Rapport intérimaire - Rapport No. 292, Mars 1994

Cas no 1731 (Pérou) - Date de la plainte: 26-AOÛT -93 - Clos

1. 761. La plainte qui fait l'objet du présent cas figure dans une communication de la Fédération nationale des travailleurs de l'Office national des ports SA (FENTENAPU), datée du 26 août 1993. La FENTENAPU a envoyé de nouvelles allégations dans une communication en date du 4 octobre 1993. Le gouvernement a transmis ses observations dans des communications datées des 15 novembre 1993 et 24 février 1994.
2. 762. Le Pérou a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l'organisation plaignante

1. 763. Dans sa communication datée du 26 août 1993, la Fédération nationale des travailleurs de l'Office national des ports SA (FENTENAPU) allègue que la négociation collective pour l'exercice 1993, actuellement en cours, est gravement compromise par les dispositions législatives que le gouvernement a adoptées et qui limitent le pouvoir de négociation de l'Office national des ports SA (ENAPU PERU), entreprise d'Etat assujettie, conformément à la législation nationale, au régime de travail correspondant au secteur privé; la position adoptée par l'entreprise et par les autorités gouvernementales fait obstacle au déroulement libre et autonome de la négociation collective conformément au principe de bonne foi qui doit en régir le fonctionnement.
2. 764. L'organisation plaignante indique plus précisément que l'article 23 de la loi relative au budget du secteur public pour 1993 (décret-loi no 25986) dispose que les seules formules de règlement que pourront proposer et retenir, lors des négociations collectives, les entreprises d'Etat visées par la loi no 24948, sont celles qui auront été jugées conformes aux normes édictées par le ministère de l'Economie et des Finances sur recommandation de la Société nationale de développement (CONADE), organisme officiel qui supervise la politique des entreprises publiques. Cette loi et les dispositions réglementaires qui l'accompagnent prévoient que les entreprises d'Etat, sous la responsabilité personnelle de leurs dirigeants, doivent s'en tenir, lorsqu'elles négocient, à la proposition de la CONADE, sans possibilité de la modifier de quelque manière que ce soit.
3. 765. L'organisation plaignante fait valoir qu'à l'ouverture de la négociation collective pour l'exercice 1993 destinée à conclure une convention collective qui entrerait en vigueur le 1er janvier 1993 pour remplacer la convention antérieure arrivant à expiration le 31 décembre 1992, la FENTENAPU a présenté un projet de convention collective le 30 novembre 1992, respectant ainsi le délai prévu par la loi. La FENTENAPU ajoute que les négociations directes avec l'entreprise ENAPU PERU ont démarré le 11 février 1993 et que le 23 août 1993 ENAPU PERU n'avait présenté aucune proposition, ce qui a entraîné un retard injustifié de neuf mois dans le déroulement de la négociation collective.
4. 766. L'organisation plaignante fait remarquer qu'ultérieurement ENAPU PERU lui a communiqué des propositions, approuvées par le ministère de l'Economie et des Finances, qui se limitaient à l'octroi d'une légère augmentation de salaire et d'une prime non soumise à retenue pour pension, propositions qui prendraient effet le 1er juillet 1993 et qui, de surcroît, étaient contraires à la législation nationale. En ce qui concerne la date à partir de laquelle étaient octroyées les augmentations autorisées (1er juillet 1993), l'organisation plaignante allègue, d'une part, que la date figurant dans la proposition est contraire à l'article 43, alinéa d), de la loi sur les relations collectives de travail (décret-loi no 25593), qui dispose que la convention collective entre en vigueur le jour qui suit l'échéance de la convention antérieure - celle-ci ayant expiré le 31 décembre 1992, la convention collective en cours de négociation aurait dû entrer en vigueur le 1er janvier 1993 - et, d'autre part, que l'acceptation d'une telle proposition priverait les travailleurs de l'entreprise des avantages dont ils devraient bénéficier pendant la période allant de janvier à juin 1993. La FENTENAPU ajoute qu'eu égard aux obstacles et aux retards susmentionnés et à la proximité du terme de l'année 1993, et par conséquent de la date de présentation du projet de convention collective pour l'exercice 1994, il sera difficile de négocier la convention collective de 1994 s'il n'a pas encore été possible de conclure celle de 1993.
5. 767. Dans sa communication du 4 octobre 1993, la FENTENAPU développe ses allégations en précisant que le 3 septembre 1992 le gouvernement a déclaré, par décret suprême, que l'ENAPU PERU entrait dans la catégorie des entreprises prêtant des services essentiels, ce qui signifie qu'en cas de grève plus de 50 pour cent du personnel désigné par les syndicats devraient poursuivre le travail, et si tel n'était pas le cas la grève serait déclarée illégale ou les travailleurs désignés qui ne se seraient pas rendus sur leur lieu de travail seraient licenciés, se trouvant ainsi dans l'impossibilité d'observer une grève pour se défendre contre le retard pris dans la conclusion des conventions collectives. L'organisation plaignante indique également que, conformément au décret-loi no 25593 (article 67), si la négociation directe ou la conciliation n'aboutissait pas à un accord dans des services publics essentiels, comme ce serait le cas d'ENAPU PERU, le différend devrait être soumis à l'arbitrage obligatoire d'un tribunal tripartite, composé de trois arbitres, dont deux seraient désignés par le ministère du Travail, ce qui revient à dénaturer le caractère impartial que devrait présenter pareil tribunal.
6. 768. Enfin, la FENTENAPU soutient que le décret-loi no 25921, publié le 3 décembre 1992, habilite les employeurs à suspendre ou à modifier les conditions de travail et les prestations de nature financière et à suspendre provisoirement la relation d'emploi. L'organisation plaignante ajoute que l'article 2, alinéa b), dudit décret dispose que, si les travailleurs refusent de se prêter à la négociation directe ou d'y contribuer, ou si un accord n'est pas conclu dans ce sens, l'employeur pourra demander au ministère du Travail de se prononcer sur le bien-fondé du motif objectif invoqué, dans un délai qui ne dépassera pas 15 jours, délai à l'expiration duquel, en l'absence d'une décision de l'autorité du travail, la demande sera considérée comme approuvée. De l'avis de l'organisation plaignante, ce dispositif légal est contraire au décret-loi no 25593, car il renforce la faculté de l'employeur de se soustraire à la négociation ou de retarder la conclusion de conventions collectives du travail.

