Rapport définitif - Rapport No. 308, Novembre 1997

Cas no 1897 (Japon) - Date de la plainte: 13-AOÛT -96 - Clos

451. Dans une communication du 13 août 1996, le Syndicat japonais du personnel hospitalier (JNHWU) a présenté une plainte contre le gouvernement du Japon en violation des droits syndicaux. Par la suite, il a soumis des informations complémentaires dans des communications des 19 septembre et 11 octobre 1996.

1. 451. Dans une communication du 13 août 1996, le Syndicat japonais du personnel hospitalier (JNHWU) a présenté une plainte contre le gouvernement du Japon en violation des droits syndicaux. Par la suite, il a soumis des informations complémentaires dans des communications des 19 septembre et 11 octobre 1996.
2. 452. Le gouvernement a transmis ses observations dans une communication du 15 mai 1997.
3. 453. Le Japon a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations du syndicat plaignant

1. 454. Dans sa plainte, le comité du district de Tokyo du Syndicat japonais du personnel hospitalier (JNHWU) explique qu'il existe au Japon 240 cliniques et hôpitaux nationaux. Sur leurs 53 000 salariés, 36 000 sont membres du JNHWU, qui possède une section dans chacun d'eux. Le comité du district de Tokyo compte 2 400 membres. Le JNHWU allègue que les institutions médicales précitées font l'objet d'attaques du ministère de la Santé et de la Prévoyance sociale, qui veut restreindre ses activités afin de l'affaiblir. L'hostilité du ministère, qui se manifeste sous des formes diverses, trouve son origine dans la participation des membres du JNHWU à une grève en 1991.
2. 455. Le JNHWU expose ensuite les différentes manières dont il est attaqué par le ministère. En premier lieu, il fait remarquer que, si la législation japonaise actuelle interdit la grève aux fonctionnaires, elle leur accorde en revanche le droit de négociation collective. Or les établissements médicaux nationaux ont commencé à refuser de négocier à partir de la seconde moitié de 1992. Chaque fois que le syndicat faisait une proposition, les responsables hospitaliers répondaient que la question, ressortissant au domaine administratif, échappait à la négociation collective. Le JNHWU illustre ce point de différents exemples. Ainsi, au sanatorium national de Murayama, lorsqu'il a proposé en avril 1996 que les femmes enceintes soient exemptées du travail de nuit, les autorités médicales ont répondu que cette question ne pouvait faire l'objet de négociations car elle avait été relevée par la législation. De même, le syndicat a demandé en 1996 que les travailleurs de l'hôpital national d'Oukura perçoivent l'intégralité des primes d'heures supplémentaires, à quoi les autorités médicales ont répondu qu'il s'agissait là d'une question budgétaire ne pouvant faire l'objet de négociations. A l'hôpital national de Takada, lorsque le syndicat a insisté sur la nécessité de faire laver les fenêtres et les portes à treillis au moins deux fois par an, de faire cirer les couloirs et surfaces similaires à des intervalles identiques et d'accroître la place accordée au stockage des radiographies, les autorités médicales ont répondu que ces questions relevaient de la gestion administrative, qu'elles ne concernaient pas les conditions de travail et qu'elles n'étaient donc pas ouvertes à la négociation. Le JNHWU affirme que, en raison de cette attitude des établissements médicaux, il n'y a pas eu de négociations collectives dans certains hôpitaux depuis quatre ans.
3. 456. Le JNHWU affirme ensuite que les possibilités quotidiennes d'activités syndicales ont été très réduites depuis décembre 1993, date à laquelle le ministère de la Santé et de la Prévoyance sociale a émis un "arrêté relatif à l'amélioration de la gestion", qui vise à renforcer sa gestion de la main-d'oeuvre. Le ministère a ordonné l'annulation de toutes les conventions relatives aux activités syndicales qui avaient été conclues entre la direction et le personnel. Cette décision a nui au syndicat sur divers points. En premier lieu, l'usage des locaux hospitaliers pour la tenue des réunions syndicales et des autres activités syndicales légitimes a été fortement restreint. Par exemple, le JNHWU affirme que, conformément au programme d'orientation proposé par l'hôpital aux nouveaux engagés, la section syndicale du service de pédiatrie a demandé en mars 1996 à disposer d'une salle de conférence pour présenter ses activités aux nouveaux venus. Or la direction a rejeté la demande sans motiver sa décision. Selon le JNHWU, la raison en était d'empêcher un accroissement des effectifs du syndicat. Par ailleurs, depuis la publication de l'"arrêté relatif à l'amélioration de la gestion", l'autorisation d'utiliser la salle de conférence habituelle du JNHWU est donnée à condition que seuls les salariés de l'établissement participent aux réunions, avec pour conséquence d'exclure les responsables du JNHWU qui ne travaillent pas dans cet établissement. Par ailleurs, lorsque la section du JNHWU du Centre national du cancer a organisé son assemblée ordinaire, en juillet 1996, la direction ne lui a accordé l'usage de la salle de réunions qu'à condition de ne pas hisser le drapeau syndical, contrairement à une pratique autorisée jusque-là.
