Rapport intérimaire - Rapport No. 254, Mars 1988

Cas no 1406 (Zambie) - Date de la plainte: 15-MAI -87 - Clos

1. 450. Dans une communication du 15 mai 1987, le Congrès des syndicats de Zambie a présenté contre le gouvernement de la Zambie une plainte en violation des droits syndicaux. Il a présenté de nouvelles allégations dans des communications du 24 septembre et du 19 octobre 1987. Le gouvernement a fait parvenir ses observations dans des communications des 26 octobre et 9 novembre 1987 et du 5 janvier 1988.
2. 451. La Zambie n'a ratifié ni la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ni la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949; en revanche, elle a ratifié la convention (no 135) concernant les représentants des travailleurs, 1971.

A. Allégations de l'organisation plaignante

1. 452. Dans sa communication du 15 mai 1987, le Congrès des syndicats de Zambie allègue en premier lieu qu'à la suite d'une décision de 1983 qu'il avait communiquée au plaignant en mars 1984 le gouvernement a, sans en exposer les motifs, interdit aux dirigeants syndicaux de prendre la parole à l'occasion de la célébration du 1er mai. A son avis, il s'agit là d'une entrave aux activités du syndicat, contraire à la convention no 87 et d'une violation des dispositions de la Constitution de la Zambie qui garantissent la liberté de réunion et d'association. Le plaignant explique que, lors des manifestations du 1er mai, avant l'interdiction, les dirigeants syndicaux étaient souvent montés à la tribune pour tenir des discours importants qui portaient uniquement sur des questions socio-économiques. Le gouvernement les a néanmoins accusés d'avoir profité de l'occasion pour insulter les responsables de la politique du pays.
2. 453. Le ZCTU affirme avoir proposé, en 1986, que l'on examine la question de l'organisation des manifestations du 1er mai, et avoir été informé par les autorités qu'il a approchées (le ministère du Travail et le secrétaire général du Parti uni de l'indépendance nationale actuellement au pouvoir) qu'il ne leur appartenait pas de rencontrer les représentants du congrès ou de prendre des décisions à ce sujet. Face à une telle passivité, le Conseil général du congrès a décidé, en 1987, que, si la situation devait en rester là, le mouvement syndical s'abstiendrait de participer à la célébration du 1er mai. Le secrétaire général du parti et le Président de la Zambie se sont tous deux élevés contre l'attitude du congrès; la presse a accusé les dirigeants syn- dicaux de recevoir une aide financière pour fomenter le mécontentement dans le public. Au dire du ZCTU, le Président a même menacé d'invoquer ses pouvoirs constitutionnels pour dissoudre le congrès.
3. 454. En deuxième lieu, le plaignant allègue que, dans la pratique, les grévistes et leurs dirigeants peuvent être licenciés en violation de la protection prévue par la convention no 135, que la Zambie a ratifiée. Le ZCTU déclare en outre qu'il s'agit là d'une infraction à la loi sur les relations professionnelles, laquelle garantit aux travailleurs le droit de prendre part, à tout moment, aux activités du syndicat (y compris les grèves). Les coupures de presse jointes à la plainte révèlent qu'après plusieurs grèves prétendument "illégales", en mars et avril 1987, les employeurs ont été autorisés à licencier les grévistes pour les obliger à postuler de nouveau à un emploi.
4. 455. Le plaignant allègue, en troisième lieu, que le gouvernement s'est immiscé dans les affaires du syndicat en autorisant le parti politique actuellement au pouvoir, à l'insu du ZCTU et des organisations affiliées, à organiser la formation à l'étranger de dirigeants syndicaux. Le plaignant joint la copie d'une circulaire administrative qu'un conseil de district a adressée à tous les syndicats de la région pour leur demander la liste de tous les responsables syndicaux afin de "permettre au parti d'étudier la possibilité de faire suivre aux dirigeants syndicaux des cours à l'étranger", ainsi que la copie de la communication par laquelle le congrès s'est opposé à cette initiative. Il joint, en outre, la copie de la réponse du secrétaire général du Parti uni de l'indépendance nationale au ZCTU, dans laquelle il déclare:
   • J'espère que vous ne verrez aucune objection à ce que le parti désigne des candidats en vue de suivre des cours organisés soit dans notre pays soit à l'étranger, même si certains d'entre eux sont des membres du mouvement syndical. Comme vous le savez, il nous est déjà arrivé, par le passé, de recruter des personnes pour qu'elles reçoivent une formation en vue de faire partie de la Garde nationale, du Service national ou de l'Education politique, sans pour autant consulter au préalable toutes les parties intéressées. Il en va de même pour ceux que nous avons désignés pour des cours organisés hors de la République de Zambie. Le parti serait le dernier à vouloir affaiblir le mouvement syndical. Il le tient en très haute estime. L'histoire le prouve. J'espère que ma réponse apaisera les craintes qui auraient pu naître.
5. 456. A ce propos, le ZCTU souligne son attachement à l'éducation ouvrière dispensée grâce aux ressources et aux organismes dont il dispose. Il s'estime toutefois en droit d'être informé de la nature de la formation pour laquelle certains de ses adhérents ont été désignés et, avant tout, d'être consulté chaque fois que le parti se propose de pourvoir à la formation de responsables syndicaux, à l'étranger ou dans le pays.
6. 457. Dans un télex en date du 24 septembre 1987, le ZCTU dénonce le fait que, à leur retour de la 73e session de la Conférence internationale du Travail en juin 1987, le secrétaire général du congrès, M. N.L. Zimba (membre travailleur adjoint du Conseil d'administration du BIT), et son président, M. F.J. Chiluba, se sont vu confisquer leurs passeports par les autorités sans que la raison leur en ait été donnée. Il demande que ces passeports soient restitués d'urgence à leurs titulaires. Le 19 octobre 1987, le secrétaire général du ZCTU a informé le BIT de ce que la confiscation de leurs passeports limitait beaucoup les activités syndicales que lui-même et M. Chiluba pouvaient mener, en particulier les visites à l'étranger. M. Zimba craignait que, bien que le BIT l'ait invité à prendre part en tant que membre adjoint à la 238e session (novembre 1987) du Conseil d'administration, il ne lui soit pas possible de quitter la Zambie.

