Rapport définitif - Rapport No. 294, Juin 1994

Cas no 1730 (Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord) - Date de la plainte: 27-AOÛT -93 - Clos

1. 162. Le Congrès des syndicats (TUC) a présenté une plainte contre le gouvernement du Royaume-Uni dans une communication en date du 27 août 1993, contenant des allégations de violations des conventions nos 87 et 98. Le gouvernement a envoyé ses observations sur ce cas par une communication en date du 8 mars 1994.
2. 163. Le Royaume-Uni a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l'organisation plaignante

1. 164. Dans sa communication en date du 27 août 1993, l'organisation plaignante allègue que la Loi de 1993 sur la réforme syndicale et les droits en matière d'emploi ("La Loi") viole les conventions nos 87 et 98. L'organisation plaignante soutient notamment que l'article 13 de la loi est discriminatoire à l'égard des syndiqués et les désavantage dans leur emploi; elle ajoute qu'en prenant cette mesure législative le gouvernement s'est employé vigoureusement à affaiblir la négociation collective.
2. 165. L'article 13 de la loi a modifié l'article 146 de la Loi de 1992 sur les syndicats et les relations professionnelles (codification) qui rendait illégal pour un employeur de prendre des mesures autres que le licenciement contre une personne en vue de l'empêcher ou de la dissuader de rester membre ou de chercher à devenir membre d'un syndicat indépendant ou de la sanctionner pour cela. Les tribunaux considéraient que des mesures telles que le refus d'une augmentation de salaire aux salariés qui préféraient voir leurs conditions d'emploi et de rémunération fixées par le biais de la négociation collective et refusaient l'offre d'un employeur visant à leur faire accepter un contrat individuel constituaient une discrimination illégale. C'est ce qui a été confirmé par les récentes décisions de la Cour d'appel dans les cas Wilson v. Associated Newspapers et Palmer v. Associated British Ports. Dans le cas Wilson, les propriétaires du journal Daily Mail ont décidé de ne plus reconnaître le Syndicat national des journalistes et d'offrir des contrats individuels à leurs salariés en remplacement d'une convention collective. Les employeurs ont précisé que seuls les salariés qui signaient un contrat personnel recevraient une augmentation de salaire de 4,5 pour cent. C'est également ce qui s'est produit dans le cas Associated British Ports.
3. 166. Dans le cas Wilson, la Cour d'appel a rendu sa décision le 30 avril. Contrairement à la pratique parlementaire habituelle, le gouvernement a déclaré le 6 mai que, en troisième lecture (le huitième stade et virtuellement le dernier de la procédure législative) du projet de loi sur la réforme syndicale et les droits en matière d'emploi, il introduirait un amendement concernant cette décision. Le Livre blanc publié avant le projet de loi ne laissait nullement prévoir que le gouvernement chercherait à légiférer de cette façon et ne consulterait pas le TUC ou les syndicats, ce qui aurait apporté des éléments additionnels dans les débats parlementaires. Il en est résulté que l'amendement a été publié aussi tard que possible, le jeudi 20 mai, et a été voté le lundi 24 mai. Des propositions législatives importantes ont ainsi échappé au contrôle démocratique normal, et un jugement unanime de la Cour d'appel a été annulé sans avoir été dûment pris en considération, cela même avant qu'on ait pu disposer du texte intégral du jugement, alors que le gouvernement avait eu l'occasion depuis 1979 de proposer des amendements à ladite loi.
4. 167. Le gouvernement a démenti que l'amendement visait à affaiblir les syndicats et déclaré que le but recherché était de permettre aux employeurs d'offrir des incitations à leurs salariés pour éviter la négociation collective. Le tribunal du travail saisi du cas en première instance a statué que l'intention des employeurs était de réduire à néant le pouvoir du syndicat. La Cour d'appel a reconnu que l'objectif des employeurs ne faisait aucun doute - ils cherchaient à mettre fin à la négociation collective; quant à Lord Dillon, magistrat de rang fort élevé, il a souligné que c'était bien là le but avoué des employeurs et que la négociation collective ne devait pas s'en tenir à la rémunération. Le tribunal a décidé que les employeurs savaient pertinemment qu'en privant le syndicat de toute fonction sur le lieu de travail (sauf pour la sécurité et la santé au travail) ils privaient effectivement le syndicat de tout pouvoir et rendaient donc l'affiliation sans objet.
5. 168. La rapidité avec laquelle le gouvernement a cherché à faire annuler un jugement rendu suite à une plainte soulevée en vertu d'un article de la loi de 1992 visant à dissuader l'employeur de porter préjudice à une personne en raison de son adhésion syndicale apporte un démenti à sa déclaration selon laquelle il prétend que la discrimination à l'encontre d'individus pour des motifs d'appartenance syndicale resterait illégale. Le but même de l'amendement de l'article 13 est de faire en sorte que les tribunaux du travail ne puissent dorénavant considérer un employeur comme ayant agi illégalement si, à la suite de la mesure prise par l'employeur, le tribunal établissait que cette mesure avait pour but de dissuader un salarié de devenir membre d'un syndicat. Pour le cas où il subsisterait un doute sur l'intention du gouvernement, son porte-parole à la Chambre des Lords a rejeté expressément plusieurs propositions d'amendement de l'article 13 qui auraient maintenu la protection des employés contre les mesures de discrimination antisyndicale, et en particulier une proposition selon laquelle la discrimination serait légale s'il était établi que le but principal de l'employeur n'était pas d'exercer une discrimination à l'encontre de salariés membres d'un syndicat indépendant.