B. Réponse du gouvernement

1. 769. Dans sa communication en date du 15 novembre 1993, le gouvernement souligne que, dans le cadre d'un programme global de stabilisation de l'économie, un plan rigoureux d'austérité et de rationalisation des dépenses publiques est actuellement mis en oeuvre pour faire face aux difficultés économiques auxquelles le pays est confronté. C'est pourquoi la loi no 25986, relative au budget du gouvernement central pour 1993, dispose en son article 23 que les entreprises d'Etat visées par la loi no 24948, concernant les activités des entreprises d'Etat, dont le personnel est assujetti au régime de travail du secteur privé, ne pourront proposer et accepter, lors de négociations collectives, que des formules de règlement préalablement approuvées par la Société nationale de développement (CONADE), conformément aux directives émises par le ministère de l'Economie et des Finances.
2. 770. Le gouvernement précise que l'Office national des ports du Pérou SA (ENAPU PERU) n'a pas obtenu des résultats économiques et financiers pleinement satisfaisants, contribuant ainsi au déficit budgétaire, comme la majorité des entreprises d'Etat; de ce fait, le gouvernement a dû appliquer, à l'intention de ces entreprises, un plan d'austérité qui s'inscrit dans le cadre d'une politique de traitement équitable et uniforme de nature à favoriser une relance conjointe de l'économie. A cet effet, la CONADE, entre autres fonctions, surveille et évalue les ressources financières des entreprises d'Etat, ce qui n'implique pas d'ingérence dans les affaires syndicales, le gouvernement se limitant à fixer les grandes lignes de la politique salariale de ces entreprises.
3. 771. Le gouvernement affirme que les dispositions que doivent respecter les entreprises publiques durant la négociation collective (article 23 du décret-loi no 25986) ne constituent pas une violation de la convention no 98, étant donné que les organisations de travailleurs sont en mesure d'accepter ou de refuser la proposition formulée par l'entreprise et que la législation nationale prévoit des mécanismes afin que la négociation soit soumise à l'arbitrage, faute d'un accord entre les parties. Le gouvernement déclare enfin qu'en adoptant la loi concernant les relations collectives de travail (décret-loi no 25593) il a consacré les droits fondamentaux des travailleurs que sont les droits d'organisation, de négociation collective et de grève, dont la caractéristique essentielle est de favoriser le règlement des conflits du travail sans l'intervention de l'Etat.
4. 772. S'agissant de l'allégation d'après laquelle le gouvernement a imposé des restrictions au droit de grève en classifiant la société ENAPU PERU dans la catégorie des entreprises assurant des services essentiels, le gouvernement signale dans sa communication du 24 février 1994 que, tenant compte du rôle prépondérant des activités portuaires dans le territoire national, il a inclus l'Entreprise nationale des ports SA (ENAPU) parmi les services essentiels en vertu du décret suprême no 075-92-PCM dans le but de garantir le transport et le déroulement normal des activités commerciales nationales et internationales, qui influent sur l'économie du pays. Le gouvernement ajoute que les restrictions à l'exercice du droit de grève sont totalement justifiées et raisonnables lorsque la grève affecte des services qui sont essentiels pour la vie de la société, puisqu'il serait inadmissible de la considérer comme un droit illimité lorsque sa mise en oeuvre met en danger ou nuit sérieusement à d'autres biens qui jouissent d'une protection juridique.
5. 773. Pour ce qui est de l'allégation portant sur le décret-loi no 25921, le gouvernement signale que ce décret prévoit une procédure que l'employeur doit suivre lorsqu'il veut suspendre ou modifier des prestations d'ordre économique ou des conditions de travail, et lorsqu'il veut suspendre une relation de travail. Il ajoute que cette disposition a comme objectif d'encourager les employeurs devant la conjoncture économique à laquelle le pays est actuellement confronté afin d'obtenir une meilleure production et une meilleure productivité qui auront des effets positifs sur l'économie du pays et le bien-être des travailleurs.

