Rapport intérimaire - Rapport No. 284, Novembre 1992

Cas no 1557 (Etats-Unis d'Amérique) - Date de la plainte: 26-OCT. -90 - Clos

1. 758. La Fédération américaine du travail et le Congrès des organisations industrielles (AFL-CIO) ont présenté une plainte en violation des droits syndicaux contre le gouvernement des Etats-Unis dans une communication du 26 octobre 1990. Par la suite, cette organisation a présenté des informations complémentaires à l'appui de sa plainte dans des communications des 10 décembre 1990 et 4 janvier 1991. De plus, l'Internationale des services publics (ISP) a indiqué, dans une communication du 18 décembre 1990, qu'elle s'associait à la plainte de l'AFL-CIO. Le gouvernement a transmis ses observations sur les allégations des plaignants dans une communication en date du 15 mai 1992.
2. 759. Les Etats-Unis n'ont ratifié ni la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ni la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, ni la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Allégations des plaignants

1. 760. Dans sa communication initiale du 26 octobre 1990, l'AFL-CIO allègue que la législation du travail des Etats-Unis d'Amérique enfreint les droits fondamentaux des fonctionnaires de s'organiser et de négocier collectivement.
2. 761. A l'appui de ses allégations, elle transmet une lettre du président du Département des agents publics (PED) de l'AFL-CIO, M. Al Bilik, qui contient des annexes faisant état des violations des droits syndicaux des agents publics ainsi qu'un résumé des dispositions législatives des Etats affectant le droit des agents publics de s'organiser et de négocier collectivement, intitulé "Relations dans le secteur public de l'Etat".
3. 762. L'AFL-CIO indique plus précisément qu'en application du système fédéral des Etats-Unis le gouvernement national a adopté une loi qui vise l'ensemble des agents fédéraux. Une autre loi nationale vise les travailleurs du secteur privé dont les employeurs "font du commerce entre Etats". De surcroît, bon nombre de salariés du secteur des transports sont protégés par la loi sur le travail dans les chemins de fer, également fédérale. Les salariés des différents Etats sont couverts par la législation de l'Etat relative à la négociation collective lorsqu'une telle législation existe. Les salariés des collectivités locales (villes, comtés, districts scolaires, circonscriptions de gestion de l'eau, etc.) sont également englobés dans la législation des Etats relative à la négociation collective ou, dans certains cas, par des arrêtés locaux. La plainte de l'AFL-CIO vise donc tant les violations des droits syndicaux des agents fédéraux que ceux des Etats et des collectivités locales dans les Etats ou les localités où leur droit de s'organiser et de négocier collectivement n'est pas respecté et où les dispositions légales sur la reconnaissance des syndicats et de la négociation collective sont insuffisantes ou inexistantes.
4. 763. L'AFL-CIO ajoute que le décret no 10988, promulgué par le Président Kennedy en 1962, a régi les relations professionnelles dans le secteur fédéral jusqu'à l'adoption par le Congrès de la loi de 1978 portant réforme de la fonction publique. Elle explique que cette loi contient des dispositions réglementant les relations professionnelles, et notamment la création d'unités de négociation disposant chacune d'un agent négociateur exclusif. Cependant, la loi en question limite le champ de la négociation collective en excluant les salaires et autres questions monétaires. Elle prévoit aussi une protection excessive des "droits de la direction" qui, renforcés et amplifiés par les décisions administratives et judiciaires, limitent le droit des travailleurs et de leurs syndicats de mener des négociations collectives au sens plein du terme.
5. 764. A cet égard, l'AFL-CIO signale en particulier la déclaration de James W. Seidl, représentant syndical de la section du district no 21 de l'Association internationale des mécaniciens et des travailleurs de l'aérospatiale, affiliée à l'AFL-CIO, concernant les violations et les abus de procédure commis au dépôt de matériel de la marine de Louisville (Kentucky). Ce syndicaliste énumère notamment la liste des très nombreuses questions - plus de 80 - dont l'administration a déclaré qu'elles n'étaient pas négociables et qu'elles échappaient à la médiation et à l'arbitrage. Or selon lui, certaines de ces questions avaient fait l'objet de négociations collectives depuis de nombreuses années, mais la clause sur les "droits de la direction" et son interprétation par les arbitres, qui se déclarent non compétents pour statuer sur certaines questions sur lesquelles les travailleurs souhaitent pouvoir négocier, va éliminer la notion même de négociation collective. Depuis cette déclaration de M. Seidl qui date du 9 juin 1988, les relations avec la direction n'ont cessé de se détériorer, de sorte que l'employeur a pu récemment imposer unilatéralement ses conditions d'emploi. Ce n'est là qu'un exemple parmi d'autres d'un système qui ne fonctionne pas bien et qui limite les droits des syndicats.
6. 765. Dans d'autres secteurs, en revanche, les droits des syndicats ont été garantis. En effet, poursuit l'AFL-CIO, lorsque le Service indépendant des postes a été créé, en 1970, de véritables droits en matière de négociation collective ont été octroyés aux syndicats représentant les travailleurs de ce secteur, où a été mis en place un système d'arbitrage des conflits d'intérêts non résolus.
7. 766. L'AFL-CIO allègue que 24 Etats ne disposent pas d'une législation complète en matière de négociation collective. Quelque 4 millions de travailleurs souffrent de cette lacune, comme il ressort des publications "Un pays ... deux mondes différents" et "Les relations professionnelles dans le secteur public de l'Etat", communiquées par les plaignants. L'AFL-CIO souhaite toutefois attirer particulièrement l'attention sur la déclaration de Robert Encinas, représentant de la section no 2238 de la Fédération américaine des travailleurs des Etats, des comtés et des municipalités de l'AFL-CIO (AFSCME), concernant de graves violations des droits syndicaux dans l'Etat du Nouveau-Mexique. Ce syndicaliste affirme que les syndicats d'agents publics ne sont pas autorisés par la loi à négocier les salaires et qu'ils ont perdu depuis 1987, sur l'intervention directe du Procureur Stratton, le droit de négocier les autres conditions d'emploi. La déclaration de M. Encinas date du 29 janvier 1988, mais l'AFL-CIO estime que la situation reste fondamentalement inchangée. En 1989, les deux chambres législatives de l'Etat ont voté une loi relative à la négociation collective des agents publics; cependant, cette loi s'est heurtée au veto du gouverneur de l'Etat, et elle n'a donc pas été promulguée.
8. 767. Les effets des restrictions contenues dans les lois et les règlements sur les organisations de travailleurs se traduisent par de considérables différences dans le nombre des membres des différents syndicats selon leur statut juridique. Dans le secteur fédéral, le nombre des membres du Syndicat des travailleurs des postes a augmenté depuis 1974, alors que les syndicats qui sont soumis aux dispositions restrictives de la loi de 1978 portant réforme de la fonction publique ont connu une baisse d'effectifs. Ce qui est plus grave que cette baisse, c'est que des millions de travailleurs américains sont privés de leurs droits syndicaux fondamentaux.
