Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 297, Mars 1995

Cas no 1801 (Canada) - Date de la plainte: 06-OCT. -94 - Clos

231. Dans une communication datée du 8 juin 1994, la Fédération canadienne du travail (FCT) a soumis, au nom du Conseil du travail de l'île du Prince-Edouard, une plainte en violation de la liberté syndicale (cas no 1779) contre le gouvernement du Canada (île du Prince-Edouard). Dans des communications datées respectivement des 11, 16 et 17 août 1994, le Syndicat du personnel infirmier de l'île du Prince-Edouard, la Fédération des enseignants de l'île du Prince-Edouard et la section locale 1432 de la Fraternité internationale des ouvriers en électricité ont appuyé la plainte. Plusieurs sections locales du Syndicat canadien de la fonction publique, dans des communications datées des 9, 12 et 13 septembre 1994, ainsi que l'Internationale de l'éducation, dans une communication datée du 26 septembre 1994, l'ont également appuyée.

1. 231. Dans une communication datée du 8 juin 1994, la Fédération canadienne du travail (FCT) a soumis, au nom du Conseil du travail de l'île du Prince-Edouard, une plainte en violation de la liberté syndicale (cas no 1779) contre le gouvernement du Canada (île du Prince-Edouard). Dans des communications datées respectivement des 11, 16 et 17 août 1994, le Syndicat du personnel infirmier de l'île du Prince-Edouard, la Fédération des enseignants de l'île du Prince-Edouard et la section locale 1432 de la Fraternité internationale des ouvriers en électricité ont appuyé la plainte. Plusieurs sections locales du Syndicat canadien de la fonction publique, dans des communications datées des 9, 12 et 13 septembre 1994, ainsi que l'Internationale de l'éducation, dans une communication datée du 26 septembre 1994, l'ont également appuyée.
2. 232. La plainte présentée par le Congrès du travail du Canada (CTC) au nom de son organisation affiliée, le Syndicat national des employées et employées du secteur public et généraux (cas no 1801) figure dans une communication datée du 6 octobre 1994. L'Internationale des services publics et la Confédération internationale des syndicats libres l'ont appuyée dans des communications datées respectivement des 21 octobre et 14 novembre 1994.
3. 233. Le gouvernement fédéral, dans des communications datées respectivement des 3 octobre 1994 et 11 janvier 1995, a transmis les observations et les informations du gouvernement de l'île du Prince-Edouard relatives à chacun de ces deux cas.
4. 234. Le Canada a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948. Il n'a ratifié ni la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, ni la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, et ni la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 235. Les plaignants allèguent que le gouvernement de l'île du Prince-Edouard a violé les principes de la liberté syndicale en promulguant, le 19 mai 1994, la loi sur la réduction des salaires dans le secteur public, ci-après dénommée "la loi". Celle-ci est reproduite en annexe.
2. 236. Les plaignants décrivent le texte dans lequel la loi a été adoptée. En avril 1994, le gouvernement de l'île du Prince-Edouard a présenté son budget en faisant savoir que la province se trouvait dans une très mauvaise situation financière. Le budget prévoyait une réduction de 7,5 pour cent des dépenses afférentes aux salaires de l'ensemble des administrations et services publics. Les dépenses non afférentes aux salaires devaient également être amputées de 7,5 pour cent en moyenne. Aucune possibilité de rattrapage n'était prévue à la fin de l'exercice budgétaire. Le 19 mai 1994, le gouvernement de l'île du Prince-Edouard a promulgué la loi qui visait, en vue de réduire le déficit, à diminuer les taux de salaire de tous les agents publics à compter du 17 mai 1994 (voir art. 2 de la loi). La loi prévoit de réduire de 3,75 pour cent les revenus annuels inférieurs ou égaux à 28 000 dollars et de 7,5 pour cent les revenus supérieurs. Cependant, la réduction de 7,5 pour cent ne doit pas avoir pour effet de ramener le salaire afférent à quelque poste que ce soit en dessous de 26 950 dollars. La loi ne s'applique pas aux allocations des étudiants ni aux indemnités de départ calculées sur le salaire, y compris les primes d'ancienneté, les indemnités de mise à la retraite et les indemnités d'ajustement des effectifs payables avant le 17 mai 1995. Les augmentations d'échelons et les augmentations consécutives à une promotion ont également été exclues du champ d'application de la loi. Prenant l'exemple du Syndicat des employés du secteur public de l'île du Prince-Edouard (PEIUPSE), le CTC ajoute qu'en novembre 1991 ce dernier, sensible aux arguments du gouvernement qui craignait pour l'exercice 1991-92 un déficit beaucoup plus élevé que celui qui avait été prévu au budget, a accepté, par modification de sa convention collective, pour neuf échéances de paiement, que les salariés perçoivent seulement 94 pour cent de leur salaire contre six jours de congés payés supplémentaires. Du 1er avril 1992 au 31 mars 1995, le gouvernement et le PEIUPSE ont conclu de nouvelles conventions collectives prévoyant un blocage des salaires. C'est donc dans ce contexte de gel des rémunérations (le dernier accord en ce sens a été négocié en février 1994) que le gouvernement de l'île du Prince-Edouard, en avril 1994, a présenté son budget et demandé aux syndicats du secteur public de décider avant le 27 de ce même mois s'ils participeraient à la détermination de la forme que prendraient les réductions des coûts salariaux. Le 6 mai 1994, le PEIUPSE et tous les autres syndicats du secteur public ont rejeté à 96 pour cent des suffrages la proposition du gouvernement prévoyant une nouvelle modification de leurs conventions collectives. La loi a été promulguée le 19 mai 1994.
3. 237. Les organisations plaignantes allèguent que la loi viole à plusieurs titres les principes de la liberté syndicale et altère la structure du système de relations professionnelles du secteur public de l'île du Prince-Edouard. En premier lieu, la loi a invalidé toutes les conventions collectives que la province avait passées avec ses syndicats et interdit la négociation collective ou le recours à l'arbitrage obligatoire.
