Rapport définitif - Rapport No. 292, Mars 1994

Cas no 1625 (Colombie) - Date de la plainte: 20-FÉVR.-92 - Clos

1. 59. Le comité a examiné ce cas à sa session de février 1993 lors de laquelle il a présenté un rapport intérimaire au Conseil d'administration (voir 286e rapport du comité, paragr. 385 à 399, approuvé par le Conseil d'administration à sa 255e session (mars 1993)). Le gouvernement a envoyé de nouvelles observations dans une communication de novembre 1993.
2. 60. La Colombie a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Examen antérieur du cas

1. 61. Dans sa communication du 20 février 1992, la CUT avait allégué que des travailleurs avaient été licenciés pour avoir exercé leur droit d'organisation, et que cela avait été le cas notamment dans les entreprises MULTIPLAST (40 licenciements), INDUNAL (45 licenciements) et WACKENHUT (70 licenciements); la CUT avait également allégué que des pressions avaient été exercées sur les travailleurs pour qu'ils démissionnent de leur syndicat, notamment au sein de l'entreprise GOODYEAR; et pour que les travailleurs s'affilient à des syndicats proches de l'employeur, comme dans le cas de l'entreprise de raffinerie San Carlos, à Tulúa (Valle).
2. 62. En ce qui concerne le droit de grève, l'organisation plaignante avait allégué que, contrairement aux dispositions de la nouvelle Constitution nationale, le gouvernement s'était arrogé le droit de déterminer quels étaient les services publics essentiels, parmi lesquels il incluait les banques et le secteur financier, la santé, la sécurité sociale, les télécommunications, l'énergie - y compris l'électricité -, les ports, les transports, les aqueducs et les égouts, l'enseignement, les services de l'Etat en général et même certains hôtels. Sur cette base, le gouvernement a déclaré illégales des grèves dans ces secteurs, et des licenciements en ont résulté. L'organisation plaignante avait également indiqué que, lorsque aucun accord n'intervient dans les conflits du secteur étatique et aussi dans un grand nombre de conflits du secteur privé, le gouvernement finit par convoquer un tribunal d'arbitrage obligatoire. De même, dans le secteur public, le droit de négociation collective est reconnu aux "travailleurs officiels" (qui sont au bénéfice d'un contrat de travail) mais non aux "employés publics" (dont la situation relève d'un statut), ces derniers étant en outre privés du droit de grève. D'autre part, la loi no 60 de 1990 dispose qu'aucun organisme étatique ne peut accorder de hausses salariales supérieures à celles qui ont été arrêtées par le gouvernement. En ce sens, l'article 18 du décret no 2914 de 1991 prévoit que "les représentants légaux et les directoires ou comités de direction des entreprises industrielles et commerciales de l'Etat et des sociétés d'économie mixte soumises au régime des entreprises industrielles et commerciales de l'Etat devront, avant de conclure des conventions collectives prévoyant des hausses salariales supérieures à celles décrétées par le gouvernement national pour les fonctionnaires, demander l'autorisation du Conseil supérieur de la politique fiscale (CONFIS) ou d'une instance qui en tient lieu ...". L'organisation plaignante avait ajouté que, si, exceptionnellement, une convention collective était conclue, le gouvernement la modifiait, ainsi que cela s'était produit dans l'entreprise étatique Puertos de Colombia-Colpuertos, où le gouvernement, en vertu du décret no 35 de 1992, avait modifié les clauses de la convention collective relatives aux pensions et à la retraite.
3. 63. N'ayant pas reçu d'observations du gouvernement sur les faits allégués lors de sa session de mai 1993, le comité a regretté que le gouvernement n'ait pas répondu de manière détaillée à ces allégations (licenciements et ingérences antisyndicales; existence de dispositions et de pratiques restrictives en matière de grève, de négociation collective et d'arbitrage obligatoire; soumission de la négociation collective dans le secteur public à la politique économique du gouvernement; enfin, modification par voie de droit d'une convention collective conclue dans l'entreprise Puertos de Colombia), et il a invité le gouvernement à répondre à ces allégations de toute urgence (voir 286e rapport, paragr. 399).

