Rapport définitif - Rapport No. 305, Novembre 1996

Cas no 1879 (Costa Rica) - Date de la plainte: 18-AVR. -96 - Clos

183. La plainte qui fait l'objet du présent cas a été transmise par communication de la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) du 18 avril 1996. Le gouvernement a envoyé ses observations par communications du 1er août et du 11 septembre 1996.

1. 183. La plainte qui fait l'objet du présent cas a été transmise par communication de la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) du 18 avril 1996. Le gouvernement a envoyé ses observations par communications du 1er août et du 11 septembre 1996.
2. 184. Le Costa Rica a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, ainsi que la convention (no 135) concernant les représentants des travailleurs, 1971.

A. Allégations des plaignants

1. 185. Dans sa communication du 18 avril 1996, la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) exprime sa plus profonde préoccupation devant la situation délicate et difficile dans laquelle se trouvent les organisations syndicales du secteur privé, lesquelles ont été la cible, de la part du patronat, d'une politique de représailles contre les syndicalistes tendant à l'anéantissement du mouvement syndical dans le secteur privé.
2. 186. La CISL précise que, le 26 novembre 1995, l'Association des travailleurs du secteur des engrais (ATFE) et ses affiliés ont entrepris une grève au sein de l'entreprise Fertilizantes de Centroamérica S.A. (FERTICA), sise à Puntarenas, spécialisée dans la production d'engrais et récemment privatisée. Ce mouvement de grève était dirigé contre l'attitude antisyndicale adoptée par la direction, qui n'a plus voulu reconnaître ni la convention collective ni le syndicat, en substituant à ce dernier une association solidariste locale contrôlée par l'employeur et en licenciant les travailleurs affiliés à ce syndicat et ses dirigeants. La CISL ajoute, par ailleurs, que l'entreprise s'est livrée à des pratiques de travail déloyales et a réengagé des travailleurs dans des conditions moins favorables tant sur le plan de la rémunération que sur celui de la sécurité et l'hygiène du travail ou de la journée de travail. Toutes ces violations de la législation et des droits du travail ont été dûment constatées par les inspecteurs attachés au ministère du Travail spécialement mandatés pour enquêter sur cette situation. Malgré ce constat, aucun résultat n'a pu être obtenu à court terme, du fait que le système juridique du Costa Rica s'est toujours caractérisé par la lenteur des procédures, avec pour conséquence une absence totale de protection des travailleurs et des organisations syndicales qui les représentent (la CISL joint en annexe le rapport des inspecteurs du travail).
3. 187. La CISL allègue également l'envoi d'un contingent anti-émeutes à l'entreprise FERTICA pour déloger les ouvriers qui s'étaient postés de manière pacifique devant les installations depuis le 11 septembre 1995.
4. 188. La CISL signale, pour conclure, que le refus de l'entreprise de négocier avec le syndicat et l'utilisation parallèle de subterfuges juridiques interdisant toute solution au conflit, aggravés par l'attitude de tolérance complice de la part des autorités gouvernementales, illustrent le destin qui attend les organisations syndicales des établissements publics devant être privatisés.

