Rapport définitif - Rapport No. 279, Novembre 1991

Cas no 1592 (Tchad) - Date de la plainte: 29-MAI -91 - Clos

1. 151. L'Union nationale des syndicats du Tchad (UNST) a présenté une plainte dans une communication du 29 mai 1991. Le gouvernement a transmis ses observations sur les allégations dans une communication du 30 septembre 1991. Depuis lors, le plaignant a envoyé des informations complémentaires sur cette affaire dans une communication du 8 octobre 1991.
2. 152. Le Tchad a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations du plaignant

1. 153. L'UNST présente une plainte contre le gouvernement du Tchad alléguant que celui-ci, en prononçant par un communiqué du Conseil des ministres du 23 mai 1991 la dissolution de cette centrale syndicale, a enfreint la convention no 87.
2. 154. Selon le plaignant, le gouvernement invoque, pour justifier sa position, la décision no 001/PR/CE/MPS/90 prise par le Mouvement patriotique du salut après son arrivée au pouvoir le 1er décembre 1990. Cette décision, en date du 3 décembre 1990, porte d'une part suspension de la Constitution et, d'autre part, dissolution du gouvernement, de l'Assemblée nationale et de l'Union nationale pour l'indépendance et la révolution (UNIR), le parti unique précédemment au pouvoir, ainsi que de ses organes affiliés.
3. 155. Le plaignant explique que, jusqu'à la date de la présente plainte, le Mouvement patriotique du salut laissait fonctionner normalement l'UNST bien que cette organisation, nonobstant une résolution d'affiliation à l'UNIR adoptée lors de son Congrès constitutif de novembre 1988, soit et demeure une association professionnelle, à la différence d'autres organisations. Pourtant, le 17 décembre 1990, le gouvernement a fait verbalement savoir à la centrale syndicale qu'elle était dissoute en vertu de la décision no 001/PR/CE/MPS/90.
4. 156. Le plaignant poursuit en rappelant que, outre les dispositions des normes internationales du travail qui s'opposent à la dissolution par voie administrative des organisations syndicales, certaines dispositions du droit interne du pays, comme l'article 40 de la loi 7/66 portant Code du travail, prévoient qu'une organisation syndicale ne peut être dissoute que par voie judiciaire. La dissolution d'une organisation de travailleurs décidée par un parti ou un mouvement politique est illégale et arbitraire.
5. 157. Toutefois, dans un esprit de compromis et afin de ne donner aucun prétexte au gouvernement, l'UNST a tenu, du 29 avril au 2 mai 1991, un congrès qui a adopté deux résolutions dont la première dénonce la résolution d'affiliation à l'UNIR et la seconde réaffirme l'indépendance de l'UNST par rapport à tout parti ou mouvement politique. Le plaignant entendait ainsi se conformer aux dispositions de l'article 40 de la loi 7/66 portant Code du travail et de la prévoyance sociale, en vertu desquelles "il appartient au procureur de la République et à l'inspecteur du travail d'inviter les dirigeants des syndicats à supprimer ou à rectifier les dispositions illicites ou illégales des statuts...", même si l'affiliation a l'UNIR n'était pas mentionnée dans les statuts.
6. 158. Après le congrès, l'UNST a déposé ses statuts et la liste de ses dirigeants à la préfecture, conformément aux dispositions des articles 38 et suivants de la loi 7/66. Le préfet lui a délivré un récépissé de dépôt en vertu de quoi, conformément aux dispositions de l'article 49 de la loi 7/66, elle devait jouir, sans autre condition, de la personnalité civile.
7. 159. Or selon le plaignant, le gouvernement estime que les syndicats sont régis par l'ordonnance no 27/INT/SUR du 28 juillet 1962 portant réglementation des associations et qu'à ce titre ils ne peuvent avoir d'existence légale tant qu'une autorisation de fonctionner ne leur a pas été délivrée par le ministre de l'Intérieur. Le plaignant estime qu'il s'agit là d'un excès de pouvoir, car si le législateur a adopté une loi qui doit régir les syndicats, cela signifie que l'ordonnance en question ne leur est pas applicable. Quoi qu'il en soit, lorsqu'on est en présence de deux textes qu'on prétend, comme le fait le gouvernement, appliquer à une même organisation, c'est le texte le plus récent qui doit prévaloir, selon les principes généraux du droit.
8. 160. Le plaignant annexe à sa communication une longue liste de documents, entre autres les textes juridiques qu'il mentionne et ses statuts.
9. 161. Dans sa communication du 8 octobre 1991, le plaignant informe le comité que le gouvernement a reconnu la nouvelle centrale syndicale (l'Union des syndicats du Tchad (UST)) et lui a accordé l'autorisation de fonctionner en vertu du règlement 27/INT/SUR sur les associations. Toutefois, ajoute le plaignant, cette autorisation aurait dû être accordée au titre de la loi 7/66, portant Code du travail et de la prévoyance sociale, et non au titre du règlement susmentionné.

