Rapport intérimaire - Rapport No. 272, Juin 1990

Cas no 1505 (Barbade) - Date de la plainte: 23-JUIN -89 - Clos

1. 475. Le Syndicat national des agents publics (NUPW) a présenté une plainte en violation des droits syndicaux contre le gouvernement de la Barbade dans une lettre du 23 juin 1989. Par la suite, il a soumis de nouvelles informations dans une lettre du 4 août 1989. Le gouvernement a envoyé ses observations sur le cas dans une communication en date du 3 janvier 1990.
2. 476. La Barbade a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949. Elle n'a pas ratifié la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Allégations du syndicat plaignant

1. 477. Dans sa lettre du 23 juin 1989, le NUPW allègue que, là où il a été reconnu comme agent négociateur, il s'efforce de négocier des conventions collectives séparées et distinctes visant à refléter les disparités qui existent, du point de vue des conditions d'emploi, entre les diverses branches du secteur public de la Barbade (fonction publique, enseignement, force publique, établissements publics).
2. 478. Le NUPW explique que des négociations collectives ont lieu entre lui-même et le gouvernement pour les agents de la fonction publique générale. Toutefois, malgré les efforts qu'il déploie afin de négocier directement des améliorations pour les membres des divers établissements publics, le gouvernement, en tant qu'employeur, insiste pour lier ces agents à l'administration centrale en matière de salaires et traitements. Le plaignant estime que l'attitude de l'employeur vis-à-vis de la négociation collective dans certaines branches du secteur public est autocratique, dictatoriale, irréaliste et contraire à la raison d'être de la reconnaissance d'un syndicat pour représenter des groupes déterminés de travailleurs.
3. 479. Le NUPW déclare que, d'ici à quelques mois, il soumettra des propositions au gouvernement et aux divers établissements publics où il est accrédité, comme base pour la négociation d'augmentations des salaires et traitements et d'améliorations des conditions d'emploi pour les agents de la fonction publique générale et pour ceux des établissements publics en question. Ainsi qu'il a été dit plus haut, ces propositions viseront à refléter les situations et préoccupations différentes des diverses unités de négociation. Cependant, le plaignant pense que le gouvernement, comme il a eu pour pratique de le faire par le passé, va refuser d'engager des négociations valables en ce qui concerne les agents des établissements publics. En raison de cette attitude inadmissible, le Syndicat national des agents publics allègue que le gouvernement enfreint les droits syndicaux des agents des organismes para-étatiques suivants:
   • a) Banque de développement de la Barbade (BDB);
   • b) Société nationale des pétroles (NPC);
   • c) Société de développement industriel (IDC);
   • d) Société de développement agricole de la Barbade (BADC); et
   • e) Office des services d'assainissement (SSA).
4. 480. Dans sa lettre du 4 août 1989, le plaignant confirme que le gouvernement a publié des directives ou pris d'autres mesures qui ont empêché les établissements publics d'engager avec lui des négociations valables. Des exemples concernant les organismes énumérés plus haut ont été relevés pour les années 1988, 1986 et 1984. Ils incluent notamment les cas mentionnés ci-après.
5. 481. A la Société de développement agricole, un accord d'entreprise conclu en 1987 prévoyait le paiement d'un supplément forfaitaire de 3 dollars par mois par rapport au montant sur lequel le syndicat et l'administration centrale s'étaient entendus. A ce jour, malgré des efforts répétés de la part du syndicat, le Cabinet a refusé de ratifier cet accord et les arriérés n'ont pas été payés.
6. 482. Au sujet de la Banque de développement de la Barbade, le plaignant déclare qu'il s'agit d'un organisme de petite taille, de sorte que les possibilités d'avancement y sont relativement limitées. En outre, les fonctions et les responsabilités de certains membres du personnel occupant des postes essentiels sont sensiblement et fondamentalement plus lourdes que celles des agents de la fonction publique générale qui ont un titre analogue. Les agents de la banque paient des cotisations de sécurité sociale plus élevées, de sorte que leurs traitements nets sont plus faibles, toutes choses égales par ailleurs. La durée de validité de l'accord est différente de trois mois. Les efforts que le NUPW a déployés pour obtenir une augmentation des traitements tenant compte de ces facteurs auraient en fait été contrecarrés non par la banque, mais, prétendument, sur instructions de l'administration centrale.
7. 483. Le NUPW a connu des difficultés analogues avec la Société nationale des pétroles, la Société de développement industriel et l'Office des services d'assainissement. A ce jour, bien que le syndicat ait été reconnu comme agent négociateur, il n'y a pas de convention collective en vigueur dans ces trois sociétés non plus qu'à la Banque de développement de la Barbade.
8. 484. Le NUPW compte soumettre des propositions à ces organismes aux alentours de décembre 1989 ou janvier 1990, mais il craint que le gouvernement n'adopte à nouveau la même attitude que par le passé, ce qui affaiblirait le syndicat et décevrait ses membres.

