Rapport définitif - Rapport No. 246, Novembre 1986

Cas no 1366 (Espagne) - Date de la plainte: 21-MARS -86 - Clos

1. 105. La plainte figure dans une communication de la Confédération nationale du travail (CNT) datée du 21 mars 1986. La CNT a envoyé des informations complémentaires dans une communication en date du 26 avril 1986. Le gouvernement a répondu par communication du 29 mai 1986.
2. 106. L'Espagne a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l'organisation plaignante

1. 107. L'organisation plaignante soutient que certaines dispositions de la loi no 4/1986 du 8 janvier 1986 sur les biens appartenant au patrimoine syndical accumulé vont à l'encontre des principes de la liberté syndicale. L'organisation plaignante explique que ladite loi traite de la nature juridique de deux masses patrimoniales d'une importance exceptionnelle, et de leur répartition par cessions d'usage ou actes de restitution. La première masse patrimoniale est dénommée "patrimoine syndical accumulé" et elle se compose des biens, droits et obligations procédant de l'ancienne organisation syndicale et des autres entités syndicales antérieures au nouveau système. Sa valeur est de plus de 45 milliards de pesetas. La seconde masse patrimoniale est désignée par la loi "patrimoine historique" et elle se compose des biens, droits et éléments patrimoniaux qui, à l'époque de la guerre civile, furent confisqués, pour des raisons politiques, aux organisations syndicales ou aux entités affiliées ou associées de caractère syndical existant alors. Sa valeur est de plus de dix milliards de pesetas.
2. 108. S'agissant du patrimoine dénommé patrimoine syndical accumulé, l'organisation plaignante formule les objections suivantes à l'encontre de la loi:
   • - L'expression "tiers" utilisée à l'article 2 de la loi suppose que l'on exclut du patrimoine syndical historique tous les patrimoines d'origine ou de nature syndicale qui auraient été légalement transférés à une tierce personne, physique ou morale, publique ou privée.
   • - L'allusion que la loi fait continuellement (art. 4.2, 5.1, etc.) au "reste du corpus juridique" fait craindre que de sérieux dangers ne menacent le principe de la liberté syndicale. En effet, le dernier alinéa de l'article 4.2 de la loi dispose que l'objet des cessions est l'accomplissement des fonctions confiées par la loi organique sur la liberté syndicale et par "le reste du corpus juridique" aux entités les plus représentatives, notion sur laquelle l'OIT s'est prononcée à de nombreuses occasions, toujours avec un caractère restrictif.
   • - Il est dangereux au plus haut point que l'organe suprême de décision soit le ministère du Travail et de la Sécurité sociale (art. 1.3 et 6.1), qu'il s'agisse des certificats administratifs concernant l'inscription de biens au registre de la propriété en faveur de l'Administration de l'Etat, ou de tous les actes de gestion, cession, modification et révocation. S'il n'est pas bon de créer un mécanisme pouvant être objectivement entaché d'arbitraire, puisque serait juge et partie un organe d'une telle importance politique et aussi lié à une centrale syndicale déterminée que le ministère du Travail et de la Sécurité sociale, il serait encore pis d'adopter une formule qui, comme celle qui est exposée, comporterait de plus un critère nettement exclusif consistant à n'inclure, dans la Commission consultative prévue à l'article 6.2, que les associations syndicales et patronales les plus représentatives: l'insécurité et l'arbitraire sont patents et l'Administration est à la fois juge et partie.
   • - L'article 7 prévoit la possibilité pour l'Administration de remplacer certains des biens immeubles faisant partie du patrimoine syndical accumulé par des biens de valeur équivalant à leur valeur. De même, l'Administration pourra remplacer des biens immeubles faisant partie du patrimoine syndical accumulé par des biens de valeur équivalente appartenant à d'autres personnes. Autrement dit, l'Administration pourra agir dans ce domaine discrétionnairement en permutant et en substituant les biens immeubles.
   • - La disposition transitoire de la loi permet de régulariser toutes ces cessions d'usage de biens immeubles ayant appartenu à l'ancienne organisation syndicale espagnole et aux entités analogues, cessions effectuées - comme le reconnaît la loi elle-même au point 2 de l'exposé des motifs - hors de tout cadre général qui en assurerait la réglementation adéquate. Ces cessions d'usage arbitraires, effectuées par l'Administration entre 1978 et 1986, ont fait l'objet de nombreuses condamnations de l'Administration par les tribunaux, parmi lesquelles il faut relever - à cause de leur poids et du fait qu'ils sont restés lettre morte - les jugements de la Cour nationale (Audiencia Nacionale) du 2 avril 1980, confirmés intégralement par le Tribunal suprême le 3 octobre 1980, et la décision extrêmement importante du Tribunal constitutionnel en date du 16 novembre 1983. Or toutes ces décisions arbitraires seraient "légalisées" par la disposition transitoire de ladite loi, et il suffirait pour cela qu'une décision soit prise par le ministre du Travail et de la Sécurité sociale lui-même.