C. Conclusions du comité

1. 774. Le comité observe que les allégations du présent cas concernent des resctrictions à l'exercice de la négociation collective et du droit de grève de la FENTENAPU, qui résultent de diverses dispositions législatives et réglementaires (loi no 25986, décret-loi no 25921 et décret suprême no 075-92), et de mesures prises par l'Office national des ports du Pérou SA (ENAPU PERU).
2. 775. En ce qui concerne l'exigence de soumettre à l'approbation préalable de la Société nationale de développement (CONADE) les propositions de règlement lors des négociations collectives engagées dans les entreprises d'Etat (loi no 25986), le comité note que le gouvernement, dans le cadre d'un programme global de stabilisation de l'économie, met actuellement en oeuvre un plan rigoureux d'austérité et de rationalisation des dépenses publiques pour faire face aux difficultés économiques auxquelles le pays est confronté et réduire le déficit budgétaire auquel contribuent la plupart des entreprises d'Etat, notamment l'ENAPU PERU, dont les résultats économiques et financiers n'ont pas été pleinement satisfaisants; c'est pourquoi la loi no 25986 limite en son article 23 les propositions des entreprises d'Etat visées par la loi no 24948 (loi sur les activités des entreprises d'Etat) à celles qui auront été approuvées par la CONADE, conformément aux directives du ministère de l'Economie et des Finances.
3. 776. A cet égard, le comité souhaite rappeler les conclusions qu'il avait émises dans un cas analogue (voir 287e rapport, cas no 1617 (Equateur), paragr. 63 et 64):
   • Le comité est conscient de ce que la négociation collective dans le secteur public exige la vérification des ressources disponibles au sein des différents organismes ou entreprises publics, que ces ressources dépendent du budget de l'Etat et que la période de validité des conventions collectives du secteur public ne coïncide pas toujours avec celle de la loi relative à ce budget, ce qui peut poser des difficultés. ... Le comité doit se référer au principe ci-après, formulé par la commission d'experts lors de l'examen d'une situation similaire (voir rapport III (partie 4A), 1989 et 1991, pp. 497 et 492, respectivement): "Dans ces conditions, la commission considère que, dans la mesure où les revenus des entreprises et organismes publics dépendent des budgets de l'Etat, il n'y aurait pas d'objection à ce que - après discussions et consultations approfondies entre les employeurs et les organisations syndicales concernées, dans le cadre d'un système qui recueille la confiance des parties - soient fixés des plafonds de salaire dans les lois visant le budget de l'Etat ni à ce que le ministère de l'Economie et des Finances prépare un rapport préalable à la négociation collective afin que soient respectés ces plafonds."
4. 777. Le comité relève que l'article 23 du décret-loi no 25986 n'autorise les entreprises visées par la loi no 24948 - dont fait partie ENAPU PERU - qu'à proposer, lors de négociations collectives, des formules de règlement approuvées par la Société nationale de développement (CONADE) conformément aux normes fixées par le ministère de l'Economie et des Finances. De l'avis du comité, indépendamment de toute opinion exprimée par la CONADE, les parties à la négociation collective devraient avoir la possibilité de conclure librement un accord; si tel n'est pas le cas, le comité estime que l'exercice des prérogatives de puissance publique en matière financière d'une manière qui a pour effet d'empêcher la libre conclusion de conventions collectives n'est pas compatible avec le principe de la liberté de négociation collective.
5. 778. A cet égard, le comité demande instamment au gouvernement de prévoir un mécanisme afin que les organisations syndicales et les employeurs soient consultés de manière adéquate lors de négociations collectives dans les entreprises d'Etat (visées par la loi no 24948 concernant les activités des entreprises d'Etat) et puissent faire connaître leur point de vue à la Société nationale de développement (CONADE), qui est responsable de la politique salariale de ces entreprises.
6. 779. Pour ce qui est de l'allégation relative à la conclusion de la convention collective présentée par la FENTENAPU pour l'exercice 1993, le comité regrette que l'ENAPU PERU ait mis près de neuf mois à déposer sa proposition et que celle-ci prenne effet à compter du 1er juillet 1993, soit six mois après la date prévue conformément à l'article 43, alinéa b), de la loi sur les relations collectives de travail (décret-loi no 25593) évoquée par l'organisation plaignante; cet article dispose en effet que "la convention collective entre en vigueur le jour qui suit l'échéance de la convention antérieure", ce qui prive les travailleurs de l'entreprise des avantages dont ils devraient bénéficier pendant la période allant de janvier à juin 1993. Le comité veut croire que les mesures nécessaires seront prises dans les meilleurs délais pour éviter pareils retards et que la date d'entrée en vigueur de la proposition formulée par l'entreprise sera modifiée de façon à tenir compte des dispositions de l'article 43, alinéa b), de la loi précitée.
