Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 291, Novembre 1993

Cas no 1557 (Etats-Unis d'Amérique) - Date de la plainte: 26-OCT. -90 - Clos

1. 247. Le comité a déjà examiné ce cas (voir 284e rapport, paragr. 758 à 813, approuvé par le Conseil d'administration à sa 254e session, en novembre 1992) et a formulé des conclusions intérimaires. L'AFL-CIO a présenté des informations complémentaires le 3 mars 1993, et le gouvernement a communiqué ses observations complémentaires les 7 mai et 21 septembre 1993.
2. 248. Les Etats-Unis n'ont ratifié ni la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ni la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, ni la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Examen antérieur du cas

1. 249. A sa session de novembre 1992, le comité a noté que les allégations portaient sur les points suivants:
2. 1) le titre VII de la loi de 1978 portant réforme de la fonction publique, bien qu'il contienne des dispositions réglementant les relations professionnelles, notamment une procédure pour la mise en place des unités de négociation et des agents négociateurs exclusifs par unité, limite au niveau fédéral le champ de la négociation collective en ce qu'il exclut de la négociation les salaires et autres questions monétaires et protège de manière excessive les droits de la direction;
3. 2) au niveau des Etats, l'existence de lois (Texas, Géorgie) ou leur absence (Louisiane, Nouveau-Mexique et Caroline du Sud) et l'existence de décisions administratives et judiciaires qui réduisent le champ de la négociation collective en invoquant les "droits de la direction" pour exclure certaines questions sur lesquelles les agents publics souhaiteraient pouvoir négocier ou qui suppriment les droits traditionnels concernant les questions sur lesquelles ces agents négociaient antérieurement leurs conditions d'emploi;
4. 3) l'annulation par voie judiciaire ou législative de conventions collectives en vigueur (Virginie) et les actes de discrimination à l'encontre des organisations syndicales comme le refus d'accorder le prélèvement à la source des cotisations syndicales à certains syndicats en raison de leur affiliation nationale (Tennessee).
5. 250. Le comité a fait les recommandations suivantes:
   • a) le comité estime que tous les travailleurs du secteur public autres que ceux commis à l'administration de l'Etat devraient jouir du droit de négocier collectivement et demande au gouvernement de fournir de plus amples renseignements sur la situation juridique dans les Etats mentionnés dans le cas présent afin qu'il puisse déterminer si le droit de négociation collective est respecté dans lesdits Etats;
   • b) le comité appelle l'attention du gouvernement sur l'importance qu'il attache au principe selon lequel la priorité doit être accordée à la négociation collective, au sens le plus large du terme, en vue du règlement des différends survenant à propos de la détermination des conditions d'emploi dans le secteur public;
   • c) le comité note avec préoccupation que dans le cas du dépôt de Louisville, cité comme exemple de mauvais fonctionnement des procédures de règlement des différends au niveau fédéral, la convention collective actuelle a demandé quatre ans de négociations; il considère que la lenteur manifestée en l'occurrence ne peut qu'être préjudiciable à l'établissement de relations professionnelles satisfaisantes et veut donc croire que les futures négociations qui auront lieu à l'avenir au dépôt de matériel de la marine de Louisville se dérouleront dans un climat plus favorable;
   • d) le comité demande au gouvernement de fournir dès que possible des observations précises sur l'allégation relative à la suspension de conventions collectives dans l'Etat de Virginie et au refus d'accorder le prélèvement à la source des cotisations syndicales aux syndicats indépendants du Tennessee.

B. Informations complémentaires des plaignants

1. 251. Dans sa communication du 3 mars 1993, appuyée par plusieurs documents, tableaux et statistiques, l'AFL-CIO déclare que, contrairement à l'affirmation du gouvernement selon laquelle la plus grande partie des agents du secteur public sont commis à l'administration de l'Etat et bénéficient donc d'une législation protectrice, la loi distingue implicitement ou explicitement trois catégories d'agents faisant l'objet d'un traitement spécial: les agents d'encadrement, les agents de direction et les agents dont les fonctions ont un caractère confidentiel. Dans le secteur public, les deux dernières catégories sont généralement exclues du champ d'application de la législation sur la négociation collective; les agents d'encadrement ne sont pas toujours visés par la législation en question et, lorsqu'ils le sont, ils ne sont pas toujours autorisés à faire partie d'unités de négociation comprenant des agents qui n'exercent pas de fonctions d'encadrement. La législation et la pratique varient d'une juridiction à l'autre. Même lorsque les agents d'encadrement ne bénéficient pas des droits de négociation, la Fédération américaine des travailleurs des Etats, des comtés et des municipalités (AFSCME) estime que 25 pour cent au plus des agents publics se trouvent ainsi exclus du champ d'application des lois sur la négociation collective.
