Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 292, Mars 1994

Cas no 1620 (Colombie) - Date de la plainte: 03-FÉVR.-92 - Clos

266. Le comité a examiné ces cas à ses sessions de février et de mai 1993, lors desquelles il a présenté un rapport intérimaire au Conseil d'administration. (Voir 286e et 287e rapport du comité, paragr. 360 à 384 et 490 à 505, approuvés par le Conseil d'administration à ses 255e et 256e sessions (mars et mai 1993).) Le gouvernement a envoyé de nouvelles informations dans une communication datée de novembre 1993.

1. 266. Le comité a examiné ces cas à ses sessions de février et de mai 1993, lors desquelles il a présenté un rapport intérimaire au Conseil d'administration. (Voir 286e et 287e rapport du comité, paragr. 360 à 384 et 490 à 505, approuvés par le Conseil d'administration à ses 255e et 256e sessions (mars et mai 1993).) Le gouvernement a envoyé de nouvelles informations dans une communication datée de novembre 1993.
2. 267. La Colombie a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Examen antérieur des cas

• Cas no 1620
  268. 268 Dans sa communication du 30 janvier 1992, la CLAT a dénoncé des situations de violations des droits des travailleurs et de leurs organisations dans diverses entreprises. Selon elle, dans l'entreprise Empresa Aceitalera S.A., les travailleurs du syndicat (SINTRACEITALES), pour défendre le droit de négociation collective, n'ont pas reconnu le nouveau régime de travail établi par la loi no 50 de 1990; c'est pourquoi, avec l'autorisation de l'autorité de surveillance des sociétés et du ministère du Travail, l'entreprise a créé six filiales et s'est déclarée en liquidation pour pouvoir licencier plus de 800 travailleurs de ce syndicat. De même, la Caisse de crédit agricole, industriel et minier, les Chemins de fer nationaux, la Banque de la République,TELECOM (l'allégation relative à cette dernière entreprise est examinée dans le cas no 1686), l'entreprise de téléphones de Bogota, l'Institut de crédit territorial et COLPUERTOS, toutes entreprises qui dépendent de l'Etat, appliquent des politiques d'ajustement et de privatisation, restreignent l'activité syndicale et pratiquent la tactique de la "terre brûlée" avec les organisations de travailleurs. Plus précisément, dans l'entreprise Puertos de Colombia (COLPUERTOS), en vertu du décret no 035, le gouvernement a fait fi des dispositions de la convention collective conclue récemment, et a violé la législation colombienne qui garantit le droit de négociation collective. Cette situation concerne plus de 2.000 travailleurs qui approchent l'âge de la retraite et qui, en raison du décret gouvernemental susmentionné, n'auront droit qu'à des indemnités. La CLAT signale par ailleurs qu'à l'hôpital Saint-Jean de Dieu de Santa Marta plus de 500 travailleurs ont déclaré la grève parce que le gouvernement a essayé de licencier des travailleurs ayant plus de dix ans d'ancienneté sans leur reconnaître le droit à des indemnités, ce qui est contraire à la convention collective. La CLAT signale enfin que le Fonds national des chemins vicinaux doit cesser ses activités en 1993: cela se traduira par le licenciement de plus de 1.500 travailleurs, ce qui portera à 150.000 le nombre de personnes que l'Etat colombien menace de licencier pour "assainir le déficit budgétaire".
  269. 269 N'ayant pas reçu les observations du gouvernement relatives à ces allégations, le comité avait formulé, à sa session de février 1993, la recommandation ci-après (voir 286e rapport du comité, paragr. 384): "le comité demande au gouvernement d'envoyer ses observations au sujet des allégations présentées par la CLAT concernant des violations alléguées des droits syndicaux dans plusieurs entreprises".
• Cas no 1702
  270. 270 Dans ses communications datées des 19 mars et 21 avril 1993, la CMT avait signalé que la réorganisation de l'administration du département de Cordou avait entraîné le licenciement de sept dirigeants et de 200 membres de l'Union nationale des travailleurs de l'Etat (UTRADEC) qui, de surcroît, n'avaient pas perçu d'indemnité. A sa session de mai 1993, le comité, qui n'avait pas reçu d'observation du gouvernement concernant ces allégations, avait observé qu'il s'agissait là d'allégations qui avaient été transmises récemment au gouvernement à qui il demandait d'y répondre le plus rapidement possible. (Voir 287e rapport, paragr. 505.)