6. 169. Le gouvernement a également déclaré que l'une des raisons pour lesquelles il avait introduit l'amendement était de clarifier la loi. Il ressort de ce qui précède que la loi, bien loin de manquer de clarté, n'en avait que trop pour plaire au gouvernement: ce dernier a fait modifier la loi dans le dessein de supprimer la protection contre la discrimination pour des raisons d'appartenance syndicale. La loi ainsi modifiée autorisera et encouragera les employeurs à signifier aux syndiqués que leur seule chance d'avoir une augmentation de salaire est de renoncer à leurs droits syndicaux.
7. 170. Le gouvernement réfute cette interprétation et le Secrétaire d'Etat à l'emploi a opéré une distinction à la Chambre des Communes entre deux formes de discrimination: les mesures discriminatoires autres que le licenciement contre ceux qui cherchent à exercer le droit de se syndiquer, ce qui, selon lui, demeurerait illégal, et la discrimination contre les salariés qui veulent bénéficier de la négociation collective. Le TUC considère que l'accès à la négociation collective constitue un élément primordial parmi les avantages dont jouissent les travailleurs syndiqués et que, dans la pratique, cette tentative de distinction est fallacieuse. La décision de la Cour d'appel allait effectivement dans ce sens.
8. 171. Même si cette distinction se justifiait, le gouvernement violerait encore de façon flagrante la convention no 98, dont l'article 4 oblige les Etats à encourager et promouvoir le développement et l'utilisation les plus larges de procédures de négociation volontaire entre employeurs et syndicats. Une autre explication à l'attitude du gouvernement vis-à-vis de la négociation collective et des obligations qui se dégagent de la convention no 98 est précisément fournie par l'article 43 de la loi qui retire l'une de ses fonctions au Service consultatif d'arbitrage et de conciliation (ACAS): l'obligation d'encourager l'extension, le développement et la réforme de la négociation collective. Il n'en reste pas moins que cette législation ne fait qu'affirmer ouvertement ce qui est la démarche du gouvernement depuis 1979. Le conseil clairement donné aux employeurs est de suivre cette pratique et de faire tout ce qui est en leur pouvoir pour affaiblir les syndicats, éviter de traiter avec les syndicats et mettre un terme aux accords issus de la négociation collective. L'organisation plaignante souligne que les organes de contrôle de l'OIT ont conclu, en maintes circonstances depuis 1984, que la loi et la pratique britanniques étaient incompatibles avec les conventions de l'OIT et notamment avec les conventions nos 87 et 98.

B. Réponse du gouvernement

1. 172. Dans sa communication en date du 8 mars 1994, le gouvernement déclare d'une manière générale que la loi sur l'emploi respecte entièrement les exigences des conventions de l'OIT. La législation du Royaume-Uni protège depuis longtemps tous les salariés contre toute discrimination de la part de l'employeur pour des motifs d'appartenance syndicale. Elle poursuit dans cette voie et répond ainsi à l'obligation d'être, en matière de liberté syndicale, entièrement conforme aux conventions internationales du travail ratifiées. A vrai dire, la loi de 1993 sur la réforme syndicale et les droits en matière d'emploi a apporté un changement notable à la législation concernant la sélection du personnel excédentaire, changement qui a indiscutablement renforcé ce droit. Cependant, tout comme les organes de contrôle de l'OIT, y compris le Comité de la liberté syndicale, la législation du Royaume-Uni a constamment opéré une distinction entre, d'une part, une telle protection et, d'autre part, le point tout différent de savoir si un syndicat devrait avoir le droit d'obliger un employeur à négocier (ou à poursuivre la négociation) sur les conditions d'emploi des salariés. La négociation collective doit se faire sur une base volontaire et d'un commun accord entre les employeurs et les syndicats intéressés. Le gouvernement répond ensuite expressément à la plainte sur deux points: la protection des travailleurs contre des mesures discriminatoires motivées par l'appartenance syndicale et la promotion du développement et de l'utilisation de la négociation volontaire.
2. 173. Sur le premier point, le gouvernement déclare que la législation du Royaume-Uni offre une protection large et efficace contre la discrimination dans l'emploi pour des motifs d'appartenance syndicale. On y trouve en particulier la protection contre le licenciement ou les mesures autres que le licenciement pour des motifs liés à l'appartenance syndicale dans la Loi de 1992 sur les syndicats et les relations professionnelles (codification) (telle que modifiée). En particulier, l'article 146 de la loi de 1992 dispose que "tout salarié a le droit de ne pas faire l'objet d'une mesure autre que le licenciement et dirigée contre lui à titre personnel en vue de: a) l'empêcher ou le dissuader de rester membre ou de chercher à devenir membre d'un syndicat indépendant ou de le sanctionner pour cela; b) de l'empêcher ou de le dissuader de prendre part aux activités d'un syndicat indépendant à un moment approprié, ou de le sanctionner pour cela." Tout salarié qui estime que son employeur a agi illégalement peut introduire une plainte auprès d'un tribunal du travail et, si la plainte est fondée, obtenir une réparation comprenant une indemnité dont le montant sera celui que le tribunal estime équitable.