2. 252. Au lieu d'adopter une approche large, comme le fait le gouvernement lorsqu'il affirme que plus de la moitié des agents publics sont commis à l'administration de l'Etat et ne sont donc pas visés, les divers Conseils des relations d'emploi dans les services publics (PERB) présument en général dans les cas ambigus que les agents sont inclus et ils ont recours à des questions détaillées pour s'assurer que les agents sont rangés dans la bonne catégorie. Par exemple, il ne suffit pas d'établir qu'un agent travaille à titre confidentiel pour un autre: ce travail confidentiel doit impliquer des relations professionnelles et comporter un risque raisonnable de mettre en péril la stratégie de l'employeur dans ce secteur. Il ne suffit pas de donner à un agent un titre qui ressemble à celui d'agent d'encadrement ou de lui assigner une tâche généralement liée à l'encadrement: il doit satisfaire à plusieurs critères destinés à établir de bonne foi le statut d'agent d'encadrement.
3. 253. Plus de 4,7 millions d'agents des Etats et des collectivités locales ne sont pas protégés par les lois sur la négociation collective. D'après les chiffres d'emploi les plus récents pour 1991:
   • - seuls 23 Etats et le district de Columbia ont adopté une législation sur la négociation collective ayant une portée générale, c'est-à-dire qu'elle vise la plupart des agents, à l'exclusion des agents de direction et des agents exerçant des fonctions confidentielles, et qu'elle prévoit des négociations sur les salaires, la durée du travail et d'autres conditions et modalités d'emploi;
   • - dix Etats n'ont pas de lois accordant des droits de négociation ou de consultation à un groupe d'agents (Arizona, Arkansas, Colorado, Louisiane, Mississippi, Caroline du Nord, Caroline du Sud, Utah, Virginie et Virginie-Occidentale);
   • - les 17 autres Etats peuvent se diviser en deux groupes:
     • a) dans certains Etats - Alabama, Géorgie, Idaho, Kentucky, Maryland, Missouri, Dakota du Nord, Oklahoma, Tennessee, Texas et Wyoming - soit le groupe d'agents visés, soit les droits de consultation accordés sont si restreints que la portée de la loi est négligeable (par exemple, en Géorgie, le droit de consultation accordé aux pompiers ne s'applique que dans les villes qui optent pour l'admission au bénéfice de la loi);
     • b) dans d'autres Etats - Delaware, Indiana, Kansas, Nevada, Dakota du Sud et Washington - la situation est légèrement plus favorable: ces Etats soit accordent une bonne partie - mais non la totalité - des droits à tous les agents, soit la quasi-totalité des droits à une grande partie des agents des Etats et/ou des collectivités locales.
       • Dans plusieurs Etats, toutefois, les modestes droits accordés par la loi ont été affaiblis par les décisions judiciaires ou administratives.
     • 254. Contrairement à l'affirmation du gouvernement selon laquelle la syndicalisation et la négociation collective sont courantes dans les Etats qui n'ont pas promulgué de lois sur la négociation collective, la négociation a lieu en fait lorsque l'employeur y consent. L'employeur dirige le processus de négociation et peut y mettre fin à tout moment. Il n'existe pas d'obligation de négocier. Ces relations ne comportent presque jamais de droits de négociation complets, ou alors seul un petit nombre d'agents en bénéficient. Les décisions judiciaires concernant la négociation de fait sont mitigées: dans la moitié des cas, le tribunal autorise la négociation en l'absence d'une loi et, dans l'autre, il déclare qu'elle n'est pas autorisée.
   • 255. La première loi sur la négociation visant les agents des Etats et des collectivités locales a été adoptée dans le Wisconsin en 1959; trente-quatre ans plus tard, moins de la moitié des Etats ont adopté des lois de portée générale sur la négociation. Le rapport du comité fait état d'améliorations récentes dans les Etats du Nouveau-Mexique, de Washington et de Virginie-Occidentale (paragr. 809), mais le fait est que le groupe d'étude constitué en Virginie-Occidentale était divisé et n'a pas été en mesure d'approuver les droits de négociation collective pour les agents publics. Au Nouveau-Mexique, la loi n'a été adoptée qu'après dix ans de lutte. L'Etat de Washington a accordé certains droits aux agents des tribunaux, mais la négociation se limite encore pour les agents de l'Etat aux questions non économiques. Et il existe encore des Etats, comme la Caroline du Nord, où la négociation collective est interdite par la loi aux agents publics.
4. 256. Le gouvernement a affirmé que la négociation collective est pratique courante au niveau des Etats et au niveau local. Se fondant sur les statistiques du recensement des administrations de 1987, qui ont été publiées en juin 1991 et constituent les données disponibles les plus récentes concernant la négociation collective et les agents publics, il a déclaré que les administrations de 43 Etats et 14.381 collectivités locales pratiquent la négociation collective et/ou la consultation avec les organisations de salariés. L'AFL-CIO souligne toutefois que, dans bien des cas, cette pratique est au bon vouloir des administrations, et que ce nombre ne représente que 17,4 pour cent du nombre total de collectivités locales dans le pays.