B. Réponse du gouvernement

1. 485. Dans sa lettre du 3 janvier 1990, le gouvernement déclare qu'il existe à la Barbade 59 établissements publics qui emploient du personnel. Les agents de ces établissements, comme toutes les autres personnes à la Barbade, ont le droit de s'affilier au syndicat de leur choix. Ce droit est garanti par la Constitution et par la législation. Chaque établissement est institué par une loi du Parlement qui habilite le ministre du ministère exécutif dont il relève à lui donner des directives de politique générale. Il est prévu en particulier qu'un traitement dépassant le montant que le ministre aura fixé ne pourra être attribué à un poste quel qu'il soit sans l'approbation préalable du ministre. De même, aucune disposition prévoyant le versement de pensions, de gratifications ou de toutes autres prestations du même ordre à des cadres ou agents d'un établissement ne peut être prise sans l'approbation préalable du ministre.
2. 486. Le gouvernement déclare qu'il a posé un principe depuis 1975 que, lorsqu'il exerce les pouvoirs que la loi lui confère en ce qui concerne les conditions d'emploi du personnel des établissements publics, un ministre doit tenir dûment compte de l'intérêt économique national et des directives que le gouvernement aura éventuellement formulées pour le secteur public. Dans le cadre de cette politique générale, deux organismes centraux du gouvernement - le ministère de la Fonction publique et le ministère des Finances et de l'Economie - ont pour tâche de conseiller et d'aider les établissements dans leurs négociations avec les syndicats. En outre, la mise en oeuvre des résultats de toutes négociations de cette nature est soumise à l'approbation préalable du Cabinet. Selon le gouvernement, ces dispositions sont nécessaires car les activités de la plupart des établissements publics sont soit entièrement financées, soit fortement subventionnées par le Trésor public. La Société de développement industriel et l'Office des services d'assainissement appartiennent à la première de ces catégories, la Banque de développement de la Barbade et la Société de développement agricole de la Barbade, à la seconde. Quant à la Société nationale des pétroles, si elle exerce une activité commerciale - la distribution de gaz naturel -, tout son programme d'investissement est soit financé, soit garanti par l'Etat.
3. 487. Le gouvernement déclare qu'il convient de considérer la plainte dans ce contexte, et aussi dans une perspective historique. Pendant de longues années, les conditions d'emploi dans les établissements publics, y compris les salaires et traitements, sont restées très inférieures aux conditions qui s'appliquaient au personnel de niveau comparable dans la fonction publique générale. On a entrepris de les améliorer progressivement, et l'on en est maintenant à un stade où l'égalité a presque été atteinte, en partie sous la pression des syndicats et en partie à l'initiative des établissements eux-mêmes ou du gouvernement. Cette égalité existe en ce qui concerne la durée du travail, les qualifications requises pour la nomination à des emplois comparables, le système des échelons salariaux et les crédits pour l'octroi de ces échelons, les régimes de pension, les taux des salaires et traitements, la classification et les structures de classement des postes, et même leur nomenclature.
4. 488. Dès 1988, le gouvernement a lancé une politique tendant à promouvoir et faciliter la création de régimes de pension pour le personnel de ces établissements publics là où il n'existait pas jusque-là de régimes de ce genre. Il a posé pour seule condition que les dispositions en matière de pension existant au titre du régime national d'assurances et de sécurité sociale soient prises en considération de façon à éviter un chevauchement des prestations. Selon le gouvernement, toutes les autres différences dans les conditions d'emploi sont en réalité mineures, à l'exception essentiellement de la méthode de nomination aux postes. La fonction publique est dotée d'un mécanisme constitutionnel - commission de la fonction publique ou autre commission -, tandis que le personnel des établissements publics est nommé par les établissements eux-mêmes. Aux niveaux supérieurs, les nominations sont soumises à l'approbation préalable du ministre compétent.
5. 489. Le gouvernement explique qu'à une certaine époque le personnel de la plupart des établissements, et certainement celui des cinq organismes que mentionne le Syndicat national des agents publics, n'était représenté que par le Syndicat des travailleurs de la Barbade. Comme la possibilité existe d'une représentation conjointe ou exclusive, le NUPW, ces dernières années, s'est fait accréditer par certains établissements eux-mêmes pour représenter diverses catégories de travailleurs. Dans ses efforts pour se faire reconnaître comme le plus digne de confiance et, partant, pour obtenir en majorité ou de façon exclusive l'affiliation du personnel de ces établissements, le syndicat défie la politique du gouvernement en ce qui concerne la conduite des négociations avec les établissements publics. En outre, il essaie aussi d'obtenir, en matière de traitements surtout, pour le personnel des établissements publics des conditions d'emploi supérieures à celles qui s'appliquent dans la fonction publique en général.
6. 490. Le gouvernement fait valoir que l'allégation du NUPW selon laquelle il refuse de s'engager dans des négociations valables en ce qui concerne les agents des établissements publics est contradictoire puisque, par ailleurs, le syndicat soutient que les établissements doivent exercer leur autonomie en la matière. Il semble donc inapproprié qu'il veuille négocier avec le gouvernement.
7. 491. Le gouvernement rejette comme dénuée de fondement l'allégation selon laquelle il enfreindrait les droits syndicaux des agents des cinq établissements publics mentionnés, puisque la seule condition qu'il ait posée est que ces établissements se conforment aux directives et à la politique définies à l'échelle nationale, chacun d'eux restant néanmoins libre d'engager directement des négociations avec les syndicats.
8. 492. Le gouvernement déclare pour conclure que les établissements publics sont réellement des instruments de politique générale et qu'ils doivent agir dans la ligne de la politique qui est jugée servir le mieux les intérêts de la nation.