3. 174. Le changement apporté par l'article 13 de la Loi de 1993 sur la réforme syndicale et les droits en matière d'emploi était destiné à clarifier la loi afin qu'elle ne soit pas utilisable contre des employeurs qui prennent des mesures raisonnables pour introduire des modifications dans les régimes de négociation en place. Le gouvernement considère que ces amendements tiennent compte des protections exigées par l'article 1, paragraphe 2 b), de la convention no 98.
4. 175. Le gouvernement souligne qu'il est illogique de prétendre que les mesures prises pour modifier la négociation d'arrangements avec un syndicat équivalent à des mesures prises pour empêcher ou dissuader les travailleurs d'être membres d'un syndicat. Avancer une telle proposition revient à faire une confusion fondamentale entre, d'une part, le droit des travailleurs d'appartenir à un syndicat et, de l'autre, la question de savoir si l'employeur accorde des droits de représentation collective au syndicat auquel ils appartiennent.
5. 176. Lorsqu'un travailleur devient membre d'un syndicat, l'employeur de ce travailleur peut avoir accordé ou non au syndicat de tels droits de représentation collective. Si le syndicat ne jouit pas de ces droits à ce moment, mais se les voit accorder ultérieurement, le travailleur obtiendra les avantages de la représentation collective grâce à la décision de l'employeur. Il en résulte nécessairement que l'existence de la représentation collective découle de cette décision (c'est-à-dire la décision de l'employeur) et non pas de l'appartenance du travailleur au syndicat. En suivant ce même raisonnement, on doit nécessairement conclure que, si l'employeur décide de ne plus reconnaître le syndicat, ou encore s'il prend des mesures incitant les travailleurs à ne plus être collectivement représentés par celui-ci, cette décision n'affecte pas le travailleur en raison de son appartenance syndicale. Le travailleur conserve toute sa liberté d'appartenir au syndicat comme ce serait le cas si on n'avait jamais accordé à l'origine les droits de représentation collective au syndicat.
6. 177. Il peut arriver que certains travailleurs décident de quitter un syndicat s'ils ne sont plus représentés collectivement par lui. Mais il est fallacieux de prétendre que, parce que certains travailleurs peuvent réagir ainsi, l'objectif de l'employeur en retirant la reconnaissance ou en prenant des mesures incitant les travailleurs à ne pas être représentés collectivement est nécessairement d'empêcher ou de dissuader les salariés d'être membres du syndicat. Il y a à cela deux raisons: premièrement, le but immédiat et évident de l'employeur dans ces circonstances est de modifier les régimes de négociation et non pas d'amener les travailleurs à quitter le syndicat, ce qui serait un objectif lointain et incertain; deuxièmement - et c'est là le plus important -, il appartient à chaque salarié individuellement de décider de rester membre du syndicat ou non. Etant donné qu'il s'agit là d'un choix entièrement libre (situation garantie par la législation du Royaume-Uni qui protège le travailleur contre un licenciement injuste qui aurait pour motif l'appartenance syndicale, et en vertu de l'article 146 de la loi de 1992 eux-mêmes), on ne peut pas dire que les mesures prises par l'employeur en relation avec la présence ou l'absence de représentation collective empêchent ou dissuadent les travailleurs d'être membres du syndicat. L'article 1, paragraphe 2 b), de la convention no 98 vise à protéger les travailleurs individuellement et non pas à empêcher les employeurs de prendre des mesures pour changer les arrangements en matière de représentation collective.
7. 178. En outre, l'organisation plaignante ne tient pas compte du fait que le changement apporté à la loi par l'article 13 de la loi de 1993 protégera aussi les employeurs qui cherchent à changer les régimes de négociation existants pour permettre la représentation collective ou la confier à un autre syndicat. Sur le plan juridique, l'effet du changement est donc neutre. Il ne tend ni à "attaquer les droits d'affiliation syndicale" ni à aider uniquement les employeurs qui souhaitent mettre fin à des arrangements de représentation collective, mais vise plutôt à faire en sorte que l'article 146 de la loi de 1992 n'entrave pas inconsidérément la capacité des employeurs à changer les régimes de négociation existants.