4. 457. Dans un autre domaine, des restrictions ont été apportées aux endroits où le JNHWU est autorisé à installer ses panneaux d'affichage, alors que cette question avait fait l'objet d'un accord antérieur entre la direction et le syndicat. Depuis juillet 1996, le ministère de la Santé et de la Prévoyance sociale n'a autorisé le syndicat à installer ces panneaux que dans des lieux où les patients et leurs familles ne peuvent les voir et a indiqué que deux ou trois panneaux par établissement suffisaient largement. Le JNHWU ajoute que, bien que les cantines du personnel soient réservées aux salariés, la direction a interdit l'installation de panneaux d'affichage dans les cantines du sanatorium national de Tokyo et dans celle du Centre national de neurologie et de psychiatrie sous prétexte que "les patients pourraient utiliser cette cantine". Le JNHWU fait remarquer que, le sanatorium national occupant quelque 200 000 m2, deux panneaux ne suffisent pas à informer convenablement le personnel.
5. 458. A ces attaques se sont ajoutées des restrictions à la diffusion des nouvelles du syndicat. Selon le JNHWU, les autorités médicales soumettent depuis 1994 la diffusion de ces nouvelles à autorisation. En outre, le syndicat n'est pas autorisé à les diffuser sur les lieux de travail et il ne peut procéder à l'opération qu'avant les heures de travail aux portes des établissements, avant que les agents ne gagnent leur poste. Le JNHWU souligne que, dans les établissements qui fonctionnent 24 heures sur 24, les horaires de travail diffèrent selon les catégories de personnel, et que par conséquent seule une faible proportion des agents sont à même de prendre connaissance des nouvelles du syndicat.
6. 459. Le JNHWU explique ensuite que les activités syndicales légitimes font l'objet d'attaques jusqu'à l'extérieur des établissements médicaux. Par exemple, lorsque la section syndicale du service pédiatrique de Tokyo a organisé une manifestation de protestation à l'entrée principale de l'hôpital national des enfants, les membres du personnel qui étaient du côté de la direction dont le directeur général de l'hôpital ont observé la scène en prenant des photographies et des films vidéo. Selon le JNHWU, ils cherchaient d'une part à intimider les manifestants, de l'autre à identifier les employés qui participaient à la manifestation, en vue de les dissuader de recommencer. En mars 1994, la section du Centre national du cancer du JNHWU, associée à différentes sections régionales - soit environ 70 personnes au total - a envoyé une pétition au directeur de l'hôpital pour lui demander d'améliorer les conditions de travail. Alors que les participants s'étaient contentés de transmettre la pétition au personnel de l'hôpital, les autorités médicales ont menacé les employés du Centre national du cancer et ont pris des photographies de ceux qui avaient signé la pétition. De même, en 1995, lorsque la section du Centre national du cancer du JNHWU a distribué des dépliants aux passants à l'entrée de la station de métro Higashi Ginza, située à quelque 500 mètres de l'hôpital, les autorités médicales ont envoyé des membres du personnel pour vérifier l'identité des participants à cette manifestation et le contenu de ce dépliant ainsi que pour menacer les syndicalistes.
7. 460. En outre, le JNHWU affirme que les autorités médicales procèdent au transfert de dirigeants syndicaux vers d'autres hôpitaux pour affaiblir le syndicat. Dans le passé, le ministère de la Santé et de la Prévoyance sociale accordait un préavis d'environ deux mois aux agents transférés pour leur permettre de donner leur avis. Aujourd'hui, et surtout depuis que le ministère a émis l'"arrêté relatif à l'amélioration de la gestion", en décembre 1993, les intéressés ne bénéficient plus de ce préavis. Le JNHWU donne des exemples de ces transferts. En avril 1995, le président du comité du district de Tokyo du syndicat a été contraint à un transfert vers un autre établissement. De même, en septembre 1995, le président de la section de Saigata du syndicat a été transféré sans son accord vers un autre établissement. Le Bureau médical du ministère a refusé de faire droit à la demande du syndicat tendant à l'annulation de ce transfert. De même encore, en avril 1996, le secrétaire général de la section du Centre national du cancer du syndicat a été transféré, ce qui a entravé le bon fonctionnement de la section.