C. Conclusions du comité

1. 493. Le comité observe que la présente plainte soulève trois problèmes distincts: le niveau de la négociation collective et la fixation de directives (tenant compte de la politique du gouvernement et de l'intérêt économique national) pour la négociation des conditions d'emploi dans les établissements publics et l'approbation par le gouvernement des conditions d'emploi ainsi négociées.
2. 494. En ce qui concerne le premier problème, le NUPW affirme que les parties devraient pouvoir négocier des conventions collectives séparées et distinctes reflétant les disparités qui existent entre la fonction publique générale et divers établissements publics. Le gouvernement considère pour sa part que les différences de conditions d'emploi sont en réalité mineures, à l'exception essentiellement de la méthode de nomination, et que l'égalité entre ces deux secteurs est maintenant presque atteinte.
3. 495. Le comité considère que la détermination du niveau de la négociation devrait relever de la volonté des parties, lesquelles devraient en décider par accord mutuel. Si les parties ne parviennent pas à s'entendre, un organisme indépendant devrait être appelé à trancher, ainsi qu'en dispose la législation de nombreux pays. Le point important est que cet organisme soit réellement indépendant et jouisse de la confiance de tous les intéressés, en particulier lorsque l'une des parties à la négociation est l'Etat. Au demeurant, le comité ne souhaite pas s'attarder sur ce point, car le gouvernement a déclaré dans sa réponse que les établissements publics étaient autorisés à engager des négociations directement avec les syndicats. La question cruciale est de savoir si ces établissements ont un pouvoir de négociation réel et effectif, ce qui amène le comité à aborder le second problème soulevé, qui est le plus important.
4. 496. Le gouvernement déclare que les établissements publics doivent se conformer aux directives et à la politique nationales qui sont jugées servir le mieux les intérêts de la nation. Il déclare également qu'il a été décidé depuis 1975 que, pour ce qui est des conditions d'emploi dans ces établissements, les ministres compétents devraient tenir dûment compte de l'intérêt économique national et des directives éventuellement formulées par le gouvernement pour le secteur public. En outre, la mise en oeuvre des résultats des négociations est soumise à l'approbation préalable du Cabinet. Le gouvernement justifie cette position par le fait que la plupart des établissements sont financés intégralement ou dans de fortes proportions par le Trésor public.
5. 497. Etant donné que les établissements publics sont financés grâce aux fonds publics, le comité comprend que le gouvernement souhaite y maintenir des conditions de travail à peu près comparables à celles de la fonction publique proprement dite. Le comité réalise également que le gouvernement estime avoir l'obligation et la responsabilité d'offrir aux employés desdits établissements des salaires et autres conditions de travail raisonnables, sans imposer un fardeau excessif aux finances publiques.
6. 498. Pour atteindre ce double objectif, le gouvernement pourrait établir certaines lignes directrices, ce qu'il semble avoir fait en l'occurrence. Il pourrait aussi participer plus directement à la négociation collective, en renforçant sa présence à la table de négociation et en y prenant une part plus active. Il pourrait encore, dans les cas où les conventions collectives déjà négociées semblent entrer en conflit avec des considérations d'intérêt national, envisager d'adopter une procédure permettant d'attirer l'attention des parties sur ces considérations afin de les convaincre de procéder à un nouvel examen. Ou encore, plutôt que de subordonner la validité des conventions collectives à l'approbation gouvernementale, on pourrait prévoir que toute convention collective qui serait déposée auprès du ministère du Travail entrerait normalement en vigueur dans un délai raisonnable suivant son dépôt; si l'autorité publique estimait que les termes de la convention proposée sont manifestement contraires aux objectifs de la politique économique reconnus comme souhaitables dans l'intérêt général, le cas pourrait être soumis pour avis et recommandation à un organisme consultatif approprié. Dans toutes ces éventualités, toutefois, les parties devraient rester libres de leur décision finale. (Etude d'ensemble de la commission d'experts, 1983, paragr. 303-315; Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, 3e édition, 1985, paragr 635-644.)