9. 768. L'organisation plaignante joint aussi en annexe à sa plainte la déclaration de soutien à l'OIT et aux droits des travailleurs américains et étrangers du Département des agents publics (PED) du 15 février 1990, ainsi que plusieurs déclarations des dirigeants syndicaux présentées lors des audiences des sous-comités du Sénat et de la Chambre des représentants sur ces questions.
10. 769. Il ressort de cette documentation que des millions d'agents publics américains seraient privés des droits fondamentaux de négocier collectivement, en particulier ceux du Nouveau-Mexique et de Géorgie, les pompiers de Bristol (Tennessee) et de Colombia (Caroline du Sud), les fonctionnaires de police de plusieurs juridictions, les agents fédéraux de Louisville (Kentucky) et nombre d'autres agents fédéraux.
11. 770. L'AFL-CIO joint à sa lettre du 4 janvier 1991 une documentation de la Fédération américaine des agents de l'Etat, des comtés et des municipalités (AFSCME), qui lui est affiliée et qui représente le plus grand nombre des agents de l'Etat et des collectivités locales. Cette documentation contient des informations sur les violations de la liberté syndicale et du droit syndical dans les Etats de Virginie, du Tennessee et du Texas. Elle contient des informations supplémentaires sur les violations généralisées des droits fondamentaux des travailleurs dans ceux des Etats qui n'ont pas de législation suffisante en matière de négociation collective pour les agents publics. Il s'agit notamment d'interdictions de négocier collectivement, d'annulations judiciaires ou législatives des conventions collectives conclues, de discriminations contre les organisations syndicales en raison de leur affiliation nationale et de graves restrictions à la liberté et au fonctionnement des syndicats dans trois des 24 Etats qui n'ont pas de législation suffisante en ce domaine.
12. 771. Enfin, dans une communication du 14 janvier 1991, l'Internationale des services publics (ISP) apporte son appui à la plainte de l'AFL-CIO, dénonçant en particulier les restrictions au droit de s'organiser et de négocier collectivement des agents publics, notamment l'annulation de conventions collectives en Virginie, le refus d'octroyer le prélèvement à la source des cotisations syndicales ("check off") aux syndicats indépendants dans le Tennessee et l'interdiction de négocier plusieurs questions faites aux agents publics du Texas, à l'exception toutefois des fonctionnaires de police et des sapeurs-pompiers de cet Etat, qui ont obtenu l'adoption d'une législation les autorisant à négocier collectivement leurs conditions d'emploi.

B. Réponse du gouvernement

1. 772. Dans sa lettre du 15 mai 1992, le gouvernement décrit la nature de l'emploi dans le secteur public des Etats-Unis, où un salarié sur cinq est employé par le gouvernement fédéral, par le gouvernement des différents Etats ou par les autorités locales. Les agents publics occupent une gamme d'emplois très variés. Bien qu'il n'existe pas d'informations précises à cet égard, le gouvernement estime que la plupart des agents du secteur public sont des travailleurs que l'OIT considérerait comme agents de l'Etat - percepteurs, inspecteurs du travail, analystes du budget et administrateurs de programmes. Le dénominateur commun entre tous ces travailleurs n'est pas la nature de leur travail, mais celle de leur employeur. Ce point a d'ailleurs été souligné par un juge de la Cour suprême: "La singularité de l'emploi dans le secteur public n'est due ni aux travailleurs ni au travail effectué, mais au caractère spécifique de l'employeur."
2. 773. Le gouvernement explique que l'emploi dans le secteur public se situe à deux niveaux: celui du gouvernement fédéral et celui des gouvernements des 50 Etats. En vertu de la Constitution, chacun bénéficie de certains pouvoirs et droits souverains. En outre, les gouvernements des Etats délèguent certains pouvoirs aux autorités locales comme les villes, les comtés, les municipalités et les districts scolaires. La structure du secteur public est donc très largement décentralisée et diversifiée.
3. 774. Le gouvernement indique que le premier amendement à la Constitution garantit à tous le droit d'association, y compris le droit de constituer un syndicat et de s'y affilier. Pendant longtemps, les tribunaux ont considéré que l'emploi dans le secteur public était un "privilège" et que les gouvernements pouvaient le subordonner à l'abandon des droits constitutionnels. Mais ces dernières années, la Cour suprême a rejeté ce principe. Ainsi, les droits constitutionnels relatifs à la liberté d'association s'appliquent également aux agents publics, et les employeurs publics ne doivent pas pénaliser leurs employés du fait qu'ils adhèrent à un syndicat, qu'ils encouragent la participation d'autres agents à un syndicat, ou encore qu'ils prennent une part active aux affaires syndicales. Toutefois, comme il ressort des normes et des principes de l'OIT, la liberté syndicale - c'est-à-dire le droit de constituer des syndicats, de s'y affilier et de prendre part à leurs activités - n'équivaut pas à la négociation collective.
4. 775. S'agissant de l'évolution de la négociation collective dans le secteur public, le gouvernement affirme qu'avant les années soixante assez peu d'agents publics bénéficiaient du droit de négociation collective aux Etats-Unis. On considérait alors que la négociation était non seulement inopportune mais aussi inutile, étant donné les garanties et les avantages spéciaux accordés dans la fonction publique. Depuis les années soixante, il a été progressivement reconnu par les institutions gouvernementales et les tribunaux que la négociation collective dans le secteur public relevait de l'intérêt public et offrait des avantages à toutes les parties intéressées. Aujourd'hui, la négociation collective est devenue une pratique courante. En effet, les syndicats du secteur public se développent alors que, dans le secteur privé, de nombreux syndicats voient leurs effectifs diminuer, et les agents publics sont beaucoup plus en mesure de s'organiser que leurs homologues du secteur privé (d'après les statistiques du Bureau du travail, on estime que, sur les 16,6 millions d'agents qui étaient syndiqués en 1991, 6,7 millions travaillent pour le gouvernement fédéral, les gouvernements des Etats ou les collectivités locales. Alors que le taux de syndicalisation est de 12 pour cent seulement dans le secteur privé, il est de 37 pour cent dans le secteur public. En outre, en janvier 1991, plus de 1,2 million d'agents du gouvernement fédéral (soit près de 60 pour cent) étaient couverts par quelque 1.500 conventions collectives. Par ailleurs, des mesures prévoyant la tenue de négociations collectives et/ou de consultations avec les représentants des organisations de travailleurs avaient été prises par les gouvernements de 43 Etats et par 14.381 collectivités locales (en octobre 1987, on comptait 38.667 conventions professionnelles en vigueur à ces différents niveaux).
5. 776. Le gouvernement note que la plainte de l'AFL-CIO démontre implicitement les préoccupations de cette organisation quant à la lenteur des procédures visant à garantir aux Etats-Unis la liberté syndicale et les droits des syndicats. D'importants efforts ont toutefois été faits et sont encore faits afin d'en réduire la durée et, le cas échéant, d'éliminer les cas en souffrance. Mais lorsque l'on examine la négociation collective dans le secteur public, il est très important de garder à l'esprit que la loi et les pratiques relatives à la liberté syndicale et à la négociation collective sont, comme dans le secteur privé, fondées sur le principe du respect des garanties démocratiques. Comme le gouvernement l'avait déjà indiqué pour d'autres cas examinés par le Comité de la liberté syndicale, le respect des garanties démocratiques est le point fort du système américain, même si cela implique une certaine lenteur, que déplorent les parties intéressées.
