Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 283, Juin 1992

Cas no 1584 (Grèce) - Date de la plainte: 20-MAI -91 - Clos

1. 147. Le 20 mai 1991, la Confédération générale du travail de Grèce (CGTG) a déposé une plainte pour violation des droits syndicaux dirigée contre le gouvernement de la Grèce.
2. 148. Le gouvernement a fourni ses commentaires dans une communication datée du 10 février 1992.
3. 149. La Grèce a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations du plaignant

1. 150. Dans sa plainte, la CGTG allègue des restrictions au droit de grève et l'ingérence du gouvernement dans le fonctionnement normal du mouvement syndical des travailleurs par des moyens financiers.
2. 151. La CGTG allègue en premier lieu que les articles 1 à 6 de la loi no 1915 de décembre 1990 sur "la protection des droits syndicaux et des droits de la population dans son ensemble ainsi que l'autonomie financière du mouvement syndical" établissent de nouvelles limitations graves au droit de grève.L'organisation plaignante explique que cette loi antigrève était la réponse du gouvernement à la vague de grèves provoquée deux mois plus tôt par un projet de loi prévoyant une détérioration considérable de la sécurité sociale des salariés et une réduction du revenu des retraités.
3. 152. La CGTG allègue également que le gouvernement a décidé en même temps d'étrangler le mouvement syndical sur le plan financier. Elle résume d'abord l'historique du régime de financement des syndicats en Grèce. Pendant des décennies, explique la CGTG, un régime anormal de financement des syndicats a existé. L'intervention financière des différents gouvernements dans le mouvement syndical par le biais du renforcement des organisations syndicales de base s'est appuyée sur la loi no 5204 de 1931 qui a établi le Foyer ouvrier (sigle grec: OEE) et qui prévoyait le soutien financier de cet organisme au mouvement syndical. Pendant longtemps, le Foyer ouvrier n'a eu d'appui financier que de l'Etat. Par la suite, il a aussi été financé par les employeurs. Depuis l'entrée en vigueur de la loi no 678 de 1977, l'OEE est financée exclusivement par les salariés au moyen d'une retenue de 0,25 pour cent sur leur salaire et par une contribution des employeurs d'un montant égal. La CGTG estime que cette loi a entraîné une amélioration progressive des critères de financement des syndicats par l'OEE. Cependant, la possibilité qu'avaient les ministres du Travail successifs de gérer sans contrôle ni transparence 8 pour cent des ressources du Foyer ouvrier a continué d'exister ce qui a provoqué l'intensification des interventions du gouvernement dans le mouvement syndical.
4. 153. L'organisation plaignante indique que, de juillet 1989 à septembre 1990, la démocratisation de l'OEE a beaucoup progressé: les critères du financement des syndicats par les travailleurs ont été dans leur ensemble rendus objectifs et la loi no 1876 de 1990 a aboli la possibilité pour les ministres du Travail de gérer sans contrôle 8 pour cent des ressources de l'OEE. L'orientation générale de l'OEE a été de consacrer 40 pour cent de ses ressources, comme le prévoit la loi no 1876 de 1990, au soutien multilatéral du mouvement syndical selon des critères clairs et objectifs. Ce soutien comprend: a) la subvention régulière, selon le nombre de leurs membres votants, des syndicats de chaque degré, ; b) les frais d'opération des fédérations et des bourses du travail; c) les frais de personnel des fédérations et des bourses du travail; d) le logement des syndicats de chaque degré; e) le chauffage des syndicats de chaque degré et f) la fourniture de meubles et de matériel pour équiper les locaux des syndicats de tous les degrés.
5. 154. La plainte de la CGTG porte plus spécifiquement sur la loi no 1915 de 1990 dont l'article 7 prévoit une réduction à la moitié de toutes les formes d'appui financier aux syndicats à partir du 1er avril 1991 et une abolition de ce financement à partir du 1er janvier 1992.