8. 461. Enfin, le JNHWU note que le ministère a pris des mesures de rétorsion à l'encontre des salariés qui avaient fait grève en novembre 1991. Il explique les événements qui ont conduit à la grève et précise qu'elle a été décidée en dernier recours. Il rappelle que, les fonctionnaires japonais étant privés du droit de grève, un Service national du personnel (SNP) a été institué pour compenser cette interdiction. Le SNP est chargé essentiellement de prendre des mesures administratives relatives aux rémunérations et à l'ensemble des autres conditions de travail des fonctionnaires, dont le personnel hospitalier. En avril 1963, le JNHWU a demandé au SNP de faire droit à sa revendication concernant certaines mesures administratives à prendre au sujet du travail de nuit du personnel infirmier. Plus précisément, le JNHWU demandait que le travail de nuit soit limité à six fois par mois, que le nombre de lits assignés à chaque unité soit limité à 40 et qu'il y ait plus de deux infirmières par unité. Le 24 mai 1965, le SNP a décidé que les infirmières ne pourraient travailler de nuit qu'un maximum de huit fois par mois et que les équipes ne comprenant qu'une infirmière seraient supprimées. Cependant, le ministère de la Santé n'a pas appliqué cette décision. Une enquête menée par le ministère de la Santé en octobre 1989, soit 24 ans après l'adoption de cette décision par le SNP, fait état en moyenne de neuf nuits de travail, ce qui provoquait, surtout chez les infirmières, des cas de fatigue chronique, de grossesse anormale et de décès dus au surmenage. De février à mai 1991, conformément à la décision du SNP, les directeurs de plus de 200 hôpitaux nationaux ont demandé au ministre de la Santé de prendre des mesures concrètes pour accroître notablement le nombre des infirmières afin de limiter le travail de nuit à huit fois par mois dans les hôpitaux et sanatoriums nationaux. Le ministère de la Santé n'a pas répondu à cette demande.
9. 462. En septembre 1991, le JNHWU, souhaitant voir ses revendications satisfaites, a décidé d'organiser simultanément le 13 novembre dans les hôpitaux nationaux du pays des assemblées qui auraient partiellement lieu durant les heures de travail. Il s'est efforcé d'obtenir que des négociations aient lieu avant le 13 novembre avec le chef de la division des soins médicaux du ministère de la Santé, qui était responsable des hôpitaux et sanatoriums nationaux. Le ministère de la Santé a refusé cette proposition. Le JNHWU entendait se fonder sur les négociations menées avec le ministère de la Santé pour décider s'il prolongerait les assemblées durant les heures de travail ou s'il y mettrait fin à 8 h 30, heure à laquelle commence normalement la journée de travail. Cependant, le ministère ayant refusé de procéder à des négociations, le JNHWU a donné instruction à ses sections de tenir les assemblées précitées. Elles ont eu lieu dans 239 établissements nationaux du pays, avec la participation de quelque 25 000 membres du syndicat. Ouvertes à 8 heures, ces assemblées se sont terminées à 8 h 30 dans certains établissements et à 8 h 57 dans d'autres. Avant la tenue de ces assemblées simultanées, le JNHWU avait donné instruction à ses sections de veiller à ce que les services essentiels soient assurés sans interruption durant la grève. Il souligne qu'aucune urgence n'a été refusée et que les services de consultation externe n'ont pas souffert de la situation.
10. 463. Pourtant, en mars 1992, le ministère a pris des mesures de rétorsion contre 3 090 personnes: réprimande (Genjyu-Syobun) à l'encontre de 2 518 membres du syndicat auxquels il était reproché de ne pas avoir commencé le travail à l'heure fixée; blâme (Kunkoku) à l'encontre de 399 militants; sanction disciplinaire (Cyokaikaikoku) à l'encontre de 147 responsables de section et de 26 responsables nationaux. En outre, le ministère a imposé des sanctions financières. Tout d'abord, il a repoussé de trois mois l'augmentation salariale régulière de 173 personnes. Concrètement, ceux-ci percevront chaque fois cette augmentation trois mois plus tard que prévu jusqu'à 57 ans, âge auquel elle cesse de s'appliquer. Le JNHWU ajoute que le personnel hospitalier perçoit habituellement une prime d'assiduité deux fois par an, en juin et en décembre. Or la prime de juin de 2 917 salariés (ceux qui avaient fait l'objet d'une réprimande ou d'un blâme) a été réduite. Le JNHWU souligne que d'autres réductions affecteront le montant de la pension de retraite de ces salariés. Il apparaît ainsi clairement que, pour une grève de moins de trente minutes, le ministère a infligé aux salariés des sanctions financières bien plus graves qu'une simple réduction salariale, sanctions qui ne sont pas même prévues par la loi.