7. 499. Le comité souligne toutefois qu'il faut faire une distinction entre la situation présente et le genre de situation mentionnée, par exemple, au paragraphe 313 de l'étude d'ensemble ("... au lieu de subordonner la validité des conventions collectives à l'approbation du gouvernement, il faudrait faire en sorte de convaincre les parties à la négociation collective de tenir compte de leur propre gré dans leurs négociations des raisons majeures de politique économique et sociale et d'intérêt général invoquées par le gouvernement") qui concerne surtout les négociations dans le secteur privé. Pour autant que le gouvernement lui-même est la source de financement, le comité souligne qu'il est légitime pour lui d'établir des lignes directrices raisonnables pour les négociations.
8. 500. En résumé, comme le comité l'a constamment maintenu: "Une intervention des autorités publiques visant essentiellement à garantir que les parties qui négocient subordonnent leurs intérêts à la politique économique nationale du gouvernement, que celle-ci recueille ou non leur agrément, n'est pas compatible avec les principes généralement acceptés selon lesquels les organisations de travailleurs et d'employeurs devraient avoir le droit d'organiser librement leurs activités et de formuler leurs programmes, les autorités publiques devant s'abstenir de toute intervention de nature à limiter ce droit ou à en entraver l'exercice légal, et la législation nationale ne devant pas être de nature, ou ne devant pas être appliquée de façon à compromettre la jouissance de ce droit." (Voir Recueil, op. cit., paragr. 636.)
9. 501. Les divers principes relatifs à l'autonomie des parties lors des négociations collectives ne constituent pas une innovation puisqu'ils ont été exprimés de longue date par le comité (voir, par exemple, 25e rapport, cas no 151, paragr. 312; 65e rapport, cas no 266, paragr. 70; 110e rapport, cas no 503, paragr. 46), tout comme il fut établi, dès le début des travaux du comité, que les syndicats devraient avoir le droit, par voie de négociations collectives, de chercher à améliorer les conditions de vie et de travail de ceux qu'ils représentent, et que les autorités devraient s'abstenir de toute intervention de nature à limiter ce droit. (Voir, par exemple, 15e rapport, cas no 102, paragr. 164.) Ces principes ont été réaffirmés récemment dans un cas semblable concernant les employés du secteur des institutions subventionnées et de l'assurance nationale. (Voir 265e rapport, cas no 1469 (Pays-Bas), paragr. 195-197.)
10. 502. Le Comité de la liberté syndicale et la commission d'experts ont reconnu l'un et l'autre qu'une certaine intervention de l'Etat dans la négociation peut être justifiée "pour des raisons impérieuses d'intérêt national économique". Pour être acceptable, cependant, cette intervention ne doit être imposée que comme une mesure d'exception, limitée à l'indispensable; elle ne devrait pas excéder une période raisonnable et elle devrait être accompagnée de garanties appropriées en vue de protéger le niveau de vie des travailleurs. (Recueil, op. cit., paragr. 641; Etude d'ensemble, op. cit., paragr. 315.)
11. 503. Le comité observe à cet égard que le gouvernement n'a fourni aucun texte officiel - loi, règlement, décret ou autre instrument législatif ou exécutif - d'où les restrictions à la négociation collective susmentionnée sont censées découler. Le comité peut donc difficilement évaluer les fondements juridiques de la position du gouvernement et la portée exacte de ses pouvoirs d'intervention dans le processus de négociation collective, ou relever l'existence éventuelle de garanties visant à protéger le niveau de vie des travailleurs. Le comité invite donc le gouvernement à fournir, dès que possible, les textes en question.
12. 504. Le syndicat plaignant a indiqué en dernier lieu qu'il avait l'intention de soumettre des propositions de négociation aux établissements publics, aux alentours de décembre 1989 ou janvier 1990, et a dit craindre que le gouvernement refuserait de tenir des négociations sérieuses à l'égard des employés de ces établissements. Le comité ne saurait commenter ces affirmations hypothétiques et se borne à inviter le gouvernement à prendre les commentaires ci-dessus en considération lors des négociations actuelles et futures avec le NUPW.