4. 238. Ensuite, la loi réduit à néant le principe de l'autonomie des parties aux conventions collectives existantes en imposant des restrictions budgétaires et rompt l'équilibre des pouvoirs entre employeurs et salariés, empêchant ainsi les syndicats d'exercer leurs responsabilités. Ne pas respecter un contrat passé avec les salariés revient à priver de son objet le droit de négocier les salaires et les conditions de travail dans un cadre collectif. La FCT ajoute qu'un gouvernement qui revient sur ses obligations contractuelles envers ses propres agents joue un jeu dangereux, car il légitime aux yeux des employeurs du secteur privé un système de relations professionnelles dans lequel les droits des travailleurs peuvent être bafoués.
5. 239. En outre, la loi est révélatrice d'une ligne politique qui conduit le gouvernement à préférer, en cas de problèmes budgétaires, la rupture des conventions collectives au recours à des méthodes plus consensuelles.
6. 240. Les organisations plaignantes font valoir qu'il existe des moyens autres que cette législation draconienne. On aurait pu, par exemple, répartir équitablement la charge du déficit entre tous les habitants de l'île en faisant appel à diverses techniques fiscales, par exemple le relèvement de l'impôt sur le revenu ou des taxes provinciales. Le CTC ajoute que la loi revient en fait à faire supporter aux seuls travailleurs du secteur public un impôt compris entre 3,75 et 7,5 pour cent. Il considère en outre que la loi pénalise directement les travailleurs proches de l'âge de la retraite, car leurs pensions sont calculées sur la base de leurs trois meilleures années, qui sont généralement les dernières années d'activité.
7. 241. Les organisations plaignantes insistent sur le fait qu'elles étaient disposées à négocier dans un esprit constructif pour trouver des solutions au problème de la dette provinciale. La FCT fait savoir qu'elle a lancé au Prince County Hospital de Summerside un projet destiné à améliorer la productivité et la rentabilité et, à terme, à réduire les coûts, et qu'il s'agit, dans l'île du Prince-Edouard, du seul projet syndical qui vise, sans toucher aux conventions collectives, à régler les problèmes de productivité et de rentabilité dans le respect des principes du travail en équipe.
8. 242. Enfin, la FTC déclare que le gouvernement n'a consulté ni ses salariés sur la question du déficit, ni les syndicats à propos de la loi elle-même. Ces derniers n'ont été informés du plan de restriction que le 7 avril 1994, date à laquelle ils ont appris que le gouvernement était contraint de procéder à des réductions de salaires et que seules les modalités de leur mise en oeuvre pouvaient être négociées. Pour sa part, le CTC ajoute, en ce qui concerne le PEIUPSE, que, si le gouvernement de l'île du Prince-Edouard a signé en février 1994 une convention collective couvrant la période du 1er avril 1994 au 31 mars 1995 qui prévoyait un gel des salaires, il est clair qu'il n'a pas négocié de bonne foi car la situation économique de la province n'a pas pu changer radicalement entre le moment où la convention collective est entrée en vigueur et la promulgation de la loi. Dans ces conditions, le CTC demande au gouvernement de l'île du Prince-Edouard d'abroger la loi et de rétablir, dans ses rapports avec ses salariés, un système de la libre négociation collective. Par ailleurs, il prie instamment le comité d'envisager l'envoi sur place d'une mission chargée d'enquêter sur la détérioration continue des relations professionnelles dans le secteur public.

B. Réponse du gouvernement

1. 243. Le gouvernement indique, dans ses communications des 3 octobre 1994 et 11 janvier 1995, qu'au printemps de 1994 les revenus de la province prévus pour l'exercice budgétaire 1994-95 se sont brutalement effondrés à la suite principalement d'une révision à la baisse des recettes attendues du gouvernement fédéral. L'année d'avant, la province avait reçu 39 pour cent de ses recettes brutes de sources fédérales, ce qui représentait cependant un montant inférieur de 23 millions de dollars au montant prévu des transferts de péréquation. La légère baisse des recettes provinciales a également contribué au très large décalage entre les prévisions budgétaires et les recettes effectives.
2. 244. Du côté des dépenses, d'autres facteurs sont venus, au printemps de 1994, aggraver les problèmes posés à la province par la baisse des recettes. Un dépassement des dépenses liées principalement à l'aide sociale a ajouté 7 millions de dollars au déficit, qui a été creusé encore de 10 millions de dollars par la révision des méthodes comptables relatives aux paiements destinés aux agents touchés par les programmes d'ajustement des effectifs. En tout, le déficit de l'exercice 1993-94 est passé des 25,4 millions de dollars prévus au budget à 69,4 millions de dollars, soit une augmentation de 44 millions de dollars. En outre, la province de l'île du Prince-Edouard a connu pendant quatre années consécutives des déficits extrêmement élevés, partant de 20,3 millions de dollars en 1990-91 pour atteindre en 1993-94 le chiffre que l'on vient d'indiquer.
3. 245. Le gouvernement explique ensuite que l'endettement cumulé de la province dépasse 1,1 milliard de dollars. Le coût annuel du service de cette dette dépasse actuellement les 110 millions de dollars, soit environ 16 pour cent des dépenses totales de la province, et il est financé en totalité par de nouveaux emprunts. Le coût de l'emprunt varie avec le niveau des taux d'intérêt et la cote des obligations provinciales. Celle-ci, qui plaçait déjà l'île du Prince-Edouard dans le dernier tiers du classement des provinces canadiennes, a été à nouveau abaissée en mai 1994 par deux des trois agences de cotation des obligations, reléguant ainsi l'île du Prince-Edouard à la position peu enviable d'avoir la cote la plus basse de tout le Canada, à l'exception de la province de Terre-Neuve, classée après elle par une des trois agences. C'est dire que la province doit faire face à des remboursements accrus, qui comptent désormais parmi les plus élevés du Canada. Si elle en est arrivée là, c'est parce qu'elle doit recourir toujours plus à l'emprunt pour rembourser la dette des années précédentes.