11. 464. En conclusion, le JNHWU déclare que le SNP, qui se compose de trois responsables de la gestion du personnel nommés par le gouvernement, ne représente aucunement les salariés et leurs syndicats, et ne peut donc être considéré comme impartial. En outre, ses recommandations et décisions n'ont pas valeur de sanctions arbitrales et ne lient pas les parties. De plus, elles ne sont appliquées ni rapidement ni complètement. En ce qui concerne la procédure de recommandation du SNP, le personnel et ses syndicats n'ont pas leur mot à dire. Enfin, si le personnel peut demander l'adoption de mesures administratives, il n'est pas autorisé à participer à l'adoption des décisions que le SNP prend à ce sujet. En bref, les fonctionnaires japonais sont privés du droit de grève sans bénéficier de garanties compensatoires, ce qui constitue clairement une violation des principes de la liberté syndicale.

B. Réponse du gouvernement

1. 465. Dans sa communication du 15 mai 1997, le gouvernement déclare que, en raison de l'amélioration récente de la situation des établissements médicaux publics et privés, le service médical japonais est pratiquement à même de faire face à ses besoins quantitatifs. Actuellement, les hôpitaux et sanatoriums nationaux offrent 83 115 lits, soit quelque 5 pour cent des 1 669 951 lits offerts par l'ensemble des hôpitaux du pays. Les établissements médicaux publics et privés offrent les services médicaux courants dans les collectivités locales, tandis que les hôpitaux nationaux jouent le rôle correspondant à leur statut, qui est d'offrir des services médicaux poussés ou spécialisés dans un vaste ressort territorial, de procéder à des recherches cliniques et de mener des activités d'éducation et de formation. Cependant, vu la gravité de la situation financière actuelle, il est difficile de doter tous les hôpitaux nationaux des ressources humaines et des équipements nécessaires à l'exécution des missions précitées. Aussi, la manière la plus efficace de réunir les ressources nécessaires à la gestion est de prendre des mesures comme la suppression, l'intégration et le transfert à des entités non nationales, et d'affecter les ressources humaines résultant de la réorganisation aux établissements restant en service afin de renforcer leurs moyens. C'est pourquoi le gouvernement a jugé indispensable d'améliorer les services médicaux japonais en vue du XXIe siècle. Cette politique de réorganisation a l'accord de la population, car elle fait partie du programme de réforme administrative adopté par le gouvernement le 25 décembre 1996, auquel s'ajoute la loi sur les mesures spéciales d'accompagnement de la réorganisation des hôpitaux nationaux, qui contient des mesures visant à assurer le bon déroulement de la réorganisation. En ce qui concerne les effets de la réorganisation sur l'emploi et les autres conditions de travail du personnel, le gouvernement mène des négociations de bonne foi, dans le respect des lois applicables, afin d'assurer le bon déroulement de la réorganisation. Il entend poursuivre dans cette voie.
2. 466. S'agissant de la plainte du JNHWU, le gouvernement note tout d'abord que le droit de se syndiquer est accordé aux agents de l'Etat exerçant des fonctions d'employés - y compris le personnel hospitalier - par la loi sur la fonction publique nationale (art. 108-2). Lorsqu'une organisation de salariés enregistrée propose de négocier conformément à la loi avec les autorités compétentes au sujet des rémunérations, des horaires et autres conditions de travail ou des questions concernant les activités syndicales légales, notamment les activités sociales, les autorités compétentes doivent répondre à ces propositions (art. 108-5 de la loi sur la fonction publique nationale). Par ailleurs, le gouvernement est tenu de ne pas rejeter arbitrairement dans un rapport du Conseil consultatif du personnel de la fonction publique une demande similaire émanant d'une organisation de salariés non enregistrée, et il se conforme à cette obligation. Ces négociations sont aussi menées conformément à la loi dans les hôpitaux nationaux. Le JNHWU, qui a été créé le 1er décembre 1948, dispose d'un siège, de 234 branches locales, de huit comités régionaux et de 50 comités de district. Les négociations sont menées entre le siège et le ministère de la Santé et de la Prévoyance sociale, les comités régionaux et les bureaux régionaux des affaires médicales, et les branches locales et les établissements. Jusqu'en mars ces négociations - y compris celles menées par le siège et les branches locales - avaient lieu quatre fois par an. Le ministère de la Santé et de la Prévoyance sociale donne maintenant ses instructions aux bureaux régionaux (locaux) des affaires médicales et aux établissements au sujet de la conduite de ces négociations.
3. 467. S'agissant de l'allégation selon laquelle les autorités refusent d'accorder l'usage des salles de conférence aux organisations de travailleurs pour y tenir leurs réunions et assemblées, le gouvernement répond que le terrain et les bâtiments des hôpitaux nationaux sont des biens publics (que l'Etat offre ou décide d'offrir à ses entreprises ou d'affecter au logement de ses agents), comme il est indiqué à l'alinéa 1 du paragraphe 2 de l'article 3 de la loi sur les biens nationaux. Le terrain et les bâtiments des hôpitaux nationaux sont gérés par leurs directeurs en vertu de cette loi, dont le paragraphe 3 de l'article 18 dispose qu'il peut être permis d'utiliser les biens administratifs et d'en tirer profits si cela n'affecte pas leur usage et leur objet originels. Ainsi en va-t-il des hôpitaux nationaux. Le ministère de la Santé et de la Prévoyance sociale applique cette loi équitablement et honnêtement aux organisations de travailleurs.