B. Réponse du gouvernement

1. 64. Dans sa communication de novembre 1993, le gouvernement déclare qu'à aucun moment la loi no 50 de 1990 n'a prétendu généraliser la pratique des contrats de travail de courte durée, et que, dans son esprit et par son objet, ladite loi vise à assouplir les normes de fond du travail qui entravaient à un moment donné la création d'emplois. De plus, aucun interdit n'a été jeté sur le droit des travailleurs de s'organiser puisque cette prérogative est consacrée par la Constitution nationale. Tout travailleur a le droit de choisir librement d'appartenir ou non à une organisation syndicale.
2. 65. En ce qui concerne le droit de grève, celui-ci est consacré par la Constitution nationale. Il n'en demeure pas moins que ce droit est soumis à une réglementation édictée par le Congrès, lequel est habilité à déterminer et à préciser les activités constituant des services publics essentiels. Les cas dans lesquels le ministère a déclaré qu'une grève était illégale ont été déterminés en fonction de la législation en vigueur au moment considéré, et, tant que le Congrès n'a pas approuvé la loi portant réglementation pertinente, il n'est pas possible de s'écarter de la définition des services publics.
3. 66. En ce qui concerne le droit de négociation collective, la législation en vigueur (loi no 50 de 1990) est très concrète et elle consacre la convocation d'un tribunal d'arbitrage obligatoire uniquement pour le secteur public, au cas où il n'est pas possible de conclure un accord pour mettre fin à un conflit d'intérêts entre les parties. Il convient de souligner que les employés de l'Etat n'ont pas droit à la négociation collective et qu'ils ne peuvent exercer le droit de grève car la législation colombienne n'envisage pas ces prérogatives. A l'exception du droit de grève, ces droits sont conférés uniquement à la catégorie des travailleurs officiels du secteur public. S'il est exact que la loi no 60 de 1990, en son article 2, autorise le gouvernement à fixer des échelles de salaires, des primes, des indemnités et des frais de représentation, cela n'est valable que pour les employés de l'Etat. Dans les organismes ou entités de l'Etat où existent des associations syndicales qui regroupent les travailleurs dits "officiels", le régime d'augmentation des salaires, des allocations et des frais de représentation et autres émoluments est soumis au régime mis en place par les dispositions des conventions collectives qui sont ou ont été conclues entre les parties dans le respect des formalités légales.
4. 67. S'agissant de la politique d'augmentations salariales en faveur des travailleurs de l'Etat, le Conseil national du travail (comprenant des employeurs, des travailleurs et des représentants du gouvernement) fixe annuellement le pourcentage des augmentations mais uniquement pour le salaire minimum légal et non pour les autres catégories de rémunération. Enfin, le gouvernement affirme qu'en aucun cas un décret ne peut modifier des dispositions consensuelles des conventions collectives et que, jusqu'à cette date, il n'y a jamais eu le moindre indice que le gouvernement ait méconnu les dispositions des conventions collectives.
5. 68. En ce qui concerne les allégations portant sur des cas concrets et présentées par les plaignants, le gouvernement déclare ce qui suit:
   • - entreprise MULTIPLAST: dans cette entreprise, il n'y a eu aucun licenciement collectif motivé par l'exercice du droit d'organisation syndicale par les travailleurs. Le syndicat avait dénoncé les conditions d'un prétendu licenciement collectif, mais, lorsque l'enquête administrative diligentée par le ministère du Travail fut près d'aboutir, l'organisation syndicale a abandonné sa plainte;
   • - entreprise WACKENHUT DE COLOMBIA S.A.: cette entreprise avait conclu avec le ministère des Travaux publics et des Transports - Fondo Vial Nacional - un contrat de prestations de services de durée déterminée. Le contrat a atteint son terme et le ministère des Travaux publics et des Transports a décidé de ne pas le reconduire. La justification des contrats de travail ayant ainsi disparu, l'entreprise a demandé au ministère du Travail de l'autoriser à licencier des travailleurs conformément à la loi. Il ne s'est agi à aucun moment de licenciements de travailleurs liés à l'exercice du droit syndical. Par décision no 2001 du 25 août 1992, le ministère du Travail a décidé d'autoriser le licenciement de 444 travailleurs et a ordonné le dépôt des cautions requises pour garantir le paiement des retraites, des prestations sociales et autres. La décision du ministère du Travail a été appliquée, aucun recours juridique n'ayant été interjeté contre elle;
   • - entreprise INDUNAL: dans cette entreprise, en 1992, treize travailleurs ont été licenciés unilatéralement sans motif valable et sans que l'entreprise ait adressé une demande au ministère du Travail. De même, pendant l'année 1993, l'entreprise a licencié dix-sept travailleurs, toujours sans motif valable et sans que la procédure voulue ait été accomplie auprès du ministère. Les travailleurs licenciés ont été indemnisés conformément à la loi et, à cette date, il n'existe plus de plainte déposée par l'organisation syndicale ni par les travailleurs au sujet de licenciements collectifs ou de politiques antisyndicales;
   • - GOODYEAR: en ce qui concerne l'allégation relative à des pressions qui auraient été exercées sur les travailleurs afin qu'ils démissionnent de l'organisation syndicale, le gouvernement n'a pas connaissance d'une enquête relative à cette plainte, ni de dénonciations ou de recours judiciaires à ce sujet;
   • - entreprise de raffinerie SAN CARLOS: depuis longtemps, il se déroule dans cette entreprise une lutte pour le pouvoir syndical entre les organisations "SINTRACAÑAISUCOL" et "SINTRAINDUL", lesquelles regroupent respectivement 250 et 100 travailleurs. Il existe en outre un syndicat d'entreprise qui regroupe 1.000 travailleurs au total. Lors de la dernière négociation, un affrontement a eu lieu entre les différentes organisations syndicales. Cependant, une convention collective a été signée et elle est en vigueur depuis près d'un an. Il n'y a eu ni actions antisyndicales, ni plaintes ou revendications liées à ce différend.