6. 777. Faisant l'historique du Programme fédéral des relations professionnelles, le gouvernement indique que ce n'est qu'en 1962, avec la promulgation par le Président Kennedy du décret no 10988 relatif à la coopération entre employeurs et travailleurs dans la fonction publique (exemplaire joint), qu'un programme fédéral des relations professionnelles a officiellement été établi. Le décret Kennedy est considéré comme le point de départ d'un développement généralisé de la négociation dans le secteur public, aussi bien sur le plan fédéral que dans les Etats et collectivités locales. Il reconnaissait et garantissait le droit des agents de l'Administration fédérale de constituer des organisations de travailleurs et de s'y affilier sans avoir à craindre de sanctions ou de représailles, et il accordait aux organisations d'agents de l'Administration fédérale le droit de mener des consultations ou des négociations avec les organismes fédéraux au sujet des conditions de travail et de la politique du personnel. Par ailleurs, il a introduit l'obligation pour les institutions du gouvernement fédéral de négocier sur un grand nombre de questions tout en préservant le droit des employeurs de muter, d'embaucher, de licencier, de promouvoir et de pénaliser les travailleurs. Il disposait qu'une organisation de travailleurs soutenue par la majorité des agents de l'unité assurait la représentation exclusive de cette unité et était habilitée à agir au nom des agents et à négocier les conventions collectives. De plus, le gouvernement devait consulter périodiquement le représentant exclusif au sujet de la politique du personnel et des conditions de travail. En l'absence de représentant exclusif, ce décret prévoyait également la reconnaissance officielle de toute organisation de travailleurs soutenue par au moins 10 pour cent des agents de l'unité. La reconnaissance officielle obligeait l'Administration fédérale à consulter périodiquement l'organisation au sujet de la formulation et de la mise en oeuvre de la politique du personnel et des mesures concernant les conditions de travail. Une organisation de travailleurs qui n'était pas en mesure d'obtenir le soutien de 10 pour cent des travailleurs pouvait bénéficier d'une reconnaissance officieuse, mais l'agence n'avait aucune obligation de la consulter sur quelque question que ce soit. Le décret no 10988 a réaffirmé l'interdiction déjà ancienne des grèves menées contre le gouvernement.
7. 778. Le décret no 10988 n'était pas applicable aux agents du Bureau fédéral d'investigation (FBI), de l'Agence centrale de renseignements (CIA) et des autres administrations dont les fonctions comportent la recherche de renseignements, l'exécution d'enquêtes ou la sauvegarde de la défense nationale, dès lors que le chef de l'administration considérée avait estimé que les dispositions du décret étaient incompatibles avec les exigences de la sécurité nationale.
8. 779. Ce décret présentait plusieurs lacunes importantes; c'est ainsi que, tout en autorisant la négociation entre les organismes fédéraux et les représentants exclusifs des travailleurs, il ne prévoyait aucune procédure de règlement des négociations dans l'impasse, le droit de grève étant interdit. Par ailleurs, la direction continuait d'être favorisée du fait que le Programme fédéral des relations professionnelles devait être géré et mis en oeuvre par les chefs des départements opérationnels avec l'assistance de la Commission de la fonction publique.
9. 780. En 1969, poursuit le gouvernement, le programme a été révisé et des changements importants ont été recommandés pour faire face à l'augmentation considérable de la participation des agents fédéraux à la vie syndicale, notamment par l'introduction de mécanismes visant à régler les conflits liés à la création des syndicats et à la négociation et la gestion des conventions collectives. Ainsi, le Président Nixon a promulgué le décret no 11491 relatif aux relations professionnelles dans l'Administration fédérale en octobre 1969 (exemplaire joint). Ce décret réaffirmait le droit des agents fédéraux de se syndiquer et apportait un certain nombre de changements à la structure fédérale des relations professionnelles:
   • - le Conseil fédéral des relations professionnelles (FLRC) est un organe central qui a été créé pour gérer le programme, statuer en dernier ressort pour les questions importantes et régler les conflits professionnels;
   • - certaines actions des administrations et syndicats fédéraux ont été considérées comme des pratiques déloyales de travail et des mesures ont été prises pour y mettre fin;
   • - seule la reconnaissance exclusive des organisations de travailleurs a été autorisée, mais des droits à la consultation nationale ont été accordés aux organisations qui ne pouvaient obtenir de reconnaissance exclusive;
   • - le Service fédéral de médiation et de conciliation (FMCS), organisme indépendant créé en 1947 pour aider les employeurs et les travailleurs à conduire des négociations privées, a été réorganisé de façon à accroître l'aide à la médiation apportée aux parties menant des négociations au niveau fédéral;
   • - le Secrétaire adjoint au travail chargé des relations professionnelles a été chargé de faire appliquer les normes de conduite relatives aux syndicats des agents fédéraux;
   • - le Comité fédéral chargé de trouver une solution en cas d'impasse (FSIP) a été créé au sein du FLRC avec pour mission de prendre toutes les mesures qu'il juge nécessaires pour trouver une solution aux négociations qui sont dans l'impasse;
   • - l'arbitrage volontaire prévu par le décret présidentiel no 10988 a été remplacé par une forme d'arbitrage obligatoire visant à régler les conflits et les griefs des travailleurs portant sur l'interprétation et l'application des conventions collectives;
   • - toute convention collective négociée devait désormais prévoir une procédure d'examen des griefs relatifs à son interprétation ou à son application.
10. 781. Le gouvernement indique qu'en 1977 à l'initiative du Président Carter d'autres recommandations issues de la révision susmentionnée ont servi de base à un programme de relations professionnelles en faveur des agents fédéraux décidé par le pouvoir législatif. Ces dispositions ont été arrêtées dans le cadre de la loi de 1978 portant réforme de la fonction publique (CSRA). La loi sur les relations professionnelles au sein de l'Administration fédérale (titre VII de la CSRA) est entrée en vigueur le 11 janvier 1979 (exemplaire joint). Elle s'applique à tous les agents fédéraux, à l'exception du personnel d'encadrement, des militaires et des agents de certains organismes dont les fonctions principales comportent la recherche de renseignements, le contre-espionnage, l'exécution d'enquêtes ou la sauvegarde de la sécurité nationale, ainsi que des agents qui ont le droit de négocier dans le cadre d'une autorité distincte.