4. 468. Le gouvernement aborde ensuite l'allégation selon laquelle les activités collectives des travailleurs sont interdites durant les heures de travail. Il souligne que les fonctionnaires sont tenus, en vertu de l'article 101 de la loi sur la fonction publique nationale, d'accorder toute leur attention à leurs tâches professionnelles. Dans le cadre de leurs tâches, les fonctionnaires sont au service de l'ensemble de la population, et ils ont donc pour mission fondamentale de se consacrer entièrement à ces tâches durant les heures de travail. C'est pourquoi ils ne sont pas autorisés à mener des activités syndicales collectives durant ces heures.
5. 469. En ce qui concerne l'allégation selon laquelle les membres des organisations de travailleurs sont transférés d'un bout à l'autre du pays pour affaiblir ces organisations, le gouvernement indique que les transferts de travailleurs vers des hôpitaux nationaux sont décidés par des personnes ayant un pouvoir de nomination, et seulement dans la mesure nécessaire. Ils se fondent sur le mérite, et il est dûment tenu compte à cet égard de facteurs comme les qualifications et l'expérience. Aucun transfert de personnel n'a été décidé en vue d'affaiblir les organisations de travailleurs. L'article 108-7 (Interdiction des traitements défavorables) de la loi sur la fonction publique nationale et l'article 2 du règlement 8-12 (Engagement et licenciement des travailleurs) du SNP interdisent de traiter un travailleur de manière défavorable parce qu'il est membre d'une organisation de travailleurs, parce qu'il a cherché à créer une telle organisation ou à en devenir membre ou parce qu'il a participé à des activités légitimes au sein d'une organisation de travailleurs.
6. 470. Abordant ensuite la question des grèves et des mesures disciplinaires, le gouvernement déclare que, le 13 novembre 1991, le JNHWU a organisé un rassemblement dans un hôpital national de 8 heures à 8 h 57, avec la participation de quelque 25 000 membres provenant de 237 branches. Au moins 2 934 agents n'ont pas travaillé pendant 27 minutes alors qu'ils étaient de service ce jour-là, ce qui a entravé le fonctionnement de l'établissement et constitue un différend interdit par le paragraphe 2 de l'article 98 de la loi sur la fonction publique nationale. C'est pourquoi 173 personnes - 26 responsables du siège et 147 chefs de branche - ont fait l'objet d'une sanction disciplinaire sur la base de l'article 82(1) de la loi sur la fonction publique nationale du 19 mars 1992, qui interdit de chercher à provoquer un différend, de conspirer à cet effet ou d'inciter à une telle action. Le gouvernement ajoute que les sanctions disciplinaires prévues par la loi sur la fonction publique nationale sont de quatre ordres: licenciement, suspension, retenue salariale et réprimande. Le gouvernement conteste l'allégation du syndicat plaignant selon laquelle 3 500 personnes ont fait l'objet d'une retenue salariale. En outre, les autres travailleurs n'ont pas fait l'objet de sanction, mais d'un simple blâme.