C. Conclusions du comité

1. 69. Le comité observe que les allégations demeurées en suspens lors de l'examen de ce cas à sa session de mai 1993 concernaient des licenciements et des ingérences antisyndicales, l'existence de dispositions et pratiques restrictives en matière de grève, la négociation collective et l'arbitrage obligatoire; la subordination de la négociation collective dans le secteur public à la politique économique du gouvernement; enfin, la modification, par décret, d'une convention collective relative à l'entreprise Puertos de Colombia.
2. 70. En ce qui concerne les allégations relatives à des licenciements de travailleurs des entreprises MULTIPLAST (40), INDUNAL (45) et WACKENHUT (70) pour exercice du droit d'organisation, le comité prend note des observations du gouvernement niant que l'entreprise MULTIPLAST ait procédé à des licenciements antisyndicaux et signalant que le syndicat de ladite entreprise avait retiré sa plainte; en outre, dans le cas de l'entreprise WACKENHUT (entreprise de sécurité), le contrat de durée déterminée que cette entreprise avait conclu avec le ministère des Travaux publics et des Transports était arrivé à expiration. En ce qui concerne l'entreprise INDUNAL, le comité note que, selon le gouvernement, 30 travailleurs ont été licenciés sans motif valable, qu'ils ont été indemnisés conformément aux dispositions légales, qu'il n'y a pas eu de recours judiciaires. Dans ces conditions, étant donné que le gouvernement reconnaît que les travailleurs avaient été licenciés sans motif valable, le comité souhaite rappeler le principe selon lequel il n'apparaît pas qu'une protection suffisante contre les actes de discrimination antisyndicale visés par la convention no 98 soit accordée par une législation permettant en pratique aux employeurs, à condition de verser l'indemnité prévue par la loi pour tous les cas de licenciement injustifié, de licencier un travailleur, si le motif réel en est son affiliation ou son activité syndicale. Par conséquent, le comité demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que l'autorité compétente réexamine le cas des travailleurs licenciés par l'entreprise INDUNAL et, s'il était constaté que ces travailleurs ont été licenciés pour des motifs antisyndicaux, de prendre des mesures en vue de leur réintégration dans l'entreprise.
3. 71. En ce qui concerne les allégations relatives à des pressions que les travailleurs auraient subies pour démissionner du syndicat de l'entreprise GOODYEAR et celles qui auraient été exercées sur les travailleurs de l'entreprise de raffinerie San Carlos de Tulúa afin qu'ils s'affilient à un syndicat inféodé à l'employeur, le comité prend note de ce que, selon le gouvernement, il n'y a pas eu de plaintes ou de recours judiciaires à ce sujet. Le comité demande au gouvernement de procéder à une enquête sur les faits allégués et, dans le cas où ils seraient avérés, à prendre les sanctions qui s'imposent.
4. 72. En ce qui concerne les allégations selon lesquelles le gouvernement s'est arrogé le droit de déterminer quels sont les services publics essentiels (dont la banque, le secteur financier, la sécurité sociale, les ports, les transports, les aqueducs, les égouts, l'enseignement, les hôtels, etc.), sur la base de quoi il aurait déclaré illégales les grèves déclenchées dans ces secteurs, avec les licenciements qui en ont résulté, et que, lorsqu'il n'existe pas d'accords entre les parties dans le secteur étatique et dans un grand nombre de conflits du secteur privé, le gouvernement convoque un tribunal d'arbitrage obligatoire, le comité note les observations du gouvernement selon lesquelles le droit de grève est soumis à une réglementation édictée par le Congrès, lequel est habilité à déterminer et à préciser les activités constituant des services publics essentiels, et que la législation consacre l'institution d'un tribunal d'arbitrage obligatoire uniquement pour le secteur public, au cas où il n'est pas possible pour les parties de conclure un accord. De même, le comité note que, selon le gouvernement, dans les cas où le ministère a déclaré qu'une grève était illégale, ce fut toujours en vertu de la législation en vigueur, et que, dans l'attente que le Congrès approuve la loi instituant la réglementation pertinente, il n'est pas possible de distinguer ceux des services publics où une grève est légale et les autres.
