Rapport intérimaire - Rapport No. 269, Novembre 1989

Cas no 1454 (Nicaragua) - Date de la plainte: 07-JUIN -88 - Clos

1. 2. Le comité est saisi de différentes plaintes en violation de la liberté syndicale et du droit d'association au Nicaragua déposées par la Confédération mondiale du Travail (CMT) et la Confédération internationale des syndicats libres (CISL), ainsi que par l'Organisation internationale des employeurs (OIE), et d'une plainte relative à la non-observation par le Nicaragua des conventions (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, (no 144) sur les consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail, 1976, présentée par plusieurs délégués employeurs à la 73e session (1987) de la Conférence, en vertu de l'article 26 de la Constitution de l'OIT.
2. 3. Le comité soumet à l'approbation du Conseil d'administration un rapport sur ces cas en instance et la plainte présentée en vertu de l'article 26 de la Constitution de l'OIT.
3. 4. Depuis plusieurs années, le Comité de la liberté syndicale est saisi de diverses plaintes en violation de la liberté syndicale et du droit d'organisation au Nicaragua. D'autre part, dans une communication du 17 juin 1987, plusieurs délégués employeurs, à la 73e session (1987) de la Conférence internationale du Travail, ont présenté une plainte en vertu de l'article 26 de la Constitution de l'OIT contre le gouvernement du Nicaragua pour violation de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, de la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, et de la convention (no 144) sur les consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail, 1976.
4. 5. Le comité a examiné ces affaires à plusieurs reprises, notamment en novembre 1988 (voir 261e rapport approuvé par le Conseil d'administration à sa 241e session de novembre 1988), sur la base des informations recueillies sur place en septembre-octobre 1988 par une mission d'étude ainsi qu'en février et mai 1989. (Voir 264e et 267e rapport approuvés par le Conseil d'administration à ses 242e et 243e sessions de février-mars 1989 et mai 1989 respectivement.)
5. 6. Depuis lors, l'Organisation internationale des employeurs (OIE) a soumis des informations complémentaires dans des communications des 26 juin et 24 août 1989. Le gouvernement a fourni des informations dans des communications des 22 juin, 20 et 26 octobre 1989.

A. Examen antérieur des cas

1. 7. Lors de son examen des cas en mai 1989, le Conseil d'administration avait approuvé les recommandations suivantes du comité:
   • "a) Au sujet de la préparation d'un nouveau Code du travail, le comité note la déclaration du gouvernement selon laquelle les consultations se poursuivent avec les organisations d'employeurs et de travailleurs et que le BIT sera consulté le moment venu. Relevant avec préoccupation que, selon l'OIE, le gouvernement n'a pas consulté le COSEP, le comité demande au gouvernement d'entendre les avis de cette organisation. Il prie le gouvernement d'adresser rapidement une demande d'assistance au Bureau. Le comité demande au gouvernement de fournir des informations sur l'évolution de la préparation du code en exprimant le ferme espoir que les opinions exprimées par les consultations des organisations d'employeurs et de travailleurs seront prises en considération, sans exclusive.
   • b) Au sujet de la législation en matière de libertés publiques, le comité prend note de l'adoption d'une nouvelle loi sur les moyens de communication. Il constate avec regret que le ministère de l'Intérieur reste habilité à suspendre provisoirement les organes de presse. Il demande au gouvernement d'indiquer si les décrets antérieurs portant atteinte à la liberté d'information économique, tels que les décrets nos 512 et 888, restent en vigueur.
   • c) Au sujet des consultations tripartites, le comité prend note de la tenue d'une réunion pour le secteur agricole et de l'organisation prochaine d'une telle réunion pour l'industrie. Le comité demande au gouvernement de préciser si le COSEP a été invité en tant qu'organisation d'employeurs à ces réunions. Le comité souligne l'intérêt de constituer, comme le gouvernement l'avait promis en février 1989, une commission permanente de consultations tripartites en matière de normes internationales du travail regroupant l'ensemble des organisations d'employeurs et de travailleurs, sans exclusive. Il demande au gouvernement de prendre des initiatives en ce sens et de l'informer de l'évolution de la situation à cet égard.
   • d) Au sujet des détentions, le comité prend note avec intérêt de la libération de MM. Alegría et Quant et de plusieurs syndicalistes de la CUS. Le comité regrette que ces personnes aient été détenues pendant de longues périodes et exprime l'espoir qu'elles pourront reprendre sans entraves leurs activités dans leurs organisations d'employeurs et de travailleurs respectives. En ce qui concerne M. Alegría, le comité espère que toute demande d'indemnisation présentée par l'intéressé sera examinée conformément aux exigences de l'article 9.5 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques.
   • e) Le comité demande au gouvernement de fournir des informations sur l'arrestation le 20 juin 1988 de paysans membres de la CUS ainsi que sur la situation de MM. Milton Silva Gaitan et Arcadio Ortíz Espinoza.
   • f) Le comité demande à nouveau à la Confédération mondiale du travail de fournir des informations complémentaires sur les circonstances de la détention alléguée de Anastasio Jimenez Maldonado, Justino Rivera, Eva Gonzalez et Eleazar Marenco.
   • g) Enfin, le comité constate que, malgré la libération de certains dirigeants employeurs et travailleurs, nombre de problèmes importants posés dans le présent cas ne sont toujours pas résolus, notamment en ce qui concerne le Code du travail et les consultations tripartites. En outre, le gouvernement n'a toujours pas fourni d'informations sur certains syndicalistes détenus. Dans ces conditions, le comité demande instamment au gouvernement de fournir des informations précises et positives sur l'ensemble des questions mentionnées ci-dessus qui devront être communiquées suffisamment à l'avance. Le comité renvoie à sa session de novembre 1989 la question de l'opportunité de constituer une commission d'enquête."