7. 471. Le gouvernement examine ensuite l'allégation selon laquelle la grève visait à protester contre la non-application de la décision de 1965 du SNP et selon laquelle même une grève illégale peut être admissible si le JNHWU estime que cette situation est illégale. Le gouvernement rappelle avec force que la loi japonaise interdit la grève aux fonctionnaires et qu'il est donc naturel que les contrevenants fassent l'objet des sanctions disciplinaires légales. Le ministère de la Santé et de la Prévoyance sociale s'est conformé à la décision de 1965 du SNP, et le gouvernement ne voit rien à lui reprocher. Plus précisément, en avril 1963, le JNHWU a soumis à la NPA une "demande d'adoption de mesures administratives relatives aux restrictions à apporter au travail de nuit des infirmières - titulaires et auxiliaires - et des sages-femmes". Le SNP a pris une décision au sujet de cette demande en mai 1965. En ce qui concerne le nombre de nuits de travail, il a estimé qu'"il serait raisonnable de s'efforcer de faire en sorte que les infirmières et autres personnes travaillant de nuit dans les établissements relevant du ministère de la Santé et de la Prévoyance sociale travaillent de nuit huit fois par mois en moyenne" et il a fait remarquer que "s'il est difficile d'atteindre cet objectif immédiatement des efforts systématiques doivent être néanmoins entrepris pour y parvenir". En ce qui concerne la possibilité d'affecter deux personnes ou plus à une équipe de nuit, il a déclaré que "s'agissant des unités de soins infirmiers pour lesquels on considère qu'une seule personne suffit par équipe de nuit il est nécessaire de prendre des mesures visant à faciliter le traitement et les communications en vue des imprévus et d'accorder une attention spéciale aux installations de repos". Il a fait également les remarques suivantes: "En ce qui concerne les autres unités de soins infirmiers, il n'est pas souhaitable de supprimer d'un coup l'ensemble des équipes de nuit ne comportant qu'une personne car cela créerait d'autres problèmes, comme l'accroissement du nombre de nuits de travail par mois, sauf à accroître considérablement le nombre des infirmières et personnel similaires. Il convient donc de faire des efforts systématiques pour supprimer les équipes de nuit ne comportant qu'une personne ... et en même temps d'envisager l'incidence de cette décision sur le nombre de nuits de travail et autres questions connexes." Le gouvernement souligne que le nombre de huit fois par mois est un objectif provisoire fixé par le SNP. Se fondant sur cette décision du SNP, le ministère de la Santé et de la Prévoyance sociale a reconnu qu'il était fondamental "de faire en sorte que les équipes de nuit comportent deux personnes ou plus et que le nombre de nuits de travail soit inférieur à huit par mois" dans les hôpitaux nationaux. Il a déployé tous ses efforts dans ce sens. Alors, pourtant qu'il s'efforce de limiter strictement la progression des effectifs globaux, le gouvernement a augmenté le nombre des infirmières de 11 502 entre 1968 et 1996. Par suite de cette évolution, le nombre moyen de nuits de travail des infirmières dans les hôpitaux nationaux a diminué, pour se situer à huit en octobre 1996. Par ailleurs, on a presque atteint l'objectif consistant à affecter plus d'une personne aux équipes de nuit. Le gouvernement estime qu'il respecte ainsi pleinement la décision précitée du SNP.

C. Conclusions du comité

1. 472. Le comité note que les allégations présentées en l'espèce concernent les questions suivantes: refus de la direction de négocier collectivement avec le Syndicat japonais du personnel hospitalier (JNHWU) dans certaines de ses sections syndicales des cliniques et hôpitaux nationaux; diverses restrictions apportées aux activités légitimes des syndicats; transferts systématiques de responsables syndicaux; représailles exercées à l'encontre des responsables syndicaux et membres du syndicat qui avaient participé à une grève.
2. 473. Le JNHWU soutient que, alors que la législation nationale prévoit le droit de négocier collectivement pour les agents publics, les établissements médicaux nationaux refusent de négocier avec lui depuis 1992. Il donne ensuite différents exemples de cas où les responsables de divers hôpitaux ont refusé de débattre avec le syndicat de certaines questions. Le comité note que le gouvernement, tout en ne faisant pas d'observations sur les exemples précis de refus de négocier collectivement fournis par le JNHWU, rejette catégoriquement l'affirmation du syndicat plaignant selon laquelle les établissements médicaux nationaux ne mènent pas de négociations collectives et selon laquelle il n'y a eu aucune négociation dans certains hôpitaux depuis quatre ans. En fait, selon le gouvernement, des négociations ont déjà eu lieu quatre fois cette année entre, d'une part, le ministère de la Santé et de la Prévoyance sociale et, d'autre part, le siège du JNHWU et ses branches locales. Pour le comité, il ressort des déclarations du syndicat plaignant que certaines questions semblent être exclues de la négociation collective. A cet égard, le comité considère, comme la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, que les mesures prises unilatéralement par les autorités pour restreindre l'étendue des sujets négociables sont souvent incompatibles avec la convention no 98; des discussions tripartites visant à élaborer sur une base volontaire des lignes directrices en matière de négociation collective constituent une méthode particulièrement appropriée pour y remédier. (Voir Etude d'ensemble de la Commission d'experts sur la liberté syndicale et la négociation collective, 1994, paragr. 250.)