6. 155. La CGTG indique que les ressources de l'OEE ainsi libérées par la loi no 1915 de 1990 (40 pour cent de ses ressources) sont par la même loi consacrées à d'autres objectifs du Foyer (politique sociale, activités récréatives des travailleurs, etc.) et allègue que le but du gouvernement est de diriger sans transition la plus grande partie de ces ressources vers des dépôts "gelés" dans les banques et que, si tel est le cas, elles serviront à des options partisanes. L'organisation plaignante estime que ce souci apparaît aussi dans le fait que récemment le gouvernement s'est occupé de placer au sein de l'OEE une direction qui lui est soumise en augmentant par la loi le nombre de ses membres. Ces nouveaux membres sont des employés du ministère du Travail qu'il a lui-même choisis.
7. 156. La CGTG est d'avis que le gouvernement, pour empêcher le rétablissement de l'autonomie financière des syndicats, s'est hâté de faire voter l'article 8 de la loi no 1915 de 1990 aux termes duquel il intervient sans autorisation dans les relations entre les employeurs et les syndicats et empêche à nouveau l'assurance de l'autonomie financière des organisations professionnelles selon leur libre choix. Selon la CGTG, le gouvernement a fixé de façon limitative la possibilité de maintenir la contribution de l'employeur alors qu'il faudrait justement la rétablir et elle estime que cela revient à une intervention du gouvernement dans les questions qui ont trait à la liberté de choix et d'entente entre les organisations patronales et syndicales.
8. 157. La CGTG indique que même si une convention collective générale signée en 1991 prévoit le maintien de la contribution syndicale, la mise en oeuvre pratique de ses dispositions prendra au moins trois ans. Elle estime que, par la loi no 1915 de 1990 dont les dispositions transitoires sont insignifiantes, le gouvernement cherche à étouffer financièrement le mouvement syndical et à mettre fin au financement des syndicats par les travailleurs et à utiliser les ressources des travailleurs à ses propres fins.
9. 158. L'organisation plaignante décrit ensuite les conséquences de la loi no 1915 de 1990 qui permet au gouvernement de retenir injustement les ressources principales des syndicats qui provenaient de l'argent des travailleurs par l'intermédiaire de l'OEE. Elle estime que les possibilités de fonctionnement des syndicats de base, des fédérations et des bourses du travail seront réduites voire anéanties: licenciement des employés travaillant pour les fédérations - la CGTG déclare se voire obligée de licencier au moins la moitié de son personnel -, communication difficile entre les syndicats et les travailleurs, limitations des moyens de transport dont dispose la CGTG pour communiquer avec les syndicats dans l'ensemble du pays, limitation des voyages dans le même but et des contacts les plus élémentaires avec les syndicats à l'étranger.
10. 159. Une troisième allégation porte sur le logement de la CGTG. Elle relate qu'avec l'argent de l'OEE, le bâtiment voisin à celui de la CGTG avait été acheté, qu'une étude pour l'unification, la reconstruction et l'agrandissement des deux immeubles avait été terminée en 1989 et que les travaux avaient commencé. Pour les années 1989-1990, l'OEE a payé à la CGTG un tiers des frais. L'organisation plaignante est d'avis qu'avec la loi no 1915 de 1990 le gouvernement tente de détruire la restauration de ces bâtiments. Le gouvernement aurait révélé son intention quand, à la fin de 1990, il a versé dans les crédits bloqués la somme de 100.000.000 drachmes au lieu de décider de continuer à financer les travaux. Il est clair, selon la CGTG, que si cette tactique du gouvernement continue, l'immeuble de la CGTG risque de n'être jamais édifié. Elle indique qu'elle en a informé en détail le ministre du Travail.
11. 160. L'organisation plaignante conclut en indiquant que la CGTG et les organisations d'employeurs sont convenues d'élaborer et de présenter une proposition commune en vue d'une nouvelle réglementation tendant à rendre la pleine responsabilité de l'OEE à ceux qui assurent ses revenus et à modifier et à élargir ses buts et ses activités afin de mieux servir les travailleurs et le mouvement syndical.