11. 782. Selon le gouvernement, le titre VII a codifié le droit des agents fédéraux de se syndiquer et de négocier collectivement par l'intermédiaire des organisations de travailleurs de leur choix et introduit certains changements importants:
    • - l'Autorité fédérale en matière de relations professionnelles (FLRA), organisme indépendant et bipartite, a été créée pour remplacer le Conseil fédéral des relations professionnelles. Elle se compose de trois membres, nommés par le Président avec l'approbation du Sénat et chargés de résoudre les conflits relatifs à la négociabilité des propositions faites dans le cadre de la négociation collective, de décider si l'attitude alléguée dans une plainte constitue une pratique déloyale de travail, de résoudre les cas qui échappent à l'arbitrage et d'examiner les décisions relatives aux conflits issus de la détermination des unités de négociation et de l'élection des représentants exclusifs. Le Comité fédéral chargé de trouver une solution en cas d'impasse, créé par le décret Nixon, est devenu une entité à part entière au sein de la FLRA;
    • - un bureau indépendant du Conseil général a été créé au sein de la FLRA, avec pour fonction essentielle de procéder à des recherches sur les accusations de pratiques déloyales de travail et de déposer plainte auprès de l'autorité compétente au nom de la partie plaignante;
    • - le champ couvert par l'arbitrage et les procédures de réclamation négociées a été élargi à toutes les plaintes relatives aux conditions de travail des agents - y compris les appels, pour lesquels il existait déjà une procédure réglementaire, notamment pour les plaintes relatives au renvoi, à la rétrogradation et à la discrimination.
12. 783. Le gouvernement souligne que les agents fédéraux des postes se sont vu accorder des droits de négociation collective par la loi de 1970 sur la réorganisation du service des postes. Le Congrès a estimé en effet que ces agents assuraient un service particulier à des fins commerciales qui se distinguait des services fournis par les autres administrations fédérales. Les limitations du droit de négociation de ces agents sont similaires à celles du secteur privé. Le Congrès a déclaré à l'époque que les règles de la négociation collective du secteur privé seraient utilisées dans l'administration des postes pour déterminer les salaires, les horaires de travail et les indemnités et avantages divers des salariés. Dans l'administration des postes, les relations professionnelles seront organisées conformément à la loi nationale sur les relations professionnelles, moyennant certaines exceptions. Les employés des postes seront soumis à la même interdiction de grève que les autres agents fédéraux et resteront entièrement couverts par le régime de retraite de la fonction publique. Les employés des postes seraient par ailleurs libres de se syndiquer.
13. 784. L'une des clés de voûte de la loi portant réforme de la fonction publique est la négociation collective volontaire. L'un des principaux objectifs de cette loi est d'équilibrer le droit des agents de se syndiquer avec le droit de la direction de gérer l'administration et son obligation de servir l'intérêt public. Les droits des agents fédéraux et de leurs organisations, définis essentiellement dans les articles 7102 et 7114, sont les suivants: droit de former des unités de négociation et de choisir les syndicats qui les représenteront dans les négociations collectives relatives aux conditions d'emploi; droit de ne pas s'engager dans ce type d'activité; droit des agents d'une unité d'être représentés par un mandataire exclusif autorisé à agir et à négocier les conventions collectives en leur nom. Pour sa part, la direction a le droit de déterminer la mission, le budget, l'organisation, le nombre d'agents et les règles de sécurité interne de l'administration, ainsi que d'embaucher, d'affecter, de muter, de licencier, de maintenir en poste et de pénaliser les agents. La loi prévoit l'examen et la mise en vigueur de ses dispositions par le biais des tribunaux fédéraux.
14. 785. Le gouvernement fait observer que le titre VII considère certaines pratiques administratives et syndicales comme des pratiques déloyales de travail. La liste de ces pratiques et la procédure à suivre pour les enregistrer et y mettre fin s'inspirent largement de la loi régissant les relations professionnelles dans le secteur privé. Les pratiques déloyales de travail qui peuvent être reprochées aux fonctionnaires de l'administration comprennent notamment les représailles ou autres formes de discrimination exercées à l'encontre des agents en raison de leurs activités syndicales, l'absence délibérée ou non de consultations ou de négociations de bonne foi avec une organisation de travailleurs et le non-respect délibéré ou non des décisions et règles relatives aux négociations dans l'impasse. S'agissant des syndicats, les pratiques déloyales comprennent le refus de négocier de bonne foi, l'organisation d'une grève ou d'une grève perlée et toute atteinte aux droits conférés par la loi aux travailleurs.
15. 786. Le gouvernement indique que la négociation porte sur les mesures concernant le personnel et les conditions de travail, mais non sur les questions régies par d'autres lois fédérales telles que les rémunérations et les avantages sociaux, les questions régies par des règlements applicables à l'ensemble de l'administration (comme ceux qui concernent l'embauche, le licenciement, la promotion et le maintien en fonction des travailleurs) et les "droits de la direction" examinés plus haut. Toutefois, même pour les questions qui ne sont pas négociables, la direction doit négocier les conditions d'exercice de ses droits et les dispositions prises en faveur des travailleurs affectés par les mesures qu'elle aura prises. Toute direction peut négocier le nombre, la catégorie et le grade des travailleurs assignés aux différents postes, de même que les techniques et moyens utilisés pour exécuter les tâches. Une grande partie des négociations collectives au sein du gouvernement fédéral portent donc sur les mesures prises par la direction des administrations. Le gouvernement ajoute que, selon les tribunaux, les droits de la direction ne sont pas illimités.
16. 787. En cas de désaccord entre les administrations fédérales et les syndicats sur l'inclusion éventuelle de telle ou telle question dans le champ de la négociation, la loi prévoit la possibilité de faire appel auprès de la FLRA dans un délai de 15 jours et fixe des délais pour la réponse à cet appel et la procédure ultérieure.
17. 788. Selon le gouvernement, les limitations du champ de négociation sont quelque peu compensées par les dispositions de la loi régissant les consultations entre administrations fédérales et syndicats sur les questions relatives aux règles d'application nationale. Conformément à l'article 7117(d) de la CSRA et au paragraphe 2426 de la réglementation de la FLRA, toute organisation de travailleurs qui est le représentant exclusif d'au moins 3.500 agents peut se voir octroyer des droits à la consultation par une administration au sujet de tout règlement administratif national modifiant sensiblement les conditions d'emploi. Une organisation qui s'est vu accorder le droit à la consultation doit être tenue informée de tout changement important que l'administration se propose d'apporter aux conditions d'emploi et doit disposer d'un délai suffisant pour présenter ses observations et recommandations que l'employeur doit examiner avant de rendre une décision finale, laquelle devra être motivée et être transmise par écrit à l'organisation de travailleurs intéressée. Le gouvernement communique des statistiques selon lesquelles 24 organisations bénéficient du droit à la consultation nationale.