4. 246. Au printemps de 1994, le trésorier provincial a fait savoir qu'il ne fallait pas escompter accroître les ressources propres de la province en augmentant les impôts. Cette prise de position se fondait sur plusieurs facteurs, et notamment sur l'existence d'un plan de reprise économique partant du postulat que l'île du Prince-Edouard devait devenir plus indépendante des ressources fédérales.
5. 247. Après des consultations qui l'ont amené à rencontrer diverses personnalités et les mandataires de groupes d'intérêts représentant un large échantillon de la société, mais aussi à s'entretenir en tête-à-tête avec les dirigeants de tous les syndicats du secteur public de la province, le trésorier provincial est parvenu à la conclusion qu'il fallait agir sans attendre pour réduire le déficit. Après qu'il eut informé ses collègues du gouvernement de la situation, il est apparu que la seule façon de réduire sensiblement le déficit sans nuire au plan global de reprise économique consistait à prendre immédiatement des mesures destinées à réduire les dépenses, et notamment celles afférentes aux salaires et avantages dans le secteur public. Dans l'ensemble de ce secteur, les coûts salariaux ont atteint 369 millions de dollars pour l'exercice budgétaire 1993-94, soit près de 46 pour cent des dépenses de la province.
6. 248. Pour que les réductions envisagées pénalisent le moins possible les agents du secteur public, il fallait qu'elles entrent en vigueur au début de l'exercice budgétaire commençant le 1er avril 1994. La décision du gouvernement de procéder à une réduction des coûts salariaux du secteur public a été annoncée pour la première fois par le trésorier provincial dans son exposé budgétaire du 12 avril 1994. A cette occasion, le trésorier a annoncé une kyrielle de mesures de réduction des dépenses, mais il a insisté sur le fait qu'en ce qui concernait les coûts de main-d'oeuvre, on pourrait négocier sur la base d'une réduction des avantages sociaux et de mesures connexes. Le trésorier provincial avait également indiqué à cette époque que seuls des licenciements massifs permettraient d'éviter les diminutions de salaire.
7. 249. En ce qui concerne les allégations de violation des principes de la négociation collective, le gouvernement fait valoir que la loi ampute de 7,5 pour cent les salaires les plus élevés et de 3,75 pour cent les salaires inférieurs et interdit pendant un an les augmentations de salaires ou avantages, mais qu'elle prévoit cependant des possibilités de négociation: les employeurs et les syndicats peuvent en effet négocier des contreparties ou convenir de faire porter les réductions sur d'autres éléments constitutifs des coûts salariaux par exemple les avantages, ou encore combiner les deux types de réductions. Ainsi, depuis l'entrée en vigueur de la loi, un groupe d'agents publics non syndiqués a obtenu 10 jours de congés pour compenser la diminution de leur rémunération. D'autres groupes d'agents non syndiqués ont demandé à négocier la façon dont la loi leur sera appliquée.
8. 250. En admettant même que la loi empêche temporairement les syndicats de négocier au nom de leurs membres des augmentations de salaires et avantages, le gouvernement estime que les circonstances du printemps 1994 l'ont contraint à légiférer pour réduire les coûts salariaux selon les modalités prévues par la loi.
9. 251. En ces temps exceptionnellement difficiles pour la province du fait de la diminution rapide des recettes, qui menaçait à la fois sa capacité de tenir ses engagements et sa capacité d'emprunt, le gouvernement estime que les restrictions apportées à la négociation collective du point de vue des salaires et des avantages constituent une mesure exceptionnelle qui est compatible avec les principes et les conventions de l'OIT. Il déclare en outre qu'il a agi conformément aux principes directeurs du comité applicables aux restrictions apportées à la négociation collective en n'intervenant que dans la mesure nécessaire. Compte tenu de la situation économique de la province, un abaissement substantiel des coûts salariaux du secteur public était inévitable dès l'exercice 1994-95. La loi prévoit des diminutions importantes des coûts salariaux, qui doivent entrer en vigueur dès que possible au début de l'exercice budgétaire afin d'en minimiser les conséquences. En outre, le gel des augmentations est limité à une période d'une année. Des relèvements de salaire pourront donc être négociés et prendre effet à tout moment après le 16 mai 1995. Le gouvernement insiste sur le fait que la loi contient des mesures de sauvegarde destinées à protéger le niveau de vie des travailleurs, notamment les moins rémunérés. La loi autorise les augmentations du salaire minimum, les augmentations consécutives à une promotion, l'avancement d'échelon en échelon à l'intérieur des grilles salariales et la poursuite des ajustements effectués pour assurer l'équité des rémunérations. Le gouvernement fait également valoir que ce plan de réduction du déficit constitue un compromis raisonnable et responsable entre la nécessité de protéger au mieux la liberté de négociation collective et la nécessité d'une concertation en vue de régler le problème des déficits budgétaires persistants qui menacent la viabilité de la province et, partant, l'avenir financier de tous ses habitants.
10. 252. Sur l'allégation selon laquelle il aurait tendance à légiférer pour passer outre aux conventions collectives, le gouvernement déclare que la loi ne traite pas les conventions collectives comme des contrats susceptibles d'être rompus unilatéralement. Depuis l'instauration de la négociation collective dans le secteur public au début des années soixante-dix, le gouvernement est intervenu une seule fois sur le niveau des salaires. En 1983, la loi sur la révision des rémunérations limitait pendant deux ans les hausses de salaires. Le début des années quatre-vingt ayant été caractérisé par une spirale inflationniste et par des fortes augmentations liées à l'inflation, cette loi s'imposait pour stabiliser l'économie de la province. Le gouvernement reconnaît la valeur contractuelle des conventions collectives, et ce n'est qu'en 1994, parce qu'il devait absolument faire des économies, qu'il s'est résolu à agir comme il l'a fait. Le gouvernement fait valoir qu'il a connu de très graves difficultés financières au cours des trois années précédant l'exercice 1994-95, mais que contrairement à bien d'autres, il ne s'est décidé à intervenir dans le processus de négociation collective que lorsqu'il n'a pas pu faire autrement.