B. Réponses du gouvernement

1. 271. Dans sa communication de novembre 1993, le gouvernement déclare qu'en adoptant un nouveau programme économique fondé sur l'internationalisation de l'économie et en prenant les mesures nécessaires pour remplir son mandat constitutionnel consistant à moderniser l'Etat en l'adaptant aux justes besoins sociaux, politiques, territoriaux et économiques (l'article 20 transitoire de la Constitution politique nationale), il avait prévu que le marché du travail subirait certains dérèglements structurels qui risqueraient d'avoir un effet préjudiciable sur l'emploi de certains travailleurs âgés, ce qui demanderait la mise au point de programmes de perfectionnement, de recyclage ou de formation professionnelle conformes aux nouvelles méthodes et aux progrès technologiques que requièrent les entreprises privées et certains organismes de l'Etat. En tant qu'acte de gouvernement comportant un haut niveau de responsabilité sociale, des études ont été effectuées afin de déterminer quels secteurs de l'économie seraient le plus touchés par l'ouverture économique et quelle en serait l'incidence sur l'emploi, dans le but de concevoir des programmes tendant à aider les travailleurs licenciés et à faciliter leur reclassement, en fonction des circonstances économiques et des qualifications des intéressés.
2. 272. Devant ces motifs d'inquiétude, il a été décidé de concevoir et de mettre en oeuvre le Système d'adaptation professionnelle intégral (SALI) destiné à s'appliquer à toutes les entreprises privées du pays qui seraient confrontées à des problèmes de licenciements dus à une fermeture provisoire ou définitive ou à des ajustements administratifs visant à améliorer leur compétitivité face à l'économie extérieure, ainsi que le Service d'adaptation professionnelle dans la fonction publique (SAL-SP) à l'intention de tous les fonctionnaires de l'Etat dont le poste serait supprimé par suite des politiques de modernisation de l'Etat. Le programme a pour objectif d'éviter les suppressions d'emploi ou d'accroître les possibilités de réemploi du personnel licencié en lui permettant de bénéficier d'un recyclage ou d'un perfectionnement, ou encore d'être engagé par des intermédiaires ou de trouver un travail indépendant (travail individuel ou en association, dans des micro ou moyennes entreprises, etc.). Le gouvernement a dû appliquer l'article 20 de la nouvelle Constitution de 1991, qui dispose: ... "Le gouvernement national, pendant une période de dix-huit mois à compter de l'entrée en vigueur de la présente Constitution et compte tenu de l'évaluation et des recommandations d'une commission composée de trois experts en administration publique ou en droit administratif désignés par le Conseil d'Etat, de trois membres désignés par le gouvernement et d'un représentant de la Fédération colombienne des conseils municipaux, procédera à la suppression, à la fusion ou à la restructuration des organismes du pouvoir exécutif, des établissements publics, des entreprises industrielles et commerciales et des sociétés nationales d'économie mixte, pour tenir compte des impératifs de la présente réforme constitutionnelle, et tout particulièrement de la redistribution des compétences et des revenus qu'elle implique." En conséquence, 62 organismes et 65.000 travailleurs seront touchés en trois ans, malgré les diverses formules retenues par le gouvernement pour venir en aide aux travailleurs visés: mise à la retraite anticipée; indemnisation conformément à la loi no 50 de 1990 ou à la convention collective, et programmes spéciaux d'emploi rendus possibles par l'adoption et la mise en vigueur du décret 2151 de 1992 en vertu duquel tous les organismes touchés sont tenus de recourir au Service d'adaptation professionnelle (SAL) dans la fonction publique. Tout cela tend à prouver que, face aux risques de licenciements, le gouvernement a proposé des solutions dont le succès contribuera à renforcer l'organisation des travailleurs en syndicats de base, d'industrie ou de secteur, en groupes de pression, etc.
3. 273. Pour ce qui est des allégations concrètes présentées par les organisations plaignantes dans le contexte du cas no 1620, le gouvernement présente les observations suivantes:
   • - EMPRESA ACEITALERA S.A. En raison de la crise économique qui l'a frappée, l'entreprise Aceitalera S.A. a passé un concordat (concours préventif) dont l'autorité de surveillance des sociétés a eu connaissance; comme il n'a pas trouvé de solution au problème, le comité concordataire a approuvé la liquidation de l'entreprise, qui a été effectuée conformément à la loi. L'entreprise a déposé une requête devant le ministère du Travail afin qu'il autorise sa fermeture, et une étude économique a été réalisée pour déterminer la viabilité de l'opération. Ultérieurement, les travailleurs et l'entreprise sont parvenus, par la conciliation, à un accord sur les différends qui subsistaient. Aucune action pouvant être assimilée à un comportement antisyndical n'a été commise.
   • - CAISSE DE CREDIT AGRICOLE. L'administration de cette entreprise, soucieuse d'appliquer la politique gouvernementale de modernisation de l'Etat (l'article 20 transitoire de la Constitution et décrets d'application) et de restructuration de certains établissements et institutions, a mis en place un plan de départs volontaires applicable à l'ensemble de ses agents, leur donnant la possibilité de percevoir des indemnités plus élevées que celles que prévoit le Code du travail en pareils cas. Selon le gouvernement, la procédure précitée n'a été à aucun moment motivée par une politique discriminatoire antisyndicale.