18. 789. La loi prévoit également la possibilité pour chacune des parties à la négociation de sortir de l'impasse par le recours, dans un premier temps, au Service fédéral de médiation et de conciliation (FMCS), organe indépendant travaillant à la fois pour le secteur public et le secteur privé, puis, dans un second temps, si ce recours est sans résultat, au Comité fédéral chargé de trouver une solution en cas d'impasse, qui a été créé au sein de la FLRA. Ce comité peut recommander de nouvelles mesures ou fournir une assistance directe pouvant aller jusqu'à l'arbitrage obligatoire. Les parties en présence peuvent également s'entendre pour recourir à l'arbitrage obligatoire, sous réserve toutefois de l'approbation du FSIP. Le gouvernement souligne que, lors de l'examen d'un autre cas relatif aux Etats-Unis (cas no 1074), le Comité de la liberté syndicale avait analysé en profondeur les mécanismes de règlement des différends et était arrivé à la conclusion qu'ils garantissaient de façon satisfaisante les intérêts des travailleurs. Depuis lors, des mesures ont été prises, notamment par la FLRA et le FSIP, pour améliorer l'efficacité et la rapidité de ces mécanismes. A titre d'exemple, le gouvernement communique les statistiques suivantes:
    • - en 1990, le Bureau du Conseil général de la FLRA a été saisi de 7.434 cas nouveaux, soit plus que jamais auparavant. Avec l'intervention des bureaux régionaux, il a été possible de régler 7.163 cas, chiffre record également. Malgré l'augmentation du nombre de cas ouverts et de cas réglés, la durée moyenne de leur traitement est tombée de 77 jours en 1989 à 74 jours;
    • - le FSIP a clos 248 cas en 1990, soit une augmentation d'environ 11 pour cent depuis 1989, avec une durée moyenne de traitement de 87 jours;
    • - la plupart des cas examinés par l'organisme fédéral de règlement des différends ont été réglés ou retirés. En 1990, le FSIP a indiqué que 51 pour cent des plaintes présentées avaient été retirées, la plupart du temps à la suite d'un règlement obtenu grâce à l'intervention des experts du FMCS;
    • - s'agissant des plaintes pour pratiques déloyales de travail, le Conseil général de la FLRA est parvenu à régler à l'amiable 2.269 cas, soit 33,26 pour cent du nombre total des cas de pratiques déloyales de travail, ce qui constitue un autre record;
    • - en 1990, la FLRA a entrepris la mise sur pied d'un nouveau système automatisé de traitement des cas qui lui permettra de mettre à jour sa base de données, d'intégrer à celle-ci les dossiers relatifs aux litiges et de faciliter l'établissement des rapports;
    • - le Bureau du Conseil général a mis au point de nouveaux formulaires destinés à faciliter l'enregistrement des plaintes et requêtes présentées par les différentes parties.
19. 790. En ce qui concerne les observations faites par l'AFL-CIO au sujet du différend entre la direction du dépôt de matériel de la marine de Louisville (Kentucky) et la section du district no 830 de l'Association internationale des mécaniciens et des travailleurs de l'aérospatiale (IAM), le gouvernement affirme que les parties en présence sont toutes deux responsables de la lenteur et du caractère conflictuel des négociations relatives au renouvellement d'une convention collective. En effet, les négociations entre le dépot de matériel et le syndicat ont toujours été longues et difficiles. Dans le cas qui nous occupe, il a fallu quatre ans aux parties pour parvenir à un accord. La négociation des deux accords précédents avait demandé respectivement cinq et sept ans. Au cours du dernier différend, les deux parties ont recouru au FMCF et au FSIP et se sont conformées, dans une mesure variable, à leurs différentes recommandations. Chacune des parties a également présenté de nombreuses plaintes auprès de la FLRA en alléguant que l'autre partie avait recouru à des pratiques déloyales de travail, notamment en refusant de négocier de bonne foi. Le climat des négociations s'est envenimé à la suite d'informations selon lesquelles le ministère de la Défense américain envisageait, pour des raisons budgétaires, de fermer un certain nombre d'établissements, dont le dépôt de matériel de la marine de Louisville, qui était pourtant l'un des principaux employeurs de la région. Une convention sur la négociation collective est finalement entrée en vigueur en juillet 1990, en grande partie grâce aux mécanismes fixés par la loi. Bien qu'aucune des deux parties à la convention n'ait été pleinement satisfaite de chacune de ses dispositions, l'accord témoigne de l'efficacité des dispositions prévues par la loi pour faciliter et encourager la négociation collective, tout en préservant le principe de la négociation volontaire et en sauvegardant l'autonomie des parties en présence.
20. 791. Le gouvernement souligne qu'il s'efforce d'expérimenter de nouveaux modèles de coopération entre la direction et les travailleurs dans l'Administration fédérale et que cette coopération se développe avec succès. Par exemple, le titre VI de la loi portant réforme de la fonction publique autorise le Service de la direction du personnel à renoncer à l'application de lois et règlements particuliers de la fonction publique au profit de méthodes nouvelles. Cette possibilité a été utilisée pour mettre en oeuvre différents programmes de coopération entre le personnel et la direction. Le Service de la direction du personnel considère que les accords de coopération peuvent se révéler particulièrement utiles pour les questions que la direction a la faculté ou l'obligation d'exclure des négociations avec les syndicats, en vertu du titre VII de la loi. Les administrations fédérales qui envisagent d'entreprendre des projets de coopération peuvent bénéficier d'une assistance technique de la part de différents services du gouvernement sous forme de conférences, de colloques et d'activités de formation et d'information. Parmi les programmes de coopération qui ont donné les meilleurs résultats, on peut citer le Programme pacer share et le Joint Quality Improvement Process de l'Administration du revenu intérieur (IRS). Le premier touche 1.900 agents représentés par la Fédération américaine des agents de l'Etat (AFGE). Les fonctionnaires de l'administration et les délégués syndicaux s'accordent à dire que ce projet a permis une amélioration des relations professionnelles, un accroissement de la productivité et un abaissement des coûts. Le second projet, qui concerne l'ensemble de l'administration du revenu vise à renforcer la productivité à tous les niveaux et à améliorer les relations traditionnellement difficiles entre l'IRS et le Syndicat national des agents du trésor (NTEU). Ce programme a permis d'améliorer la gestion et de réduire les coûts directs; l'administration et les délégués syndicaux notent d'ailleurs que les relations professionnelles s'en sont trouvées améliorées.
21. 792. Le gouvernement indique que les activités de coopération entre la direction et le personnel dans l'Administration fédérale visent aussi à améliorer les techniques et mécanismes de négociation afin de surmonter préjugés et antagonismes traditionnels. A titre d'exemple, on peut citer la convention sur la négociation collective conclue entre le département du Travail et la section 12 de la Fédération américaine des agents de l'administration publique, AFL-CIO (AFGE), qui est entrée en vigueur le 15 mars 1992 (exemplaire joint). Pour élaborer cette nouvelle convention, les participants ont ouvert des négociations fondées sur la défense de leurs intérêts, les négociations classiques menées durant les années quatre-vingt ayant abouti à des impasses et ayant engendré des rancunes.
22. 793. Par rapport aux mécanismes correspondants du secteur privé, le Programme des relations professionnelles dans l'Administration fédérale est encore très récent et est en pleine évolution. Son élaboration et sa gestion actuelle sont néanmoins conformes aux principes internationaux de la liberté syndicale. Le fait qu'il reste lacunaire a été souvent reconnu, notamment dans les témoignages déposés devant la commission du Congrès chargée de contrôler la fonction publique fédérale. Toutefois, les organes chargés de coordonner et d'orienter le Programme des relations professionnelles dans l'Administration fédérale cherchent en permanence à améliorer son efficacité.
23. 794. Mais bien que ce programme présente effectivement certaines lacunes, le gouvernement souligne les progrès réalisés depuis sa récente création et les résultats qu'on peut en attendre dans les relations professionnelles de l'Administration fédérale. Il cite la déclaration faite par le directeur du Service de la direction du personnel en novembre 1991 devant la Commission des postes et de la fonction publique de la Chambre des représentants dans laquelle il évoque l'élargissement du champ de la négociation collective, la nécessité de créer de nouveaux modèles de coopération entre la direction et le personnel et d'adapter les modèles existants aux situations nouvelles et au rôle important des syndicats dans l'évolution importante des mesures et des programmes qui touchent aux conditions de travail.