B. Réponse du gouvernement

1. 161. Dans sa communication du 10 février 1992, le gouvernement fournit d'abord ses observations sur les articles 1 à 6 de la loi no 1915 de 1990. Il déclare que le but essentiel de cette loi est de protéger la société dans son ensemble contre des grèves abusives et illégales qui sont surtout déclenchées dans le secteur public au sens large du terme et non pas d'imposer des limitations à l'exercice du droit de grève. Les articles 1 à 6 de la loi ne visent aucunement la modification du régime légal existant du droit de grève, mais tendent à le compléter et à le clarifier. Le gouvernement admet que la liste existante des entreprises publiques et des sociétés d'utilité publique mentionnées dans l'article 19, paragraphe 2, de la loi no 1264 de 1982 est élargie par la loi no 1915 de 1990 et comprend désormais des services et des organismes tels que la collecte et le transport de déchets, la Banque de Grèce, l'aviation civile et les services qui s'occupent du paiement des salaires du personnel du secteur public au sens large du terme. Cet élargissement a été jugé opportun vu le caractère essentiel des services offerts par ces organismes qui satisfont aux besoins vitaux de la population et dont le fonctionnement défectueux pourrait avoir des conséquences graves et néfastes sur l'économie du pays qui traverse une période difficile. Le gouvernement cite comme conséquences éventuelles des dangers pour la santé de la population, la paralysie des transports, le péril des produits périssables et des substances premières, la suspension ou le retard du paiement des salaires et autres prestations aux travailleurs, etc. Le gouvernement déclare que, d'une façon plus générale, la nouvelle loi no 1915 de 1990 ne limite pas le droit de grève, mais tout au contraire traduit et complète la loi no 1264 de 1982 en incluant des dispositions jugées nécessaires par les tribunaux nationaux.
2. 162. En ce qui concerne les allégations selon lesquelles les articles 7 et 8 de la loi no 1915 de 1990 visent à étrangler financièrement le mouvement syndical, le gouvernement indique que les articles en question constituent la suite de l'article 31 de la loi no 1876 de 1990 par lequel a été abrogé à partir du 1er janvier 1991 l'aide financière aux organisations syndicales par le Foyer ouvrier (OEE). Le gouvernement indique également que les articles 7 et 8 de la loi no 1915 de 1990 ont été adoptés dans le but d'assurer l'indépendance financière des organisations et de les libérer de toute dépendance ou ingérence de la part du gouvernement et que l'indépendance financière constitue depuis longtemps une demande constante du milieu syndical. Il signale qu'une série de plaintes y afférant formulées par des organisations syndicales grecques ont été examinées par les organes de contrôle du BIT.
3. 163. Le gouvernement souhaite mettre l'accent sur le fait que l'article 7 de la loi no 1915 de 1990 ne prévoit pas l'abolition immédiate de l'assistance financière normale des organisations syndicales mais une diminution par étapes jusqu'à la fin de l'année 1991. Ce délai a été octroyé pour que les organisations intéressées aient la possibilité de régler la question de leur autofinancement et de la répartition des ressources financières provenant des contributions de leurs membres, conformément aux dispositions de leurs statuts et aux décisions de leurs organes statutaires, en utilisant le mécanisme des conventions collectives, de la médiation et de l'arbitrage en vertu des dispositions de la loi no 1264 de 1982 et de l'article 6 de la loi no 1876 de 1990. Le gouvernement ajoute que, par la nouvelle loi, satisfaction a été donnée au désir exprimé par le mouvement syndical d'assurer son indépendance financière tout en mettant à sa disposition les mécanismes nécessaires garantissant son autofinancement. Ce cadre juridique correspond selon le gouvernement au point de vue et à la jurisprudence de l'OIT.
4. 164. En ce qui concerne les allégations relatives au non-financement de la part de l'OEE de la continuation des travaux de restauration du bâtiment de la CGTG, le gouvernement indique qu'en vertu de l'article 31 de la loi no 1876 de 1990 a été abrogée, à partir du 1er janvier 1991, l'article 14, paragraphe 4, du décrêt-loi no 3755 de 1957 prévoyant, entre autres, la possibilité d'une assistance financière spéciale de l'OEE. L'OEE avait financé dans le passé par des sommes considérables les travaux effectués au bâtiment de siège de la CGTG. Le gouvernement indique également qu'actuellement il n'y a pas de source qui pourrait financer par le biais de l'OEE de tels travaux.
5. 165. Considérant néanmoins nécessaire d'assurer le financement des travaux de prolongement, de la nouvelle construction, d'adjonction d'un étage, etc. au bâtiment traditionnel de la CGTG, le gouvernement a ajouté au texte de la loi no 2008 de 1992 adoptée récemment une disposition par laquelle est réglée cette question. En vertu de cette disposition, l'OEE assume le financement des travaux au bâtiment de la CGTG ainsi que de son équipement et de son entretien.
6. 166. Pour ce qui est de la proposition commune des organisations d'employeurs et de la CGTG pour que l'administration et la gestion de l'OEE (jusqu'à présent sous la tutelle de l'Etat) soient confiées aux organisations les plus représentatives des employeurs et des travailleurs, le gouvernement indique que ce sujet constitue actuellement une question de discussion entre le gouvernement (ministère du Travail) et les organisations professionnelles représentatives, à savoir la Fédération des Industries grecques et la CGTG. Dès qu'un résultat final sera obtenu, le gouvernement en informera le comité.