7. 780. En ce qui concerne l'allégation relative aux restrictions à l'exercice du droit de grève découlant du fait que l'ENAPU PERU a été déclarée appartenir à la catégorie des entreprises qui prêtent des services essentiels, le gouvernement indique qu'en tenant compte du rôle prépondérant des activités portuaires dans le territoire national il a inclus l'Entreprise nationale des ports SA (ENAPU) parmi les services essentiels en vertu du décret suprême no 075-92-PCM dans le but de garantir le transport et le déroulement normal des activités commerciales nationales et internationales, activités qui déterminent l'économie du pays. Le comité constate, d'une part, que, conformément aux articles 1 et 2 du décret suprême no 075-92, les services que prête l'Office national des ports SA ENAPU sont considérés comme des services publics essentiels, au sens de l'alinéa h) de l'article 83 de la loi no 25593 et, d'autre part, que l'article 83 de ladite loi dispose en son alinéa h) que les services publics essentiels sont de ceux qui présentent un caractère stratégique ou qui sont liés à la défense ou à la sécurité nationale.
8. 781. A cet égard, le comité a indiqué que le droit de grève ne peut être restreint, voire interdit, que dans les services essentiels au sens strict du terme, c'est-à-dire les services dont l'interruption mettrait en danger, dans l'ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne. (Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale du Conseil d'administration du BIT, troisième édition, 1985, paragr. 394.) De l'avis du comité, les services qu'assure l'Office national des ports SA ENAPU ne constituent pas des services essentiels au sens précité, même s'il s'agit d'un service public important dans lequel pourrait être prévu le maintien d'un service minimum en cas de grève. Le comité estime que la législation devrait réglementer d'une manière plus claire les conditions dans lesquelles un service minimum doit être maintenu.
9. 782. S'agissant de l'allégation selon laquelle le cas de l'ENAPU PERU a été soumis à l'arbitrage obligatoire d'un tribunal tripartite composé de trois arbitres, dont deux sont désignés par le ministère du Travail (article 67 du décret-loi no 25593), le gouvernement n'a pas formulé d'observations. Le comité constate que l'article 67 de ladite loi dispose que, dans les services publics, en l'absence d'un accord par voie de négociation directe ou de conciliation, le différend est soumis à l'arbitrage obligatoire d'un tribunal tripartite, composé d'un arbitre désigné par chacune des parties et d'un président désigné par l'autorité du travail.
10. 783. A ce sujet, le comité a déclaré antérieurement que le recours à l'arbitrage obligatoire en cas de grève ne devait pouvoir s'appliquer qu'aux services essentiels, au sens strict du terme. (Voir 286e rapport, cas no 1620 (Colombie), paragr. 384.)
11. 784. En ce qui concerne l'allégation relative au décret-loi no 25921 (qui autorise les employeurs à suspendre ou à modifier les conditions de travail, renforçant ainsi leur faculté de ne pas négocier de conventions collectives ou d'en différer la conclusion), le comité constate que le décret-loi no 25921, publié le 3 décembre 1992, énonce en son article 1er la procédure à laquelle l'employeur doit se soumettre pour: modifier, suspendre ou remplacer des prestations financières et des conditions de travail (alinéa b)) et pour suspendre provisoirement la relation de travail (alinéa c)). De même, l'article 2, alinéa b), dudit décret dispose que, si les travailleurs refusent de se prêter à la négociation directe ou d'y contribuer, ou si un accord n'est pas réalisé dans ce sens, l'employeur pourra demander au ministère du Travail de se prononcer sur le bien-fondé du motif objectif invoqué, dans un délai qui ne dépassera pas 15 jours et à l'expiration duquel, en l'absence d'une décision de l'autorité du travail, la demande sera considérée comme approuvée.
12. 785. A cet égard, de l'avis du comité, une disposition légale qui autorise l'employeur à modifier unilatéralement la teneur d'une convention collective antérieurement conclue, ou contraint les parties à la renégocier, est contraire aux principes de la négociation collective.