11. 253. Sur l'allégation selon laquelle il existait des moyens d'action moins radicaux, le gouvernement indique qu'il a essayé d'autres méthodes pour réduire le déficit. Les plaignants passent sous silence le plan global mis en place au printemps de 1994, la loi ne constituant en effet qu'une partie des mesures prises par le gouvernement pour faire face à la situation et stabiliser le déficit à un niveau acceptable. Il convient de noter que la loi prévoyait non seulement la diminution des salaires de tous les agents du secteur public, syndiqués ou non, mais aussi une réduction de 7,5 pour cent des salaires versés aux membres des tribunaux, commissions et services provinciaux, aux magistrats des tribunaux provinciaux ainsi qu'aux médecins, conformément à un accord qui était entré en vigueur avant l'adoption de la loi. Outre les restrictions légales, le gouvernement a procédé, le 1er avril 1994, à une réduction des rémunérations de l'ensemble des ministres de la Couronne et des parlementaires. Il a également chargé les ministres de la Couronne de négocier pour certains contrats en cours (autres que des conventions collectives) une baisse de 7,5 pour cent des sommes dues à ce titre par le gouvernement. On ne saurait dès lors affirmer que la loi constitue une attaque contre les travailleurs syndiqués de la province.
12. 254. Sur l'allégation des organisations plaignantes selon laquelle on aurait pu régler le problème autrement, par exemple en augmentant les impôts, le gouvernement rappelle qu'avec une population totale d'à peine 130 000 habitants, la province de l'île du Prince-Edouard dispose de ressources fiscales extrêmement limitées. Le revenu moyen annuel y est de 24 100 dollars et 50 pour cent des contribuables disposent d'un revenu global compris entre 10 000 et 35 000 dollars. Le gouvernement ajoute qu'une augmentation de un pour cent de l'impôt provincial sur le chiffre d'affaires pourrait rapporter 10 millions de dollars, pour autant toutefois qu'elle ne fasse pas passer dans la clandestinité une partie de l'activité économique (ce qui est déjà en train de se produire) et que la province ne perde pas sa compétitivité par rapport aux autres. Le gouvernement affirme que les recettes tirées d'une surtaxe de un pour cent sur les revenus imposables seraient négligeables car la province applique déjà une surtaxe de 10 pour cent dont s'acquittent seulement 750 contribuables, car seuls en sont frappés les revenus élevés.
13. 255. En ce qui concerne le projet du Prince County Hospital, le gouvernement salue la contribution de certains syndicats du secteur public à l'amélioration de la productivité et, à terme, à la réduction des coûts. Cependant, aussi utile que soit ce type de collaboration, il ne débouchera qu'à très long terme sur des réductions de dépenses et ne constitue pas une solution pour les déficits structurels élevés et durables qui doivent faire l'objet d'un traitement à court, moyen et long terme.
14. 256. Au sujet de l'allégation du CTC selon laquelle le gouvernement n'a pas négocié de bonne foi parce qu'il a signé avec le PEIUPSE, en février 1994, une convention collective prévoyant un gel des salaires en sachant qu'il allait adopter la loi, le gouvernement rappelle que le PEIUPSE est la seule organisation qui ait accepté une telle mesure pour l'exercice 1992-93, les autres ayant obtenu des augmentations qui ont rendu plus difficile pour le gouvernement la maîtrise du déficit de cet exercice budgétaire et du gonflement de la dette dû à l'accumulation des déficits annuels. Ainsi, lorsqu'il a signé la convention avec le PEIUPSE, le gouvernement savait que la province allait au-devant d'un très grave déficit. Toutefois, la décision sur la manière de traiter le problème n'a été prise que bien des semaines plus tard, après la série de réunions qui se sont tenues à la fin de février et en mars 1994, et les nouvelles délibérations du gouvernement qui ont suivi. Le gouvernement ajoute qu'en dehors des réductions de salaires, divers avantages obtenus par le PEIUPSE au titre de la convention de février 1994, tels que l'octroi de trois jours de congés payés pour Noël, n'ont pas été remis en cause.
15. 257. Enfin, pour ce qui est de l'allégation relative au défaut de consultation, le gouvernement affirme qu'il a bien consulté les salariés et leurs syndicats avant l'adoption de la loi. A l'automne de 1993, dans le cadre des préparatifs du budget 1994-95, le trésorier provincial a annoncé une série de quatre tables rondes auxquelles ont été conviées quelque 90 personnes, parmi lesquelles nombre de représentants d'industries, de collectivités et d'organisations. Au cours de ces réunions, des informations financières sur les recettes et les dépenses de la province ont été communiquées. L'accord s'est fait sur l'idée que la réduction des déficits passait par une stratégie à long terme mettant l'accent sur la croissance et le développement économique, et non par une augmentation des impôts nuisible à cette croissance et à ce développement. A la suite de ces tables rondes, et afin d'informer et de consulter le public sur la situation financière de la province et la préparation du budget 1994-95, le trésorier provincial a annoncé une série de débats publics pour la fin du mois de février et le début du mois de mars 1994. Sept réunions de ce type ont eu lieu, ainsi que, le 3 mars 1994, une réunion spéciale avec les dirigeants de tous les syndicats du secteur public. Comme il l'avait fait pour les tables rondes, le trésorier provincial a assisté à toutes ces réunions, au cours desquelles les participants ont pu prendre connaissance de la situation financière de la province. Le plus souvent, la croissance économique y a été présentée comme le moyen d'accroître les recettes, et les participants ont majoritairement rejeté l'idée d'une augmentation des impôts.
16. 258. Le 11 avril 1994, les syndicats du secteur public ont appris qu'une réduction des coûts salariaux s'imposait et que les mesures prévues à cet effet seraient annoncées le lendemain par le trésorier provincial dans son exposé budgétaire. Ce dernier établit clairement la volonté du gouvernement de réduire à la fois les programmes, les services et les coûts salariaux.