B. Informations complémentaires des plaignants

1. 8. Dans sa communication du 26 juin 1989, l'OIE allègue qu'à la suite d'une réunion tenue deux jours auparavant par l'Association des producteurs de café du Nicaragua (UNCAFENIC), affiliée au COSEP, au cours de laquelle la politique de la Commission du café, organe officiel, avait été fortement mise en cause, le gouvernement a décidé l'expropriation avec effet immédiat des propriétés du président de l'association, M. A. Aleman Lacayo, de même que les propriétés de M. N. Bolaños Geyer et J. Cuadra Sommabira, dirigeants de l'UNCAFENIC et de l'Association des producteurs de café de Magalpa, ville où s'était tenue la réunion. Ces dirigeants sont accusés par le gouvernement de rejeter la concertation et de semer l'anarchie, la confrontation et la rupture. En réalité, l'UNCAFENIC est en profond désaccord avec une politique économique qui lui est imposée au nom d'une prétendue concertation et fait connaître son opinion à ses membres, ce qui est le rôle et le droit d'une organisation d'employeurs.
2. 9. Pour l'OIE, cette expropriation s'inscrit dans la ligne de mesures semblables, portées à plusieurs reprises à l'attention du Comité de la liberté syndicale, destinées à intimider et museler les dirigeants du COSEP et de l'un de ses principaux membres, l'Union des producteurs agricoles du Nicaragua (UPANIC).
3. 10. L'OIE signale un autre cas de confiscation arbitraire de terres d'un dirigeant du COSEP ordonnée comme mesure de rétorsion, après que le COSEP eut critiqué la politique économique du gouvernement. Au lendemain de la tenue, le 3 juillet 1988, à Esteli, de l'assemblée préparatoire à l'assemblée générale du COSEP, le gouvernement a confisqué les terres du président et hôte de cette assemblée préparatoire, le Dr José María Briones.
4. 11. L'OIE rappelle à cet égard que, dans un message prononcé le 30 janvier 1989, le Président de la République avait annoncé qu'il n'y aurait plus de confiscation de terres. Selon l'OIE, la violation de ces récents engagements, comme de tant d'autres, par le gouvernement, devrait finalement montrer au comité que le gouvernenent poursuit sa politique discriminatoire, s'efforce de déstabiliser le COSEP et continue, dans ce but, de s'en prendre systématiquement à ses dirigeants.
5. 12. Dans sa communication du 24 août 1989, l'OIE présente certains commentaires sur les réponses antérieures - ou l'absence de réponses - du gouvernement. L'OIE estime que le gouvernement souhaite faire passer, pour une politique de concertation avec les partenaires sociaux, y compris dans les domaines de la compétence de l'OIT, un certain nombre de mesures qu'il déclare avoir prises. Ces déclarations sont de caractère tendancieux, voire mensonger, soit que les mesures n'ont pas été prises par le gouvernement, soit qu'elles dissimulent que ces mesures n'ont pas impliqué le COSEP ou ses membres comme tels, soit encore qu'elles ont été prises dans des conditions et un cadre très différent de ceux dans lesquels elles sont présentées par le gouvernement. L'OIE cite un certain nombre d'exemples à cet égard.
6. 13. Ainsi, selon l'OIE, la consultation tripartite nationale du secteur agricole présentée comme mesure tangible de la concertation n'a été faite ni avec le COSEP, ni avec l'UPANIC, membre du COSEP, comme tels, mais avec des personnes choisies par le gouvernement parmi les membres du COSEP et de l'UPANIC. Ni le COSEP, ni l'UPANIC, comme tels, n'ont pu faire entendre leurs voix.