5. 73. Le comité observe que les questions relatives aux services essentiels et à l'imposition d'un arbitrage obligatoire en Colombie ont déjà été examinées par lui à ses sessions précédentes (voir 270e, 275e et 284e rapports du comité, cas nos 1434, 1477 et 1631 (Colombie), paragraphes 256, 199 et 398, respectivement), et qu'il se voit obligé de formuler les mêmes conclusions:
   • ... le comité voudrait signaler au gouvernement que, conformément à sa jurisprudence constante, le droit de grève ne peut faire l'objet de restrictions importantes (comme l'imposition d'un tribunal d'arbitrage obligatoire pour mettre fin à la grève), voire d'interdictions, que dans les services essentiels au sens strict, à savoir les services dont l'interruption risquerait de mettre en danger, pour tout ou partie de la population, la vie, la santé ou la sécurité des personnes. Par ailleurs, le comité observe que la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, à sa session de mars 1989, lors de l'examen de l'application de la convention no 87 par la Colombie, a souligné que l'interdiction du droit de grève résultant de la législation englobe non seulement des services essentiels au sens strict du terme, mais également toute une gamme de services publics qui ne le sont pas nécessairement ...
   • Le comité observe également que, ainsi qu'il ressort du rapport de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, CIT, 80e session, rapport III (4A), 1993, le gouvernement a fourni à la Commission de l'application des normes de la Conférence internationale du Travail des informations indiquant que la nouvelle Constitution nationale de 1991 ne prévoit de limitations au droit de grève que pour les services essentiels, lesquels seront définis par le législateur qui adoptera à cet effet une loi en vue de la préparation de laquelle une consultation tripartite sera organisée. Dans ces conditions, le comité veut croire que ladite consultation tripartite aura lieu dans un futur proche et que, lors de l'élaboration de la nouvelle législation, il sera pleinement tenu compte des principes pertinents signalés par le comité.
6. 74. En ce qui concerne les allégations relatives à des grèves qui auraient été déclarées illégales, avec les licenciements qui en ont résulté, le comité observe que les plaignants ne fournissent pas de données précises - entreprises où ont eu lieu les grèves, dates, personnes visées, etc. - et que le gouvernement se borne à répondre que la loi a été respectée. Dans ces conditions, le comité n'est pas en mesure de formuler des conclusions à cet égard; il appelle toutefois l'attention du gouvernement sur les principes selon lesquels quand les syndicalistes ou les dirigeants syndicaux sont licenciés pour avoir exercé leur droit de grève le comité ne peut s'empêcher de conclure qu'ils sont sanctionnés pour leur activité syndicale et font l'objet d'une discrimination antisyndicale contraire à l'article 1 de la convention no 98, et le recours à des mesures extrêmement graves comme le licenciement de travailleurs du fait de leur participation à une grève et le refus de les réembaucher impliquent de graves risques d'abus et constituent une violation de la liberté syndicale. (Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, troisième édition, 1985, paragr. 443 et 444.)