17. 259. Quelques jours plus tard, les syndicats du secteur public concernés ont été contactés par des représentants du gouvernement habilités à négocier au cas où un syndicat souhaiterait discuter de l'application des réductions des coûts salariaux à ses adhérents. Ces réductions pouvaient porter sur plusieurs éléments composant les salaires ou les avantages sociaux et notamment, mais la liste n'est pas exhaustive, sur les contributions des employeurs aux avantages sociaux, la durée de la semaine de travail pour les agents ne travaillant pas par équipes, les augmentations d'échelon de salaires ou les ajustements au titre de l'équité salariale, les congés sans solde, les heures supplémentaires, les primes de travail par équipes, ou d'autres éléments dont il est établi qu'il contribuent actuellement à alourdir les coûts salariaux globaux.
18. 260. Il ressortait manifestement des déclarations publiques faites par les syndicats concernés qu'aucun n'entendait participer à la détermination des modalités d'application à leurs adhérents des mesures restrictives. Le gouvernement n'a pu dès lors que légiférer et agir directement sur les rémunérations, seul dénominateur commun à toutes les catégories de salariés. Pendant toute la période comprise entre l'exposé budgétaire et l'adoption de la loi (17 mai 1994), le trésorier provincial n'a cessé de rappeler que le gouvernement était prêt à négocier les modalités d'application des restrictions. Il était possible de faire porter ces dernières sur d'autres éléments des coûts salariaux afin de moins pénaliser les salariés, mais aucun syndicat du secteur public n'a saisi l'occasion qui lui était offerte. Le gouvernement considère qu'il respecte le processus de négociation collective et il a récemment réaffirmé aux syndicats du secteur public son engagement en ce sens.

C. Conclusions du comité

1. 261. Le comité observe qu'en l'espèce les plaignants allèguent qu'il y a eu ingérence dans le processus de négociation collective par le biais de dispositions législatives réduisant de 3,75 à 7,5 pour cent les salaires versé aux agents de la province de l'île du Prince-Edouard. Le gouvernement soutient pour l'essentiel que cette intervention était justifiée par les difficultés économiques et que les mesures prises respectent les principes établis par l'OIT.
2. 262. Avant d'examiner les plaintes au fond, le comité souhaite rappeler brièvement dans quel contexte elles ont été reçues. Depuis octobre 1991, le comité a été saisi de 20 plaintes contre les gouvernements fédéral et provinciaux du Canada (Canada, gouvernement fédéral, cas nos 1616, 1758, 1800; Colombie-Britannique, cas no 1603; Manitoba, cas nos 1604 et 1715; Nouveau-Brunswick, cas no 1605; Nouvelle-Ecosse, cas nos 1606, 1624 et 1802; Terre-Neuve, cas no 1607; Ontario, cas no 1722; Québec, cas nos 1733, 1747, 1748, 1749 et 1750; île du Prince-Edouard, cas nos 1779 et 1801; Yukon, cas no 1806). Ces plaintes ont trait à des reports, des réductions ou des gels de salaires et avantages dans la fonction publique et à des restrictions du droit des salariés de négocier collectivement dans ces diverses juridictions, mesures parfois accompagnées d'une interdiction de faire grève.
3. 263. En l'espèce, le comité a examiné en détail les observations et arguments présentés par les parties. En particulier, il a étudié attentivement les explications et la documentation fournies par le gouvernement concernant les difficultés économiques et budgétaires particulièrement graves de la province. Il ne fait pas de doute que le gouvernement est convaincu que la situation ne pouvait être améliorée que par la mise en oeuvre de la loi. Les organisations plaignantes, par contre, sont persuadées que le gouvernement n'a pas choisi la bonne méthode pour résoudre les problèmes économiques de la province. Comme cela a été mentionné dans des cas précédents (241e rapport, cas nos 1172, 1234, 1247 et 1260, paragr. 113, et 284e rapport, cas no 1616, paragr. 633), il n'appartient pas au comité de se prononcer sur le bien-fondé des arguments économiques qui sous-tendent le point de vue du gouvernement ou les mesures qu'il a prises. (Voir également les remarques générales contenues dans le rapport de la mission d'étude; 241e rapport, cas nos 1172, 1234, 1247 et 1260, paragr. 9-13 de l'annexe.) Il lui appartient cependant de se prononcer sur la question de savoir si, en prenant ces mesures, le gouvernement est allé au-delà de ce que le comité considère comme des restrictions acceptables pouvant être imposées temporairement à la liberté de négociation collective. (241e rapport, cas no 1172, paragr. 114.)
4. 264. S'agissant des mesures de stabilisation économique qui restreignent les droits de négociation collective, le comité a admis que lorsqu'un gouvernement considère, pour des raisons impérieuses liées à l'intérêt économique national, et dans le cadre de sa politique de stabilisation, que les taux de salaire ne peuvent pas être fixés librement par la négociation collective, ces restrictions doivent être appliquées comme une mesure d'exception, limitée à l'indispensable, elle ne devrait pas excéder une période raisonnable et elle devrait être accompagnée de garanties appropriées en vue de protéger le niveau de vie des travailleurs concernés, notamment ceux qui risquent d'être les plus touchés. (Recueil, paragr. 641; 222e rapport, cas no 1147, paragr. 117; 230e rapport, cas nos 1171 et 1173, paragr. 162 et 573; 284e rapport, cas nos 1603, 1604, 1605, 1606, 1607 et 1616, paragr. 78, 321, 500, 542, 587 et 635; 286e rapport, cas no 1624, paragr. 223; 292e rapport, cas nos 1715 et 1722, paragr. 187 et 547.) La commission d'experts a émis la même opinion. (Etude d'ensemble sur la liberté syndicale et la négociation collective, 1994, paragr. 260.)