B. Réponse du gouvernement

1. 189. Dans ses communications des 1er août et 11 septembre 1996, le gouvernement déclare qu'au cours de l'année 1995 l'entreprise FERTICA a procédé à une série de réformes résultant du processus de privatisation. Cette réorganisation des structures de production a entraîné un conflit du travail qui a nécessité l'intervention du ministère du Travail et de la Sécurité sociale pour restaurer le dialogue et la paix du travail. Sans préjudice de ce qui précède, aux termes des normes nationales et en conformité avec les dispositions des conventions internationales de l'OIT ayant trait à la liberté syndicale et ratifiées par le Costa Rica, à savoir les conventions nos 87, 98 et 135, sont interdites les actions ou omissions tendant à éviter, limiter, contraindre ou empêcher le libre exercice des droits collectifs des travailleurs, de leurs syndicats ou de coalitions de travailleurs.
2. 190. En ce qui concerne les allégations relatives à des licenciements antisyndicaux de représentants des travailleurs ainsi qu'à certains actes antisyndicaux par l'entreprise Fertilizantes de Centroamérica S.A. et à la violation de la convention collective par cette entreprise, le gouvernement déclare que le ministère du Travail et de la Sécurité sociale a tendu sans relâche à apporter une solution aux actes illégaux précités, engageant les procédures adéquates afin de maintenir l'état de droit et veillant au respect des règles selon lesquelles toutes les phases de la procédure doivent faire l'objet d'un traitement rapide, même lorsque ces phases concernent des actions interjetées par les parties et qu'il s'agit de recours ou de procédures incidentes, se transformant souvent en manoeuvres juridiques tendant à différer la conclusion finale de l'affaire.
3. 191. En août, septembre et octobre 1995, des dirigeants de l'Association des travailleurs du secteur des engrais (ATFE) ont saisi la Direction de l'inspection du travail d'une plainte contre l'entreprise Fertilizantes de Centroamérica S.A. (FERTICA) pour violation des conventions nos 98 et 135 de l'OIT, ainsi que de la convention collective (transgression de la quasi-totalité de cet instrument), pour pratiques déloyales et persécution antisyndicale.
4. 192. La Direction nationale de l'inspection du travail, pour faciliter l'enquête sur les trois actions engagées par l'ATFE, a désigné deux inspecteurs chargés de traiter de manière conjointe les plaintes susmentionnées. Le 20 novembre 1995, les inspecteurs mandatés à cet effet ont présenté un rapport (dont il est joint copie) concluant que, sous réserve d'un avis mieux fondé, la société FERTICA a "annulé arbitrairement la convention collective dans sa totalité, portant atteinte aux articles 54 et suivants du Code du travail et à l'article 62 de la Constitution politique. Ont de même été relevés des éléments suffisants pour établir des actions antisyndicales de persécution syndicale et des pratiques déloyales contre l'Association des travailleurs du secteur des engrais (ATFE) contraires aux articles 363 et suivants du Code du travail et à l'article 60 de la Constitution politique, ainsi qu'aux conventions nos 98 et 135 de l'OIT. Pour ces motifs, l'ouverture de la procédure prévue par la législation est demandée." Il ressort du rapport précité que, en ce qui concerne la plainte pour persécution antisyndicale et pratiques déloyales, les inspecteurs chargés d'enquêter constatent que, le 9 septembre 1995, la société FERTICA a procédé à un licenciement de la totalité de ses travailleurs, dont 265 personnes affiliées au syndicat ATFE, entraînant pour les travailleurs syndiqués la perte d'un emploi stable. De même, le rapport indique que le 9 septembre 1995 la société FERTICA a licencié le comité directeur de l'ATFE, violant par ce fait les dispositions de l'article 10 de la convention collective, les normes nationales concernant la protection des représentants syndicaux consacrée par les articles 363 et suivants du Code du travail ainsi que les conventions nos 98 et 135 de l'OIT. Selon le rapport, à compter du 9 septembre 1995, la société FERTICA a cessé d'appliquer la convention collective dans sa totalité, rompant l'ordre juridique régissant les relations salariés-patronat. A compter de la date où ladite convention a cessé de s'appliquer, tous les comités paritaires résultant de la convention collective sont devenus inopérants, et tous les droits et toutes les garanties dont jouissaient les travailleurs, y compris l'immunité syndicale, sont devenus caducs.
5. 193. Le gouvernement ajoute que, le 5 décembre 1995, les parties au conflit ont été convoquées à une audience prévue par l'article 365 du Code du travail, qui avait été fixée au 18 décembre. Pour faire droit à une demande formulée par la représentation patronale, cette date d'audience avait été reportée au 21 décembre 1995. Au cours de cette audience, le représentant patronal a interjeté un recours incident par lequel il mettait en question la validité sur le plan juridique de la représentativité du dirigeant syndical Indalecio Ordoñez Calvo (auteur de l'une des plaintes) en ce qui concerne les affiliés de l'organisation sociale plaignante. La décision prise par le Cabinet du ministre dans sa résolution du 8 janvier 1996 annule la résolution de la Direction nationale de l'inspection et déclare recevable le recours en appel qui a été formulé.
6. 194. Appliquant la décision du ministre, la Direction nationale de l'inspection a convoqué les parties au conflit à une audience fixée au 19 janvier 1996. A cette date ne se sont présentés que les représentants des travailleurs, cependant qu'au domicile de l'entreprise faisant l'objet de la plainte on se refusait à recevoir la citation à comparaître. Le résultat de cette audience ressort des termes sans ambages de la décision prise par la Direction nationale de l'inspection du travail le 29 janvier 1996, qui confirme les conclusions formulées par les inspecteurs dans leur rapport du 20 novembre 1995.