   • - Particulièrement dangereuse pour le principe de la liberté syndicale, en raison de ses conséquences, est la deuxième disposition supplémentaire qui autorise le gouvernement à appliquer par voie réglementaire la loi 4/1986 et à décider, entre autres, que les cessions du patrimoine syndical historique ne concernent que des biens de nature immobilière. Cette deuxième disposition supplémentaire commet une double infraction: d'un côté, elle autorise à sortir du cadre légal et entraîne, par conséquent, un retour à la situation antérieure qui était si critiquable car, à l'avenir, nous nous trouverons devant un simple appareil réglementaire; de l'autre côté, le gouvernement est autorisé à limiter les cessions d'usage aux seuls biens immeubles, et ce en vertu d'une simple décision d'importance secondaire et de caractère réglementaire. Qu'adviendra-t-il des droits, comptes bancaires, actions, biens meubles, dépôts, etc., si importants, de l'ancienne organisation syndicale et des anciens syndicats et autres entités syndicales?
   • - La loi 4/1986 emploie l'expression "les plus représentatifs" dans un but et avec des résultats discriminatoires pour certains syndicats. Il est évident que le contenu des articles de la loi où apparaît cette expression (art. 3, 4.2, 5.2, 5.4 et 6.2, etc.) démontre la volonté restrictive, sans aucun argument pouvant justifier l'arbitraire, étant donné que la discrimination est patente si l'on analyse le fond de ces articles. La "préférence" à laquelle se réfère l'article 3 est dépourvue de toute justification, surtout si l'on tient compte du fait qu'il n'est dit nulle part que l'on va céder "le solde" du patrimoine à des entités qui ne figurent pas parmi "les plus représentatives". L'article 4.2 semble n'accorder la capacité voulue qu'aux entités les plus représentatives et, chose plus grave encore, il semble qu'elles soient considérées comme incapables d'accomplir les fonctions inhérentes à leur qualité d'associations syndicales représentatives. L'article 5.2 ne respecte pas le cadre même dans lequel les entités les plus représentatives doivent exercer leurs activités et omet de préciser, en outre, ce qu'il adviendra des biens cédés à ces associations lorsqu'elles cessent de l'être: sont-ils dévolus à l'Etat ou peuvent-ils faire l'objet d'une nouvelle cession? L'article 5.4 rompt un équilibre inexistant: si les associations les moins représentatives, comme nous l'avons vu, n'obtiennent même pas des miettes de ces cessions de patrimoine, ce déni est confirmé, comme s'il pouvait subsister le moindre doute, par la possibilité d'opérer une distribution ou une cession sur la base d'un critère géographique assurant la "représentativité globale" de toutes les grandes centrales syndicales. Tout ce qui précède est de nature à accentuer la compétition syndicale et, comme c'est prévisible, toutes les cessions d'usage du patrimoine syndical accumulé se feront au bénéfice exclusif des associations situées au faîte; ces cessions leur conféreront une position supérieure à celle des autres syndicats pour ce qui est des services offerts aux travailleurs, indépendamment de tout critère tenant compte de la proportionnalité des résultats des élections - sans intention d'exclusion -, et il sera ainsi possible d'exercer une influence ou une pression indirecte pour amener les travailleurs à s'affilier à des syndicats déterminés. L'organisation plaignante estime que tous les syndicats, dans la mesure où ils exercent les mêmes fonctions, doivent bénéficier de cessions d'usage du même type en fonction de leur représentativité, sans qu'intervienne aucune préférence dans le temps ou dans la qualité des immeubles cédés, et encore moins si, comme c'est prévisible, un critère d'exclusion est appliqué.
   • - La loi 4/1986 enfreint le principe de la liberté syndicale dans la mesure où elle ne tient pas compte des conventions internationales et des traités signés par l'Espagne et qui interprètent la notion de représentativité. Elle ne tient pas compte, en particulier, des résolutions, recommandations et rapports de l'OIT au sujet de cette notion.
3. 109. En ce qui concerne le "patrimoine historique", l'organisation plaignante formule les objections suivantes à l'encontre de la loi:
   • - La loi ne présente pas un état détaillé des biens et droits qui ont fait l'objet d'une saisie pour raisons politiques à l'époque de la guerre civile. On ignore en conséquence de quels biens et droits il s'agit, comment ils ont été enregistrés ou quelle valeur économique leur sera attribuée par le gouvernement actuel, à sa discrétion. Dans ces conditions, le gouvernement, l'Etat et l'Administration deviennent inévitablement juges et parties au détriment de la garantie juridique qui devrait être exigée dans une affaire aussi délicate.