24. 795. S'agissant de la réglementation de la négociation collective applicable aux agents des Etats et des collectivités locales, le gouvernement indique que, compte tenu de la structure fédérale du pays, les cinquante Etats ont reçu toute latitude pour prendre les mesures voulues en ce domaine. Cette répartition constitutionnelle des pouvoirs entre les Etats et le gouvernement fédéral, est soigneusement observée par les tribunaux; c'est d'ailleurs pourquoi la loi nationale régissant les relations professionnelles exclut expressément les agents des Etats et des collectivités locales de son champ d'application. Dans les années soixante et soixante-dix le Congrès et le pouvoir exécutif ont bien envisagé d'adopter une loi visant à faire bénéficier d'une garantie fédérale le droit à la négociation collective de ces catégories d'agents, mais la Cour suprême des Etats-Unis s'est opposée à cette initiative.
25. 796. Cette conception décentralisée de la négociation dans le secteur public a entraîné une grande diversité envers les systèmes de relations professionnelles des différents Etats et collectivités locales, et permis des innovations importantes dans les relations professionnelles du secteur public. La négociation collective est devenue une pratique courante des Etats et des collectivités locales, et le pourcentage de travailleurs couverts par des conventions collectives est beaucoup plus élevé dans le secteur public que dans le secteur privé. Comme cela s'est produit dans l'Administration fédérale, l'évolution des lois et des règlements relatifs à la négociation collective dans les différents Etats a été à la fois la cause et la conséquence de la croissance rapide du taux de syndicalisation dans le secteur public. Après la seconde Guerre mondiale, la réaction de nombreux gouvernements face à l'augmentation du taux de syndicalisation dans le secteur public a été, dans un premier temps, d'adopter des lois interdisant le droit de grève. Dans les années cinquante, certains Etats ont adopté des lois contenant des dispositions limitées sur l'obligation de procéder à des consultations ou des lois libérales en matière de négociation. Il faut noter tout particulièrement le cas du Wisconsin qui a adopté en 1959 une législation complète sur la négociation collective applicable aux agents municipaux. On s'accorde généralement à dire que c'est le décret Kennedy de 1962 qui a incité les Etats à adopter des lois obligeant les employeurs publics à reconnaître les représentants des travailleurs et à négocier avec eux. En 1987, 34 Etats avaient promulgué des lois autorisant la négociation collective dans tout ou partie des groupes professionnels, deux avaient adopté des lois faisant obligation à l'employeur de consulter certains groupes, trois avaient autorisé la négociation pour certains groupes dans certaines circonstances, et un avait accordé le droit de négociation aux agents de l'Etat par décret. Selon un rapport paru en juin 1991 (exemplaire joint), 43 Etats et 14.381 collectivités locales avaient adopté des mesures autorisant la négociation collective et/ou les consultations avec les organisations de travailleurs.
26. 797. Bien que, selon le gouvernement, la législation d'un certain nombre d'Etats ne s'applique qu'à certaines catégories d'agents publics (sapeurs-pompiers ou enseignants, par exemple) ou ne garantisse pas les mêmes droits de négociation collective à toutes les catégories d'agents, on tend de plus en plus à accorder des droits complets à tous les agents des Etats et des collectivités locales. Dans quelques Etats qui n'ont pas adopté de législation sur la négociation collective, le mouvement syndical s'organise et ces négociations sont devenues courantes. On a constaté ces dernières années de la part des tribunaux une nette tendance à juger qu'un employeur public était habilité à engager des négociations collectives de son propre chef, même en l'absence de législation l'y autorisant.
27. 798. Il existe de nombreuses différences entre les Etats et les collectivités locales quant aux catégories d'agents bénéficiant du droit à la négociation collective, mais aussi quant aux questions susceptibles d'être négociées. Certains Etats, à l'instar du gouvernement fédéral, excluent de la négociation les salaires et les avantages sociaux. Mais de nombreux autres autorisent les agents publics à négocier sur le même type de questions d'ordre économique que les travailleurs du secteur privé. Quelques Etats reconnaissent le droit de grève aux agents publics.
28. 799. Le gouvernement donne quelques exemples récents qui témoignent des progrès accomplis en matière de droit de négociation collective dans le secteur public:
    • - le 3 mars 1992, le gouverneur du Nouveau-Mexique a promulgué une loi accordant aux agents publics le droit intégral de négociation collective;
    • - en mars 1992, le gouverneur de l'Etat de Washington a promulgué une loi accordant le droit de négociation collective aux fonctionnaires des instances judiciaires supérieures pour toutes les questions d'emploi;
    • - en janvier 1992, les fonctionnaires de la police d'Etat de l'Indiana ont signé un accord de deux ans avec l'Etat - le premier contrat conclu depuis la promulgation en 1990 par le gouverneur de l'Etat d'un décret autorisant la négociation collective dans la fonction publique de l'Etat;
    • - en Virginie-Occidentale, malgré le rejet du projet de loi relatif à la négociation collective dans le secteur public, des dirigeants syndicaux sont récemment convenus avec le gouverneur de l'Etat de créer une commission d'enquête chargée d'examiner les différentes questions touchant les agents de l'Etat et des collectivités locales et de faire rapport sur la question en 1993 à la législature de l'Etat.
29. 800. Le gouvernement souligne que, tout en reconnaissant l'autonomie des Etats en matière de législation et de réglementation du travail dans le secteur public, le gouvernement fédéral favorise activement le développement de la négociation collective, de même que la coopération entre interlocuteurs sociaux au niveau des Etats et des collectivités locales. A titre d'exemple, le Service fédéral de médiation et de conciliation offre ses services lorsqu'il n'existe pas de possibilité de médiation au niveau de l'Etat. Le FMCS propose également une formation, des conférences et des subventions aux parties et aux organismes du secteur public. Le département du Travail fournit par ailleurs une assistance aux Etats et aux collectivités locales dans l'organisation des négociations collectives. En 1985, il a joué un rôle important dans la création de la Commission des relations professionnelles des Etats et des collectivités locales. Cette commission, qui réunit 18 des principaux employeurs nationaux et les organisations syndicales correspondantes, a pour mission d'améliorer les services publics grâce à la coopération entre interlocuteurs sociaux.