8. 179. S'agissant des arguments et points particuliers présentés par les plaignants, le gouvernement fait les remarques suivantes:
   • a) les dispositions de l'article 13 de la loi de 1993 ont été rendues nécessaires par les jugements de la Cour d'appel dans les affaires Wilson v. Associated Newspapers et Palmer v. Associated British Ports. Ces jugements allaient à l'encontre de l'interprétation (généralement acceptée antérieurement) de l'article 146 de la loi de 1992, selon laquelle cette disposition ne limitait aucunement les mesures prises par l'employeur tant que celui-ci n'avait pas pour but d'empêcher ou de dissuader les travailleurs d'être membres d'un syndicat. Comme cela a été indiqué précédemment, le gouvernement n'a pas modifié la loi afin d'éliminer la protection contre la discrimination pour des raisons d'appartenance syndicale, mais plutôt pour faire en sorte qu'une disposition qui protège contre la discrimination pour ce motif n'ait pas pour effet secondaire et involontaire d'empêcher les employeurs de changer leurs arrangements en matière de représentation collective;
   • b) l'amendement vise à permettre aux employeurs qui le souhaitent d'offrir des incitations aux travailleurs et de les persuader soit de renoncer à la représentation collective, soit de l'accepter, mais cet amendement n'a aucune incidence sur les droits d'affiliation à un syndicat;
   • c) s'il n'existe véritablement aucune distinction valable entre les droits d'affiliation syndicale et l'accès à la négociation collective, il s'ensuivrait que tout travailleur devenant membre d'un syndicat devrait avoir le "droit" à la représentation collective. Le TUC lui-même n'en est pas convaincu pour la simple raison que, dans la pratique, ce point de vue est insoutenable. Cela signifierait que l'employeur aurait à négocier avec tout syndicat qui compterait parmi ses membres un seul des travailleurs employés par lui - c'est là une opinion à laquelle le TUC n'a jamais souscrit. La distinction entre l'accès à la négociation collective et les droits à l'affiliation syndicale, bien loin d'aboutir à un échec complet, est une distinction reconnue par le TUC lui-même et admise par tous les commentateurs sérieux au Royaume-Uni (quelle que soit leur appartenance politique).
9. 180. S'agissant de l'interprétation à donner à l'article 146 de la loi de 1992 avant les jugements de la Cour d'appel, il conviendrait de noter ce qui suit:
   • a) au cours des débats parlementaires lors de la présentation de la loi originale en la matière (1975, sous un gouvernement travailliste), le porte-parole gouvernemental de l'époque avait bien précisé que ladite loi devait porter "... sur les droits individuels des salariés et non pas sur les questions de négociation collective";
   • b) le Tribunal d'appel dans son jugement sur les cas Wilson et Palmer a abouti à une interprétation de la loi tout à fait différente de celle de la Cour d'Appel, considérant que les mesures prises par les employeurs dans ces cas ne constituaient pas une violation de la loi en ce qui concerne les mesures autres que le licenciement.
10. 181. A la suite des jugements de la Cour d'appel, le gouvernement avait donc le devoir impérieux de saisir la première occasion pratique d'amender la loi afin de rétablir la situation considérée comme applicable avant ces jugements. Il fallait pour cela introduire les amendements indispensables à un stade relativement tardif du vote de la loi de 1993, mais l'adoption de procédures parlementaires spéciales a permis un débat approfondi sur ces dispositions. Plusieurs amendements ont été proposés par l'opposition, mais le gouvernement les a jugés inacceptables parce qu'ils vidaient de son contenu l'amendement principal. L'amendement auquel se réfère la plainte du TUC aurait eu pour effet d'imposer à un tribunal, dans le cas où la mesure envisagée par un employeur aurait eu plusieurs objectifs, de décider au préalable lequel de ceux-ci était le "principal objectif". Si cet amendement avait été accepté, on aurait compliqué la tâche des tribunaux au point qu'on n'aurait trouvé aucune solution au problème auquel l'amendement du gouvernement cherchait à remédier - à savoir la nécessité de clarifier le fait que, lorsqu'un employeur prend effectivement une mesure visant à persuader les salariés d'accepter des arrangements différents pour la représentation et la négociation, ladite mesure ne devrait pas être considérée comme ayant été prise dans le dessein de dissuader les salariés de devenir membres d'un syndicat. Les tribunaux du travail, qui ont à connaître, en première instance, des plaintes en vertu de l'article 146 de la loi de 1992 peuvent parfaitement décider quel était l'objectif de l'employeur en se basant sur les faits du cas d'espèce. Il découle aussi des principes généralement applicables que, lorsque l'existence d'un objectif est fortement étayée et qu'un autre objectif ne l'est que faiblement, le tribunal reconnaîtra que c'est le premier objectif de l'employeur qui est déterminant et non pas le second.
11. 182. Sur cet aspect du cas, le gouvernement conclut que la plainte révèle une confusion fondamentale entre, d'une part, le point de savoir si un syndicat a le droit de contraindre un employeur à établir ou maintenir des arrangements pour la négociation ou la représentation collectives et, d'autre part, celui de savoir si des travailleurs ont le droit d'être protégés contre des mesures de discrimination pour des motifs d'appartenance syndicale. Sur le premier point, le gouvernement du Royaume-Uni note que le Comité de la liberté syndicale lui-même a précisé à maintes reprises que la convention no 98 n'impose à aucun gouvernement l'obligation de recourir à des mesures de contrainte pour obliger les parties à négocier (13e rapport, cas no 96; 75e rapport, cas no 334; 76e rapport, cas no 292; 138e rapport, cas no 728). Par conséquent, l'organisation plaignante a tort d'affirmer qu'il n'existe aucune distinction significative entre l'accès à la négociation collective et le droit d'affiliation syndicale. L'article 1, paragraphe 2 b), de la convention no 98 vise nettement à protéger ce dernier droit et non pas à obliger les Etats Membres à contraindre les employeurs à entreprendre ou à poursuivre la mise en place d'arrangements particuliers pour la négociation ou la représentation collectives.