   • - CHEMINS DE FER NATIONAUX. La liquidation de cette entreprise est due à la crise économique à laquelle elle a dû faire face pendant de nombreuses années, et fut donc antérieure à la modernisation et la restructuration des entités publiques. Dans le cadre de la liquidation, l'entreprise a prévu un plan de pensions, d'indemnisation et de reconnaissance totale des prestations sociales de son personnel. Le processus de liquidation n'a en aucun cas été dicté par des politiques antisyndicales de la part de l'entreprise ou du gouvernement.
   • - BANQUE DE LA REPUBLIQUE. Cet établissement a mis en oeuvre un programme partiel s'inscrivant dans le contexte des plans de modernisation et de restructuration de l'Etat - partiel en ce sens que des réformes n'ont été engagées que dans certains domaines et dans certains services. Une collaboration étroite a été établie avec l'organisation syndicale implantée dans la banque, qui a donné toute latitude à l'ensemble de ses affiliés de profiter ou non des plans présentés par la banque en raison de sa modernisation. Un programme de mise à la retraite anticipée a ainsi été prévu à l'intention des agents ayant plus de vingt ans d'ancienneté, les travailleurs ne remplissant pas cette condition étant néanmoins habilités à recevoir une pension. Il n'y a jamais eu de licenciements collectifs ni de politique antisyndicale. A ce jour, il n'a pas été intenté d'action judiciaire contre la banque.
   • - ENTREPRISE DE TELEPHONES DE BOGOTA. Au début de l'année 1993, l'entreprise a décidé de mettre à exécution un plan de restructuration prévoyant une redistribution des fonctions, un redéploiement du personnel et une redéfinition des domaines de responsabilité. Il n'a jamais été question de licenciements ou de programmes de départs volontaires. Il convient également de noter que les activités syndicales n'ont été en aucun cas limitées ou soumises à des conditions, et qu'aucune pression n'a été exercée contre les dirigeants syndicaux; la preuve en est qu'une nouvelle convention collective qui s'appliquera du 1er janvier 1994 au 31 décembre 1995 a été signée.
   • - INSTITUT DE CREDIT TERRITORIAL. On n'a pas enregistré de licenciements dans cet organisme, et la direction n'a pas pratiqué de politique antisyndicale.
   • - ENTREPRISE PORTS DE COLOMBIE (COLPUERTOS). L'entreprise s'est engagée dans un processus de restructuration lié à la crise financière et administrative qui s'est déclarée dans les années ayant précédé la mise en oeuvre de la politique de modernisation et de restructuration de l'Etat (loi 01 de janvier 1991, décret 035 de janvier 1992, décret 036 de janvier 1992 et décision 0300 de mai 1993). Malgré la restructuration, l'entreprise a toujours observé les normes fixées dans la convention collective afin d'en garantir tous les effets juridiques. En outre, elle a mis en oeuvre un programme de départs volontaires pour les travailleurs intéressés, prévoyant des indemnités spéciales ou conventionnelles. L'entreprise a attribué une pension à de nombreux travailleurs au titre soit de la convention soit d'un accord avec l'entreprise, soit encore parce qu'ils remplissaient les conditions requises par la loi. L'entreprise et le gouvernement n'ont à aucun moment négligé les droits acquis des travailleurs, qui n'ont pas non plus fait l'objet de pressions les contraignant à opter pour l'une ou l'autre des formules proposées concernant leur retraite. Une concertation et un dialogue permanents ont été établis avec les organisations syndicales de l'entreprise en ce qui concerne les plans de retraite et autres questions essentielles traitées dans la convention collective. (Les modalités de liquidation des prestations sociales, pensions, indemnités et primes étaient fondées sur les conventions collectives en vigueur; le nombre total des travailleurs indemnisés s'élève à neuf mille neuf cents (9.900) et les montants versés au titre des prestations sont de l'ordre de cent trente mille millions de pesos (130.000 millions); non seulement la liquidation de COLPUERTOS s'est effectuée conformément à la loi, mais encore toute une série de réunions ont été organisées entre l'administrateur général chargé de la liquidation et les dirigeants syndicaux représentant les travailleurs portuaires; elles ont abouti à des accords et à des éclaircissements qui ont été communiqués au ministère du Travail et de la Sécurité sociale.)
   • - HOPITAL SAINT-JEAN DE DIEU - SANTA MARTA. L'administration de l'hôpital Saint-Jean de Dieu de Santa Marta n'a pas effectué de licenciements collectifs et n'a pas non plus violé la liberté syndicale.
   • - FONDS NATIONAL DES CHEMINS VICINAUX. En ce qui concerne l'allégation de la CLAT indiquant qu'en 1993 plus de 1.500 travailleurs allaient être licenciés, il convient de signaler que cet établissement figure parmi les organismes gouvernementaux visés par le plan national de modernisation et de restructuration de l'Etat. Dans le contexte de ce plan, aucune activité antisyndicale et aucun licenciement collectif n'ont eu lieu.
4. 274. Au sujet des allégations présentées dans le cadre du cas no 1702, le gouvernement déclare qu'en vertu des ordonnances 03 du 17 décembre 1991 et 07 du 12 novembre 1992, promulguées par l'Assemblée départementale de Córdoba, et du décret 000845 du 31 décembre 1991, il a été décidé de procéder à une restructuration de l'administration locale, qui consistait à supprimer certains postes et à licencier plus de 200 travailleurs. Il faut préciser que ces licenciements étaient inspirés non pas par une politique antisyndicale mais exclusivement par les plans de restructuration. La direction de l'organisation syndicale a intenté une action devant le tribunal du travail de Montería et, si certains jugements ont été favorables aux fonctionnaires en première instance, ils ont été infirmés par la juridiction supérieure. Le gouvernement signale que les autres travailleurs licenciés (agents publics) n'ont pas été indemnisés et ont intenté une action devant le tribunal du travail.

C. Conclusions du comité

1. 275. Le comité observe que les allégations demeurées en instance lors de l'examen de ces cas à ses sessions de février et de mai 1993 portaient sur diverses violations des droits des travailleurs et de leurs organisations (sécurité d'emploi et négociation collective) qui auraient été commises dans diverses entreprises, par suite de restructurations.
2. 276. Le comité prend note des observations générales du gouvernement selon lesquelles, en application de la nouvelle Constitution, il a été décidé de supprimer, fusionner ou restructurer les organismes du pouvoir exécutif, les établissements publics, les entreprises industrielles et commerciales et les sociétés d'économie mixte de l'Etat. De l'avis du gouvernement, cette décision résulte de la crise économique et de la nécessité de moderniser les entreprises et institutions de l'Etat. Il prend note également de la mise en place d'un Système d'adaptation professionnelle intégral visant à répondre aux besoins de toutes les entreprises du pays où surgissent des problèmes de licenciements liés à une fermeture temporaire ou définitive, ainsi que de la création d'un Service d'adaptation professionnelle destiné au secteur public pour les agents de la fonction publique dont le poste aura été supprimé par suite des politiques de modernisation de l'Etat.
3. 277. En ce qui concerne le cas no 1620, les organisations plaignantes avaient allégué que, dans l'entreprise Aceitalera S.A., les travailleurs affiliés au syndicat (SINTRACEITALES) n'ayant pas reconnu le nouveau régime de travail établi par la loi no 50, l'entreprise avait créé six filiales afin de pouvoir licencier plus de 800 travailleurs de ce syndicat. Le comité prend note des observations du gouvernement selon lesquelles, en raison de la crise économique à laquelle elle a dû faire face, l'entreprise a été liquidée, mais les travailleurs ont pu parvenir à un accord avec la direction.
4. 278. Pour ce qui est des entreprises d'Etat ci-après, Banque de la République, Entreprise de téléphones de Bogota, Institut de crédit territorial, Fonds national des chemins vicinaux et Hôpital Saint-Jean de Dieu de Santa Marta, le comité note que le gouvernement nie que des licenciements aient été effectués dans ces entreprises.
5. 279. Au sujet de la Caisse de crédit agricole, industriel et minier et des Chemins de fer nationaux, le comité prend note des observations du gouvernement selon lesquelles, dans la première de ces entreprises, les travailleurs ont adhéré à un programme de départs volontaires et la seconde a été liquidée par suite de problèmes financiers, après que les travailleurs eurent été entièrement indemnisés et sans que la liquidation ait été motivée par une politique antisyndicale. Pour ce qui est de l'entreprise Ports de Colombie (COLPUERTOS), le comité note que, selon le gouvernement, cette entreprise a pleinement respecté, pendant la restructuration, la convention collective en vigueur, qu'il y a eu concertation avec les organisations syndicales et qu'un plan de départs volontaires a été appliqué.
6. 280. Le comité souhaite signaler que, conformément à son mandat qui est d'examiner les allégations de violation des droits syndicaux, il ne peut se prononcer sur des programmes de restructuration, qu'ils impliquent ou non des réductions de personnel, que dans la mesure où ils ont donné lieu à des actes de discrimination ou d'ingérence antisyndicales. Par ailleurs, le comité observe que, si les allégations concernent de nombreux syndicalistes touchés par les programmes de modernisation et de restructuration de l'Etat, ces programmes, de nature globale, ont affecté non seulement des syndicalistes mais aussi un grand nombre de travailleurs tant du secteur public que du secteur privé. Le comité observe enfin que les organisations plaignantes ne fournissent ni preuves ni témoignages permettant d'établir le caractère antisyndical de ces programmes, qu'il n'a pas été intenté d'action judiciaire à ce sujet et que le gouvernement nie que les restructurations aient eu un objectif antisyndical.
7. 281. Néanmoins, bien que le gouvernement ait insisté sur la concertation qui a eu lieu entre l'entreprise Ports de Colombie (COLPUERTOS) et les organisations syndicales, le comité ne peut établir si, dans le cas des entreprises Caisse de crédit agricole, industriel et minier et Chemins de fer nationaux, des consultations ont été ou non engagées avec les organisations syndicales sur les questions relatives aux restructurations.
8. 282. Le comité observe que le présent cas s'inscrit dans le cadre d'une rationalisation macroéconomique qui implique une restructuration des entreprises publiques. Dans la plupart des cas, ces restructurations effectuées dans les entreprises mentionnées par les organisations plaignantes ont eu de sérieuses répercussions sur l'emploi et les conditions de travail. Ne constatant pas l'existence de consultations avec les organisations syndicales, le comité insiste sur l'importance qu'il attache à ce que le gouvernement consulte les organisations syndicales en vue d'examiner les conséquences des programmes de restructuration sur l'emploi et les conditions de travail des salariés. (Voir, à cet égard, le 286e rapport du comité, cas no 1609 (Pérou), paragr. 437.)
9. 283. Pour ce qui est des allégations que les organisations plaignantes ont présentées dans le contexte du cas no 1702 et selon lesquelles, lors de la réorganisation du département de Córdoba, sept dirigeants syndicaux et 200 syndicalistes de l'Union des travailleurs de l'Etat ont été licenciés sans être indemnisés, le comité prend note des observations du gouvernement selon lesquelles l'Assemblée départementale de Córdoba a adopté diverses ordonnances imposant la restructuration de l'administration locale, ce qui a entraîné la suppression de plusieurs postes et le licenciement de plus de 200 personnes, en raison non pas d'une politique antisyndicale mais uniquement des plans de restructuration. Le comité note également que, devant ces événements, les instances dirigeantes de l'organisation syndicale ont intenté des actions en justice. Le comité observe que, si quelques-unes de ces actions ont eu des résultats favorables en première instance, elles ont été infirmées par la juridiction supérieure au motif que les plaignants n'avaient pas prouvé leur qualité de fonctionnaires, et que les autres travailleurs licenciés n'ont pas été indemnisés et ont entamé des actions judiciaires devant le tribunal du travail.
10. 284. Dans ces conditions, vu que, parmi les travailleurs licenciés, figurent sept dirigeants syndicaux et 200 syndicalistes, et faute de renseignements plus précis sur le nombre total des licenciements, le comité ne peut déterminer s'il s'est agi d'un programme global de restructuration qui a touché la totalité des employés et pas uniquement des syndicalistes. Cela étant, observant que des actions judiciaires sont en cours au sujet de ces licenciements, le comité prie le gouvernement de le tenir informé des résultats de ces actions, pour lui permettre de se prononcer sur ces allégations en pleine connaissance de cause.

Recommandation du comité

1. 285. Vu les conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité demande au gouvernement de consulter les organisations syndicales, en vue de discuter des conséquences des programmes de restructuration macroéconomique sur l'emploi et les conditions de travail des salariés.
   • b) Le comité prie le gouvernement de le tenir informé de l'issue des actions judiciaires intentées par les dirigeants et les membres d'UTRADEC qui ont été licenciés, dans le département de Córdoba, dans le cadre d'un programme de restructuration.