B. Réponse du gouvernement

1. 162. Par communication du 30 septembre 1991, le gouvernement observe que le texte des statuts qui figure dans la liste des documents annexés par le plaignant n'est pas celui des statuts originaux de l'UNST, mais celui des statuts amendés qui ont été adoptés par un congrès extraordinaire tenu postérieurement à la dissolution de l'organisation syndicale.
2. 163. Le gouvernement explique que l'ex-UNST est née en novembre 1988 de la fusion de deux anciennes centrales syndicales, l'Union nationale des travailleurs du Tchad (UNATRAT) et la Confédération syndicale du Tchad. L'article premier des statuts initiaux reconnaît que la centrale syndicale est régie par l'ordonnance no 27/INT/SUR du 28 juillet 1962 portant réglementation des associations au Tchad et la loi 7/66 du 4 mars 1966, portant Code du travail et de la prévoyance sociale.
3. 164. Aux termes de l'article 3 de l'ordonnance précitée, les associations de personnes pourront se former, moyennant déclaration et autorisation, mais ne jouiront de la capacité juridique que si elles le demandent expressément. Or, dans le cas de l'UNST, le ministère de l'Intérieur et de l'Administration du territoire de l'époque n'avait enregistré ni déclaration, ni demande d'autorisation de fonctionner. En outre, les dirigeants n'avaient jamais demandé que leur organisation pût jouir de la capacité juridique.
4. 165. A l'évidence, l'ex-UNST n'a connu qu'une existence de fait, l'Union nationale pour l'indépendance et la révolution (UNIR), mouvement politique de l'époque, lui ayant servi de parrain.
5. 166. Les dirigeants de l'ex-UNST, poursuit le gouvernement, soutiennent que les statuts et la liste des dirigeants de leur centrale ont été déposés à la préfecture et qu'en retour un récépissé de dépôt leur a été délivré. C'est ignorer délibérément la portée juridique de cette pièce, qui signifie simplement en fait que l'administration préfectorale reconnaît avoir reçu la déclaration d'association de l'ex-UNST. Il serait illusoire de croire que ce récépissé puisse conférer une quelconque légitimité à l'organisation syndicale. Ce qu'il importe de dénoncer, indique le gouvernement, c'est le silence observé par les mêmes dirigeants de l'ex-UNST au sujet de la note de service no 481/PCB/91 du 17 mai 1991, qui annule ledit récépissé pour vice de procédure.
6. 167. Le gouvernement signale en outre que, au sujet de la fondation d'un syndicat, l'article 38 du Code du travail et de la prévoyance sociale fait obligation au fondateur de tout syndicat de déposer les statuts et la liste des dirigeants au siège de la préfecture ou de la sous-préfecture où le syndicat s'est constitué. Concernant les associations créées dans la capitale, l'article premier, alinéa 2 du décret no 165/INT/SUR du 25 août 1962, portant modalités d'application de l'ordonnance réglementant les associations, dispose que, en ce qui concerne spécialement la ville de Fort-Lamy (actuellement N'Djaména), les déclarations d'association sont reçues à la Direction de la sûreté nationale, le préfet de Chari-Baguirmi demeurant compétent pour le reste de sa circonscription. Conformément à cette disposition, un certain nombre d'associations, notamment le Conseil national du patronat tchadien (CNPT), qui ont respecté la procédure, se sont vu délivrer des autorisations de fonctionner par le ministère de l'Intérieur et de l'Administration du territoire. S'agissant de l'ex-UNST, les dirigeants n'ont pas respecté la procédure, violant ainsi les dispositions des textes précités.
7. 168. L'article 42 du Code du travail et de la prévoyance sociale pose les conditions à remplir pour être membre dirigeant d'une organisation syndicale. En effet, en vertu de cette disposition, les dirigeants d'une organisation syndicale doivent faire l'objet d'une enquête de moralité effectuée par les services du ministère de l'Intérieur en collaboration avec le Département de la justice. Or les dirigeants de l'ex-UNST n'ont jamais rempli cette formalité, comme si leur adhésion à l'UNIR les dispensait de toute autre démarche administrative en la matière. Mieux, certains dirigeants n'appartiendraient à aucune organisation syndicale de base.