5. 265. Comme indiqué plus haut, les gouvernements fédéral et provinciaux du Canada sont intervenus à plusieurs reprises pour fixer unilatéralement les salaires du secteur public. Ces mesures législatives radicales ont été justifiées par les impératifs de la stabilisation économique. Le comité estime utile de citer à cet égard la partie de la dernière étude d'ensemble de la commission d'experts qui porte sur la négociation collective des travailleurs du secteur public:
   • Si le principe de l'autonomie des partenaires à la négociation collective reste valable en ce qui concerne les fonctionnaires couverts par la convention, les particularités de la fonction publique décrites ci-dessus appellent une certaine souplesse dans son application. Ainsi, de l'avis de la commission, sont compatibles avec la convention les dispositions législatives qui permettent au Parlement ou à l'organe compétent en matière budgétaire de fixer une "fourchette" pour les négociations salariales ou d'établir une "enveloppe" budgétaire globale dans le cadre desquelles les parties peuvent négocier les clauses monétaires ou normatives (par exemple: réduction du temps de travail ou autres aménagements, modulation des augmentations salariales en fonction des niveaux de rémunération, modalités d'étalement des revalorisations), ou encore celles qui confèrent aux autorités financièrement responsables un droit de participation à la négociation collective aux côtés de l'employeur direct, dans la mesure où elles laissent une place significative à la négociation collective. Il est essentiel, toutefois, que les travailleurs et leurs organisations puissent participer pleinement et de façon significative à la détermination de ce cadre global de négociation, ce qui implique notamment qu'ils aient à leur disposition toutes les données financières, budgétaires ou autres, leur permettant d'apprécier la situation en toute connaissance de cause.
   • Il en va différemment des dispositions législatives qui, motivées par la situation économique d'un pays, imposent par exemple de façon unilatérale un pourcentage donné d'augmentation et suppriment toute possibilité de négociation, notamment lorsqu'elles interdisent l'exercice de moyens de pression sous peine de lourdes sanctions. La commission est consciente de ce que la négociation collective dans le secteur public "... exige la vérification des ressources disponibles au sein des différents organismes ou entreprises publics, que ces ressources dépendent du budget de l'Etat et que la période de validité des conventions collectives du secteur public ne coïncide pas toujours avec celle de la loi relative à ce budget, ce qui peut poser des difficultés". La commission prend donc pleinement en compte les sérieuses difficultés financières et budgétaires auxquelles doivent faire face les gouvernements, notamment en période de stagnation économique prolongée et généralisée. Elle considère cependant que les autorités devraient privilégier dans toute la mesure possible la négociation collective pour fixer les conditions de travail des fonctionnaires; si, en raison des circonstances, cela n'est pas possible, les mesures de ce genre devraient être limitées dans le temps et protéger le niveau de vie des travailleurs les plus touchés. Autrement dit, un compromis équitable et raisonnable devrait être recherché entre, d'une part, la nécessité de préserver autant que faire se peut l'autonomie des parties à la négociation et, d'autre part, les mesures que doivent prendre les gouvernements pour surmonter leurs difficultés budgétaires. (Op. cit., paragr. 263-264.)
6. 266. Sur le fond, le comité observe que, depuis l'instauration de la négociation collective dans le secteur public dans l'île du Prince-Edouard au début des années soixante-dix, la seule autre intervention du gouvernement, qui date de 1983, a consisté à limiter les hausses de salaires pendant deux ans. Le comité prend acte de l'insistance mise par le gouvernement sur le fait que la suspension des négociations collectives portant sur les salaires et avantages des fonctionnaires n'a été décidée qu'après l'échec de toutes les autres solutions et après trois années au cours desquelles la province a dû faire face à des déficits considérables. Le comité rappelle cependant que, dans un cas au moins (celui du PEIUPSE), les réductions de 3,75 à 7,5 pour cent des salaires de la fonction publique s'ajoutent un gel des salaires négocié antérieurement. Par ailleurs, le comité exprime sa grande préoccupation du fait que la loi aura des conséquences négatives sur le niveau de vie des travailleurs affectés et qu'elle n'est accompagnée d'aucune garantie appropriée à cet égard. Le comité note que la loi annule les termes de conventions collectives déjà négociées. A ce sujet, il rappelle que "l'interruption de contrats préalablement négociés n'est pas en conformité avec les principes de la libre négociation collective, parce que ces contrats doivent être respectés" (cas no 1172; 241e rapport, paragr. 97 à 122).
7. 267. Le comité regrette que le gouvernement n'ait pas donné la priorité à la négociation collective en tant que moyen de déterminer les salaires des agents du secteur public, mais plutôt qu'il se soit senti obligé d'adopter la loi. Le comité veut croire que le gouvernement s'abstiendra à l'avenir de recourir à de telles mesures et prend acte de la déclaration du gouvernement de l'île du Prince-Edouard selon laquelle il a récemment rappelé aux syndicats du secteur public sa volonté de respecter le processus de négociation collective.
8. 268. Le comité observe également que le gouvernement a organisé des réunions de consultation publiques, mais il constate que les rencontres réunissant uniquement les représentants du gouvernement et les organisations de fonctionnaires ont été rares.
9. 269. Le comité souligne, conformément à la déclaration de la commission d'experts, que, lorsqu'un gouvernement souhaite modifier les structures de négociation où il joue directement ou indirectement le rôle d'employeur, il est particulièrement important qu'il suive une procédure de consultation appropriée, dans le cadre de laquelle tous les objectifs reconnus comme étant d'intérêt général pour le pays puissent être examinés par toutes les parties intéressées, ce qui implique que cette procédure soit conduite de bonne foi et que les parties disposent de toutes les informations nécessaires pour se prononcer en toute connaissance de cause.
10. 270. Le comité exprime l'espoir que la situation reviendra dès que possible à la normale, que les négociations collectives pourront se dérouler librement et que les parties auront accès à des voies de recours s'il y a lieu. Il demande au gouvernement de le tenir informé de l'évolution des relations professionnelles dans le secteur public de l'île du Prince-Edouard.