3. 474. En ce qui concerne l'allégation selon laquelle les activités quotidiennes du syndicat, y compris l'usage des installations hospitalières pour la tenue de réunions syndicales, ont fait l'objet de larges restrictions depuis décembre 1993, le gouvernement répond que le terrain et les bâtiments des hôpitaux nationaux sont des biens administratifs qui, en vertu de la loi sur les biens nationaux, peuvent être utilisés pour les activités syndicales dans la mesure où cela ne porte pas atteinte à leur usage et à leur objet originels. Le gouvernement ajoute qu'il agit équitablement en ce domaine, conformément à la loi précitée. Cependant, le comité note la déclaration du JNHWU - qui n'est pas réfutée par le gouvernement - selon laquelle, depuis que l'"arrêté relatif à l'amélioration de la gestion" a été pris par le ministère de la Santé et de la Prévoyance sociale, l'autorisation d'utiliser la salle de conférences habituelle du JNHWU est donnée à condition que seuls les salariés travaillant dans l'établissement participent à la réunion, ce qui exclut les responsables du syndicat qui n'y travaillent pas. A cet égard, le comité souhaite appeler l'attention du gouvernement sur le principe selon lequel la convention no 135 demande aux gouvernements de veiller à ce que des facilités soient accordées, dans l'entreprise, aux représentants des travailleurs de manière à leur permettre de remplir rapidement et efficacement leurs fonctions, et ce sans entraver le fonctionnement efficace de l'entreprise intéressée. (Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 950.) Le comité demande donc au gouvernement de veiller dans l'avenir à ce que les représentants du JNHWU bénéficient des facilités sur les lieux de travail dont ils ont besoin pour remplir rapidement et efficacement leurs fonctions et à ce que les permanents syndicaux aient un accès raisonnable aux lieux de travail.
4. 475. Le comité note également que l'allégation du JNHWU selon laquelle les activités syndicales légitimes comme le fait de hisser le drapeau syndical lors des réunions, l'installation de panneaux d'affichage et la distribution des nouvelles du syndicat ont fait l'objet d'entraves de la part du ministère. Selon le JNHWU, les activités syndicales légitimes menées à l'extérieur des établissements sont également menacées. Il donne deux exemples de situations où des responsables hospitaliers ont été chargés de prendre des photographies et des films vidéo des membres du JNHWU qui participaient à des manifestations de protestation, signaient des pétitions et distribuaient des dépliants syndicaux, en vue de les dissuader de mener des activités similaires dans l'avenir. Le comité note que le gouvernement ne réfute pas ces allégations, mais déclare que les salariés des hôpitaux nationaux, ayant une obligation fondamentale, en tant que fonctionnaires, de se consacrer entièrement à leurs tâches, ne sont pas autorisés à exercer leurs fonctions syndicales durant les heures de travail. En premier lieu, le comité constate que l'un des points litigieux du présent cas tient à ce que certaines activités syndicales sont soumises à restrictions, et non pas qu'elles le sont seulement durant les heures de travail. Par ailleurs, en ce qui concerne la question des fonctionnaires, le comité rappelle que les règles énoncées dans la convention no 87 s'appliquent à tous les travailleurs "sans distinction d'aucune sorte" et que les fonctionnaires devraient avoir le droit d'organiser leurs activités sans ingérence des autorités publiques. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 212 et 214.) Le comité considère que la pose de drapeau syndical lors des réunions sur les lieux de travail, l'installation de panneaux d'affichage syndicaux, la distribution des nouvelles du syndicat et des dépliants, la signature des pétitions et la participation à des manifestations syndicales constituent des activités syndicales légitimes, que les organisations de travailleurs, y compris celles qui représentent les salariés des établissements médicaux nationaux, devraient pouvoir raisonnablement exercer, conformément à l'article 3 de la convention no 87. Il demande donc au gouvernement de veiller à ce que les autorités compétentes s'abstiennent à l'avenir de recourir à des mesures tendant à restreindre l'exercice de ces droits par les membres et les responsables du JNHWU employés dans les établissements médicaux nationaux.
5. 476. En ce qui concerne l'allégation selon laquelle, depuis l'adoption de l'"arrêté relatif à l'amélioration de la gestion", des dirigeants syndicaux sont systématiquement transférés vers d'autres hôpitaux pour affaiblir le syndicat, le gouvernement répond qu'aucun transfert de personnel n'a été effectué en vue d'affaiblir les organisations de travailleurs, mais que ces transferts se fondent sur les qualifications et l'expérience de l'intéressé. Par ailleurs, selon le syndicat plaignant, les transferts de personnel sont strictement interdits par la loi. Pour sa part, le comité rappelle que, si des doutes existent quant aux motifs réels de ces transferts ou si une plainte pour discrimination antisyndicale a été déposée, les instances compétentes doivent mener immédiatement une enquête et prendre les mesures nécessaires pour remédier aux conséquences des actes de discrimination antisyndicale qui auront été constatés. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 754.)