Recommandation du comité

1. 786. Vu les conclusions intérimaires qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité demande instamment au gouvernement de prévoir un mécanisme afin que les organisations syndicales et les employeurs soient consultés de manière adéquate lors de négociations collectives dans les entreprises d'Etat (visées par la loi no 24948 concernant les activités des entreprises d'Etat) et puissent faire connaître leur point de vue à la Société nationale de développement (CONADE), qui est responsable de la politique salariale de ces entreprises.
   • b) En ce qui concerne le retard de neuf mois avec lequel l'ENAPU PERU a déposé sa proposition, le comité veut croire que les mesures appropriées seront prises dans les meilleurs délais pour éviter pareils retards et que la date d'entrée en vigueur de la proposition formulée par l'entreprise sera modifiée de façon à tenir compte des dispositions de l'article 43, alinéa b), du décret-loi no 25593.
   • c) Le comité invite le gouvernement à prendre les mesures nécessaires pour que des changements soient apportés à la législation relative aux services essentiels et au service minimum et, en particulier, pour que les conditions dans lesquelles un service minimum doit être maintenu soient réglementées d'une façon plus claire, ainsi qu'aux dispositions relatives à la possibilité donnée à l'employeur de modifier unilatéralement les conditions d'emploi, afin de rendre la législation conforme aux principes de la législation et de la négociation collective.
   • d) Le comité signale l'aspect législatif du cas à la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations.