Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 300, Novembre 1995

Cas no 1844 (Mexique) - Date de la plainte: 31-MAI -95 - Clos

215. La plainte qui fait l'objet du présent cas figure dans des communications du Syndicat unique des travailleurs du Secrétariat de l'environnement, des ressources naturelles et de la pêche en date des 31 mai et 17 juillet 1995. Le gouvernement a envoyé ses observations dans des communications datées du 31 août et du 21 septembre 1995.

1. 215. La plainte qui fait l'objet du présent cas figure dans des communications du Syndicat unique des travailleurs du Secrétariat de l'environnement, des ressources naturelles et de la pêche en date des 31 mai et 17 juillet 1995. Le gouvernement a envoyé ses observations dans des communications datées du 31 août et du 21 septembre 1995.
2. 216. Le Mexique a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948. Toutefois, il n'a pas ratifié la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations du plaignant

1. 217. Le Syndicat unique des travailleurs du Secrétariat de l'environnement, des ressources naturelles et de la pêche indique, dans sa communication du 31 mai 1995, que son organisation syndicale a été constituée en 1977 et enregistrée par le Tribunal fédéral de conciliation et d'arbitrage sous le nom de Syndicat unique des travailleurs du Département de la pêche, dénomination qui a été modifiée ultérieurement et transformée en Syndicat unique des travailleurs du Secrétariat de la pêche, le Département de la pêche étant devenu le Secrétariat de la pêche.
2. 218. L'organisation plaignante ajoute qu'avec la modification apportée le 28 décembre 1994 à la loi organique sur l'administration publique fédérale il a été décidé que les travailleurs du Secrétariat de la pêche feraient partie du Secrétariat de l'environnement, des ressources naturelles et de la pêche. Par conséquent, le changement de dénomination du syndicat a été communiqué au Tribunal fédéral de conciliation et d'arbitrage, étant donné que selon l'organisation plaignante elle ne pouvait continuer à être le syndicat d'un service dont la dénomination avait été modifiée. L'organisation plaignante allègue que le Tribunal fédéral de conciliation et d'arbitrage lui a signifié, le 25 janvier 1995, son refus de prendre note du changement de dénomination, au motif que, au début de la loi portant modification de la loi organique sur l'administration publique fédérale, il avait été décidé que le Secrétariat de la pêche disparaîtrait.
3. 219. L'organisation plaignante ajoute que devant ce refus elle avait demandé la protection de la justice fédérale, en alléguant des violations de la convention no 87. Le juge avait refusé de lui accorder cette protection, au motif que le Secrétariat de la pêche avait disparu et que la décision du Tribunal fédéral de conciliation et d'arbitrage ne mentionnait pas la convention no 87. L'organisation plaignante fait remarquer que le Tribunal fédéral de conciliation et d'arbitrage, qui a agi comme autorité responsable devant la justice fédérale, a argué qu'il n'y avait pas lieu de changer de dénomination, alors que, selon le plaignant, pour d'autres services dont le nom avait subi les mêmes modifications que la sienne, le changement de nom avait été accepté.
4. 220. L'organisation plaignante souligne par ailleurs que le Tribunal fédéral de conciliation et d'arbitrage comprend plusieurs chambres, chacune de ces chambres étant composée de trois représentants: un représentant désigné par le gouvernement, un autre désigné par la Fédération des syndicats des travailleurs au service de l'Etat (FSTSE) et un représentant désigné par eux d'un commun accord. L'organisation plaignante ajoute que, dans la pratique, les décisions de ce tribunal cherchent à renforcer le principe de monopole syndical qui prévaut dans la législation syndicale et sociale du pays. L'organisation plaignante allègue que ce qui précède apparaît bien dans le fait que, sur la base de la décision du Tribunal fédéral de conciliation et d'arbitrage, la FSTSE a envoyé une convocation en vue de la formation d'un nouveau syndicat au sein du nouveau secrétariat, sans que les travailleurs en soient informés. A cet effet, la FSTSE s'est dotée des moyens nécessaires pour fixer les règles qui régiraient la création de la nouvelle organisation au moyen de mécanismes qu'elle avait décidé de contrôler dans le but évident de surveiller dès le début l'existence de la nouvelle organisation, et d'imposer des mécanismes autoritaires d'élection des dirigeants qui lui permettraient de contrôler son développement et d'influer sur la désignation des dirigeants.
5. 221. L'organisation plaignante précise que la FSTSE a ensuite demandé au Tribunal fédéral de conciliation et d'arbitrage l'enregistrement de cette nouvelle organisation syndicale qu'elle avait promue, enregistrement qui fut autorisé par ce tribunal. L'organisation plaignante souligne que les travailleurs du service concerné n'ont pas participé à l'assemblée constitutive de cette organisation, qui n'avait réuni, de l'avis de la FSTSE, que des délégués désignés à cet effet, ainsi que des membres du tribunal.
6. 222. L'organisation plaignante signale que la loi fédérale sur les travailleurs au service de l'Etat dispose qu'il ne peut y avoir qu'un seul syndicat par service, et que là où coexistent deux groupes qui prétendent représenter les travailleurs ceux-ci doivent être consultés et choisir celui qui représentera leurs intérêts corporatifs et professionnels. L'organisation plaignante ajoute que dans le présent cas l'enregistrement du nouveau syndicat s'est fait sans aucune consultation et sans tenir compte de l'existence de l'organisation plaignante.
7. 223. Celle-ci précise que, après l'enregistrement du nouveau syndicat, elle s'est de nouveau tournée vers la justice fédérale, le juge ayant refusé la protection légale demandée au motif que l'enregistrement juridique du syndicat n'était pas touché, puisqu'il demeurait valable, et que le seul problème était qu'il n'y avait pas de service où il pourrait rendre effective sa représentation légale, en insistant sur le fait que, avec sa disparition, le Syndicat du Secrétariat de la pêche était devenu un "syndicat sans service".
8. 224. Enfin, l'organisation plaignante allègue, dans sa communication du 17 juillet 1995, que le Tribunal fédéral de conciliation et d'arbitrage a annulé l'enregistrement du Syndicat unique des travailleurs du Secrétariat de la pêche.

B. Réponse du gouvernement

1. 225. Dans ses communications des 31 août et 21 septembre 1995, le gouvernement a envoyé les observations du Tribunal fédéral de conciliation et d'arbitrage, du nouveau Syndicat national des travailleurs du Secrétariat de l'environnement, des ressources naturelles et de la pêche, et de la Fédération des syndicats de travailleurs au service de l'Etat (FSTSE), que le gouvernement a consultées et qu'il a déclaré conformes à son point de vue.
2. 226. Le Tribunal fédéral de conciliation et d'arbitrage signale que, du fait des modifications apportées à l'article 26 de la loi organique sur l'administration publique fédérale, le Secrétariat de la pêche a cédé la place, le 29 décembre 1994, à un nouveau secrétariat dénommé Secrétariat de l'environnement, des ressources naturelles et de la pêche. Le tribunal fédéral ajoute que ce qui précède est confirmé par l'abrogation de l'article 43 de la loi organique sur l'administration publique fédérale, qui précisait les attributions du Secrétariat de la pêche, et par l'insertion de l'article 32 bis, qui définit les attributions d'un nouveau secrétariat.
3. 227. Le tribunal fédéral précise par ailleurs que le 12 janvier 1995 le secrétaire général du syndicat unique des travailleurs du Secrétariat de la pêche lui a demandé de modifier la dénomination du syndicat, pour le transformer en Syndicat unique des travailleurs du Secrétariat de l'environnement, des ressources naturelles et de la pêche. A cet égard, le tribunal fédéral en assemblée plénière a déclaré que cette demande était irrecevable, car il ne s'agissait pas d'un changement de dénomination de l'ancien Secrétariat de la pêche, mais de la création d'un nouveau secrétariat d'Etat qui serait chargé de différentes tâches correspondant aux tâches qu'accomplissaient avant d'autres secrétariats d'Etat.
4. 228. A son tour, le Syndicat national des travailleurs du Secrétariat de l'environnement, des ressources naturelles et de la pêche souligne que les travailleurs des anciens secrétariats, y compris les dirigeants syndicaux, intégrèrent le nouveau secrétariat. Mais les dirigeants syndicaux n'avaient plus cette qualité suite à cette intégration. Ceci étant, ajoute le syndicat national, la FSTSE a convoqué tous les travailleurs du nouveau service pour créer un nouveau syndicat, ce qui s'est fait avec la participation de 67 pour cent des travailleurs, qui étaient au nombre de 26 853, y compris un grand nombre de travailleurs qui avaient formé le Syndicat unique des travailleurs du Secrétariat de la pêche.
5. 229. Pour sa part, le tribunal fédéral précise que les 2 et 3 mars 1995 a eu lieu le Congrès national constitutif du Syndicat national des travailleurs du Secrétariat de l'environnement, des ressources naturelles et de la pêche, convoqué par la FSTSE. Ont participé à ce congrès 141 délégués élus conformément à la loi et représentant la totalité des travailleurs de base de ce service (près de 26 000 travailleurs). Le 20 mars 1995, le tribunal fédéral a accepté l'enregistrement du Syndicat national des travailleurs du Secrétariat de l'environnement, des ressources naturelles et de la pêche.
6. 230. Le tribunal fédéral signale que la disparition du Secrétariat de la pêche avec la création du Secrétariat de l'environnement, des ressources naturelles et de la pêche entraîne automatiquement la dissolution du Syndicat unique des travailleurs du Secrétariat de la pêche, l'article 73 de la loi fédérale sur les travailleurs au service de l'Etat disposant que "l'enregistrement d'un syndicat est annulé en cas de dissolution de ce dernier". Le tribunal fédéral ajoute que, après la création du Syndicat national des travailleurs du Secrétariat de l'environnement, des ressources naturelles et de la pêche, en vertu de l'article 68 de la loi fédérale sur les travailleurs au service de l'Etat, il ne peut y avoir un autre syndicat dans le même service.
7. 231. Le tribunal fédéral ajoute encore que le Syndicat national des travailleurs du Secrétariat de l'environnement, des ressources naturelles et de la pêche, créé récemment, a demandé l'annulation de l'enregistrement du Syndicat unique des travailleurs du Secrétariat de la pêche, conformément à l'article 68 de la loi fédérale susmentionnée qui dispose que "la demande d'annulation peut être faite par les personnes intéressées ...". A cet égard, le tribunal fédéral signale que le syndicat national est une "partie intéressée", puisqu'on trouve parmi ses membres des travailleurs qui étaient employés par l'ancien Secrétariat de la pêche et qui faisaient partie du Syndicat unique des travailleurs du Secrétariat de la pêche.
8. 232. Le tribunal fédéral ajoute également que le Syndicat unique des travailleurs du Secrétariat de la pêche ne réunit pas les conditions exigées à l'article 71 de la loi fédérale susmentionnée, article qui dispose que pour créer un syndicat il faut au moins 20 travailleurs, d'où la dissolution visée à l'article 82 de cette loi fédérale.
9. 233. Enfin, le tribunal fédéral signale qu'il a procédé, le 27 juin 1995 et pour les motifs qui viennent d'être indiqués, à l'annulation de l'enregistrement du Syndicat unique des travailleurs du Secrétariat de la pêche. Devant cette décision, la partie intéressée avait demandé la protection de la justice fédérale. Celle-ci a confirmé la décision du Tribunal fédéral de conciliation et d'arbitrage d'annuler l'enregistrement de ce syndicat.

C. Conclusions du comité

1. 234. Le comité note que le présent cas concerne l'annulation de l'enregistrement de l'organisation plaignante et la création d'un nouveau syndicat avec ingérence de la Fédération des syndicats de travailleurs au service de l'Etat (FSTSE).
2. 235. Le comité note que, comme l'avait fait remarquer le Tribunal fédéral de conciliation et d'arbitrage, le gouvernement explique l'annulation de l'enregistrement de l'organisation plaignante par la disparition du Secrétariat de la pêche en tant que tel, du fait des modifications apportées à la loi relative à l'administration publique fédérale, et par la création d'un nouveau département ministériel dénommé Secrétariat de l'environnement, des ressources naturelles et de la pêche, ce qui entraînait automatiquement, selon le tribunal fédéral, la dissolution du Syndicat unique des travailleurs du Secrétariat de la pêche, donnant lieu à la création et à l'enregistrement du Syndicat national des travailleurs du Secrétariat de l'environnement, des ressources naturelles et de la pêche.
3. 236. Le comité note également que, comme l'a fait remarquer le tribunal fédéral, et en vertu de l'article 68 de ladite loi fédérale, il ne peut y avoir plusieurs syndicats dans un même département, et que, selon l'article 73 de cette loi, "l'enregistrement d'un syndicat est annulé par la dissolution de ce dernier ou l'enregistrement d'un autre groupement syndical ayant la majorité ... ".
4. 237. Le comité note que, selon le tribunal fédéral, l'organisation plaignante tombe dans l'un des cas de dissolution visés à l'article 82 de la loi fédérale susmentionnée du fait qu'elle ne remplit pas la condition exigée par l'article 71 de cette loi, à savoir des effectifs minima de 20 travailleurs. A cet égard, le comité ne peut exclure la possibilité qu'une telle diminution des effectifs soit la conséquence du principe d'unicité syndicale établi dans cette loi.
5. 238. En effet, le comité note que le problème principal tient au fait qu'il ne peut pas y avoir plus d'un syndicat au tant que tel au sein d'un même département de l'Etat, comme le précisent les articles 68, 71, 72 et 73 de la loi fédérale sur les travailleurs au service de l'Etat. Ces dispositions font l'objet de commentaires de la part de la commission d'experts depuis plusieurs années.
6. 239. Sur ce point, le comité rappelle au gouvernement que l'article 2 de la convention no 87 ratifiée par le Mexique dispose que les travailleurs et les employeurs ont le droit de constituer les organisations de leur choix et de s'y affilier, à la seule condition de se conformer aux statuts de ces dernières. L'alinéa 2 de l'article 3 précise que les autorités publiques doivent s'abstenir de toute intervention qui tendrait à limiter ce droit ou à en entraver l'exercice légal.
7. 240. Le comité rappelle également au gouvernement que les normes contenues dans la convention no 87 s'appliquent à tous les travailleurs "sans distinction d'aucune sorte" et couvrent donc le personnel de l'Etat. (Voir Liberté syndicale, Recueil de décisions et de principes 1985 du Comité de la liberté syndicale, paragr. 213.)
8. 241. Le comité signale par ailleurs au gouvernement que le fait de reconnaître la possibilité d'un pluralisme syndical n'empêche pas la concession de certains droits et avantages aux organisations les plus représentatives, à condition "que la détermination de l'organisation la plus représentative se fasse d'après des critères objectifs, préétablis et précis, de façon à éviter toute possibilité de partialité ou d'abus, et que les avantages se limitent généralement à la reconnaissance de certains droits préférentiels, par exemple aux fins telles que la négociation collective, la consultation par les autorités ou la désignation de délégués auprès d'organismes internationaux". (Voir Etude d'ensemble sur la liberté syndicale et la négociation collective, 1994, paragr. 97.)