6. 477. Enfin, le JNHWU soutient que les mesures de rétorsion prises par le ministère de la Santé et de la Prévoyance sociale à l'encontre des agents qui ont fait grève en novembre 1991 sont injustifiées parce que, entre autres choses, elles englobent des sanctions financières qui ne sont pas prévues par la loi et qui affecteront les agents intéressés durant toute leur carrière et leur retraite. Pour sa part, le gouvernement estime que les mesures disciplinaires prises à l'encontre des agents intéressés étaient pleinement justifiées, puisque les fonctionnaires ne bénéficient pas du droit de grève et que ces mesures, en tout état de cause, n'englobent aucune sanction financière. A cet égard, le comité rappelle ses affirmations selon lesquelles le droit de grève peut être restreint, voire interdit: 1) dans la fonction publique uniquement pour les fonctionnaires qui exercent des fonctions d'autorité au nom de l'Etat; ou 2) dans les services essentiels au sens strict du terme, c'est-à-dire les services dont l'interruption mettrait en danger, dans l'ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 526.) Le comité a également estimé que le secteur hospitalier pouvait être considéré comme un service essentiel au sens strict du terme. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 544.) Cependant, le comité a également estimé que les mesures prises par les autorités pour assurer la prestation des services essentiels doivent rester proportionnelles aux buts visés sans aboutir à des excès. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 600.)
7. 478. En outre, le comité a également affirmé que, lorsque le droit de grève a été restreint ou supprimé dans certaines entreprises ou services considérés comme essentiels, les travailleurs devraient bénéficier d'une protection adéquate de manière à compenser les restrictions qui auraient été imposées à leur liberté d'action lors des différends survenus dans lesdites entreprises ou lesdits services. En ce qui concerne la nature des "garanties appropriées" en cas de restriction de la grève dans les services essentiels et dans la fonction publique, la limitation du droit de grève devrait s'accompagner de procédures de conciliation et d'arbitrage appropriées, impartiales et expéditives, aux diverses étapes desquelles les intéressés devraient pouvoir participer, et dans lesquelles les sentences rendues devraient être appliquées entièrement et rapidement. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 546 et 547.)
8. 479. En l'espèce, le comité note que le Service national du personnel (SNP) a été créé pour compenser l'interdiction du droit de grève des fonctionnaires et qu'il est chargé essentiellement de prendre des mesures administratives relatives aux rémunérations et à l'ensemble des autres conditions de travail des fonctionnaires, y compris le personnel hospitalier. Par ailleurs, le comité note que, à la suite de la demande du JNHWU tendant à ce que certaines mesures administratives soient prises au sujet du travail de nuit du personnel infirmier, le SNP a pris une décision le 24 mai 1965. Le comité note cependant que cette décision n'était toujours pas appliquée en novembre 1991, malgré plusieurs demandes à cet effet du syndicat plaignant et d'autres parties au ministère de la Santé et de la Prévoyance sociale. Selon le syndicat plaignant, c'est le refus du ministère de la Santé de prendre des mesures concrètes pour appliquer la décision du SNP qui l'a amené à entreprendre la grève de 1991. Pour sa part, le gouvernement reconnaît que, malgré les larges efforts qu'il a déployés pour accélérer les choses, le ministère de la Santé et de la Prévoyance sociale n'a pu appliquer la décision du SNP qu'en 1996. Le comité note qu'il a déjà examiné la question de la non-application des recommandations du SNP dans un cas précédent concernant le Japon (voir 222e rapport (cas no 1165), paragr. 153-169) et que cette question a également été soulevée par la commission d'experts dans différentes observations, notamment en 1983, 1984, 1985 et 1987. (Voir rapport III (4A) de 1983, 1984, 1985 et 1987 de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations.) Le comité rappelle donc sa recommandation précédente relative à cette question; il exprime le ferme espoir que les recommandations futures du SNP seront appliquées pleinement et promptement, de manière à compenser dans une certaine mesure les restrictions imposées à l'exercice des droits syndicaux des agents de la fonction publique en matière de négociation collective et de grève.

Recommandation du comité

1. 480. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité demande au gouvernement de veiller dans l'avenir à ce que les représentants du Syndicat japonais du personnel hospitalier (JNHWU) bénéficient des facilités sur les lieux de travail dont ils ont besoin pour remplir rapidement et efficacement leurs fonctions et à ce que les permanents syndicaux aient un accès raisonnable aux lieux de travail.
   • b) Rappelant que la pose de drapeau syndical lors des réunions sur les lieux de travail, l'installation des panneaux d'affichage syndicaux, la distribution des nouvelles du syndicat et des dépliants, la signature des pétitions et la participation à des manifestations syndicales constituent des activités syndicales légitimes, le comité demande au gouvernement de veiller à ce que les autorités compétentes s'abstiennent à l'avenir de recourir à des mesures tendant à restreindre l'exercice raisonnable de ces droits par les membres et les responsables du JNHWU travaillant dans les établissements médicaux nationaux du pays.
   • c) Le comité exprime le ferme espoir que les recommandations futures du SNP seront appliquées pleinement et promptement, de manière à compenser dans une certaine mesure les restrictions imposées à l'exercice des droits syndicaux des agents de la fonction publique en matière de négociation collective et de grève.