5. 257. D'après les mêmes statistiques, sur 14,1 millions d'agents des Etats et des collectivités locales, environ 5 millions seulement étaient visés par des accords contractuels, soit 35 pour cent. En supposant que 20 pour cent des agents des Etats et des collectivités locales sont des agents de direction ou des agents ayant des fonctions de caractère confidentiel, par conséquent exclus de la négociation, le nombre d'agents visés par des accords contractuels ne s'élève qu'à 44 pour cent. La situation varie beaucoup d'un Etat à l'autre: dans certains Etats, comme la Caroline du Nord et la Caroline du Sud, aucun agent de l'Etat ou des collectivités locales n'est visé par les accords; dans 24 Etats, moins de 25 pour cent des agents de l'Etat et des collectivités locales sont visés par les accords; enfin, dans 38 Etats, moins de 50 pour cent d'entre eux le sont.
6. 258. Il n'est pas exact de dire que la Cour suprême des Etats-Unis a effectivement supprimé la possibilité pour la législation nationale d'accorder des droits de négociation collective aux agents des Etats, des comtés et des municipalités. En 1976, la Cour suprême a émis l'avis que la réglementation par le gouvernement national des salaires des agents des Etats empiétait de manière inadmissible sur le pouvoir des Etats dans un régime fédéral de gouvernement. En 1985, elle est revenue sur sa décision précédente en faisant valoir que la réglementation des salaires des agents des Etats et des collectivités locales relevait des pouvoirs accordés au gouvernement national dans le cadre du commerce entre Etats (Garcia contre San Antonio Transit Authority, 469 US 528): c'est cette seconde décision de la Cour suprême qui a force de loi aujourd'hui. Si le cadre constitutionnel des Etats-Unis accorde au gouvernement national le pouvoir de définir les droits des agents des Etats et des collectivités locales en ce qui concerne les salaires et la durée du travail en vertu de la loi fédérale sur les normes équitables de travail, le même pouvoir semble exister pour ce qui est de définir les droits de négociation collective des mêmes agents.
7. 259. L'AFL-CIO conclut que les principes de la négociation collective ne sont pas pleinement respectés pour les agents des Etats et des collectivités locales. Le caractère disparate des lois et la portée restreinte des accords montrent que les droits fondamentaux des agents des Etats et des collectivités locales sont violés aux Etats-Unis.

C. Réponse du gouvernement

1. 260. Dans sa communication du 7 mai 1993, le gouvernement rappelle d'une manière générale que dans le système américain il n'est promulgué de loi que s'il existe un appui populaire (ce qui pour le moment ne semble pas être le cas pour une négociation collective étendue dans la fonction publique) et il souligne que l'initiative tendant à promouvoir la négociation collective dans la fonction publique est relativement récente.
2. 261. En ce qui concerne les agents fédéraux, d'après les statistiques de l'emploi les plus récentes, le gouvernement a conclu qu'une grande partie des agents fédéraux font effectivement fonction d'agents de la puissance publique et peuvent donc, en vertu de l'article 6 de la convention no 98, être exclus totalement de la négociation collective. Il affirme que le programme fédéral des relations professionnelles est conforme aux normes de l'OIT bien qu'il n'autorise pas actuellement la négociation collective sur les questions monétaires. Cette affirmation est justifiée en particulier par l'article 7 de la convention no 151 qui laisse une certaine souplesse dans le choix des procédures de détermination des conditions d'emploi. Les syndicats d'agents fédéraux ont une réelle influence sur les changements importants dans les politiques et programmes qui touchent aux conditions d'emploi, influence qui va souvent au-delà de leur droit légal d'être consultés sur les règles et politiques applicables dans les administrations publiques.
3. 262. Les agents fédéraux travaillent dans les organes exécutifs, législatifs et judiciaires du gouvernement. Les organes exécutifs comptent au total 2.971.630 agents fédéraux (97,8 pour cent de l'ensemble des agents fédéraux civils). Ce sont surtout ces agents qui sont visés par le titre VII de la loi portant réforme de la fonction publique. Sur ce nombre, 2.004.282 (soit 67,4 pour cent) travaillent dans les départements exécutifs (équivalant à des ministères de cabinet) et dans les services administratifs de la présidence. Ces organes sont chargés d'élaborer et d'administrer la politique et d'exercer les pouvoirs du gouvernement des Etats-Unis. Parmi ces agents, 84,4 pour cent sont des fonctionnaires qui répondent certainement à la définition du BIT d'agents de la puissance publique, et 15,6 pour cent sont des travailleurs manuels qui ne sont pas commis à l'administration de l'Etat. Il convient de noter que 78 pour cent des travailleurs manuels de l'administration fédérale travaillent pour le ministère de la Défense.
4. 263. Les autres agents des organes exécutifs (967.349, soit 32,6 pour cent) travaillent dans des institutions indépendantes et des sociétés publiques. Quelques-unes d'entre elles fonctionnent comme des départements exécutifs (par exemple l'Agence pour la protection de l'environnement) tandis que d'autres sont plus proches d'organes que le Comité de la liberté syndicale considère comme n'étant pas commis à l'administration de l'Etat. La très grande majorité (782.927, soit 81 pour cent) des agents de cette catégorie travaillent dans le service des postes des Etats-Unis et jouissent pleinement des droits de négociation collective. En fait, le service des postes occupe 26,3 pour cent de l'ensemble des agents des organes exécutifs.