12. 183. La preuve qu'il existe une distinction entre le droit de devenir membre d'un syndicat et l'accès à la négociation et la représentation collectives est renforcée par le fait que, selon les estimations, il y a au Royaume-Uni environ un million de salariés qui sont volontairement membres d'un syndicat, bien que leur employeur n'ait pas établi d'arrangements de négociation collective avec leur syndicat. Il est manifeste qu'ils sont membres d'un syndicat pour d'autres raisons - ils souhaitent, par exemple, bénéficier des services d'un syndicat dans divers domaines: aide financière, formation, représentation individuelle ou juridique.
13. 184. Il est non moins vrai que de nombreux travailleurs qui ne sont pas membres du syndicat en question bénéficient d'arrangements de négociation ou de représentation collectives avec leur employeur. C'est ce qui se produit lorsque, dans la pratique, les conditions d'emploi de tous les travailleurs d'une catégorie ou d'un grade déterminés sont fixées par la négociation avec un syndicat reconnu, que les personnes dans cette catégorie soient syndiquées. Que cela soit possible (et même courant) montre bien, au-delà de toute discussion, qu'il existe bel et bien une distinction entre le droit à l'appartenance syndicale et l'accès à la négociation ou à la représentation collectives. Tout travailleur dans cette situation est libre d'adhérer au syndicat et d'acquérir de ce fait les droits associés à la qualité de membre du syndicat, et cela indépendamment du fait que le syndicat continue ou non à jouir de droits de négociation collective ou de représentation.
14. 185. En résumé, le gouvernement estime que cet aspect particulier de la plainte devrait être rejeté pour les raisons suivantes: i) elle décrit de manière erronée les véritables effets des changements apportés à la loi par l'article 13 de la loi de 1993; ii) elle affirme à tort qu'il n'est pas possible d'opérer une distinction significative entre, d'une part, le droit du travailleur individuel de n'être ni empêché ni dissuadé d'appartenir à un syndicat et, d'autre part, le droit du syndicat à être reconnu à des fins de négociation collective et de représentation.
15. 186. Au sujet de la violation alléguée de l'article 4 de la convention no 98, le gouvernement rappelle que le recours à la négociation collective pour fixer les conditions d'emploi est depuis longtemps une caractéristique des relations professionnelles au Royaume-Uni. Selon les principes bien établis de la common-law, les conditions fixées par la négociation collective peuvent être incorporées dans le contrat d'emploi liant les travailleurs et l'employeur - même s'il arrive que les travailleurs eux-mêmes n'aient pas directement participé à la négociation de l'accord en question.
16. 187. Le gouvernement affirme de surcroît qu'au Royaume-Uni la négociation collective a été et demeure une option à la disposition des employeurs et des organisations d'employeurs et de travailleurs qui désirent établir librement les conditions d'emploi par l'intermédiaire d'accords obtenus grâce à une négociation de ce type. Il ressort clairement des opinions exprimées par le Comité de la liberté syndicale lui-même que l'article 4 de la convention no 98 n'exige en aucune façon une législation qui aurait pour effet de contraindre les employeurs réticents à négocier avec des syndicats pour établir les conditions d'emploi des travailleurs.
17. 188. Pour ce qui est des dispositions de l'article 13 de la loi de 1993, on doit reconnaître qu'elles pourraient aussi bien aider à promouvoir et étendre la négociation collective que valoir pour toute autre fin. Ces dispositions ont pour effet, par exemple, de laisser à un employeur la liberté d'offrir des stimulants ou des incitations aux salariés pour qu'ils acceptent en échange de consentir à modifier leurs relations avec lui - notamment en ce qui concerne la manière dont les conditions d'emploi seront fixées. Ces dispositions autorisent l'employeur aussi bien à offrir de tels stimulants ou incitations non seulement pour persuader les travailleurs d'accepter que les conditions d'emploi soient fixées individuellement, mais aussi pour persuader les travailleurs couverts par une convention collective de l'être par une autre, ou d'avoir leurs conditions d'emploi fixées par un accord lorsque cela n'a pas été le cas antérieurement. En réalité, s'il n'y avait pas eu les changements apportés par l'article 13 de la loi de 1993, l'interprétation nouvelle de la loi par la Cour d'appel dans les cas Wilson et Palmer aurait pu placer un employeur dans l'impossibilité de chercher à développer ou à promouvoir la négociation collective par de tels moyens.
18. 189. En ce qui concerne les dispositions de l'article 43 de la loi de 1993, celles-ci retiennent l'obligation générale du Service consultatif de conciliation et d'arbitrage (ACAS) de promouvoir l'amélioration des relations professionnelles, ceci comprenant, le cas échéant, l'amélioration des mécanismes de négociation collective. L'ACAS conserve donc toute liberté pour promouvoir le développement et l'utilisation des mécanismes de négociation collective si les parties intéressées choisissent volontairement cette méthode. Qui plus est, la publicité faite par l'ACAS à la suite de la loi sur la réforme syndicale et les droits en matière d'emploi confirme le rôle constant qu'elle joue dans ce domaine. En octobre 1993, l'ACAS a publié une brochure intitulée "Promoting the Improvement of Industrial Relations" (Comment aider à l'amélioration des relations professionnelles) dans laquelle l'ACAS déclare que "Les dernières modifications législatives apportées à ses termes de référence ne modifient en rien son aptitude à jouer un rôle consultatif et de conciliation pour les questions afférentes à l'emploi et au lieu de travail y compris en matière de négociation collective et de reconnaissance des syndicats." Un exemplaire de la brochure est joint à la réponse du gouvernement.
19. 190. La négociation collective caractérise toujours la fixation des conditions d'emploi dans la fonction publique et dans une grande partie du secteur public; toutefois, il est impossible d'identifier la référence sur laquelle se fonde le TUC dans la lettre où il déclare que le gouvernement a "conseillé aux employeurs ... de suivre sa pratique et de faire tout ce qui est en leur pouvoir pour affaiblir les syndicats, pour éviter de traiter avec eux et pour mettre fin aux arrangements de négociation collective".
20. 191. En résumé, le gouvernement estime que cet aspect particulier de la plainte devrait être rejeté par le Comité de la liberté syndicale pour trois raisons: i) elle omet de reconnaître que les dispositions de l'article 13 de la loi de 1993 donnent aux employeurs la liberté nécessaire pour opérer des changements dans la négociation des arrangements susceptibles d'établir ou d'étendre la négociation collective; ii) elle implique une exagération des effets réels des changements apportés aux termes de référence de l'ACAS par l'article 43 de la loi de 1993; et iii) elle s'appuie par ailleurs sur des assertions sans substance ni fondement en ce qui concerne les activités et les politiques menées par le gouvernement.

C. Conclusions du comité

1. 192. Le comité note que les allégations formulées dans ce cas concernent les effets de l'article 13 de la Loi de 1993 sur la réforme syndicale et les droits en matière d'emploi (chapitre 19), qui a modifié les dispositions de la Loi de 1992 sur les syndicats et les relations professionnelles (codification) (chapitre 52), lesquelles assuraient aux travailleurs une protection contre les mesures autres que le licenciement prises pour des raisons liées à l'appartenance ou à des activités syndicales. Le texte des dispositions pertinentes est reproduit à l'annexe I.
2. 193. Ces amendements ayant été introduits en réaction au jugement unanime de la Cour d'appel dans les cas Wilson v. Associated Newspapers Ltd. et Palmer v. Associated British Ports, le comité estime nécessaire de décrire succinctement ces cas et la décision de la Cour, de même que les circonstances dans lesquelles l'amendement a été introduit.
3. 194. Le comité note en premier lieu que l'amendement en question a été présenté en troisième lecture avec une promptitude inhabituelle, cinq jours ouvrables seulement après le jugement de la Cour d'appel. Tout en comprenant le voeu du gouvernement de "saisir la première occasion pratique d'amender la loi", le comité conclut que, cet amendement ayant été introduit à la hâte et à un stade aussi tardif, il était inévitable qu'il ne puisse faire l'objet d'une discussion et d'un examen sérieux aux différentes étapes de la procédure législative normale. Le comité rappelle à cet égard l'importance qu'il convient d'attacher au principe de la consultation et de la collaboration entre les autorités publiques et les organisations d'employeurs et de travailleurs aux échelons industriel et national, particulièrement quand les autorités envisagent d'adopter des amendements législatifs susceptibles de modifier profondément et durablement le rôle de ces organisations. Il invite le gouvernement à tenir pleinement compte de ce principe à l'avenir.
4. 195. En ce qui concerne le fond du cas, le comité ne souhaite pas entrer dans des considérations quelque peu théoriques sur l'objectif déclaré ou supposé qui est à l'origine de l'amendement mais préfère concentrer son attention sur les effets de cet amendement en relation avec les circonstances des cas Palmer et Wilson.
5. 196. Dans le cas Palmer, les travailleurs étaient affiliés à un syndicat indépendant reconnu par l'employeur aux fins de la négociation collective. En février 1991, l'employeur a offert des contrats individuels aux travailleurs manuels au lieu d'entamer la procédure normale de négociation collective avec le syndicat. Nul n'était tenu d'accepter cette offre. Ceux qui l'ont acceptée ont renoncé au "droit" à la représentation syndicale, qui leur était conféré en vertu de la convention conclue avec le syndicat, et ont reçu une forte augmentation de salaire; ceux qui l'ont rejetée ont conservé leurs précédents contrats, en ayant accès comme auparavant à la négociation collective par le biais du syndicat, mais il ne leur a pas été offert ou versé d'augmentation salariale. Certains des salariés visés ont déposé une plainte devant le tribunal du travail compétent, alléguant que cette action était contraire à l'article 23(1) de la loi (actuel article 146(1)(a)). Le tribunal a fait droit à leur plainte; cette décision a été infirmée par le tribunal d'appel du travail puis rétablie par la Cour d'appel.