Recommandation du comité

1. 505. Au vu des conclusions intérimaires qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité estime que la question du niveau de la négociation devrait relever d'un accord entre les parties, à défaut duquel un organisme indépendant devrait être appelé à trancher définitivement.
   • b) Compte tenu de la volonté du gouvernement de maintenir dans les établissements publics financés par des subventions des conditions de travail raisonnables et comparables à celles de la fonction publique, le comité estime qu'une participation plus directe du gouvernement aux négociations, ou la possibilité de faire connaître à temps ses arguments ou encore la consultation préalable d'un organisme approprié ne seraient pas contraires aux principes de la liberté syndicale; en revanche, le comité estime que les exigences relatives à l'approbation du Cabinet pour les conventions négociées et à la conformité avec la politique et les directives formulées unilatéralement pour le secteur public ne sont pas pleinement conformes à ces principes.
   • c) Le comité prie le gouvernement de prendre des mesures pour appliquer les conventions que le NUPW a négociées à l'échelon de l'entreprise, par exemple avec la Société de développement agricole de la Barbade, y compris le paiement des arriérés.
   • d) Le comité invite le gouvernement à prendre ces commentaires en considération lors des négociations actuelles et futures avec le NUPW et prie les deux parties de le tenir informé du résultat de ces négociations.
   • e) Le comité invite le gouvernement à lui communiquer les textes officiels disposant que:
     • - les conditions de travail dans les établissements publics doivent tenir compte des lignes directrices fixées par le gouvernement pour le secteur public;
     • - les accords négociés pour les établissements publics n'entrent en vigueur qu'après approbation du Cabinet.