5. 264. En ce qui concerne les agents des administrations des Etats et des collectivités locales, le gouvernement souligne que la Cour suprême des Etats-Unis n'a jamais décidé de manière définitive si le gouvernement fédéral est habilité à réglementer la négociation collective pour les agents publics au niveau des Etats et des collectivités locales. En effet, la Cour a changé d'avis plusieurs fois au sujet d'un point constitutionnel similaire, ce qui a affaibli le soutien qui serait nécessaire pour promulguer une loi fédérale sur la négociation collective dans ce domaine.
6. 265. En réponse à la demande d'informations du comité concernant la situation législative dans les Etats mentionnés dans la plainte, le gouvernement range ces Etats dans trois catégories: les Etats qui autorisent la négociation collective pour certains groupes restreints d'agents publics; ceux qui n'ont pas de législation en matière de négociation collective; ceux qui interdisent la négociation collective dans le secteur public.
7. 266. Parmi les Etats qui autorisent la négociation collective pour certains groupes restreints d'agents publics:
   • - Le Kentucky a deux lois traitant de la négociation collective dans le secteur public: l'une vise les pompiers des villes qui comptent plus de 300.000 habitants ou de toute ville qui demande à être au bénéfice de cette loi; la seconde vise les agents de police de tout comté ayant plus de 300.000 habitants et ayant adopté le système au mérite pour ses forces de police. Les deux lois disposent que l'employeur public doit négocier avec le représentant des salariés au sujet des salaires, de la durée du travail et des autres conditions et modalités d'emploi. L'employeur public n'est pas tenu, toutefois, de négocier avec le représentant des agents de police sur les questions qui relèvent de la politique de gestion.
   • - Le Tennessee a une loi qui fait obligation aux employeurs publics de négocier avec les enseignants au sujet des salaires, des conditions de travail, des retenues salariales et des avantages sociaux (à l'exclusion des pensions ou de la retraite). Bien que seuls les enseignants aient le droit légal de négocier collectivement avec leur employeur, tous les agents publics ont le droit d'adhérer à un syndicat. En outre, les agents de l'Etat peuvent autoriser la retenue à la source des cotisations syndicales à condition que l'organisation syndicale regroupe au moins 20 pour cent des agents de l'Etat.
   • - Au Texas, la loi sur les relations avec les agents des services de lutte contre l'incendie et de la police dispose expressément que les pompiers et les agents de police ont le droit de s'organiser aux fins de la négociation collective, mais la loi n'est applicable que dans les juridictions où les électeurs demandent à leur municipalité un référendum et adoptent la loi par un vote majoritaire. Sauf en ce qui concerne les pompiers et les agents de police, la loi interdit aux employeurs publics de conclure des conventions collectives avec les agents publics au sujet des salaires, de la durée du travail ou des autres conditions d'emploi. En outre, les conventions conclues contrairement à la loi sont nulles et non avenues. Les agents publics gardent toutefois le droit de présenter des réclamations individuellement ou par l'entremise d'un représentant qui ne revendique pas le droit de grève.
   • - Dans le Wyoming, la seule loi relative à la négociation dans les services publics vise les pompiers. Cette loi autorise les employeurs publics à consulter le représentant des salariés au sujet des salaires, des taux de rémunération, des conditions de travail et de toutes les autres conditions et modalités d'emploi.
8. 267. Beaucoup d'Etats qui n'ont pas de législation en matière de négociation collective dans le secteur public ont néanmoins pour politique d'autoriser - voire d'obliger - les employeurs publics à conclure des conventions collectives avec les représentants des salariés:
   • - Arkansas: dans l'affaire ville de Fort Smith contre Conseil d'Etat de l'Arkansas, la Cour suprême de l'Arkansas a estimé qu'une municipalité ne peut pas être tenue de négocier collectivement avec ses salariés, en faisant valoir que la fixation des salaires, de la durée du travail et des autres conditions d'emploi est une responsabilité législative qui ne saurait être déléguée ou sacrifiée à la négociation. Cependant, dans les opinions incidentes, la Cour semble avoir fait une différence entre le cas d'espèce et les cas où la municipalité pratique volontairement la négociation collective avec le représentant de ses salariés. Ainsi, le procureur général de l'Etat a interprété l'affaire susmentionnée comme autorisant, mais n'obligeant pas, un employeur public à négocier collectivement avec ses salariés. Toutefois, le champ de la négociation collective autorisée est restreint par le pouvoir du législatif de fixer les salaires, la durée du travail et les autres questions relatives aux conditions de travail.
   • - Colorado: dans l'affaire Littleton Education Association contre Arapahoe County School District, la Cour suprême du Colorado a considéré que les conseils d'école peuvent conclure volontairement des conventions collectives sans autorisation expressément prévue par la loi, à condition que la convention ne soit pas contraire à la législation de l'Etat. En émettant cet avis, la Cour a expressément rejeté l'argument selon lequel le conseil d'école, s'il était autorisé à négocier collectivement avec ses salariés, abdiquerait son autorité. La Cour s'est refusée toutefois à considérer qu'un conseil d'école pouvait être obligé de conclure une convention collective en l'absence d'une loi à cet effet.