8. 169. Selon le gouvernement, les dirigeants de l'ex-UNST ont enfreint non seulement les textes nationaux, mais également les textes internationaux relatifs à la liberté syndicale. En effet, la convention no 87 reconnaît aux employeurs et aux travailleurs le droit de s'organiser sans autorisation spéciale. Mais elle leur fait également obligation de respecter la légalité. Aussi la prétention des dirigeants de l'ex-centrale syndicale à vouloir a posteriori choisir eux-mêmes les textes qui les régissent constitue-t-elle une violation de la légalité. En outre, contrairement aux dispositions de cette convention, les dirigeants de l'ex-UNST ont adhéré à l'UNIR, aliénant ainsi la liberté et l'indépendance de leur centrale syndicale. En effet, non seulement les statuts de l'ex-UNST ont-ils été rédigés sous la direction du Commissariat à l'orientation, à l'information et à l'organisation des masses de l'UNIR, mais après sa constitution, l'ex-UNST s'est affiliée à l'UNIR par la résolution no 5 du 17 novembre 1988. En retour, certains de ses dirigeants ont été nommés membres du comité central et du bureau exécutif de l'UNIR.
9. 170. Les dirigeants de l'ex-UNST prétendent avoir dénoncé cette affiliation dès l'avènement du MPS, qui a pris la succession du régime précédent. A cet égard, il convient de rappeler que, par décision no 001/PCE/MPS/90 du 3 décembre 1990, le président du Comité exécutif du MPS a dissous l'UNIR et ses organes affiliés et que, l'ex-UNST étant un organe affilié de l'UNIR, elle tombe indubitablement sous le coup de cette décision. Dès lors, comment peut-on parler de désaffiliation à un mouvement politique qui n'existe plus? La décision prise est un acte de salut public qui vise non seulement à dissoudre le mouvement politique de l'époque, mais aussi à suspendre la Constitution et toutes les institutions qui en découlent. La controverse invervenue sur ce sujet est donc sans objet.
10. 171. Le gouvernement déclare qu'il s'est engagé, conformément aux objectifs de la Charte nationale, à respecter les conventions et accords internationaux et à assurer la liberté syndicale du pays. C'est dans cet esprit qu'il a autorisé, considérant le vide consacré par la dissolution de l'UNST, la tenue d'un congrès extraordinaire des fédérations de base sous une bannière neutre afin de créer une nouvelle organisation syndicale. Mais les dirigeants syndicaux n'ont pas tenu parole, et les débats engagés autour des thèmes retenus ont abouti au maintien de l'ex-UNST assorti d'un procès d'intention du gouvernement.
11. 172. Au total, indique le gouvernement, il faut reconnaître que les résolutions du prétendu deuxième congrès de l'ex-UNST n'engageaient pas le gouvernement. Il y a là manifestement une tentative de reconstitution d'une association dissoute officiellement qui est donc passible des peines prévues par la réglementation nationale en la matière. Le ministère de la Fonction publique et du Travail tient à souligner qu'en dehors de l'UNST dissoute, les syndicats de base continuaient à exercer normalement leurs activités, certains d'entre eux s'étant constitués en une centrale syndicale dénommée Confédération libre des travailleurs du Tchad (CLTT). Cette centrale a reçu l'autorisation de fonctionner du ministère de l'Intérieur. A la suite de cette situation, les anciens dirigeants de l'organisation syndicale dissoute se sont réunis en congrès extraordinaire le 23 juin 1991 pour créer l'Union des syndicats du Tchad (UST), née des centrales de l'ex-UNST. Conformément aux dispositions du Code du travail et de la prévoyance sociale et de l'ordonnance no 27/INT/SUR, la nouvelle organisation syndicale a introduit une demande d'autorisation de fonctionner auprès des services compétents.
12. 173. Enfin, le gouvernement indique qu'il s'est engagé sur la voie de la démocratie et du dialogue social, ce qui implique le maintien des relations de coopération entre tous les partenaires sociaux. Par ailleurs, la préservation de l'indépendance des organisations syndicales restera le mot d'ordre du gouvernement dans la perspective d'un développement harmonieux des institutions nationales.