C. Conclusions du comité

1. 167. Le comité observe que l'organisation plaignante allègue: 1) les nouvelles limitations au droit de grève par les articles 1 à 6 de la loi no 1915 de 1990; 2) l'étranglement financier du mouvement syndical par les articles 7 et 8 de la même loi; et 3) le non-financement par le Foyer ouvrier de la continuation des travaux de restauration du bâtiment de la CGTG.
2. 168. S'agissant des articles 1 à 6 de la loi no 1915 de 1990 qui élargissent la liste des entreprises publiques et des sociétés d'utilité publique mentionnées dans l'article 19, paragraphe 2, de la loi no 1264 de 1982, le comité note la réponse du gouvernement selon laquelle il s'agit de services qui présentent un caractère essentiel, qui sont nécessaires pour satisfaire les besoins vitaux de la population et dont le fonctionnement défectueux pourrait avoir des conséquences graves et néfastes sur l'économie du pays qui traverse une période difficile.
3. 169. Le comité a toujours estimé que le droit de grève peut être restreint, voire interdit dans la fonction publique, les fonctionnaires publics étant ceux qui agissent en tant qu'organes de la puissance publique, ou les services essentiels au sens strict du terme, c'est-à-dire, les services dont l'interruption mettrait en danger, dans l'ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne. (Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, 3e édition, 1985, paragr. 394.) Il estime également légitime qu'un service minimum puisse être maintenu en cas de grève dont l'étendue et la durée pourraient provoquer une situation de crise nationale aiguë telle que les conditions normales d'existence de la population pourraient être en danger. Pour être acceptable, un service minimum devrait se limiter aux opérations strictement nécessaires pour ne pas compromettre la vie ou les conditions normales d'existence de tout ou partie de la population, et les organisations de travailleurs devraient pouvoir participer à sa définition tout comme les employeurs et les autorités publiques. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 415.)
4. 170. Le comité constate que la liste des services déclarés essentiels dans la législation va au-delà de la définition des services essentiels au sens strict du terme, à savoir ceux dont l'interruption risque de mettre en danger la vie, la santé ou la sécurité des populations. Certains de ces services ne pourraient donc, de l'avis du comité, faire l'objet d'une interdiction de la grève. Cependant, il apparaît, dans le cas présent, que la législation n'interdit pas la grève dans les services dits essentiels en Grèce. Elle ne fait qu'imposer certaines conditions à l'exercice du droit de grève dans ces services: dépôt d'un préavis de quatre jours et instauration d'un service minimum. Le comité considère donc que, sur ce fait, les dispositions en question ne constituent pas une violation des principes de la liberté syndicale.
5. 171. Il reste à examiner comment ces services minima sont définis et assurés. A cet égard, le comité note que dans son rapport transmis en juin 1991 à la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations en vertu de l'article 22 de la Constitution de l'OIT, le gouvernement indique que l'article 4 de la loi no 1915 de 1990, qui dispose que la désignation d'un personnel minimum en cas de grève dans le secteur public ou dans les services d'utilité publique incombe à l'employeur qui en porte la responsabilité, ne signifie pas une restriction du droit de grève. Il ne s'agit, selon le gouvernement, que de l'exercice du droit de l'employeur d'assurer le fonctionnement de son entreprise, imposé par la nécessité de satisfaire aux besoins fondamentaux de la société dans son ensemble qui sont touchés par la grève. Constatant par conséquent que les organisations de travailleurs ne semblent pas participer à la définition des services minima, le comité demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires afin de garantir, aussi bien en droit qu'en pratique, la participation des organisations de travailleurs à la définition des services minima à maintenir en cas de grève dans les services énumérés àl'article 4 de la loi no 1915 de 1990 et de le tenir informé de toute mesure prise en ce sens.