   • - Louisiane: un employeur public peut conclure une convention collective avec ses salariés en l'absence d'autorisation expressément prévue par la loi, à condition que la convention n'enfreigne pas de disposition légale ou constitutionnelle. A noter qu'un employeur public ne peut pas être obligé de négocier avec ses salariés.
   • - Virginie-Occidentale: dans l'affaire Local 598, Council 58, AFSCME contre City of Huntington, la Cour suprême de Virginie-Occidentale a considéré qu'une municipalité pouvait conclure une convention collective en l'absence de loi l'y autorisant.
9. 268. Bien que la négociation collective au niveau des Etats et au niveau local soit la règle plutôt que l'exception, quelques juridictions continuent d'interdire la négociation collective dans le secteur public:
   • - Caroline du Nord: les articles 95 à 98 de la loi sur les relations d'emploi dans le secteur public de Caroline du Nord interdisent expressément la négociation collective dans le secteur public en tant que violation de l'intérêt public. Ces dispositions ont été déclarées constitutionnelles par les tribunaux en 1969.
   • - Caroline du Sud: les employeurs publics ne sont pas habilités à conclure des conventions collectives au motif que l'employeur est l'ensemble de la population qui s'exprime au moyen de lois promulguées par ses représentants au Congrès et que, par conséquent, la direction et le personnel des administrations sont régis de la même façon et sont souvent soumis aux mêmes restrictions par les lois qui établissent les politiques, procédures ou règles relatives aux questions de personnel. Une autre raison avancée souvent par les tribunaux lorsqu'ils déclarent que les agents publics n'ont pas le droit de négocier collectivement est que les employeurs publics ne sauraient renoncer à leur pouvoir législatif discrétionnaire ni le sacrifier à la négociation. Cependant, plusieurs lois de cet Etat prévoient des procédures de réclamation pour les agents de l'Etat et des collectivités locales.
   • - La Virginie a pour politique d'interdire aux administrations de l'Etat et aux collectivités locales de négocier collectivement avec leurs salariés. Cette politique est énoncée dans la résolution no 12 du Sénat, adoptée le 8 février 1946, et qui énonce ce qui suit: "Il est contraire à la politique d'intérêt public de la Virginie qu'un fonctionnaire ou un agent de l'Etat, d'un comté ou d'une municipalité soit habilité à reconnaître un syndicat en tant que représentant de fonctionnaires ou d'agents publics ou de négocier avec ce syndicat ou ses agents sur toute question les concernant ou concernant leur emploi ou service." En application de cette politique, la Cour suprême de Virginie a considéré que les organes directeurs locaux ne sont pas habilités à négocier collectivement avec les organisations syndicales en l'absence d'autorisation expresse prévue dans la législation. Les conventions collectives conclues contrairement à la politique d'intérêt public de la Virginie sont déclarées nulles et inapplicables. La Virginie a toutefois plusieurs lois qui prévoient des procédures de réclamation pour les agents de l'Etat et des collectivités locales.
   • - Arizona: un employeur public n'a pas le pouvoir de conclure une convention collective obligatoire en l'absence d'une autorisation légale, mais il peut conclure un accord de consultation avec le syndicat des agents publics.
   • - Utah: les employeurs publics ne sont pas habilités à négocier collectivement avec leurs salariés.
   • - Mississippi: un employeur public n'est pas habilité à négocier collectivement avec ses salariés.
10. 269. Dans sa communication du 21 septembre 1993, le gouvernement précise sa position en ce qui concerne la notion d'agents "commis à l'administration de l'Etat" telle qu'elle est appliquée aux Etats-Unis. Il souligne que, lorsqu'il avait déclaré dans sa communication précédente que la majorité des agents du secteur public sont des travailleurs que l'OIT considérerait comme des travailleurs commis à l'administration de l'Etat, il avait précisé que des données précises faisaient défaut: son intention n'était pas de justifier des restrictions éventuelles à la négociation collective dans le secteur public. S'il est vrai que, de l'avis du gouvernement, le programme fédéral de négociation dans le secteur public des Etats-Unis va au-delà des exigences des normes et principes de l'OIT, en particulier de la convention no 98, cela ne veut pas dire que ce programme ne peut pas ou ne devrait pas être amélioré et élargi. Comme il a été déjà indiqué, la négociation dans le secteur public fédéral en est encore à ses débuts, par rapport au secteur privé, et elle évolue.
11. 270. Dans cet esprit d'évolution, la nouvelle administration examine actuellement toute une série de questions visant à rendre le gouvernement fédéral plus efficace, plus dynamique et moins coûteux. L'une de ces questions est celle des relations professionnelles dans le secteur fédéral. En septembre 1993, l'administration a annoncé son projet de créer un Conseil de partenariat national composé de secrétaires de cabinets fédéraux, de secrétaires adjoints et de directeurs de départements fédéraux, des présidents des trois principaux syndicats fédéraux et d'un représentant du Département des agents publics de l'AFL-CIO. Le conseil sera chargé de mettre au point et de promouvoir un nouveau cadre de relations professionnelles dans les administrations fédérales. En particulier, le conseil proposera des projets de loi visant à transformer les relations conflictuelles, qui caractérisent actuellement les rapports syndicats-direction dans le secteur fédéral, en un véritable partenariat entre les administrations fédérales et leurs salariés, et les syndicats de ces derniers.