7. 75. En ce qui concerne l'allégation selon laquelle le droit de négociation collective n'est reconnu qu'aux travailleurs officiels (au bénéfice d'un contrat de travail) mais non aux employés publics (dont la situation relève d'un statut), même lorsqu'ils n'agissent pas en tant qu'organes de la puissance publique, et que, au surplus, cette dernière catégorie de travailleurs ne jouit pas du droit de grève, le comité observe que, selon le gouvernement, la législation colombienne n'envisage pas l'octroi de ces droits aux agents publics. Le comité observe que, à sa session de novembre 1988, il a examiné des allégations analogues à celles présentées dans le cas présent, et, par conséquent, il renouvelle les conclusions formulées à cette occasion (voir 259e rapport du comité, cas no 1465 (Colombie), paragr. 677):
   • Le comité ... souhaite souligner que, du point de vue de l'application des conventions nos 87 et 98, le statut légal des "agents publics" n'est pas satisfaisant, car les travailleurs des entreprises commerciales ou industrielles de l'Etat devraient pouvoir négocier des conventions collectives, bénéficier d'une protection adéquate contre les actes de discrimination antisyndicale, et même jouir du droit de grève dans la mesure où l'interruption des services qu'ils fournissent ne met pas en danger, dans l'ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne ... Le comité ... demande au gouvernement de prendre des mesures en vue de faire en sorte que la législation reconnaisse aux "agents publics" les garanties et les droits fondamentaux découlant de l'application des conventions nos 87 et 98.
8. 76. En ce qui concerne l'allégation selon laquelle aucun organisme étatique ne peut accorder de hausses salariales supérieures à celles arrêtées par le gouvernement, le comité prend note des observations du gouvernement selon lesquelles la loi no 60 habilite le gouvernement à fixer des échelles de salaires, mais que ces dispositions ne concernent que les employés publics, et que, dans les institutions ou entités de l'Etat où il existe des syndicats de travailleurs officiels, le régime des salaires est soumis aux dispositions des conventions collectives. A cet égard, le comité renouvelle les conclusions formulées au paragraphe précédent et demande au gouvernement de prendre des mesures pour que les agents publics qui n'agissent pas en tant qu'organes de la puissance publique puissent fixer leurs salaires librement par la négociation collective, de la même manière que les travailleurs officiels.
9. 77. Enfin, le comité observe que le gouvernement nie l'allégation relative à la modification que le gouvernement aurait apportée aux clauses de la convention collective sur les pensions et retraites de l'entreprise d'Etat Puertos de Colombia-Colpuertos, à la suite de la promulgation du décret no 35 de 1992 (cette allégation est traitée en détail dans le cadre du cas no 1620).

Recommandation du comité

1. 78. Vu les conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que l'autorité compétente réexamine le cas des travailleurs licenciés par l'entreprise INDUNAL et, s'il était constaté que ces travailleurs ont été licenciés pour des motifs antisyndicaux, à prendre des mesures pour qu'ils soient réintégrés dans l'entreprise.
   • b) Le comité demande au gouvernement de procéder à une enquête sur les pressions antisyndicales qui auraient été exercées sur les travailleurs de l'entreprise GOODYEAR et de la raffinerie San Carlos de Tulúa et, si ces faits étaient avérés, à prendre les sanctions qui s'imposent.
   • c) Le comité veut croire que, lors de l'élaboration de la nouvelle législation qui définira les services essentiels, les principes énoncés par le comité seront pleinement pris en compte.
   • d) Le comité demande au gouvernement de prendre des mesures pour que la législation octroie aux "employés publics" qui n'agissent pas en tant qu'organes de la puissance publique les garanties et droits fondamentaux découlant de l'application des conventions nos 87 et 98 en ce qui concerne la grève et la négociation collective.