9. 242. Le comité note également que la Fédération des syndicats de travailleurs au service de l'Etat (FSTSE) a favorisé la création d'un nouveau syndicat au sein du nouveau secrétariat. A cet égard, étant donné que, aux termes de l'article 84 de la loi fédérale sur les travailleurs au service de l'Etat, il ne peut y avoir qu'une seule fédération de syndicats de fonctionnaires, à savoir celle qui est mentionnée expressément dans le texte de loi sous le nom de Fédération des syndicats des travailleurs au service de l'Etat, le comité note que les fonctionnaires ne peuvent pas créer des organisations syndicales de leur choix en dehors de la structure syndicale établie.
10. 243. Le comité demande au gouvernement, comme le fait depuis plusieurs années la commission d'experts, de prendre les mesures nécessaires pour que les fonctionnaires puissent, aussi bien en droit qu'en pratique, créer librement des organisations syndicales indépendantes et de leur choix, et s'y affilier tant à la base qu'au niveau des fédérations, en dehors de toute structure syndicale existante. Le comité considère que les fonctionnaires doivent pouvoir déterminer le nombre de travailleurs nécessaires et la nature du syndicat qu'ils désirent constituer au sein des organismes de l'Etat. Enfin, dans le cas concret posé par l'organisation plaignante, le comité souligne la nécessité que soient supprimés le plus rapidement possible tous les obstacles légaux et pratiques pour que soit reconnue à l'organisation plaignante une existence légale et qu'elle puisse conduire les activités syndicales prévues dans la convention no 87. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé à cet égard.

Recommandation du comité

1. 244. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Rappelant au gouvernement que les fonctionnaires doivent avoir le droit de créer les organisations syndicales de leur choix et de s'y affilier, avec la seule obligation de se conformer à leurs statuts, les autorités publiques devant s'abstenir de toute intervention de nature à limiter ce droit (articles 2 et 3 de la convention no 87), le comité prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que les fonctionnaires puissent, tant en droit que dans la pratique: 1) créer librement des organisations syndicales indépendantes de leur choix et s'y affilier, tant à la base qu'au niveau des fédérations, en dehors de toute structure syndicale existante; et 2) pouvoir déterminer le nombre de travailleurs nécessaires et la nature du syndicat qu'ils désirent constituer au sein des organismes de l'Etat.
   • b) Tout en prenant note des observations du gouvernement qui concernent le changement de nom et de nature du secrétariat d'Etat au sein duquel opérait l'organisation plaignante, et tout en notant que cette organisation a été dissoute puisqu'elle ne regroupait plus le nombre minimum légal requis de travailleurs, le comité, tenant compte des principes énoncés dans la recommandation précédente, souligne la nécessité de supprimer le plus rapidement possible tous les obstacles légaux et pratiques pour que soit reconnue à l'organisation plaignante une existence légale et qu'elle puisse conduire les activités syndicales prévues dans la convention no 87. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé à cet égard.