12. 271. Quant au document de l'AFL-CIO concernant les agents publics qui exercent des fonctions d'encadrement, de direction et de caractère confidentiel, le gouvernement considère que la question n'est pas directement liée à celle de savoir si les agents sont commis à l'administration de l'Etat. Eu égard à l'explication de cette expression donnée par le Comité de la liberté syndicale, les fonctionnaires commis à l'administration de l'Etat peuvent comprendre un nombre important d'agents qui n'ont pas de fonctions d'encadrement, de direction ou de caractère confidentiel. A l'inverse, les agents de ces trois catégories ne sont pas nécessairement commis à l'administration de l'Etat.
13. 272. En ce qui concerne l'avis du plaignant selon lequel une loi fédérale est nécessaire pour garantir pleinement les droits de négociation collective aux agents publics des Etats et des collectivités locales, le gouvernement rappelle que l'administration précédente n'avait pris aucune mesure, favorable ou défavorable, concernant la protection au niveau national du droit de négociation des agents publics des Etats et des collectivités locales. A ce jour (septembre 1993), la nouvelle administration n'a pas pris position sur la question. La législation fédérale du travail exclut expressément les agents des Etats et des collectivités locales.
14. 273. La Cour suprême n'a pas traité directement la question de la protection au niveau fédéral de la négociation collective pour les agents publics des Etats et des collectivités locales. La décision la plus récente de la Cour concernant une question similaire (Garcia contre San Antonio Metropolitan Transit Authority) appuie le principe que le gouvernement fédéral peut intervenir dans les questions concernant les agents des administrations des Etats et des collectivités locales. Cette décision est la dernière d'une série de trois cas similaires pendant une période de seize ans au cours de laquelle la Cour a changé d'avis deux fois. Parallèlement aux revirements de la Cour au sujet de la question générale de l'intervention fédérale dans les questions touchant les agents des Etats et des administrations locales, très peu de projets de loi au niveau fédéral ont été proposés au cours des deux dernières décennies concernant la négociation collective dans le secteur public des Etats. Aucun projet de loi n'a été proposé en la matière depuis le milieu des années soixante-dix, même pas par l'AFL-CIO.
15. 274. En l'absence de législation fédérale, il appartient aux différents Etats - à leurs citoyens et à leurs organes législatifs - de déterminer si et dans quelle mesure les droits de négociation collective des agents publics doivent être garantis par la loi. Dans ses observations initiales au sujet du cas présent, le gouvernement n'a pas défendu de politique particulière de l'Etat ou l'absence de politique à cet égard. Au contraire, comme il l'a indiqué alors, s'il est vrai que le gouvernement fédéral ne peut pas obliger les Etats à négocier avec leurs salariés, il encourage et favorise activement la coopération entre la direction et les salariés au niveau des Etats et des collectivités locales. Le gouvernement n'a pas dit qu'il était satisfait du statu quo: il s'est simplement efforcé de montrer que la négociation dans le secteur public évolue et se développe dans l'ensemble et que, en général, lorsque des programmes sont institués, ils le sont conformément aux normes internationales. En fait, l'administration actuelle est tout à fait consciente du rôle crucial que le partenariat entre employeurs et travailleurs peut et doit jouer dans la relance de l'économie des Etats-Unis tant dans le secteur public que dans le secteur privé.
16. 275. Au sujet de l'observation de l'AFL-CIO critiquant la mention par le gouvernement de certaines statistiques du recensement de 1987, le gouvernement souligne qu'il a utilisé ces chiffres, ainsi que des statistiques d'autres sources concernant d'autres aspects de la négociation dans le secteur public, pour montrer son évolution et son expansion régulière, même si elle est progressive. A cette fin, il a établi un tableau de statistiques (annexe I du présent document) d'après le recensement des administrations des Etats-Unis pour les années 1972, 1977, 1982 et 1987 (le recensement quinquennal des administrations, commencé en 1957, ne contenait pas de chiffres concernant les relations professionnelles avant 1972). Ce tableau montre une augmentation notable, et dans certains cas spectaculaire, du nombre d'administrations des Etats et des collectivités locales qui pratiquent la négociation collective et/ou des consultations, du nombre d'accords écrits en vigueur et du nombre d'unités de négociation.

D. Conclusions du comité

1. 276. Le comité a pris note des informations complémentaires fournies par l'AFL-CIO ainsi que des observations complémentaires présentées par le gouvernement.
2. 277. En ce qui concerne la question de savoir si et dans quelle mesure le gouvernement fédéral est habilité à réglementer la négociation collective dans la fonction publique au niveau des Etats et des collectivités locales, le comité souligne que cette question relève de la législation et de la pratique nationales. Tout en étant pleinement conscient des problèmes complexes en cause à cet égard, et des répercussions importantes qu'ils peuvent avoir pour toutes les parties intéressées, le comité rappelle que la question centrale est celle de savoir si les principes de la liberté syndicale sont respectés en droit et en fait et non de savoir si ces droits sont garantis par la législation nationale ou locale.