7. 195. Au nombre des faits avérés mentionnés dans cette décision, il est signalé que la société FERTICA n'applique plus la convention collective conclue avec l'ATFE depuis le 9 septembre 1995 alors que ledit instrument reste en vigueur jusqu'au 15 septembre 1996. Le 9 septembre 1995, l'entreprise faisant l'objet de la plainte a licencié tous les travailleurs, dont 265 affiliés au syndicat plaignant, avec un versement des prestations. Il est de même indiqué que les dirigeants syndicaux Indalecio Ordoñez Calvo et Marco Antonio Guzmán Rodriguez ont cessé de percevoir leur salaire le 10 septembre 1995, ce qui est contraire à l'article 9 de la convention collective précitée. En ce qui concerne le licenciement des membres du comité de direction du syndicat, la société FERTICA n'a pas respecté l'article 10 de ladite convention collective. Pour ces raisons, la Direction nationale de l'inspection du travail a décidé de déclarer recevables les plaintes pour violation de convention collective, pour pratiques du travail déloyales et pour persécution antisyndicale portées par l'ATFE contre la société FERTICA. Elle a en outre fait savoir aux parties au conflit qu'une fois que la décision du 29 janvier 1996 serait devenue applicable l'autorité ayant juridiction serait saisie de la plainte.
8. 196. En ce qui concerne cette dernière décision administrative, le gouvernement fait observer que l'organisation plaignante, lorsqu'elle évoque des manoeuvres dilatoires, expose de manière téméraire une série de considérations subjectives tendant à induire l'OIT en erreur. Il signale que la décision du 29 janvier 1996 a fait l'objet d'un recours par la société FERTICA par communication écrite reçue le 21 février 1996, recours par lequel cette société demandait l'annulation de la décision. La Direction nationale de l'inspection du travail, par décision du 8 mars 1996, a déclaré non recevables ce recours et d'autres actions interjetées par le représentant de FERTICA.
9. 197. Dans ce contexte, il importe de signaler que, le 22 mars 1996, la Chambre constitutionnelle de la Cour suprême de justice a demandé par télégramme au ministère la communication dans les plus courts délais possible du dossier administratif original relatif au recours en appel formé par la société FERTICA contre les décisions de la Direction nationale de l'inspection du travail. Cette démarche tendait à faciliter l'examen d'une action en inconstitutionnalité introduite par la société FERTICA. La Chambre constitutionnelle a rendu ce dossier original au mois de juin 1996 et, par décision no N-2810-96 datée du 13 juin 1996, a rejeté quant au fond l'action en inconstitutionnalité introduite par l'entreprise. Le dossier original susmentionné ayant été rendu par la Chambre constitutionnelle au mois de juin 1996, le ministère du Travail s'est attaché en priorité à l'examen du recours en appel contre la décision administrative du 29 janvier 1996, ce qui fait apparaître combien est injuste et hasardeuse l'accusation de l'organisation plaignante selon laquelle des retards seraient imputables au ministère. Il convient de signaler que, par décision du 29 juillet 1996, le ministère a tranché ce recours, déclarant irrecevables le recours en appel, l'action concomitante en nullité et l'exception en non-représentativité contre les décisions administratives des 29 janvier et 8 mars 1996 et confirmant en outre la démarche administrative. La Direction nationale de l'inspection du travail a été enjointe de saisir sans délai la juridiction compétente de la plainte, conformément aux articles 564 et suivants du Code du travail, en demandant d'imposer les sanctions prévues par la législation du travail en vigueur, sans préjudice de toute autre mesure qui pourrait être ordonnée. Concrètement, le maire ou le juge du travail, selon le cas, est prié d'ordonner le rétablissement des droits violés et la réparation des préjudices subis par les travailleurs, conformément à l'article 610 du Code du travail. Il est en outre expressément demandé d'ordonner la réintégration immédiate, avec versement des salaires échus, de tous les travailleurs touchés. Le gouvernement communique copie de la plainte déposée le 30 août 1996 tendant à ce que des sanctions soient prises contre l'entreprise.
10. 198. Le gouvernement souligne que la procédure d'examen de cette affaire a été accomplie par le ministère du Travail et de la Sécurité sociale conformément à l'ordre juridique en vigueur, et il déplore que les instances internationales en aient été saisies avant que les instances nationales n'aient été préalablement épuisées, entraînant en conséquence une démarche simultanée dans deux domaines ou selon deux modalités différentes, procédé qui démontre une inconséquence manifeste ainsi qu'une méconnaissance de l'état du droit qui régit le pays. Cette attitude témoigne également d'un manque de sincérité qui laisse l'administration sans défense, surtout si l'on veut bien considérer que non seulement la Direction nationale de l'inspection du travail est intervenue pour résoudre ce conflit, mais encore que le département des relations du travail du ministère du Travail et de la Sécurité sociale a organisé diverses audiences pour essayer de résoudre les questions soulevées dans la plainte portée par l'organisation plaignante devant l'OIT.
11. 199. Pour ces raisons, le gouvernement invite à rejeter cette plainte dans sa totalité.