6. 172. Le comité observe qu'une deuxième allégation porte sur les articles 7 et 8 de la loi no 1915. Selon la CGTG, cette loi vise à étrangler financièrement le mouvement syndical puisque son article 7 a aboli, à partir du 1er janvier 1992, toutes les formes d'appui financier aux syndicats. Le comité note qu'avant l'entrée en vigueur de la loi no 1915, les syndicats bénéficiaient d'un soutien financier du Foyer ouvrier (OEE), organisme sous tutelle de l'Etat, qui consacrait 40 pour cent de ses ressources au soutien du mouvement syndical selon des critères objectifs et clairs. L'OEE était depuis 1977 financé par les salariés au moyen d'une retenue de 0,25 pour cent sur leur salaire et par une contribution des employeurs d'un montant égal.
7. 173. Le comité observe également que la CGTG allègue que le gouvernement, par le biais de l'article 8 de la loi no 1915, intervient dans les relations entre les employeurs et les syndicats. Il note qu'aux termes de cet article, le montant des cotisations syndicales prélevées et le mode de leur répartition entre les organisations syndicales des différents degrés seront déterminés par les assemblées générales ou les comités directeurs des différentes organisations, conformément à leurs statuts; le prélèvement des cotisations ne pourra avoir lieu qu'avec le consentement des travailleurs; et les cotisations ainsi prélevées seront remboursées par l'employeur à l'organisation syndicale du premier degré au niveau de l'entreprise, laquelle sera chargée de les répartir. La CGTG allègue que l'article 8 fixe de façon limitative la possibilité de maintenir la contribution de l'employeur sur les lieux de travail alors qu'il faudrait au contraire la rétablir.
8. 174. Le comité rappelle que la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations avait formulé depuis de très nombreuses années des commentaires sur l'ancien système de financement du mouvement syndical qui plaçait les organisations syndicales sous la dépendance financière d'un organisme public. La commission avait estimé que toute forme de contrôle de l'Etat devait être abolie et qu'il n'était pas compatible avec les principes de la liberté syndicale puisqu'il permettait une ingérence des autorités dans la gestion financière des syndicats et prévoyait un système de sécurité syndicale ne résultant pas de clauses librement consenties entre syndicats et employeurs. En adoptant la loi no 1915 de 1990, le gouvernement semble donner suite aux commentaires de la commission d'experts. Toutefois, il apparaît que, suite à l'entrée en vigueur de la nouvelle loi, et jusqu'à l'établissement d'un système d'autofinancement, les organisations syndicales risquent d'être confrontées à des problèmes financiers majeurs. Il demande par conséquent au gouvernement d'étudier de manière approfondie la proposition commune de la CGTG et de la Fédération des Industries grecques de confier l'administration et la gestion de l'OEE aux organisations les plus représentatives, en vue d'aboutir à une solution satisfaisante pour toutes les parties intéressées et conforme aux principes de la liberté syndicale, et de le tenir informé de toute évolution à cet égard.
9. 175. En ce qui concerne la troisième allégation portant sur le non-financement de la part de l'OEE de la continuation des travaux de restauration du bâtiment de la CGTG, le comité note que le gouvernement indique que la loi no 2008 de 1992 a réglé cette question en disposant que l'OEE assume le financement des travaux ainsi que les dépenses pour l'équipement et l'entretien du bâtiment. Le comité estime par conséquent que cet aspect du cas n'appelle pas un examen plus approfondi.

Recommandation du comité

1. 176. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires afin de garantir, aussi bien en droit que dans la pratique, la participation des organisations de travailleurs à la définition des services minima à maintenir en cas de grève dans les services considérés comme essentiels dans la législation grecque. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé de toute mesure prise en ce sens.
   • b) Le comité demande au gouvernement d'étudier de manière approfondie la proposition commune de la CGTG et de la Fédération des Industries grecques de confier l'administration et la gestion de l'OEE aux organisations les plus représentatives en vue d'aboutir à une solution satisfaisante pour les parties et conforme à la liberté syndicale. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé de toute évolution à cet égard.
   • c) Le comité signale à l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations l'aspect législatif de ce cas.