C. Conclusions du comité

1. 174. Le comité observe que les allégations présentées dans le présent cas portent sur la dissolution par voie administrative de l'UNST, décidée en même temps que la suspension de la Constitution et la dissolution du gouvernement, de l'Assemblée nationale et du mouvement politique UNIR, auquel était affiliée l'UNST.
2. 175. Le comité rappelle tout d'abord l'importance qu'il attache au droit des travailleurs de constituer des syndicats de leur choix. Il observe que, d'après le gouvernement, l'UNST n'a connu qu'une existence de fait sous le régime précédent car elle n'a pas rempli certaines obligations légales nécessaires à l'obtention de sa personnalité juridique, à savoir une déclaration ou une demande présentée au ministère de l'Intérieur. De même, ses dirigeants n'ont pas rempli certaines obligations légales (art. 42 du Code du travail) nécessaires à l'exercice des fonctions de dirigeant syndical au Tchad, comme une enquête de moralité effectuée par le ministère de l'Intérieur et le Département de la justice.
3. 176. Par ailleurs, le comité note que le gouvernement ne reconnaît pas la dénonciation, par l'UNST, de son affiliation au mouvement politique UNIR et estime que, l'UNST étant un organe affilié à l'UNIR et celle-ci ayant été dissoute, la dissolution de l'UNST tombe sous le coup de la même décision. Il note en outre que les anciens dirigeants de l'UNST ont créé une nouvelle organisation, l'UST, et ont introduit une demande d'autorisation de fonctionner.
4. 177. Au sujet de la dissolution de l'UNST par décision du pouvoir exécutif, le comité rappelle au gouvernement que la dissolution par voie administrative d'organisations syndicales constitue une violation manifeste de l'article 4 de la convention no 87, ratifiée par le Tchad. Le comité estime que la dissolution d'une organisation syndicale est une mesure qui ne devrait intervenir que dans des cas d'une extrême gravité; une telle dissolution ne devrait pouvoir intervenir qu'à la suite d'une décision judiciaire afin de garantir pleinement les droits de la défense.
5. 178. Le comité rappelle également que dans l'intérêt du développement normal du mouvement syndical il serait désirable que les parties intéressées s'inspirent des principes énoncés dans la résolution sur l'indépendance du mouvement syndical, adoptée par la Conférence internationale du Travail à sa 35e session (1952), qui prévoit notamment que "l'objectif fondamental et permanent du mouvement syndical est le progrès économique et social des travailleurs et que, lorsque les syndicats décident, en se conformant aux lois et usages en vigueur dans leurs pays respectifs et à la volonté de leurs membres, d'établir des relations avec les partis politiques ou d'entreprendre une action politique conformément à la Constitution pour favoriser la réalisation de leurs objectifs économiques et sociaux, ces relations ou cette action politique ne doivent pas être de nature à compromettre la continuité du mouvement syndical ou de ses fonctions sociales et économiques, quels que soient les changements politiques qui peuvent survenir dans le pays".
6. 179. En ce qui concerne l'obligation faite aux dirigeants syndicaux, en vertu de l'article 42 du Code du travail et de la prévoyance sociale, de se soumettre à une enquête de moralité effectuée par le ministère de l'Intérieur et le Département de la justice, le comité estime que cette mesure constitue un agrément préalable des autorités des candidats à la direction des syndicats et donc une intervention dans le fonctionnement des organisations de travailleurs incompatible avec l'article 3 de la convention no 87, qui leur reconnaît le droit d'élire librement leurs représentants.
7. 180. En ce qui concerne la nouvelle organisation, l'UST, formée par les anciens membres de l'UNST qui ont demandé pour cette organisation l'autorisation de fonctionner, le comité prend note de ce que cette autorisation leur a été accordée au titre du décret no 27/INT/SUR, et non au titre de la loi 7/66 portant Code du travail, comme cela aurait dû être le cas selon le plaignant. Le comité a examiné le texte du décret no 27/INT/SUR qui, selon la déclaration du gouvernement, régit les activités des organisations syndicales. Il a constaté que diverses dispositions de ce décret sont incompatibles avec les dispositions de la convention no 87: l'article 5 (sur la compétence du ministère de l'Intérieur en matière d'autorisation de fonctionner des associations), l'article 8 (sur la dissolution immédiate d'un syndicat par décision administrative du ministère de l'Intérieur) et l'article 11 (sur la tutelle des autorités administratives sur les associations qu'elles subventionnent). En conséquence, le comité demande au gouvernement de réexaminer les textes législatifs et réglementaires concernant les organisations syndicales afin d'assurer la pleine application de la convention. Le comité attire en outre l'attention de la commission d'experts sur cet aspect du cas.