C. Conclusions du comité

1. 200. Le comité constate que, dans le présent cas, l'organisation plaignante et les autorités du ministère du Travail concordent essentiellement (selon ce qui ressort de la réponse du gouvernement) sur la réalité des actes antisyndicaux de la part de l'entreprise FERTICA S.A. (licenciement de dirigeants et membres de l'Association des travailleurs de FERTICA S.A. et non-respect de la convention collective dans sa totalité). Le comité note à cet égard que, sur rapport de l'inspection du travail constatant lesdites infractions au mois de septembre 1995, le ministère du Travail a introduit une action en justice pour que des sanctions soient prises contre l'entreprise et que les préjudices subis soient réparés, cette requête demandant en particulier la réintégration immédiate des travailleurs touchés et le paiement des salaires échus ainsi que, d'une manière générale, le rétablissement des droits violés. Le comité a le regret de constater que, selon ce qui ressort du rapport de l'inspection du travail, l'entreprise en question a recouru à des pratiques déloyales (annulation arbitraire de la convention collective dans sa totalité et actes antisyndicaux de persécution syndicale se traduisant par un licenciement du comité directeur de l'Association des travailleurs de FERTICA S.A. et de 265 membres). Le comité a également le regret de constater que, après les licenciements de ces syndicalistes, l'entreprise a engagé, selon les allégations, de nouveaux travailleurs.
2. 201. S'agissant de l'allégation de lenteur excessive de la conclusion de la procédure engagée devant les autorités, le comité prend note des déclarations du gouvernement concernant son obligation de garantir le respect des règles d'une procédure régulière, ainsi que des divers recours administratifs et procédures incidentes interjetés par l'entreprise, de même que du recours juridictionnel en inconstitutionnalité (qui a été rejeté) tenté par cette dernière. Le comité observe que, selon ce qui ressort du rapport de l'inspection du travail, les violations de la législation du travail par l'entreprise sont survenues le 9 septembre 1995 et ledit rapport est daté du 20 novembre 1995. Il observe de même que les actions administratives et judiciaires de l'entreprise n'ont pas permis au gouvernement de saisir l'autorité judiciaire avant la fin d'août 1996 pour que les sanctions et réparations prévues par la législation soient prononcées. Le comité constate que, entre les actes antisyndicaux dénoncés par l'organisation plaignante (septembre 1995) et la requête du ministère ordonnant des sanctions contre l'entreprise et des réparations (fin août 1996), il s'est écoulé onze mois.
3. 202. Le comité observe que l'autorité judiciaire ne s'est pas prononcée sur la requête du ministère tendant à ce que des sanctions soient prises et que les droits violés soient rétablis, ce qui constitue une situation non satisfaisante si l'on veut bien considérer la longueur des délais que les dirigeants et membres du syndicat doivent supporter avant d'être rétablis dans leurs droits. A cet égard, le comité souhaite rappeler que "les affaires soulevant des questions de discrimination antisyndicale contraire à la convention no 98 devraient être examinées promptement afin que les mesures correctives nécessaires puissent être réellement efficaces. Une lenteur excessive dans le traitement des cas de discrimination antisyndicale et, en particulier, l'absence de jugement pendant un long délai dans les procès relatifs à la réintégration des dirigeants syndicaux licenciés équivalent à un déni de justice et, par conséquent, à une violation des droits syndicaux des intéressés." (Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale du Conseil d'administration du BIT, quatrième édition, 1996, paragr. 749.) Le comité exprime sa préoccupation, vu la lenteur et le peu d'efficacité des procédures dans un nombre considérable de cas, et prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir que ces procédures soient rapidement diligentées.