C. Conclusions du comité

1. 801. Le comité note que les allégations formulées par l'AFL-CIO et par l'ISP concernent des restrictions aux droits fondamentaux de se syndiquer et de négocier collectivement des agents fédéraux et de ceux de certains Etats et collectivités locales. Plus précisément, les plaignants font état des points suivants: 1) le titre VII de la loi de 1978 portant réforme de la fonction publique qui, bien que contenant des dispositions réglementant les relations professionnelles, et notamment la procédure de mise en place des unités de négociation et des agents négociateurs exclusifs par unité, limiterait le champ de la négociation collective dans l'Administration fédérale en ce qu'elle exclurait de la négociation les salaires et autres questions monétaires et qu'elle protégerait de manière excessive les droits de la direction; 2) au niveau des Etats, l'existence de lois (Texas, Géorgie) ou leur absence (Louisiane, Nouveau-Mexique et Caroline du Sud) et l'existence de décisions administratives et judiciaires qui réduisant depuis des années le champ de la négociation collective en invoquant les "droits de la direction" pour exclure certaines questions sur lesquelles les agents publics souhaiteraient pouvoir négocier ou qui suppriment les droits traditionnels concernant les questions sur lesquelles ces agents négociaient antérieurement leurs conditions d'emploi; et 3) l'annulation par voie judiciaire ou législative de conventions collectives conclues (Virginie) et les actes de discrimination à l'encontre des organisations syndicales telles le refus d'accorder le prélèvement à la source des cotisations syndicales à certains syndicats en raison de leur affiliation nationale (Tennessee).
2. 802. Au sujet tout d'abord de l'allégation relative à la restriction du champ de la négociation au niveau fédéral, le comité a pris attentivement note des explications données par le plaignant et par le gouvernement du développement de la négociation dans le secteur public grâce au décret no 10988 de 1982, au décret no 11491 de 1969 et au titre VII de la loi de 1979 portant réforme de la fonction publique (CSRA). Il note en particulier que ce développement a amélioré la situation relative aux droits de négociation collective des agents publics fédéraux. La législation fédérale des Etats-Unis contient des dispositions claires qui prévoient la négociation collective: l'article 7101 de la CSRA dispose que, dans la fonction publique, les organisations de travailleurs et la négociation collective relèvent de l'intérêt public, et l'article 7102 énumère parmi les droits des travailleurs le droit de négocier collectivement les conditions d'emploi par l'intermédiaire de représentants choisis par les travailleurs.
3. 803. Le comité note que l'article 7102(14) de la CSRA exclut notamment de la négociation des conditions d'emploi les questions traitées spécifiquement dans des lois fédérales. Du fait que les rémunérations et les avantages sociaux sont déterminés par ces statuts, le champ des négociations prévues au titre VII est manifestement limité. L'article 7106(a) exclut également de la négociation un certain nombre de "droits de la direction" (comme le droit de déterminer la mission, le budget, l'organisation, le nombre d'agents et les règles de sécurité interne de l'administration; le droit d'embaucher, affecter, muter, licencier suspendre, transférer, rétrograder ou prendre toute autre mesure disciplinaire à l'encontre des agents de l'administration; le droit d'assigner des tâches et de les sous-traiter; le droit de promouvoir les agents).
4. 804. Le gouvernement reconnaît le caractère restrictif du titre VII de la CSRA. Il précise toutefois que, pour certaines questions non négociables (droits de la direction de l'article 7106), la direction doit négocier les modalités d'exercice de ces droits et doit prévoir des dispositions en faveur des agents touchés par ses décisions, tel que prévu à l'article 7106(b)). Le gouvernement justifie également l'exclusion de certaines questions du champ des négociations en faisant valoir aux yeux des tribunaux que les "droits de la direction" ne sont pas illimités, et en soulignant l'ampleur des droits à la consultation accordés aux organisations de travailleurs au titre de l'article 7117(d) de la CSRA, en vertu duquel l'employeur doit informer les organisations de travailleurs qui représentent au moins 3.500 travailleurs de toute modification importante qu'il est envisagé d'apporter aux conditions d'emploi et doit examiner leur avis sur la question avant de prendre une décision définitive, dont les motifs seront communiqués par écrit à l'organisation de travailleurs.
5. 805. Le comité n'est pas convaincu que les dispositions relatives à la consultation, qui dépendent de certains critères de représentativité, compensent la restriction du champ de la négociation. Les organes de contrôle de l'OIT ont déjà eu l'occasion d'examiner dans le passé des lois limitant la négociation collective en certains domaines dans le secteur public. La Commission d'investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale a déclaré qu'il est certaines questions qui, manifestement, relèvent au premier chef ou essentiellement de la gestion et de la conduite des affaires du gouvernement; ces questions peuvent raisonnablement être considérées comme étrangères au champ de négociation. La commission a ajouté qu'il est également évident que certaines autres questions se rapportent au premier chef ou essentiellement aux conditions d'emploi et qu'elles ne devraient pas être considérées comme étant en dehors du champ de négociation collective menée dans une atmosphère de bonne foi et de confiance mutuelles (Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, troisième édition, 1985, paragr. 630).
6. 806. Appliquant ces critères aux faits de la cause, le comité considère que l'exclusion du champ des négociations des salaires et des avantages complémentaires, notamment monétaires, ne répond pas aux exigences posées par le principe de la négociation collective volontaire. Il estime que le gouvernement doit accorder une priorité à la négociation collective au sens le plus large du terme, comme un moyen pour déterminer les conditions d'emploi. Si les conditions d'emploi ne peuvent pas être fixées par voie de négociation collective, les gouvernements peuvent s'inspirer des principes de l'article 7 de la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, qui prévoit que des mesures appropriées aux conditions nationales doivent, si nécessaire, être prises pour encourager et promouvoir le développement et l'utilisation les plus larges des procédures permettant la négociation des conditions d'emploi entre les autorités publiques intéressées et les organisations d'agents publics ou de toute autre méthode permettant aux représentants des agents publics de participer à la détermination desdites conditions. Tout en reconnaissant que cet article autorise une certaine souplesse dans le choix des procédures visant à déterminer les conditions d'emploi, le comité a toujours insisté sur les termes de l'article 8 de cette convention, selon lequel le règlement des différends survenant à propos de la détermination des conditions d'emploi doit être recherché d'une manière appropriée aux conditions nationales par voie de négociation entre les parties ou par une procédure donnant des garanties d'indépendance et d'impartialité telle que la médiation, la conciliation ou l'arbitrage, instituée de telle sorte qu'elle inspire la confiance des parties intéressées. Le comité recommande de façon renforcée une telle approche dans le cas présent et ceci à la lumière de la déclaration faite en 1991 par le directeur du Service de la direction du personnel, mentionnée par le gouvernement lui-même, où il se réfère à l'élargissement du champ de la négociation collective au sein de l'Administration fédérale.
7. 807. Au sujet des procédures de règlement des différends au niveau fédéral, le comité prend note de l'exemple cité par le plaignant, à savoir le conflit du dépôt de matériel de la marine de Louisville. Il avait alors fallu quatre ans (de 1986 à 1990) d'âpres négociations pour conclure une convention collective. Le comité a également examiné la description du gouvernement de l'évolution des procédures de règlement des conflits en fonction de la législation, laquelle a abouti au système actuel qui combine la médiation et la conciliation de la CSRA et l'intervention du comité fédéral chargé de trouver une solution en cas d'impasse, parallèlement à la possibilité de recourir à l'arbitrage obligatoire à la demande volontaire des deux parties. Le comité prend également note des statistiques fournies par le gouvernement à l'appui de ses dires selon lesquelles le traitement des cas par les organes susmentionnés s'est accéléré, ainsi que de sa volonté d'introduire de nouveaux mécanismes de coopération entre le personnel et la direction dans la fonction publique fédérale et les organismes fédéraux en vue de prévenir les conflits. Par ailleurs, le gouvernement rappelle une plainte antérieure présentée contre les Etats-Unis (voir cas no 1074, 211e rapport du comité, paragr. 342 à 372, approuvé par le Conseil d'administration en novembre 1981) où le comité avait déjà été prié d'examiner les procédures fédérales de règlement des différends.