7. 14. L'OIE déclare en outre que, lorsque, tant bien que mal, ces organisations se sont consultées pour faire connaître leurs points de vue - en désaccord avec la politique économique du gouvernement - elles ont été accusées de sabotage économique, leurs dirigeants ont été expropriés de leurs terres et, en même temps, ceux qui manifestaient leur intention de se retirer d'une concertation pratiquée dans ces conditions ont été menacés d'expropriation par le ministre de la Réforme agraire et par le Président de la République lui-même. La prétendue concertation s'est transformée en "réunions obligatoires sous peine de sanctions".
8. 15. Le gouvernement fait apparaître M. Gurdian, vice-président du COSEP et président de l'UPANIC, comme favorable à la concertation telle que décrite ci-dessus. L'opinion de M. Gurdian est mieux exprimée par lui-même et par l'UPANIC: dans une déclaration à "La Prensa", M. Gurdian a déclaré: "Il ne s'agit pas de concertation, mais d'un chantage qui a provoqué la peur chez ceux qui sont convoqués par le gouvernement."
9. 16. L'OIE ajoute que ce n'est pas le gouvernement mais le BIT qui a organisé - et préparé longtemps à l'avance avec le ministre du Travail - la consultation du 8 au 10 mai 1989 sur la révision de la convention no 107. Le gouvernement, à la demande du BIT, a invité le COSEP, par une lettre du mardi 2 mai remise directement au COSEP le vendredi 5 mai à 16 h 30, lui laissant à peine vingt-quatre heures, le lundi 8 mai, pour trouver un participant compétent dans un domaine spécialisé et controversé, ce qui, en l'occurrence, n'a pas été possible.
10. 17. La consultation tripartite nationale pour le secteur de l'industrie, annoncée par le gouvernement pour le mois de mai, n'a pas eu lieu et a été apparemment remplacée par la création d'un Comité consultatif pour l'industrie auquel des adhérents de la Chambre d'industrie ont été invités par le gouvernement à titre individuel.
11. 18. Selon l'OIE, les réunions pour le secteur de l'industrie comme celles pour le secteur agricole ont été essentiellement consacrées à la situation désespérée de l'économie du pays et des entreprises. Les questions pendantes entre l'OIT et le Nicaragua comme la jouissance des libertés d'information, de réunion, de négociation, n'y ont jamais été soulevées. Ces réunions ne sont tripartites que de nom, aucun des syndicats rivaux des syndicats officiels que sont la Confédération sandiniste des travailleurs (CST) et l'Association des travailleurs ruraux (ATC) ne sont invités et, vu les questions essentiellement économiques qui sont discutées, même la participation de ces deux centrales officielles est purement symbolique, leur présence étant annoncée mais passant tout à fait inaperçue.
12. 19. Au sujet des réformes de la législation du travail et, en particulier, de la discussion et de l'approbation du nouveau Code du travail, le gouvernement affirme, pour la deuxième fois, que le processus de consultation est engagé et qu'il s'est poursuivi et approfondi avec le COSEP, et en veut pour preuve la réalisation de plusieurs séminaires sur ce thème en avril 1989. A cet égard, l'OIE précise que les réunions tenues entre janvier et mai auxquelles le COSEP a été invité par le gouvernement ont été au nombre de trois:
    • - une réunion, tripartite apparemment, sur l'inspection du travail à laquelle le COSEP a été invité dix minutes avant le début de la réunion, sans que le COSEP ait su de quel aspect de l'inspection du travail il s'agissait. Dans ce délai, le COSEP n'a pu participer à la réunion, ni faire connaître le point de vue des employeurs;