B. Réponse du gouvernement

1. 458. Dans sa communication du 26 octobre 1987, le gouvernement déclare que les passeports de MM. Chiluba et Zimba ne leur ont pas été confisqués dans une intention malveillante; les autorités avaient de bonnes raisons de se saisir de ces passeports lorsque leurs titulaires sont revenus de la Conférence internationale du Travail. En outre, poursuit-il, il faut bien(voir qu'il s'agit de citoyens de la Zambie et que le gouvernement a le pouvoir discrétionnaire de délivrer des passeports à ses ressortissants ou de les leur retirer dans certaines circonstances. Le gouvernement déclare qu'il se réserve aussi le droit d'agir comme il l'entend avec ses citoyens sans ingérence indue. Il ajoute que les intéressés sont libres d'introduire un recours devant les autorités afin d'obtenir un nouveau passeport.
2. 459. Le 9 novembre 1987, le gouvernement a répondu à un télégramme du BIT, du 29 octobre, exprimant la grave préoccupation des participants de la quatorzième Conférence internationale des statisticiens du travail devant l'absence de M. F.J. Chiluba, que le Conseil d'administration avait désigné comme représentant des travailleurs à cette conférence (laquelle a duré du 28 octobre au 6 novembre). Le gouvernement de la Zambie a déclaré qu'il ne lui était pas possible de donner des assurances de la participation de MM. Chiluba et Zimba à la quatorzième Conférence internationale des statisticiens du travail et à la session du Conseil d'administration, respectivement. Il a souligné que la confiscation des passeports de ces deux personnes n'avait rien à(voir avec leurs activités syndicales mais qu'elle obéissait à des motifs de sécurité et que la question n'était pas susceptible d'être négociée. Le gouvernement a déclaré que la politique de la République de Zambie visait à rendre le mouvement syndical fort et efficace, mais qu'il fallait bien reconnaître que le mouvement syndical zambien ne se composait pas seulement de MM. Chiluba et Zimba. Il a ajouté qu'il aurait été très possible qu'un représentant des travailleurs de la Zambie participe à la quatorzième Conférence internationale des statisticiens du travail si l'on n'avait pas insisté pour que ce soit M. Chiluba. Selon lui, il y a bien d'autres syndicalistes en Zambie qui auraient pu tirer profit d'une participation à la quatorzième Conférence internationale des statisticiens du travail.
3. 460. Dans sa lettre du 5 janvier 1988, le gouvernement souligne qu'il n'a pas ratifié les conventions nos 87 et 98 mais que, du fait qu'elle est Membre de l'OIT, la République de Zambie respecte certains principes de la liberté syndicale et du droit d'organisation. Il précise que les syndicats, en Zambie, sont constitués en vertu de l'article 23 de la Constitution et des dispositions de la loi sur les relations professionnelles. Aux termes de l'article 4 de la loi, tout salarié a le droit de prendre part à la constitution d'un syndicat et aux activités de celui-ci et de briguer ou d'accepter un mandat de dirigeant. Toute contravention aux dispositions de cet article est passible de sanctions judiciaires. Le gouvernement souligne que les travailleurs de Zambie jouissent en pratique des droits que leur confère l'article 4 de la loi. Il estime que les allégations formulées dans la plainte sont totalement dénuées de fondement.
4. 461. En ce qui concerne la fête du travail, le gouvernement explique qu'elle est célébrée le 1er mai, qui a été déclaré jour férié national; il s'agit, ce jour-là, d'honorer tous les travailleurs, et pas seulement les travailleurs salariés ou syndiqués, pour leur contribution au développement du pays. L'organisation de la célébration du 1er mai incombe conjointement au mouvement syndical, aux organisations d'employeurs et aux représentants du gouvernement. Il est donc inexact de dire que le mouvement syndical n'y prend pas part.