3. 278. S'agissant des agents fédéraux, le gouvernement déclare dans ses observations complémentaires qu'une grande partie des agents de l'exécutif, c'est-à-dire tous les "cols blancs", sont visés par l'exclusion prévue à l'article 6 de la convention no 98, vu que les services exécutifs ainsi que le département exécutif de la présidence sont chargés d'élaborer et d'appliquer la politique du gouvernement. Des arguments ont été avancés des deux côtés en ce qui concerne les liens entre la notion d'"agent de direction et d'agent exerçant des fonctions confidentielles", telle qu'elle est pratiquée aux Etats-Unis, et celle de "fonctionnaire commis à l'administration de l'Etat". Le comité estime lui aussi que ces notions ne sont pas et ne peuvent pas être identiques. Cependant, il peut y avoir un certain chevauchement étant donné que plus les fonctionnaires ont un rang élevé dans la hiérarchie de l'élaboration et de la mise en oeuvre des politiques, plus il y a de chances pour qu'ils soient commis à l'administration de l'Etat. Autrement dit, le simple fait que des fonctionnaires sont des "cols blancs" ne suffit pas à les ranger dans la catégorie des agents "commis à l'administration de l'Etat". Si tel était le cas, la portée de la convention no 98 pourrait s'en trouver fort réduite.
4. 279. Le comité prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle, en affirmant dans sa première réponse que la plupart des agents publics sont des travailleurs que l'OIT considérerait comme commis à l'administration de l'Etat, il n'entendait pas justifier des restrictions à la négociation collective dans le secteur public. Le comité note aussi avec intérêt que la nouvelle administration a annoncé récemment son intention de créer un Conseil de partenariat national dans lequel les intérêts des fonctionnaires seront représentés par les présidents des trois principaux syndicats fédéraux et un représentant du Département des agents publics de l'AFL-CIO, et que ce conseil sera chargé d'élaborer et de promouvoir un nouveau cadre pour les relations professionnelles dans les administrations fédérales. Le comité lance un appel au Conseil pour qu'il prenne en considération les dispositions des instruments de l'OIT relatifs à la liberté syndicale et à la négociation collective, en particulier les conventions nos 87, 98 et 151, afin de mettre la législation en conformité avec les principes en question. Il demande au gouvernement de le tenir informé de l'évolution de la situation à cet égard.
5. 280. En ce qui concerne les agents publics des Etats et des collectivités locales, le comité note, d'après les observations complémentaires des deux parties, que la situation varie beaucoup selon les juridictions. D'un côté, on trouve 23 Etats et le district de Columbia où le cadre juridique de la négociation collective semble assez satisfaisant, de l'avis même du plaignant. De l'autre, on trouve les Etats qui n'ont pas de législation sur la négociation collective dans le secteur public (Arkansas, Colorado, Louisiane et Virginie-Occidentale) ou qui l'interdisent totalement, en se fondant souvent sur des arguments d'intérêt public (Arizona, Mississippi, Caroline du Nord, Caroline du Sud, Utah et Virginie).
6. 281. Le comité souligne, en particulier en ce qui concerne ce second groupe, que seuls les "fonctionnaires commis à l'administration de l'Etat" peuvent être exclus des garanties de la convention no 98, et il rappelle l'importance qu'il attache au principe selon lequel une priorité doit être accordée à la négociation collective, au sens le plus large du terme, comme moyen de règlement des différends survenant à propos de la détermination des conditions et modalités d'emploi dans le secteur public. Bien que le Conseil de partenariat national mentionné ci-dessus ne concerne que le secteur public fédéral, le comité estime que les principes de base discutés dans cet organe paritaire pourraient servir de principes directeurs utiles pour l'établissement d'un cadre de négociation collective adapté aux conditions des Etats et des collectivités locales.
7. 282. Entre ces deux extrêmes, la situation semble mitigée. Dans six Etats (Delaware, Indiana, Kansas, Nevada, Dakota du Sud et Washington), l'AFL-CIO reconnaît que, si elle n'est pas entièrement satisfaisante, la situation est relativement plus favorable puisque ces juridictions soit accordent de larges droits de négociation à tous les agents publics, soit accordent des droits presque complets à la plus grande partie de ces agents. Le gouvernement n'a pas fourni d'observations complémentaires au sujet de ces Etats. Dans les onze autres Etats (Alabama, Géorgie, Idaho, Kentucky, Maryland, Missouri, Dakota du Nord, Oklahoma, Tennessee, Texas et Wyoming), soit les groupes visés, soit les droits accordés sont si restreints que leur portée est quasi négligeable dans certains cas. Les informations fournies par le gouvernement au sujet de quelques-uns de ces Etats (Kentucky, Tennessee, Texas et Wyoming) corroborent cette affirmation générale, qui doit être nuancée néanmoins, car les situations varient aussi à l'intérieur de ce sous-groupe (par exemple, au Tennessee, les employeurs publics sont tenus par la loi de négocier avec les enseignants au sujet des salaires et des conditions de travail, tandis que dans d'autres Etats la législation est de caractère facultatif).