    • - une réunion tripartite - organisée par le BIT et non à l'initiative du gouvernement - sur la formation professionnelle et la création d'emplois;
    • - une réunion - également organisée par le BIT au Nicaragua (comme dans toute une série d'autres pays) et non à l'initiative du gouvernement - en vue de la deuxième discussion de la révision de la convention no 107 à la 76e session de la Conférence internationale du Travail. Dans les délais qui lui ont été impartis, le COSEP n'a pu se faire représenter.
      • A chacune de ces trois réunions, les questions relatives à la modification de la législation du travail ou de l'élaboration d'un nouveau Code du travail n'ont pas été discutées ni ne figuraient à l'ordre du jour. Le COSEP confirme donc, une fois de plus, n'avoir jamais été consulté ni par l'Assemblée nationale, ni par le ministre du Travail concernant des réformes ou des modifications de la législation du travail ou l'approbation d'un nouveau Code du travail.
    • 20. L'OIE relève que le gouvernement ignore l'insistance du comité, fondée notamment sur les observations de la mission d'étude de 1988, qu'une législation sur les garanties judiciaires soit adoptée dans les plus brefs délais, et ne fournit pas les informations demandées à ce sujet. Elle observe également que le gouvernement ne répond pas à l'espoir exprimé à plusieurs reprises par le comité quant à l'indemnisation des personnes spoliées de leurs terres. L'OIE signale un cas de refus pur et simple d'indemnisation opposé à l'un des dirigeants du COSEP récemment dépossédé, ainsi que le refus du gouvernement de restituer plusieurs exploitations agricoles, dont la confiscation a été annulée par la Cour suprême. Elle indique que d'autres demandes d'indemnisation sont en cours concernant des confiscations de terres (cas de MM. Aleman, Bolaños et Cuadra). L'OIE estime également que le gouvernement n'a pas fourni les informations demandées sur la portée de l'amnistie annoncée en février 1988. Il ne s'est agi en réalité que de pardons, mesures considérablement moins clémentes. L'OIE pose la question de savoir si les tribunaux sont toujours saisis des cas des dirigeants employeurs et travailleurs sommairement condamnés, puis libérés, et, dans la négative, si une mesure de pardon éteint l'action de la justice et fait subsister la condamnation en première instance.
13. 21. L'OIE poursuit en déclarant que le gouvernement est incapable de produire une convocation ou un ordre du jour adressés au COSEP, ou encore un procès-verbal d'une réunion à laquelle le COSEP aurait participé, mentionnant explicitement la discussion - tenue ou à tenir - des nombreuses et importantes réformes à la législation du travail promises à la mission d'étude par le gouvernement, sur la demande du comité ou de la commission d'experts chaque année, depuis des années. L'OIE met au défi le gouvernement de produire la preuve de son affirmation que le COSEP a été consulté par la commission mise sur pied par l'Assemblée nationale pour préparer le nouveau Code du travail et, en particulier, que la table ronde tripartite promise en août-septembre 1988 à une date rapprochée n'a jamais été convoquée.
14. 22. En conclusion, l'OIE estime que, devant tant de lacunes et d'inexactitudes, seule une commission d'enquête impartiale sera à même d'éclaircir la situation réelle et la véracité ou non des allégations des plaignants et des réponses du gouvernement.