5. 462. Selon le gouvernement, la fête du travail en Zambie est marquée par des défilés et des rassemblements au cours desquels des récompenses sont accordées aux travailleurs méritants, et, d'ordinaire, un responsable de haut rang prend part à ces manifestations. En 1985, toutefois, le gouvernement a interdit aux syndicalistes de prendre la parole pendant les rassemblements du 1er mai, car l'expérience avait montré qu'ils profitaient de l'occasion pour prononcer des discours incendiaires qui tendaient à fomenter la discorde et la dissension et menaçaient par conséquent la sécurité de la nation; même les dirigeants politiques n'ont pas le droit de faire de discours, à l'exception du Président de la République, qui prononce une allocution à la nation la veille de la fête du travail. Le gouvernement ajoute qu'il ne faut pas(voir là une tentative de museler le mouvement syndical car celui-ci ne manque pas d'occasions de faire connaître ses opinions dans nombre d'institutions du parti et du gouvernement, où il est représenté de façon adéquate.
6. 463. En ce qui concerne l'allégation selon laquelle la possibilité de licencier les travailleurs et les dirigeants syndicaux grévistes constituerait une violation de la convention no 135, le gouvernement déclare que cette convention, que la Zambie a ratifiée, ne prévoit pas expressément le droit de grève. La Zambie reconnaît toutefois la grève comme une arme dont les travailleurs disposent pour défendre leurs intérêts, pour autant que ce soit dans les limites de la loi. Le gouvernement indique que l'article 116 de la loi sur les relations professionnelles et les statuts des syndicats réglemente le droit de grève; celle-ci doit être précédée d'un vote qui l'autorise et, si ce n'est pas le cas, les grévistes sont en rupture de contrat de travail et l'employeur est en droit de considérer leur contrat résilié. Le gouvernement ajoute que l'article 117 de la loi interdit aux travailleurs des services essentiels de se mettre en grève, sous peine de poursuites pénales. Il souligne que, jusqu'ici, aucun travailleur n'a fait l'objet de telles poursuites. Afin d'empêcher les grèves sauvages, le gouvernement est obligé d'avertir les travailleurs des conséquences qu'aurait pour eux l'organisation de grèves illégales ou inconstitutionnelles. L'allégation du ZCTU concernant le licenciement de grévistes serait donc, selon lui, fallacieuse.
7. 464. En ce qui concerne la formation de dirigeants syndicaux à l'étranger, le gouvernement souligne qu'il lui incombe de veiller à la formation de ses ressortissants, dans tous les domaines de l'activité humaine, par l'intermédiaire de ses propres institutions ou par des accords bilatéraux avec d'autres pays ou organisations. Pour n'importe quel cours, il est en droit de choisir le candidat qui convient le mieux. Son intention, en l'occurrence, est de préparer des dirigeants syndicaux bien qualifiés. Selon le gouvernement, rien ne permet de penser que le parti ou lui-même poursuivent d'autres motifs et que le fait de ne pas associer le syndicat au choix des candidats à une formation syndicale soit un moyen de museler le mouvement syndical et de porter atteinte à son indépendance. Le gouvernement, en fait, désire cette indépendance, car il a pour politique d'encourager le développement d'un mouvement syndical fort. Le gouvernement renvoie à la lettre que le secrétaire général du parti a adressée au ZCTU le 12 janvier 1987 comme preuve que le parti ne souhaite pas affaiblir le mouvement syndical.
8. 465. Enfin, en ce qui concerne le fait que le Chef de l'Etat aurait menacé de dissoudre le ZCTU, le gouvernement souligne que cette organisation est constituée conformément aux dispositions de la loi et qu'elle a pour objectif de représenter les intérêts des travailleurs et de participer au développement social et économique du pays. Il déclare néanmoins que, si le ZCTU s'écarte de cette voie, il n'y a pas de raison pour qu'on ne l'y ramène pas. Le gouvernement ajoute que ceci vise la direction du ZCTU.

C. Conclusions du comité

1. 466. Le comité note que le présent cas concerne quatre ensembles distincts d'allégations relatives au libre exercice des droits syndicaux présentées par la confédération plaignante:
   • a) l'interdiction qui est faite depuis 1985 aux dirigeants syndicaux de prendre la parole devant les travailleurs le 1er mai;
   • b) la possibilité de congédier les travailleurs grévistes en violation de la convention no 135;
   • c) l'ingérence du parti politique au pouvoir dans la formation des syndicalistes; et d) la confiscation par les autorités des passeports du président du ZCTU, M. F.J. Chiluba, et de son secrétaire général, M. N.L. Zimba.
2. 467. En ce qui concerne la participation des dirigeants syndicaux à la célébration du 1er mai, qui reste interdite malgré les tentatives faites pour changer les dispositions prises pour 1987, le comité note que, selon le gouvernement, les syndicalistes ont abusé de l'occasion, menaçant ainsi la sécurité nationale. Le comité observe toutefois qu'il n'a pas été fourni de preuve que, par le passé, les syndicalistes se soient livrés à des excès de langage ou aient tenu des propos de caractère politique dans leurs discours du 1er mai. En conséquence, le comité souhaite appeler l'attention du gouvernement sur les principes reconnus de la liberté syndicale selon lesquels le droit d'organiser des réunions publiques et des défilés et d'y participer, en particulier à l'occasion du 1er mai, constitue un important aspect des droits syndicaux (voir 233e rapport, cas no 1054 (Maroc), paragr. 333), et le plein exercice des droits syndicaux exige la libre circulation des informations, des opinions et des idées, ce qui implique que les travailleurs et les employeurs, tout comme leurs organisations, jouissent de la liberté d'opinion et d'expression dans leurs réunions et autres activités syndicales. ( (Voir 217e rapport, cas no 963 (Grenade), paragr. 538.)Il exprime l'espoir le gouvernement prendra ces principes en considération pour la célébration du 1er mai 1988.
3. 468. En ce qui concerne la possibilité de congédier les travailleurs en grève, le comité note, d'après les coupures de journaux fournies par le ZCTU, que certains employeurs ont été incités à le faire au cours de la grève qui a eu lieu dans le secteur du cuivre en 1987; il y a donc eu des cas prouvés de menaces d'action antisyndicale. En conséquence, le comité tient à rappeler, à titre général, que le recours à des mesures extrêmement graves, comme le licenciement de travailleurs pour avoir participé à une grève, implique un sérieux risque d'abus et constitue une violation de la liberté syndicale. (Voir, par exemple, 234e rapport, cas no 1179 (République dominicaine), para 297.) Toutefois, le comité note que, dans le présent cas, on ne sait pas clairement si des licenciements ont effectivement eu lieu.
4. 469. Le comité note que le gouvernement nie que sa politique de formation soit un moyen de museler le mouvement syndical, mais il est préoccupé de constater, d'après la circulaire administrative fournie par le plaignant, que c'est au parti politique au pouvoir qu'il appartient de choisir en dernier ressort les dirigeants syndicaux qui vont suivre des cours à l'étranger. Le comité veut croire que ce large pouvoir dont le parti est investi ne s'étend pas au choix des syndicalistes qui vont prendre part à des cours organisés par les seuls syndicats, où qu'ils se tiennent, car, souligne-il à l'intention du gouvernement, ainsi qu'il ressort clairement du principe de la non-ingérence dans les affaires des organisations de travailleurs, ce devrait être là en dernière analyse l'affaire de l'organisation de travailleurs ou de l'institution éducative dont relèvent les activités de formation en question.
5. 470. En ce qui concerne la confiscation par les autorités des passeports du président et du secrétaire général de l'organisation plaignante, qui a empêché les intéressés de participer à deux réunions de l'OIT, le comité note que le refus énergique du gouvernement de restituer ces documents semble se fonder sur deux motifs distincts: des raisons de sécurité (qui ne sont pas exposées en détail) et le désir de ramener la direction du ZCTU sur la bonne voie si elle s'en écarte. Si le comité a déclaré que les travailleurs et leurs organisations doivent respecter la législation de leur pays, il a aussi souligné, dans des cas semblables à celui dont il est présentement saisi, qu'il importe qu'aucun délégué auprès d'un organisme ou d'une réunion de l'OIT ne soit inquiété de façon à l'empêcher ou à le détourner de s'acquitter de ses fonctions ou d'exercer son mandat. (Voir, par exemple, 61e rapport, cas no (Chili), paragr. 50; 83e rapport, cas no 399 (Argentine), paragr. 301; 217e rapport, cas no 1104 (Bolivie), paragr. 315.)Au-delà de la protection spécifique dont bénéficient, conformément à l'article 40 de la Constitution de l'OIT, les membres du Conseil d'administration afin d'exercer en toute indépendance leurs fonctions en rapport avec l'Organisation, le comité tient à souligner que la participation en tant que syndicaliste à une réunion organisée par l'OIT est un droit syndical fondamental. Il incombe donc au gouvernement de tout Etat Membre de l'OIT de s'abstenir de toute mesure qui empêcherait un représentant d'une organisation d'employeurs ou de travailleurs d'exercer son mandat en toute liberté et indépendance. En particulier, un gouvernement ne doit pas retenir les documents nécessaires à cette fin.
6. 471. Le comité est particulièrement préoccupé de l'attitude du gouvernement car MM. Chiluba et Zimba étaient tous deux en cause dans une plainte antérieure contre la Zambie (voir cas no 1080, 217e rapport, paragr. 70 à 79, approuvé par le Conseil d'administration en mai 1982), à propos de leur arrestation au titre de la loi sur la protection de la sécurité publique. Ayant fait appel, ils avaient finalement été remis en liberté et l'organisation plaignante avait retiré sa plainte, mais le comité avait alors noté que cette organisation avait indiqué qu'elle voulait croire que ces mises en liberté avaient un caractère définitif et que les intéressés n'auraient à subir aucun préjudice.
7. 472. Dans le présent cas, le comité invite instamment le gouvernement à respecter les principes de base des droits syndicaux, dont le gouvernement lui-même reconnaît qu'il y adhère en qualité de Membre de l'OIT, indépendamment du fait qu'il ait ou non ratifié telle ou telle convention sur la liberté syndicale. Le comité prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour restituer leurs passeports aux intéressés, de sorte que M. N. L. Zimba, secrétaire général du ZCTU et membre travailleur adjoint du Conseil d'administration, soit en mesure de participer pleinement aux réunions de l'OIT, et de le tenir informé de la suite donnée à cette affaire.

Recommandation du comité

1. 473. Au vu des conclusions intérimaires qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité estime que la participation en tant que syndicaliste à une réunion organisée par l'OIT est un droit syndical fondamental. Il demande instamment au gouvernement de restituer d'urgence les passeports du président et du secrétaire général du ZCTU, de sorte qu'ils puissent participer aux réunions syndicales internationales et aux réunions de l'OIT, et de le tenir informé de la suite donnée à cette affaire.
   • b) Le comité attire l'attention du gouvernement sur le fait qu'il importe que les dirigeants syndicaux puissent participer - s'ils le désirent - à la célébration du 1er mai, et il exprime l'espoir que le gouvernement prendra ce principe en considération pour la célébration du 1er mai 1988.
   • c) Le comité veut croire que le choix des syndicalistes qui vont participer à des cours de formation organisés par les seuls syndicats, où qu'ils se tiennent, appartiendra à l'organisation de travailleurs ou à l'institution éducative dont relèvent les activités en question et ne sera pas dicté par un parti politique.