Recommandation du comité

1. 271. Vu les conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité regrette que le gouvernement n'ait pas donné la priorité à la négociation collective en tant que moyen de fixer les salaires des travailleurs du secteur public, mais plutôt qu'il se soit senti obligé d'adopter la loi sur la réduction des salaires dans le secteur public. Notant que la loi annule les termes de conventions collectives déjà négociées, le comité rappelle que l'interruption de contrats préalablement négociés n'est pas en conformité avec les principes de la libre négociation collective, parce que ces contrats doivent être respectés. Le comité prie instamment le gouvernement de s'abstenir de prendre de telles mesures.
   • b) Le comité exprime l'espoir que la situation reviendra dès que possible à la normale et demande au gouvernement de le tenir informé de l'évolution des relations professionnelles dans le secteur public de la province de l'île du Prince-Edouard, et notamment de lui indiquer s'il y a eu un retour à la normale permettant aux négociations collectives de se dérouler librement.

Z. Annexe

• Chapitre 51
• Loi sur la réduction des salaires dans le secteur public
• (Sanctionnée le 19 mai 1994)
• Le lieutenant gouverneur et l'Assemblée législative de la
• province du
• Prince-Edouard DECRETENT:
• Partie I
• Interprétation
  1. 1 Les définitions qui suivent s'appliquent à la présente loi:
     • (a) "convention collective":
     • (i) convention collective ou décision arbitrale au sens du
  2. règlement
• d'application de la loi sur la fonction publique (Civil Service
  • Act)
• R.S.P.E.I. 1988, Cap. C-8;
  • (ii) convention collective ou décision arbitrale au sens de la loi
• sur
• l'enseignement (School Act) R.S.P.E.I 1988, Cap S-2.1, ou
• règlement
• d'application de cette loi;
  • (iii) convention collective ou décision arbitrale au sens de la loi
• sur le
• travail (Labour Act) R.S.P.E.I. 1988, Cap. L-1;
  • (iv) convention conclue entre une unité de salariés créée aux
• fins de la
• négociation collective et un employeur en vue de définir, de
• fixer ou de
• prévoir les conditions de travail et de rémunération;
  • (v) décision ou ordonnance qui, en vertu de la loi ou d'une
• convention, régit
• les conditions de travail et de rétribution;
  • (b) "régime de rémunération": convention collective, contrat
• de travail ou
• conditions de travail;
  • (c) "salarié": personne qui, au nom d'un employeur du secteur
• public, exécute
• des tâches et exerce des fonctions lui donnant droit à un
• salaire. Sont exclus
• les entrepreneurs indépendants;
  • (d) l'expression "employeur du secteur public" comprend:
  • (i) le gouvernement de l'île du Prince-Edouard;
  • (ii) les commissions scolaires au sens de l'article 1 (v) du
• School Act;
  • (iii) les administrations de la Couronne, y compris les sociétés
• de la
• Couronne énumérées dans l'annexe B ou l'annexe C du
• Financial Administration
• Act (loi sur la gestion financière) R.S.P.E.I. 1988, Cap. F-9;
  • (iv) le Conseil de la politique des services sanitaires et collectifs
• créé en
• application de la loi sur les services sanitaires et collectifs
• (Health and
• Community Services Act) R.S.P.E.I. 1988, Cap. H-1.1;
  • (v) Les autorités régionales instituées en application de la loi
• sur les
• services sanitaires et collectifs;
  • (vi) la Commission des droits de la personne humaine de l'île
• du
• Prince-Edouard, créée en application de la loi sur les droits de
• la personne
• humaine (Human Rights Act) R.S.P.E.I. 1988, Cap. H-12;
  • (vii) le musée et la fondation Heritage de l'île du
• Prince-Edouard, créés en
• application de la loi sur les musées (Museum Act) R.S.P.E.I.
  1988. 1988, Cap. M-14;
• (viii) l'Association des hôpitaux de l'île du Prince-Edouard;
  • (ix) l'Association pour la santé de la société P.E.I. Inc.;
  • (x) l'Université de l'île du Prince-Edouard, créée en application
• de la loi
• sur l'université (University Act) R.S.P.E.I. 1988, Cap. U-4;
  • (xi) le Holland College, créé en application de la loi sur le
• Holland College
• (Holland College Act) R.S.P.E.I. 1988, Cap. H-6;
  • (xii) l'Assemblée législative de l'île du Prince-Edouard;
• (xiii) tout autre conseil, commission, société ou organisation
• pouvant être
• créé par voie de règlement;
  • (e) "salaire": traitements, salaires, appointements, honoraires,
• primes et
• commissions;
  • (f) "taux de salaire": taux uniques de salaire ou fourchettes
• salariales ou, à
• défaut de ces taux ou fourchettes, les montants fixes ou
• vérifiables de
• salaire.
  2. 2 (1) La présente loi a pour objet:
     • (a) de diminuer les taux de salaire de l'ensemble des agents, à
  3. compter du 17
  1. mai 1994, à titre de mesure de réduction du déficit;
     • (b) de mettre en oeuvre d'autres mesures de réduction des
  2. coûts dans le
• secteur public.
  2. (2) Il est entendu que les restrictions prévues par la présente
• loi ne
• donneront lieu à aucune compensation ni à aucune
• contrepartie de la part d'un
• employeur du secteur public envers ses salariés.
  3. 3 Toute disposition légale, qu'elle soit adoptée avant ou après
• l'entrée en
• vigueur de la présente loi, sera interprétée à tous égards dans
• le sens de
• cette dernière qui, en cas de conflit, l'emportera.
  4. 4 (1) Une réduction des salaires prévus dans un régime de
• rémunération opérée
• en application de la présente loi ou de ses règlements
• d'application ne peut
• être considérée comme portant atteinte à ce régime, étant
• entendu qu'elle ne
• peut donner lieu ni à annulation du régime, ni à réception d'un
• quelconque
• paiement, ni ouvrir aucune autre voie de droit.