C. Réponses du gouvernement

1. 23. Dans une communication du 22 juin 1989, le gouvernement demande l'assistance technique et l'appui économique nécessaires pour la réalisation de séminaires de consultation tripartite et autres activités analogues pour atteindre l'objectif de réforme du Code du travail. Selon le gouvernement, cette initiative exprime indubitablement l'esprit de coopération des autorités et leur bonne volonté en vue de satisfaire les remarques du comité.
2. 24. Dans sa communication du 20 octobre 1989, le gouvernement déclare qu'au terme des accords signés entre le Président de la République et les représentants des partis politiques légalement constitués, l'Assemblée nationale a eu un ordre du jour très chargé. Elle a approuvé un décret de grâce pour 457 coupables qui étaient détenus pour violation de la loi sur le maintien de l'ordre et de la sécurité publics. Elle a modifié la loi des moyens de communication sociale en attribuant au Conseil suprême électoral le contrôle de cette législation et de ses règlements pour ce qui concerne les problèmes liés à la loi électorale. L'Assemblée a également approuvé une réforme de la loi de pouvoir juridictionnel de la Police sandiniste, par laquelle sont suspendues toutes les fonctions judiciaires de la police (procès et sentences) qui ne devient compétente que pour les enquêtes sur les délits et les sanctions des fautes de police. La loi s'appelle désormais Loi de fonctions de la Police sandiniste. A l'unanimité, l'Assemblée a aussi approuvé la loi modificatrice du décret no 1074 (loi sur le maintien de l'ordre et la sécurité publics). Aux termes de cette nouvelle loi, toutes les dspositions du Code pénal relatives à la rebellion, la sédition, la trahison à la patrie qui étaient traitées par le décret no 1074 restent en vigueur dans le Code pénal. Aussi, tous les actes délictuels établis par le décret seront sanctionnés par le Code pénal. Enfin, l'Assemblée examine prioritairement une loi sur le service civil présentée par le parti conservateur démocrate.
3. 25. En raison de cet ordre du jour si chargé, résultant également des accords souscrits à Tela (Honduras) par les chefs d'Etat d'Amérique centrale, la plénière de l'Assemblée nationale n'a pu encore étudier les réformes de la législation du travail. Malgré cela, le gouvernement garde la volonté politique de modifier cette législation pour la rendre conforme aux conventions de l'OIT.
4. 26. Le gouvernement rappelle qu'il s'est engagé dans l'accord de Costa del Sol (El Salvador) conclu le 14 février 1989, à organiser des élections pour la présidence de la République, l'Assemblée nationale et le Parlement centro-américain avant le 25 février 1990, et à inviter des observateurs internationaux, notamment de l'ONU et de l'OEA, pour constater la neutralité du processus électoral. Ce processus est entré maintenant dans sa deuxième phase avec l'arrivée massive d'observateurs internationaux, dont, pour de courtes périodes, le secrétaire général de l'OEA. Diverses candidatures ont été présentées pour la présidence de la République. Le gouvernement indique à cet égard que M. Bolaños Gayer, président honoraire du COSEP, a posé sa précandidature au sein de l'Union nationale de l'opposition (UNO) mais a été battu. A cette occasion, le COSEP a appelé publiquement à voter. Actuellement, s'effectuent les inscriptions sur les listes électorales.
5. 27. A la suite de l'accord de Tela du 7 août 1989, signé par les chefs d'Etat d'Amérique centrale, a été mis sur pied un plan conjoint pour la démobilisation, le rapatriement ou la réinstallation volontaire au Nicaragua et dans des pays tiers des membres de la résistance nicaraguayenne et de leurs familles. Pour exécuter ce plan, a été créée la Commission internationale d'appui et de vérification (CIAV) à laquelle les secrétaires généraux de l'ONU et de l'OEA ont été invités à participer. Le gouvernement et la CIAV sont en contact direct avec la résistance en vue de promouvoir les retours et l'intégration au processus politique. D'anciens dirigeants de la résistance ont présenté leurs candidatures à la députation et l'un d'entre eux à la présidence de la République.
6. 28. Tout ceci montre, selon le gouvernement, les activités intenses qui se déroulent au Nicaragua au profit de tous les citoyens, sans distinction. Ces activités apporteront définitivement la paix et stabiliseront l'économie. Ainsi le nouveau gouvernement pourra exécuter des plans qui élèveront le niveau de vie.
7. 29. Pour le gouvernement, les mesures ainsi adoptées donnent également des réponses à nombre des inquiétudes du comité. Ainsi l'abrogation de la loi sur le maintien de l'ordre et de la sécurité publics et la réforme de la loi de pouvoir juridictionnel de la Police sandiniste satisfont la recommandation tendant à ce que soit adoptée, à bref délai, une législation qui garantisse pleinement l'exercice des libertés publiques et des garanties judiciaires. Il en est de même avec les mesures de pardon adoptées par l'Assemblée.
8. 30. Selon le gouvernement, compte tenu de tous ces éléments et de la période électorale que traverse le pays où se trouvent actuellement des observateurs internationaux d'organisations gouvernementales, non gouvernementales et humanitaires, l'envoi d'une commission d'enquête n'apparaît pas opportun au gouvernement, car celle-ci pourrait être utilisée politiquement, dénaturant ainsi sa véritable mission. D'autre part, en raison de l'existence d'une pleine liberté d'association, d'expression et de mobilisation, le gouvernement considère comme non nécessaire la constitution d'une commission d'enquête pour aboutir à des constatations évidentes et du domaine public international. En outre, ceci constituerait une dépense superflue de la part de l'Organisation.
9. 31. Par sa communication du 26 octobre 1989, le gouvernement transmet le texte de la résolution adoptée le 13 octobre 1989 par le Parlement européen sur le sommet des chefs d'Etat de Tela et les élections nicaraguayennes. Dans cette résolution, le Parlement européen constate avec satisfaction que le processus électoral a été mis en route au Nicaragua et souhaite que les élections du 25 février 1990 offrent à toutes les forces politiques toutes les garanties de liberté, d'honnêteté et d'égalité d'accès aux moyens d'information.

D. Conclusions du comité

1. 32. Le comité a examiné attentivement les développements qui sont intervenus dans cette affaire depuis sa réunion de mai 1989. Il n'a pu cependant prendre en considération des communications du gouvernement datées des 30 octobre et 2 novembre 1989, pas plus qu'une communication de l'OIE datée du 3 novembre 1989, qui sont parvenues trop tardivement pour pouvoir être examinées de façon approfondie.
2. 33. Le comité note que les communications du gouvernement datées des 22 juin et 20 octobre 1989 font apparaître que le gouvernement a pris des mesures positives allant dans le sens des recommandations antérieurement formulées par le comité, notamment: organisation d'un séminaire tripartite sous l'égide du BIT et adoption d'un décret de grâce en faveur de personnes condamnées pour violation de la loi sur le maintien de l'ordre et de la sécurité publics.
3. 34. Toutefois, le comité doit constater que le gouvernement n'a pas fourni de réponses sur certaines des questions posées par le comité à sa réunion antérieure, en particulier quant à la mise en place d'une commission permanente de consultations tripartites sur les normes internationales du travail et quant à certains décrets portant atteinte à la liberté d'information économique. Le gouvernement n'a pas non plus répondu aux allégations formulées par l'OIE en juin et août 1989 au sujet d'expropriations de terres de dirigeants employeurs et de refus d'indemnisation et de restitution d'exploitations agricoles. Il apparaît en outre qu'il subsiste encore sur de nombreux points en instance des contradictions entre les déclarations des plaignants et celles du gouvernement, notamment sur les consultations concernant la préparation du nouveau Code du travail.

Recommandation du comité

1. 35. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité recommande au Conseil d'administration de renvoyer l'examen de l'ensemble de l'affaire à une commission d'enquête, conformément à l'article 26, paragraphe 3, de la Constitution de l'OIT. En formulant cette recommandation, le comité n'entend nullement préjuger la situation au Nicaragua, ni encore moins exprimer un blâme ou une condamnation à l'égard du gouvernement. Il est au contraire convaincu que l'établissement de cette commission permettra d'apporter, en collaboration avec les autorités et les partenaires sociaux, une contribution positive à la solution des problèmes auxquels est confronté le pays dans le domaine du travail et des relations professionnelles, problèmes que le gouvernement a déclaré, à plusieurs reprises, vouloir résoudre.