   • - De plus, et chose curieuse, la loi 4/1986 ne comporte absolument aucune disposition relative aux modalités, aux délais, au contrôle et au financement d'un inventaire du patrimoine historique. L'Administration n'est même pas tenue d'y procéder. Mais, si c'était le cas, l'Administration n'est nullement tenue de le communiquer aux parties intéressées.
   • - La charge de la preuve incombe aux syndicats dont les biens furent spoliés sans justification juridique, de telle sorte que, pour tout bien dont la restitution est demandée, le syndicat réclamant devra établir qu'il lui appartenait bien au moment de la saisie, et cette preuve - aussi complexe que coûteuse - devra être agréée par l'Administration.
   • - De même, le syndicat réclamant devra - selon ce qui découle du point 5 de l'exposé des motifs de la loi 4/1986 - prouver ou établir qu'il est le légitime successeur du syndicat existant à l'époque, l'expression "successeur" étant entendue au sens que lui confèrent les différents rapports du Comité de la liberté syndicale. Il est aisé de comprendre que les conditions subjectives et objectives prévues par le point 5 de l'exposé des motifs de la loi 4/1986 seront beaucoup plus facilement remplies par la centrale syndicale qui est la plus proche, politiquement, de l'Administration de l'Etat, laquelle va procéder à la restitution de l'énorme patrimoine historique.
   • - La loi 4/1986, en dépit de son énorme importance économique et réelle - car son interprétation, son application et sa mise en oeuvre par voie réglementaire conditionneront, et pour longtemps, la hiérarchie syndicale espagnole -, n'est qu'un élément d'un processus qui a débuté en 1978 et qui, s'il présente l'avantage de consacrer constitutionnellement le droit fondamental de la liberté syndicale, se caractérise aussi - négativement - par une volonté d'élimination des syndicats ordinaires (qui ne sont pas "les plus représentatifs"), par les méthodes suivantes:
     • a) cessions d'usage de biens immeubles dans des conditions arbitraires et sans justification juridique, comme le reconnaît expressément la loi 4/1986 au point 2 de l'exposé des motifs, depuis 1978 jusqu'à la date de la présente plainte. Les cessions d'usage susmentionnées ont été effectuées en dépit du fait que, le 2 avril 1980, la Cour nationale a rendu une décision au sujet du recours contentieux et administratif intenté par le syndicat unitaire exprimant "que la concession de l'usage de locaux à certaines organisations syndicales au détriment d'autres, sans application de critères objectifs, dans la mesure où elle peut favoriser ou défavoriser un syndicat par rapport à un autre, est attentatoire à la liberté syndicale et en particulier à celle du syndicat unitaire. Dans ces conditions, l'Administration doit mettre fin à ce traitement discriminatoire et prendre les mesures appropriées." Cette décision de la Cour nationale a été confirmée le 3 octobre 1980 par le Tribunal suprême, mais les deux décisions sont restées lettre morte;
     • b) prévisions d'octroi d'importantes subventions budgétaires aux seuls syndicats désignés comme "les plus représentatifs". Ces prévisions ont fait l'objet de retranchements par la Cour nationale dans sa décision du 7 juillet 1984. Il a cependant fallu que le médiateur intente un recours en inconstitutionnalité pendant trois années consécutives et postérieurement à la décision susmentionnée, à l'encontre des systèmes de répartition des quantités prévues par la législation du budget général de l'Etat, pour qu'il soit, en définitive, clairement établi qu'il ne peut être alloué de crédits budgétaires aux syndicats majoritaires à l'exclusion des syndicats ordinaires;
     • c) non-application de la décision du Tribunal constitutionnel en date du 16 novembre 1983, qui reconnaît textuellement "le droit de la CNT à n'être pas victime de discrimination dans ses droits syndicaux lors de la cession de l'usage de locaux de l'Association institutionnelle de services socioprofessionnels";
     • d) réalisation - antérieurement à la mise en oeuvre réglementaire de la loi 4/1986 et à l'entrée en fonction de la Commission consultative établie par cette loi dans un but d'exclusion - de la répartition totale du patrimoine syndical accumulé, par les accords du 28 janvier 1986. Ces accords, qui ont été décrits en détail par la presse, n'ont pas été, ce qui est paradoxal, communiqués à la CNT, en dépit de requêtes verbales et écrites;
     • e) l'Administration procède à des investigations auprès de l'enregistrement, à des estimations économiques, à des inventaires du patrimoine historique, mais, en dépit des demandes expresses adressées par la Confédération nationale du travail, elle ne communique aucun résultat à cette centrale syndicale. Toutes les activités entreprises par l'Administration afin de déterminer les éléments qui composent le "patrimoine historique" - activités dont le financement est assuré par le budget général de l'Etat - n'avantagent que la centrale syndicale la plus proche politiquement du gouvernement, la seule qui ait accès aux résultats de ses activités. Une fois de plus se dessine "un bloc de bénéficiaires" formé par le gouvernement, l'Administration, la centrale syndicale proche de celui-ci, bloc qui est juge et partie dans le processus de dévolution ou de restitution de la propriété d'une masse patrimoniale dont la valeur définitive est de l'ordre de 15 milliards de pesetas.
   • 110. En conclusion, l'organisation plaignante demande que des recommandations appropriées soient proposées au gouvernement espagnol afin de modifier la loi 4/1986 du 8 janvier 1986, portant cession de biens du patrimoine syndical accumulé, et afin de modifier la "pratique administrative" tendant à ignorer les syndicats ordinaires. La CNT insiste également pour qu'il soit demandé officiellement au gouvernement de communiquer l'inventaire et le résultat de l'estimation du patrimoine historique, dont la CNT a été spoliée à l'occasion de la guerre civile espagnole, ainsi que les résultats déjà disponibles de l'inventaire du patrimoine syndical accumulé.

B. Réponse du gouvernement

1. 111. Le gouvernement déclare qu'il n'est pas certain que l'expression "tiers" utilisée à l'article 2 de la loi suppose que l'on laisse en dehors du patrimoine historique les patrimoines transférés légalement à des tiers, étant donné que le même texte se réfère audit patrimoine syndical accumulé, lequel, ainsi qu'il est dit dans l'exposé des motifs de ladite loi, entend traiter de manière uniforme et cohérente la situation disparate dans laquelle se trouvent les patrimoines syndicaux primitifs. A cet effet, la rubrique du patrimoine syndical accumulé - consacrée par la pratique syndicale et reflétée dans les textes internationaux - comprend deux grands ensembles patrimoniaux: celui qui appartient en propre à l'organisation syndicale et ceux des différentes entités ayant un patrimoine propre, privé, séparé et exclusif, le tout étant gouverné par le principe élémentaire de sécurité juridique qui exige la sauvegarde des titres transférés antérieurement à de tierces personnes, tant physiques que morales, publiques que privées. On a ainsi établi un régime juridico-administratif particulier pour les cessions destinées aux syndicats et, de préférence, aux plus représentatifs, en proportion de leur représentativité, les cessions étant considérées comme limitées, gratuites et surtout motivées, la définition juridique étant établie selon le critère de destination ou de finalité des biens et droits à l'époque, critère souligné par le Comité de la liberté syndicale, notamment dans le cas no 900.
2. 112. Le gouvernement ajoute que l'application du critère de l'organisation la plus représentative répond à des intentions parfaitement claires et démocratiques, étant donné que le régime juridique particulier des patrimoines syndicaux incorporés au patrimoine de l'Etat est défini par le but de la cession d'usage aux syndicats et organisations d'employeurs conformément aux différents éléments suivants qui peuvent être subjectifs, objectifs et formels ou en rapport avec les activités:
   • a) subjectivement, les biens peuvent être cédés à des syndicats et organisations d'employeurs à condition qu'ils justifient d'une plus grande représentativité, conformément au Statut des travailleurs et à la loi organique sur la liberté syndicale, la préférence étant accordée aux syndicats sur les organisations d'employeurs, étant donné la nature même des uns et des autres;
   • b) objectivement, les biens peuvent être soit immeubles soit meubles, et il peut s'agir de n'importe quel bien incorporé au patrimoine de l'Etat, ce qui réfute l'argumentation de la CNT qui semble confondre les deux patrimoines et anticiper sur l'avenir lorsqu'elle attribue au gouvernement, dans la mise en oeuvre de la loi, l'intention d'exclure tout bien n'étant pas de nature immobilière, question dont il sera traité à propos du patrimoine historique;
   • c) du point de vue formel, il s'agit de cessions limitées d'usage ou de jouissance de biens, à caractère gratuit et limité dans le temps pour la durée même des mandats découlant des élections syndicales, ce qui donne lieu à la constitution d'un droit administratif réel et intransmissible, attribué par une procédure administrative particulière, qu'il fallait nécessairement concrétiser sous la forme d'un organe de gestion directe, établissant le mode de fonctionnement, la composition et le cadre juridique nécessaire aux travaux de la Commission consultative. Participent à celle-ci les organisations les plus représentatives, ce qui évite, comme l'affirme la CNT, que l'Administration soit juge et partie, permet de donner suite au principe figurant dans le mandat constitutionnel, article 9.2, qui prévoit qu'il incombe aux pouvoirs publics de promouvoir des conditions propres à assurer effectivement la liberté et l'égalité de l'individu et des groupes, d'éliminer les obstacles qui s'y opposent et de faciliter la participation de tous les citoyens à la vie économique, politique, culturelle et sociale.