6. 197. Dans le cas Wilson, le Syndicat national des journalistes (NUJ) était reconnu depuis 1912 par l'employeur aux fins de la négociation collective sur les salaires et les conditions de service. Il existait une convention interne qui avait été actualisée par voie de négociation collective et qui, comme à l'ordinaire, n'avait pas force exécutoire; les contrats individuels, exécutoires, octroyés aux journalistes contenaient des dispositions pertinentes de la convention interne, concernant notamment le traitement et autres conditions d'emploi. En 1990, l'employeur a retiré sa reconnaissance à toutes fins au NUJ (il est incontestable que l'employeur était en droit de retirer sa reconnaissance au syndicat et de résilier la convention interne). Après avoir résilié cette convention, l'employeur a dû, pour des raisons pratiques, offrir de nouveaux contrats aux salariés afin de couvrir les questions précédemment abordées par le biais de la négociation collective. Outre les nouveaux contrats, l'employeur a offert une augmentation de salaire de 4,5 pour cent, avec effet rétroactif au 1er octobre 1989, à tous les journalistes qui signeraient leurs nouveaux contrats avant le 1er janvier 1990 (délai ultérieurement prorogé); cependant, ceux qui n'étaient pas disposés à signer un nouveau contrat n'obtiendraient pas d'augmentation de salaire. M. Wilson a déposé une plainte auprès du tribunal du travail, qui en a reconnu le bien-fondé; cette décision a été infirmée par le tribunal d'appel du travail puis rétablie par la Cour d'appel.
7. 198. Ainsi, la Cour d'appel a effectivement interprété l'article 146(1)(a) comme interdisant à l'employeur d'offrir des taux de rémunération préférentiels aux salariés qui acceptent des contrats individuels et renoncent aux clauses contractuelles convenues par voie de négociation collective. Le gouvernement a immédiatement introduit des amendements qui, à son avis, étaient nécessaires pour clarifier la situation et redonner à la loi les effets qui avaient été jugés applicables avant les jugements de la Cour d'appel. L'organisation plaignante soutient que cet amendement vise manifestement à annuler le jugement de la Cour et à modifier la loi de façon à supprimer la protection contre la discrimination pour des motifs d'appartenance syndicale.
8. 199. Le comité relève que l'article 13 de la loi de 1993 ordonne à un tribunal qui examine une plainte contre une mesure autre qu'un licenciement prise par un employeur afin d'empêcher ou de dissuader un travailleur de rester membre ou de chercher à devenir membre d'un syndicat indépendant, de retenir essentiellement le critère mentionné à l'article 13(3)(a) - à savoir que le but de l'employeur était de modifier ses relations avec l'ensemble ou une catégorie de ses salariés - à moins que le tribunal ne considère que cette mesure était telle qu'aucun employeur raisonnable ne l'aurait prise. De l'avis du comité, au-delà des raisons et du libellé assez complexes de l'amendement, cette disposition limite considérablement la marge d'appréciation d'un tribunal chargé de décider si l'action d'un employeur donné empêche ou dissuade un travailleur de rester membre ou de chercher à devenir membre d'un syndicat. Cela tient en particulier au fait que la formulation "il apparaît que le but de l'employeur était de modifier ses relations avec l'ensemble ou une catégorie de ses salariés" est si générale et si vague qu'une telle preuve pourrait être fournie pratiquement dans toute situation, parallèlement à l'autre élément de preuve mentionné à l'article 13(3)(b); en pareil cas, le tribunal serait alors pratiquement contraint de rejeter la plainte, sauf dans les circonstances exceptionnelles envisagées à l'article 13(3) in fine.
9. 200. Dans les conditions particulières des cas Palmer et Wilson, il est manifeste qu'en proposant une importante augmentation salariale aux travailleurs qui acceptaient des contrats individuels et renonçaient à la négociation collective et en la refusant à ceux qui avaient rejeté leurs propositions, les employeurs offraient une incitation qui réduisait en grande partie l'intérêt de l'appartenance à un syndicat. Dans le cas Palmer, la Cour d'appel a conclu à cet égard: "Il est indubitable que l'objectif poursuivi par Associated British Ports en offrant un supplément de salaire aux salariés disposés à signer de nouveaux contrats individuels était de les persuader de renoncer à la représentation syndicale en établissant des contrats individuels si attrayants que ... le syndicat serait menacé d'atrophie." (page 8).
10. 201. En ce qui concerne la distinction entre l'appartenance à un syndicat, d'une part, et le recours aux services d'un syndicat pour négocier les conditions d'emploi, d'autre part, le comité note que même le tribunal d'appel du travail (qui, il faut le rappeler, avait rejeté les plaintes des travailleurs) ne l'a pas retenue:
    • Nous ne sommes pas convaincus de cette distinction. A notre sens, les activités d'un responsable syndical qui consistent à négocier et à clarifier les conditions d'emploi sont ... la manifestation visible et extérieure de l'appartenance à un syndicat. Il s'agit d'un aspect très important, si ce n'est essentiel, des activités syndicales et nous ne percevons aucune distinction réelle entre l'appartenance à un syndicat, d'une part, et l'utilisation des services essentiels d'un syndicat, d'autre part.