4. 203. Dans le cas présent, considérant le caractère patent des actes antisyndicaux constatés par l'inspection du travail, les graves conséquences qui en ont résulté pour le syndicat et ses membres, le laps de temps considérable qui s'est écoulé depuis la survenue des atteintes aux droits syndicaux, ainsi que les retards que peut avoir pris la procédure judiciaire (recours éventuels ou ouverture de nouvelles procédures incidentes), le comité prie le gouvernement de prendre de nouvelles mesures auprès des parties concernées afin que soit rapidement résolu le conflit entre l'Association des travailleurs de FERTICA S.A. et l'entreprise, par voie de négociation et compte dûment tenu des dispositions des conventions nos 98 et 135, ratifiées par le Costa Rica. En particulier, le comité demande que soient réintégrés dans leurs postes tous les travailleurs licenciés à raison de leur fonction ou de leur affiliation syndicale et que la convention collective soit appliquée.
5. 204. Enfin, le comité a le regret de constater qu'aucune réponse n'a été apportée à l'allégation concernant l'envoi d'un contingent anti-émeutes à l'entreprise FERTICA S.A. pour déloger les travailleurs qui s'étaient postés de manière pacifique devant cet établissement depuis le 11 septembre 1995. A cet égard, le comité invite le gouvernement à considérer que "le seul fait de participer à un piquet de grève et d'inciter fermement, mais pacifiquement, les autres salariés à ne pas rejoindre leurs postes de travail ne peut être considéré comme une action illégitime. Il en va toutefois autrement lorsque le piquet de grève s'accompagne de violences ou d'entraves à la liberté du travail par contrainte exercée sur les non-grévistes, actes qui, dans beaucoup de pays, sont punis par la loi pénale." (Voir Recueil, op. cit., paragr. 586.) Le comité invite le gouvernement à veiller, à l'avenir, au respect de ce principe.

Recommandation du comité

1. 205. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité prie le gouvernement d'effectuer de nouvelles démarches auprès des parties en cause afin que soit rapidement résolu le conflit entre l'Association des travailleurs de FERTICA S.A. et l'entreprise elle-même, par voie de négociation et compte dûment tenu des dispositions des conventions nos 98 et 135, ratifiées par le Costa Rica. En particulier, le comité demande la réintégration dans leurs postes de travail des travailleurs licenciés à raison de leur fonction ou affiliation syndicale, ainsi que le respect de la convention collective.
   • b) Le comité exprime sa préoccupation, vu la lenteur et le peu d'efficacité des procédures relatives aux discriminations antisyndicales dans un nombre considérable de cas, et prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir que ces procédures soient rapidement diligentées.
   • c) Le comité prie le gouvernement de veiller, à l'avenir, au respect du principe selon lequel "le seul fait de participer à un piquet de grève et d'inciter fermement, mais pacifiquement, les autres salariés à ne pas rejoindre leurs postes de travail ne peut être considéré comme une action illégitime. Il en va toutefois autrement lorsque le piquet de grève s'accompagne de violences ou d'entraves à la liberté du travail par contrainte exercée sur les non-grévistes, actes qui, dans beaucoup de pays, sont punis par la loi pénale."