8. 283. Compte tenu des restrictions supplémentaires résultant des décisions judiciaires ou administratives mentionnées par le plaignant et que le gouvernement n'a pas niées, le comité souligne qu'un examen approfondi du cadre de relations professionnelles dans chaque cas - y compris la législation, la politique administrative et la jurisprudence - serait nécessaire pour faire une évaluation valable et concluante, ce qui dépasse le champ de la présente plainte. Notant la déclaration du gouvernement, selon laquelle aucune position n'a été exprimée en ce qui concerne la question de la protection fédérale, par voie législative ou judiciaire, pour la négociation collective au niveau local et à celui des Etats, le comité invite les participants au Conseil de partenariat national à proposer et promouvoir des dispositions législatives qui protègent les droits de négociation collective à tous les niveaux du secteur public.
9. 284. Le comité réitère sa demande de renseignements précis sur les restrictions alléguées au prélèvement à la source des cotisations syndicales au Tennessee qui, selon l'Internationale des services publics, empêchent les agents de l'Etat d'être valablement représentés.

Recommandation du comité

1. 285. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité demande au gouvernement d'appeler l'attention des pouvoirs publics intéressés, en particulier dans les juridictions où les fonctionnaires sont privés de la totalité ou d'une grande partie des droits de négociation collective, sur le principe selon lequel tous les agents de la fonction publique, à l'exception de ceux qui sont commis à l'administration de l'Etat, devraient bénéficier de ces droits, et qu'une priorité devrait être accordée à la négociation collective comme moyen de règlement des différends survenant à propos de la détermination des conditions et modalités d'emploi dans le secteur public.
   • b) Notant avec intérêt que le gouvernement a annoncé son intention de créer un Conseil de partenariat national chargé d'élaborer et de promouvoir un nouveau cadre pour les relations professionnelles dans l'administration fédérale, le comité lance un appel au Conseil pour prendre en considération les instruments de l'OIT relatifs à la liberté syndicale et à la négociation collective, en particulier les conventions nos 87, 98 et 151, afin de mettre la législation en conformité avec les principes en question, et pour proposer et promouvoir des dispositions législatives qui protègent les droits de négociation collective à tous les niveaux du secteur public. Il prie le gouvernement de le tenir informé de l'évolution de la situation à cet égard.
   • c) Le comité est d'avis que les autorités des Etats et les autorités locales, ainsi que les syndicats intéressés, pourraient tirer profit des discussions sur les principes de base qui se tiendront au niveau fédéral au Conseil de partenariat national, et qui pourraient servir de principes directeurs utiles pour l'établissement d'un cadre de négociation collective dans la fonction publique adapté aux conditions des Etats et aux conditions locales.
   • d) Le comité réitère sa demande d'informations précises sur les restrictions alléguées au prélèvement à la source des cotisations syndicales au Tennessee, qui, d'après les allégations, empêchent certains agents publics de cet Etat d'être représentés valablement.

Z. ANNEXE I

• Statistiques choisies concernant les relations professionnelles
• dans les
• administrations des Etats et les collectivités locales fondées
• sur le
• recensement quinquennal des administrations des
• Etats-Unis1
  1972. 1972 1977 1982 1987
• Nombre d'administrations des Etats 78.268 79.928 82.973
  82. 82984 et des
• collectivités locales (augmentation par rapport au +2,1%
  3. +3,8% +0,01%
• recensement précédent)
• Nombre d'administrations qui 10.737 13.094 13.384
  14. 14424 pratiquent
• la négociation col- lective et/ou des consultations
• (augmentation par
• rapport au +22,0% +2,2% +7,7% recensement
• précédent)
• Nombre de conventions écrites 19.547 30.442 36.883
  38. 38667 en
• vigueur (augmentation par rapport au +55,7% +21,2%
  4. +4,8%
• recensement précédent)
• Nombre d'unités de négociation 20.8602 30.131 33.846
  36. 36411
• (augmentation par rapport au +44,4% +12,3% +7,6%
• recensement
• précédent)
• Analyse de l'expansion globale de 1972 à 1987
• Nombre d'administrations des Etats et des collectivités
• locales +6%
• Nombre d'administrations qui pratiquent la négociation
• collective et/ou des
• discussions +34,3%
• Nombre de conventions en vigueur +97,8%
• Nombre d'unités de négociation (1974 à 1987) +74,5%
  1. 1 Census of Governments, ministère du Commerce des
• Etats-Unis, Bureau des
• recensements, vol. 3, no 3, relations professionnelles dans les
• adminis-
• trations des Etats et les collectivités locales.
  2. 2 Le recensement des administrations de 1972 ne
• mentionnait pas le nombre
• d'unités de négociation. Le chiffre se rapporte à 1974 et il
• provient d'un
• rapport spécial sur les relations professionnelles dans les
• administrations
• des Etats et les collectivités locales établi par le ministère du
• Commerce des
• Etats-Unis, Bureau des recensements, et le ministère du
• Travail,
• Administration des services des relations professionnelles.