    • Si tel n'était pas le cas, la portée de l'article 58(1)(a) (maintenant 146(1)(a)) serait quasiment réduite à néant, vu que le fait qu'une personne est membre d'un syndicat indépendamment des conséquences de cette appartenance serait le seul objet de cette disposition juridique, et il nous semble qu'une interprétation aussi étroite de ce paragraphe reviendrait véritablement à vider la disposition de son contenu." (Opinion qualifiée de "indubitablement exacte" dans le jugement de la Cour d'appel, page 5.)
11. 202. Pour en revenir à l'amendement faisant l'objet de la présente plainte, dans la mesure où il a réellement pour effet d'empêcher les tribunaux de corriger des situations telles que celles qui se sont présentées dans les cas Wilson et Palmer, où des salariés ayant refusé de renoncer à leur droit de négociation collective ont été privés d'une augmentation de salaire, le comité considère que cet amendement soulève de graves problèmes de conformité avec les principes de la liberté syndicale, particulièrement au regard de l'article 1(2)(b) de la convention no 98. En outre, pareille disposition ne peut guère être considérée comme une mesure visant à "encourager et promouvoir le développement et l'utilisation les plus larges de procédures de négociation volontaire de conventions collectives ... en vue de régler par ce moyen les conditions d'emploi", comme il est énoncé à l'article 4 de la convention no 98. Le comité prie donc le gouvernement de reconsidérer, en consultation avec les partenaires sociaux, l'amendement introduit par l'article 13 de la loi de 1993. Il renvoie les aspects législatifs de ce cas à l'attention de la commission d'experts.

Recommandation du comité

1. 203. Vu les conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité invite le gouvernement à prendre pleinement en considération à l'avenir le principe de la consultation et de la coopération entre les autorités publiques et les organisations d'employeurs et de travailleurs aux échelons industriel et national, surtout quand il envisage d'adopter des mesures législatives susceptibles de modifier profondément et durablement le rôle de ces organisations.
   • b) Le comité invite le gouvernement à reconsidérer, en consultation avec les partenaires sociaux, l'amendement introduit par l'article 13 de la loi de 1993.
   • c) Le comité porte les aspects législatifs de ce cas à l'attention de la commission d'experts.

Z. Annexe I

• Loi de 1992 sur les syndicats et les relations professionnelles
• (codification) (chapitre 52)
• Mesures autres que le licenciement
  146. 1461)Tout salarié a le droit de ne pas faire l'objet d'une
• mesure autre que
• le licenciement et dirigée contre lui à titre personnel par son
• employeur en
• vue de:
  • a)l'empêcher ou le dissuader de rester membre ou de chercher
• à devenir membre
• d'un syndicat indépendant ou de le sanctionner pour cela ...
  148. 148 1) Lorsqu'une plainte est formée aux termes de l'article
  146. 146, il
• appartiendra à l'employeur d'indiquer le motif pour lequel telle
• ou telle
• mesure a été prise contre le requérant.
  2. 2) Pour déterminer la question de savoir si une mesure a été
• prise par
• l'employeur ou le motif qui l'a dictée, il sera fait abstraction de
• toute
• pression exercée sur lui visant à appeler à déclencher,
• organiser, soutenir ou
• financer une grève ou toute autre action revendicative ou
• menaçant d'en user
• ainsi; et cette question sera déterminée comme si aucune
• pression de ce genre
• n'avait été exercée.
• Loi de 1993 sur la réforme des syndicats et droits relatifs à
• l'emploi
• (chapitre 19)
• Droits liés à l'appartenance à un syndicat
  13. 13 A l'article 148 de la loi de 1992 (examen d'une plainte
• formée en cas de
• mesure autre que le licenciement), après le paragraphe 2,
• seront insérés les
• paragraphes suivants:
  3. 3) Pour déterminer à quelles fins l'employeur a pris une mesure
• contre le
• requérant dans un cas où:
  • a) il apparaît que le but de l'employeur était de modifier ses
• relations avec
• l'ensemble ou une catégorie de ses salariés; et
  • b) il apparaît également que son but tombait sous le coup de
• l'article 146,
• le tribunal considérera le but mentionné à l'alinéa a) (et non
• celui qui est
• mentionné à l'alinéa b)) comme les fins auxquelles l'employeur
• a pris la
• mesure incriminée, à moins qu'il ne considère que cette
• mesure était telle
• qu'aucun employeur raisonnable ne l'eût prise compte tenu du
• but mentionné à
• l'alinéa a).
  4. 4) Lorsque la mesure que le tribunal considère comme la
• mesure prise contre le
• requérant était une mesure intervenant à la suite d'une mesure
• antérieure
• prise par l'employeur, la disposition du paragraphe 3, alinéa a),
• est
• satisfaite si le but mentionné audit alinéa correspondait à celui
• de la mesure
• antérieure.
  5. 5) Au paragraphe 3, le mot "catégorie", employé en relation
• avec un employeur
• et les salariés à son service, désigne le personnel occupé
• dans un lieu de
• travail déterminé, les salariés d'un grade, d'une catégorie ou
• d'une
• qualification particuliers, ou ceux d'un grade, d'une catégorie
• ou d'une
• qualification particuliers occupés dans un lieu de travail
• particulier.