  2. (2) Une réduction de salaire opérée en application de la
• présente loi ou de
• ses règlements d'application ne constitue pas une réduction
• de rémunération
• aux fins d'un quelconque régime de rémunération, étant
• entendu qu'elle ne
• saurait être considérée comme mettant fin au régime et qu'elle
• ne peut donner
• lieu ni à annulation du régime, ni à réception d'un quelconque
• paiement, ni
• ouvrir aucune autre voie de droit.
• Partie II
• Salariés du secteur public
  5. 5 La présente partie s'applique aux employeurs du secteur
• public et à leurs
• salariés, ainsi qu'à tout régime de rémunération convenu entre
• un employeur du
• secteur public et ses salariés et entré en vigueur le 17 mai
  1994. 1994 ou
• ultérieurement.
  6. 6 (1) A compter du 17 mai 1994, le taux de salaire de chaque
• poste visé par
• un régime de rémunération sera réduit:
  • (a) de 3,75 pour cent s'il est inférieur ou égal à 28 000 dollars;
  • (b) de 7,5 pour cent s'il est supérieur à 28 000 dollars,
• sauf disposition contraire de la présente loi ou de ses
• règlements
• d'application.
  2. (2) Quel que soit le poste, le taux de salaire résultant de
• l'application du
• paragraphe (1) (b) ne pourra pas être inférieur à 26 950 dollars.
  3. (3) Il est entendu que les taux de salaire ainsi obtenus serviront
• à tous les
• calculs liés aux salaires.
  4. (4) Le paragraphe (1) ne s'applique ni aux taux de salaire des
• étudiants, ni
• aux indemnités de départ calculées sur le salaire, y compris les
• primes
• d'ancienneté, les indemnités de mise à la retraite et les
• indemnités
• d'ajustement des effectifs payables avant le 17 mai 1995.
  7. 7 (1) Nul régime de rémunération entré en vigueur entre le 17
  1. mai 1994 et le
  16. 16 mai 1995 ne pourra prévoir:
      • (a) une augmentation des taux de salaire;
      • (b) une augmentation des avantages.
  2. (2) Si un régime de rémunération visé au paragraphe (1)
• contient une telle
• disposition, celle-ci est nulle et de nul effet.
  8. 8 Nonobstant toute autre disposition de la présente loi, le taux
• de salaire
• applicable peut être augmenté:
  • (a) à la suite d'un relèvement du salaire minimum, ou
• conformément à une
• ordonnance prise au titre de la loi sur les normes en matière
• d'emploi
• (Employment Standards Act) R.S.P.E.I. 1988, Cap. E-6.2;
  • (b) en considération de l'ancienneté si l'augmentation était
• expressément
• prévue dans le régime de rémunération applicable au salarié
• avant le 17 mai
  1994. 1994;
        • (c) à titre d'ajustement en application de la loi sur l'équité des
  1995. salaires
• (Pay Equity Act) R.S.P.E.I. 1988, Cap. P-2;
  • (d) en cas de promotion réelle du salarié à un poste plus élevé
• ou comportant
• de plus grandes responsabilités.
• Partie III
• Personnes rémunérées sur les deniers publics
  9. 9 A compter du 17 mai 1994, les montants versés aux
• personnes nommées en tant
• que membres des commissions, administrations et tribunaux
• provinciaux sous
• forme d'indemnités annuelles, quotidiennes ou périodiques
• sont réduits de 7,5
• pour cent.
  10. 10 L'article 3 de la loi sur les tribunaux provinciaux (Provincial
• Court Act)
• R.S.P.E.I. 1988, Cap. P-25 est modifié par l'adjonction des
• mots ", moins 7,5
• pour cent" aux alinéas (a) et (b) du paragraphe (3).
  11. 11 L'enveloppe budgétaire prévue dans l'accord du 12 juin
  1993. 1993 conclu entre
• la Commission des services hospitaliers et sanitaires et la
• Société médicale
• de l'île du Prince-Edouard est réputée s'appliquer à la période
• comprise entre
  17. le 17 mai 1994 et le 16 mai 1995 et fait l'objet d'une réduction
  7. de 7,5 pour
• cent.
• Partie IV
• Clause de sauvegarde en vue des négociations futures
  12. 12 (1) Rien dans la présente loi n'interdit à un employeur du
• secteur public
• et à ses salariés de négocier et conclure une convention
• visant à atteindre
• les objectifs de la présente loi au moyen de réductions de
• salaire, de
• contreparties, de réductions d'autres avantages ou d'une
• combinaison
• quelconque de ces éléments.
  2. (2) Toute convention conclue en application du paragraphe
  1. (1) sera de nul
• effet si elle n'est pas approuvée par le lieutenant gouverneur
• en conseil.
• Partie V
• Dispositions générales
  13. 13 (1) Le lieutenant gouverneur en conseil peut édicter des
• règlements:
  • (a) définissant tout terme de la présente loi qui n'y est pas
• encore défini;
  • (b) complétant la définition du régime de rémunération;
  • (c) désignant les personnes ou catégories de personnes dont
• la méthode de
• rétribution est réputée être un régime de rémunération aux fins
• de la présente
• loi et qui peuvent être assujetties à cette dernière;
  • (d) étendant l'application de la présente loi aux conventions ou
• accords qui
• n'y sont pas mentionnés expressément;
  • (e) relatifs à des dérogations à la présente loi ou à l'une
• quelconque de ses
• dispositions, et fixant les conditions de ces dérogations s'il a
• été conclu,
• en application de l'article 12, un accord satisfaisant les
• objectifs de la
• présente loi;
  • (f) relatifs à la résolution des problèmes d'interprétation
• soulevés par
• l'application de la présente loi;
  • (g) relatifs à toute autre question et nécessaires pour donner
• effet aux
• dispositions de la présente loi.
  2. (2) Tout règlement édicté en application des dispositions du
• paragraphe (1)
• peut avoir un effet rétroactif.
  14. 14 La présente loi est réputée être entrée en vigueur le 17 mai
  1994. 1994