3. 113. En ce qui concerne l'objection relative à l'article 7 concernant la possibilité de remplacer des biens immeubles par d'autres de valeur équivalente, le gouvernement déclare qu'il n'y a pas lieu de formuler des commentaires étendus à ce sujet, étant donné que les impératifs de gestion amèneront à prendre ce type de décision, non pas de façon discrétionnaire, mais sous le contrôle de la Commission consultative.
4. 114. Le gouvernement indique qu'il n'y a aucun doute quant à la nécessité de régulariser les cessions d'usage déjà effectuées avec toutes les garanties nécessaires. Ici, cependant, est formulée une accusation de non-exécution d'une décision judiciaire par l'Administration, accusation qui mérite qu'on s'y arrête tout particulièrement puisqu'il s'agit, en particulier, de la très importante décision du Tribunal constitutionnel en date du 16 novembre 1983, utilisée à mauvais escient par la CNT pour renforcer son argumentation, qui se rattache directement à la notion de plus grande représentativité, mise en question de façon plus ou moins directe dans tout le texte de la plainte. On ne saurait parler de non-exécution de ladite décision no 99, étant donné sa teneur et l'argumentation du Tribunal constitutionnel lui-même qui rejette expressément et catégoriquement la prétention de condamner l'Administration en vertu de ladite déclaration et de déclarer nulles et non avenues les cessions d'éléments patrimoniaux déjà effectuées. Il ne semble pas qu'il incombe à l'Administration de donner davantage d'effet à cette décision qu'elle n'en comporte puisqu'il s'agit d'une simple déclaration de droits et non d'une condamnation à faire ou à ne pas faire. On se réfère au droit de non-discrimination dans la répartition des biens, lequel ne saurait en aucun cas impliquer le droit de recevoir effectivement des biens, mais simplement celui de ne pas être exclu injustement lors des répartitions effectuées en fonction du critère objectif et raisonnable de la plus grande représentativité syndicale comme justification des cessions de patrimoine en faveur de syndicats, en laissant de côté, pour ce qui est de la CNT, les éventuelles dissensions syndicales internes ou les scissions, et en se fiant toujours au résultat des dernières élections, telles qu'elles ont été publiées par résolution de la direction générale de l'IMAC du 10 mars 1983. Il est fait observer dans ladite résolution que la CNT ne figure pas parmi les syndicats les plus représentatifs et, sous la rubrique "Ventilation de divers syndicats", on lui attribue 107 représentants; plus bas, sous la rubrique "Ventilation de divers syndicats. Communauté autonome du Pays basque", il est attribué à ladite centrale un total de 27 représentants, ce qui indique un faible niveau de représentativité si on le compare au total de délégués (140.770), ce qui montre qu'il s'agit d'une organisation quasi marginale parmi les syndicats minoritaires.
5. 115. Poursuivant son argumentation, le gouvernement considère qu'il convient de se référer à la doctrine constitutionnelle pertinente, car on ne saurait faire abstraction de deux principes découlant du même texte constitutionnel et dont il faut garantir la compatibilité: le principe de la liberté syndicale découlant de l'article 28.1 et le principe de promotion du fait syndical, qui se lie à l'article 7 et qu'il serait difficile de mettre en oeuvre si une application excessive était donnée au premier article. Il s'agit donc d'un problème de limites, comme la CNT elle-même le reconnaît puisqu'elle ne nie pas l'existence des syndicats les plus représentatifs ni l'attribution de prérogatives déterminées, ce que l'on peut déduire de la jurisprudence, laquelle n'a nullement rejeté cette notion (voir les arrêts nos 53/1983, du 22 juillet, et 65/1982, du 10 novembre) pour ce qui est de la défense la plus efficace des intérêts des travailleurs, qui souffre gravement d'une excessive fragmentation syndicale. Ce n'est que dans la mesure où des fonctions ou prérogatives déterminées sont reconnues à un syndicat et déniées à d'autres qu'un problème surgit, ce qui n'est pas le cas dans l'affaire en question, étant donné que, s'agissant de la représentativité requise pour obtenir des cessions temporaires d'usage ou d'immeubles appartenant au patrimoine public, la loi se borne à reconnaître cette capacité aux syndicats les plus représentatifs, sans qu'il existe aucune réglementation d'exclusion en l'occurrence. Le critère même de la plus grande représentativité suppose une différence de traitement dont la constitutionnalité, selon la doctrine de l'OIT et la jurisprudence constitutionnelle, est subordonnée à une série d'exigences concurrentes contenues dans la loi: absence de discrimination, application de critères objectifs et limitation des conséquences liées à la plus grande représentativité. Ces critères ont été examinés par le Tribunal constitutionnel dans les deux décisions citées et toutes deux affirment qu'ils doivent avoir un caractère objectif et se fonder sur des éléments ne permettant aucune partialité et aucun abus. Le fait que le législateur, à des fins dont il est le seul juge, a décidé de renforcer l'activité syndicale par l'extension d'un système de plus grande représentativité est une décision politique non contrôlable juridiquement, sauf si elle porte atteinte à l'égalité de traitement due aux concurrents, et rien de donne à penser que ce soit ici le cas, étant donné que la représentativité n'est pas le seul critère de mesure et que les organisations non représentatives ne sont pas exclues car elles sont susceptibles d'accroître leur représentativité lors de futures consultations électorales, représentativité découlant d'une donnée pleinement objective qui est la volonté des travailleurs d'assurer la défense concrète de leurs intérêts généraux devant le risque de fragmentation syndicale. Par ailleurs, les notions d'égalité et de liberté syndicale, bien qu'elles puissent intervenir dans certains cas, ne sont pas des notions équivalentes ou interdépendantes.
6. 116. Le gouvernement signale que le Tribunal constitutionnel lui-même établit, dans les considérants juridiques de la décision invoquée, que la cession de locaux à des centrales syndicales pour l'exercice de leurs activités ne peut être considérée comme attentatoire à la liberté syndicale, dès lors que le caractère non conditionnel de l'attribution ne suppose aucune ingérence de l'Administration dans la liberté de déployer des activités syndicales, cette cession étant un moyen que l'Etat considère comme utile pour l'accomplissement de fonctions qui, en régime démocratique, sont dévolues aux syndicats afin de défendre non seulement les intérêts des travailleurs mais également l'intérêt public, ce qui incombe à des organisations syndicales fortes, solides et dotées de moyens d'action suffisants, la seule limitation étant que le traitement différent ne soit ni discriminatoire ni excessif. La CNT n'a pas demandé à être considérée sur un pied d'égalité avec les bénéficiaires de la jouissance de locaux, mais elle a demandé la révision d'office des attributions effectuées et leur annulation pure et simple. Les actes de cession, considérés individuellement, et leur éventuelle confirmation future ne sauraient être attentatoires à la liberté syndicale car il n'y aurait atteinte à ladite liberté que si, par hypothèse, la cession de biens à des centrales syndicales déterminées était effectuée à titre exclusif. La meilleure preuve qu'il n'en est pas ainsi réside dans la politique de subventions dont bénéficient les syndicats minoritaires grâce à un barème tenant compte du nombre de délégués, procédure raisonnable et valable pour évaluer leur implantation. Ainsi, à la suite des résultats des élections de 1982, il a été accordé aux centrales minoritaires, lors des exercices budgétaires de 1983, 1984 et 1985, un grand nombre de subventions, dont la CNT a elle aussi bénéficié comme en témoignent les chiffres suivants: en 1983: 2.201.153 pesetas; en 1984: 2.377.246 pesetas; en 1985: 2.543.655 pesetas; en 1986: 2.747.146 pesetas. Cette centrale a recouru contre ces subventions, obtenant des décisions favorables de la Cour nationale (16 octobre 1982) et du Tribunal suprême (28 février 1983), qui furent déclarées nulles à la suite de pourvois des centrales Union générale des travailleurs (UGT) et Commissions ouvrières (CCOO) devant le Tribunal constitutionnel (décision 102/83 du 18 novembre).
7. 117. Le gouvernement déclare également que l'organisation plaignante formule des conclusions aventurées, s'écartant de façon flagrante de la vérité, à propos d'une répartition supposée du patrimoine accumulé, répartition qui serait animée d'un esprit d'exclusion étant donné que s'est tenue une réunion tripartite entre l'Administration et des organisations syndicales et d'employeurs déterminées, réunion qui peut figurer parmi les activités de caractère préparatoire, sans portée juridique quant à la cession effective de biens. Ladite réunion était motivée essentiellement par la nécessité urgente d'appliquer sans retard la loi de cession de biens du patrimoine syndical accumulé, par voie réglementaire, l'Administration ayant été informée de certaines préférences pour les organisations qui vont vraisemblablement faire partie de la Commission consultative créée par la loi, conformément aux critères objectifs constants de représentativité et compte tenu du désir de rechercher des solutions équilibrées pour l'avenir. Il faut tenir compte, en ce qui concerne la Commission consultative, de l'impossibilité matérielle d'y faire figurer chacune des organisations qui s'inscrivent dans l'actuel panorama syndical espagnol.
8. 118. Le gouvernement signale que l'affirmation selon laquelle l'Administration procède à des vérifications auprès de l'enregistrement, à des évaluations économiques, à un inventaire du patrimoine historique sans en communiquer les résultats à la CNT est pour le moins aventurée et ne correspond pas à la réalité des faits puisque cette centrale syndicale a exercé son droit d'accès aux dossiers qui, s'agissant du patrimoine historique, font partie de l'inventaire réalisé et qui ne sont pas complets. Pendant un certain temps, les représentants ont pu passer en revue librement toutes les données dont dispose le ministère du Travail et de la Sécurité sociale. Il faut tenir compte de l'extrême complexité de la dévolution de ce patrimoine. Etant donné que beaucoup de temps s'est écoulé, que certains titres patrimoniaux ont disparu, que des modifications sont intervenues dans les immeubles, que beaucoup d'entre eux ont été aliénés, etc., il en résulte toute une série de difficultés qui font qu'il serait impossible et injuste de suivre un critère rigoureux obligeant les syndicats en cause à établir un état exhaustif de leur patrimoine historique. La loi se réfère à la restitution du patrimoine saisi, sous une double condition, subjective et objective: le premier critère se réfère aux syndicats qui sont réputés être les successeurs légitimes de ceux qui existaient à l'époque, l'expression "successeurs" étant entendue dans le sens que lui donnent les différents rapports du Comité de la liberté syndicale, tandis que les conditions objectives portent sur les biens saisis eux-mêmes ou sur la valeur de compensation lorsqu'il n'est pas possible de les restituer du fait qu'ils sont passés aux mains de tiers, qu'ils ont disparu ou qu'ils ont subi des altérations substantielles.
9. 119. S'agissant des questions qui portent sur le patrimoine historique, le gouvernement indique que la loi 4/1986 en établit la composition, prévoyant la restitution en pleine propriété des biens et droits aux syndicats de travailleurs réputés être les légitimes successeurs des organisations qui furent saisies et, lorsque leur dévolution n'est pas possible pour les raisons déjà signalées, prévoyant une compensation pécuniaire compte tenu des conditions actuelles du marché, c'est-à-dire une compensation actualisée. On ne saurait accepter l'accusation d'arbitraire, portée contre les pouvoirs publics, et d'insécurité juridique, puisque chaque syndicat ayant fait l'objet de saisies peut et doit présenter ses réclamations, apportant à cet effet toute preuve admise en droit, l'Administration étant dans l'obligation de restituer le bien dont il s'agit ou d'accorder une compensation équivalente. Il a été procédé à un inventaire des biens immeubles sur la base des informations disponibles et cet inventaire est pratiquement terminé. Il en résulte que ce patrimoine historique comprend un total de 1.060 immeubles, dont 763 ont été transmis à des tiers à différents titres, le solde étant de 297, dont 194 conservent leur structure primitive, 72 ont été édifiés par l'organisation syndicale disparue et 41 sont des terrains vagues. Cet inventaire ne comprend que les immeubles saisis par la loi sur les responsabilités politiques, ayant appartenu à des organisations syndicales ou à des organisations affiliées et qui, ultérieurement, furent adjugés à la DNS. Après la saisie des biens immeubles, les organisations qui existaient en 1936 se virent privées de leurs comptes courants, livrets d'épargne, etc. par les lois du 13 octobre 1938 et du 13 décembre 1939, et le rapport officiel sur ces comptes de titulaires sans protection, selon la dénomination de la dernière de ces lois, fut publié au BOE du 9 août 1943 et, par conséquent, était à la disposition de tout citoyen curieux de ces faits, sans toutefois qu'il soit possible de connaître le solde de ces comptes, lequel ne figurait pas dans le rapport officiel qui se bornait à affecter d'un astérisque les dépôts inférieurs à 1.000 pesetas. Les soldes des comptes ne furent pas transférés à la DNS mais au Trésor public, et rien n'est plus facile que de calculer la valeur actualisée de tout chiffre datant de 1936.
10. 120. Le gouvernement conclut que la réclamation formulée par l'organisation plaignante est dénuée de tout fondement.

C. Conclusions du comité

1. 121. Le comité observe que, dans la présente affaire, l'organisation plaignante formule des objections contre certaines dispositions de la loi 4/1986 du 8 janvier 1986 portant cession des biens du patrimoine syndical accumulé (biens et droits procédant de l'ancienne organisation syndicale), dont certaines dispositions supplémentaires de ladite loi relatives à la dévolution du "patrimoine historique" (biens et droits des organisations syndicales ou organisations affiliées ou associées saisis à la suite de la guerre civile espagnole en vertu de la loi sur les responsabilités politiques du 9 février 1939). Le comité prend note des observations du gouvernement à cet égard.
2. 122. Le comité observe que le système de cession de biens du patrimoine syndical accumulé, prévu par la loi 4/1986, se fonde sur les principes suivants: 1) attribution des titres correspondant à l'Administration de l'Etat; 2) cession de biens aux syndicats et organisations d'employeurs et, de préférence, aux plus représentatifs d'entre eux, proportionnellement à leur représentativité et sous réserve que soit maintenue la condition de plus grande représentativité; 3) cessions juridiquement limitées, gratuites et motivées, la définition juridique se fondant sur le critère de destination ou de finalité déterminant ce à quoi les biens et droits consécutifs du patrimoine syndical accumulé étaient destinés dans le cadre de l'ancienne organisation syndicale (critère souligné par le Comité de la liberté syndicale dans le cas no 900); 4) établissement par l'Administration d'un inventaire fidèle; 5) actes administratifs de gestion, de cession, de modification et de suppression de biens et de droits incombant au ministre du Travail et de la Sécurité sociale après avis, dans tous les cas, d'une commission consultative composée de représentants de l'Administration de l'Etat et des organisations syndicales et d'employeurs les plus représentatives; 6) cessions d'usage de biens effectuées antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi devant nécessairement faire l'objet d'une régularisation par décision du ministre du Travail et de la Sécurité sociale, après avis de la Commission consultative.
3. 123. Le comité observe, par ailleurs, que la loi 4/1986 se réfère à la loi organique sur la liberté syndicale, promulguée le 2 août 1985, pour ce qui est des critères de détermination des organisations syndicales les plus représentatives. Le comité rappelle à cet égard que, à sa session de février 1986, lors de l'examen du cas no 1320, il avait examiné les allégations relatives aux critères de représentativité figurant dans la loi organique sur la liberté syndicale et qu'il avait conclu que les dispositions de cette loi n'étaient pas incompatibles avec les principes de la liberté syndicale. (Voir 243e rapport, cas no 1320 (Espagne), paragr. 116.) Dans ces conditions, le comité, tout en notant avec intérêt que la loi 4/1986, pour ce qui concerne le patrimoine syndical accumulé, applique le principe établi par le comité lors de l'examen du cas no 900 (principe d'affectation des biens à la finalité à laquelle ils étaient destinés par l'ancienne organisation syndicale) (voir, par exemple, le 202e rapport, cas no 900 (Espagne), paragr. 352.), considère qu'il ne peut être formulé d'objections à l'encontre des dispositions de la loi susmentionnée du point de vue des principes de la liberté syndicale.
4. 124. En ce qui concerne les dispositions supplémentaires de la loi 4/1986 qui se réfèrent à la restitution du patrimoine historique, c'est-à-dire à la restitution des biens des organisations syndicales saisis à la suite de la guerre civile espagnole, le comité observe que les principes régissant cette restitution sont les suivants: 1) restitution faite au profit des syndicats attestant qu'ils sont les légitimes successeurs des syndicats qui existaient à l'époque; 2) "successeur" étant entendu dans le sens que lui donnent les rapports du Comité de la liberté syndicale; 3) compensation fournie par l'Etat aux syndicats successeurs pour la valeur des biens lorsque la restitution n'est pas possible. Le comité observe également que, selon le gouvernement, l'inventaire des biens immeubles du patrimoine historique est déjà pratiquement terminé. Dans ces conditions, ayant examiné les dispositions supplémentaires de la loi 4/1986 relatives au patrimoine historique, le comité observe avec intérêt qu'elles appliquent le principe établi par le comité lors de l'examen du cas no 900 ("en cas de dissolution d'une organisation, ses biens devraient, en définitive, être répartis entre les membres de l'organisation dissoute ou transférés à l'organisation qui lui succède", cette expression désignant "l'organisation ou les organisations qui poursuivent les buts pour lesquels les syndicats dissous se sont constitués et les poursuivent dans le même esprit"). (Voir 196e rapport, cas no 900 (Espagne), paragr. 258.)
5. 125. Enfin, le comité observe que, conformément à la législation espagnole, tout acte administratif accompli en application de la loi 4/1986 peut faire l'objet d'un recours devant les tribunaux.
6. 126. Le comité veut croire que la mise en oeuvre des dispositions législatives continuera à respecter les critères établis par lui et aboutira à une répartition équilibrée du patrimoine entre les ayants droit.

Recommandation du comité

1. 127. Dans ces conditions, le comité recommande au Conseil d'administration d'approuver le présent rapport et, en particulier, les conclusions suivantes:
   • a) Le comité considère que les dispositions de la loi 4/1986 du 8 janvier 1986, portant cession de biens du patrimoine national accumulé, ne sont pas contraires aux principes de la liberté syndicale.
   • b) Le comité note avec intérêt que ladite loi applique les critères établis par le Comité de la liberté syndicale lors de l'examen du cas no 900, en particulier pour ce qui concerne la question de la destination du "patrimoine historique" et du "patrimoine syndical accumulé".
   • c) Le comité veut croire que la mise en oeuvre des dispositions législatives continuera à respecter les critères établis par lui et aboutira à une répartition équilibrée entre les ayants droit.