8. 808. Le comité rappelle que, dans ce cas, il ne s'était pas trouvé en mesure d'appuyer l'allégation selon laquelle il n'existe pas de procédure adéquate pour défendre les intérêts des travailleurs ne bénéficiant pas du droit de grève. A la connaissance du comité, il n'est intervenu aucune modification législative propre à conduire à une conclusion différente dans le présent cas. Toutefois, il note avec préoccupation que, dans le cas du dépôt de matériel de la marine de Louisville, cité comme un exemple de mauvais fonctionnement du système, il a fallu quatre ans pour conclure la convention collective actuelle et que les deux précédentes avaient demandé respectivement cinq ans et sept ans de négociations. Bien que le gouvernement considère que ce règlement "témoigne de l'efficacité des dispositions prévues par la loi pour faciliter et encourager la négociation collective", le comité estime pour sa part que la lenteur manifestée en l'occurrence ne peut qu'être préjudiciable à l'établissement de relations professionnelles satisfaisantes. Il veut donc croire que les négociations qui se tiendront à l'avenir au dépôt de matériel de la marine de Louisville se dérouleront dans un climat plus favorable.
9. 809. Deuxièmement, pour ce qui est de l'absence alléguée de droit légal de négociation collective au niveau des Etats (en particulier en Louisiane, au Nouveau-Mexique et en Caroline du Sud), des limitations apportées à ce droit (au Texas et en Géorgie) et des restrictions que lui imposent les décisions administratives et judiciaires établissant de larges "droits de la direction", le comité prend note de l'affirmation du gouvernement selon laquelle la négociation collective se pratique couramment au niveau des Etats et au niveau local. Le gouvernement se fonde en particulier sur des données de juin 1991 montrant que 43 Etats et 14.381 collectivités locales mènent une politique de négociation collective ou procèdent à des consultations. Il mentionne également l'appui des tribunaux qui, dans des décisions récentes, ont jugé qu'un employeur public était habilité à mener de son propre chef des négociations collectives, même en l'absence de législation l'y autorisant. Il souligne la diversité des mécanismes de négociation entre les différents Etats et juridictions locales, en signalant que certains Etats accordent le droit de grève aux agents publics. Le comité prend note en particulier de certaines améliorations apportées dans certains des Etats cités par le plaignant. Le Nouveau-Mexique a adopté le 3 mars 1992 une loi octroyant des droits de négociation complets aux agents de l'Etat; la législation de l'Etat de Washington a été étendue en mars 1992 aux fonctionnaires des instances supérieures pour toutes les questions d'emploi; en Virginie-Occidentale, enfin, un comité d'étude a été chargé de faire rapport en 1993 à la législature de l'Etat malgré le rejet d'un projet de loi relatif à la négociation collective.
10. 810. Le comité rappelle que la convention no 98 permet l'exclusion des "fonctionnaires publics". A cet égard, la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations a signalé que, si l'on peut admettre que le concept de fonctionnaire public puisse varier dans une certaine mesure selon les différents systèmes juridiques, l'exclusion du champ d'application de la convention des fonctionnaires n'agissant pas en tant qu'organes de la fonction publique, même lorsqu'on leur a conféré un statut identique à celui des fonctionnaires publics dont les activités sont propres à l'administration de l'Etat, est contraire au sens de la convention. La commission a indiqué qu'il conviendrait donc essentiellement, semble-t-il, d'établir une distinction entre les fonctionnaires publics employés à des titres divers dans les ministères ou autres organismes gouvernementaux comparables, d'une part, et les autres personnes employées par le gouvernement, par les entreprises publiques ou par des institutions publiques autonomes, d'autre part. (Recueil, paragr. 598.)
11. 811. Tout en étant conscient de la structure fédérale du pays et de la position de la Cour suprême vis-à-vis des initiatives visant à élargir la garantie fédérale du droit de négociation accordée aux agents de l'Etat, le comité note avec préoccupation que, d'après la documentation transmise par le plaignant, dix Etats n'ont pas de législation relative à la négociation (Arizona, Arkansas, Caroline du Nord, Caroline du Sud, Colorado, Louisiane, Mississipi, Utah, Virginie, Virginie-Occidentale), tandis que d'autres n'ont qu'une législation partielle (par exemple, dans le Kentucky, seuls les sapeurs-pompiers et les fonctionnaires de police sont couverts et, dans le Wyoming, seuls le sont les sapeurs-pompiers) ou encore interdisent par voie administrative toute forme de négociation collective (Texas). Etant donné que le gouvernement n'a pas exposé en détail les différents mécanismes dont dispose chaque Etat pour garantir la négociation ou les autres méthodes qui permettraient aux représentants des agents publics de participer à la détermination de leurs conditions d'emploi, il est difficile pour le comité d'évaluer si les principes de la négociation collective sont pleinement respectés à l'égard des agents publics des Etats et des collectivités locales. Il est en conséquence nécessaire de recevoir du gouvernement de plus amples informations afin de déterminer si le principe de la négociation collective a été pleinement respecté dans chaque Etat individuel mentionné dans le cas présent.
12. 812. En troisième lieu, le comité regrette que le gouvernement n'ait pas fourni d'observations précises sur l'allégation relative à la suspension de conventions collectives dans l'Etat de Virginie et au refus d'accorder le prélèvement à la source des cotisations syndicales aux syndicats indépendants du Tennessee. Il demande donc au gouvernement de transmettre ces observations dès que possible.

Recommandation du comité

1. 813. Au vu des conclusions intérimaires qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité estime que tous les travailleurs du secteur public autres que ceux commis à l'administration de l'Etat devraient jouir du droit de négocier collectivement et demande au gouvernement de fournir de plus amples renseignements sur la situation juridique dans les Etats mentionnés dans le cas présent afin qu'il puisse déterminer si le droit de négociation collective est respecté dans lesdits Etats.
   • b) Le comité appelle l'attention du gouvernement sur l'importance qu'il attache au principe selon lequel une priorité doit être accordée à la négociation collective, au sens le plus large du terme, en vue du règlement des différends survenant à propos de la détermination des conditions d'emploi dans le secteur public.
   • c) Le comité note avec préoccupation que dans le cas du dépôt de Louisville, cité comme un exemple de mauvais fonctionnement des procédures de règlement des différends au niveau fédéral, la convention collective actuelle a demandé quatre ans de négociations; il considère que la lenteur manifestée en l'occurrence ne peut qu'être préjudiciable à l'établissement de relations professionnelles satisfaisantes et veut donc croire que les futures négociations qui auront lieu à l'avenir au dépôt de matériel de la marine de Louisville se dérouleront dans un climat plus favorable.
   • d) Le comité demande au gouvernement de fournir dès que possible des observations précises sur l'allégation relative à la suspension de conventions collectives dans l'Etat de Virginie et au refus d'accorder le prélèvement à la source des cotisations syndicales aux syndicats indépendants du Tennessee.