Recommandation du comité

1. 181. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité rappelle l'importance qu'il attache au droit des travailleurs de constituer des syndicats de leur choix.
   • b) En ce qui concerne la dissolution de l'UNST par décision administrative, le comité souligne que la dissolution par voie administrative d'organisations syndicales constitue une violation manifeste de l'article 4 de la convention no 87, ratifiée par le Tchad. Le comité estime que la dissolution d'une organisation syndicale est une mesure qui ne devrait intervenir que dans des cas d'une extrême gravité; en conséquence, une telle dissolution ne devrait pouvoir être prononcée qu'à la suite d'une décision judiciaire afin de garantir pleinement les droits de la défense.
   • c) En ce qui concerne l'obligation faite aux dirigeants syndicaux de se soumettre à une enquête de moralité, le comité appelle l'attention du gouvernement sur le fait que cette mesure constitue un agrément préalable par les autorités des candidats à la direction des syndicats et donc une intervention dans le fonctionnement des organisations de travailleurs incompatible avec l'article 3 de la convention no 87.
   • d) En ce qui concerne la demande d'autorisation de fonctionner de la nouvelle organisation syndicale (UST), le comité prend note de ce que cette autorisation a été accordée au titre du décret no 27/INT/SUR qui, selon la déclaration du gouvernement, régit les activités des organisations syndicales. Le comité observe que ce texte contient des dispositions qui sont incompatibles avec la convention no 87. Le comité demande au gouvernement de réexaminer les textes législatifs et réglementaires concernant les organisations syndicales afin d'assurer la pleine application de la convention.
   • e) Le comité attire en outre l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations sur cet aspect du cas.