Rapport définitif - Rapport No. 309, Mars 1998

Cas no 1913 (Panama) - Date de la plainte: 04-DÉC. -96 - Clos

289. La plainte figure dans une communication de la Centrale latino-américaine des travailleurs (CLAT) en date du 4 décembre 1996. Le gouvernement a fait connaître ses observations dans des communications des 12 et 25 mars et du 27 mai 1997.

1. 289. La plainte figure dans une communication de la Centrale latino-américaine des travailleurs (CLAT) en date du 4 décembre 1996. Le gouvernement a fait connaître ses observations dans des communications des 12 et 25 mars et du 27 mai 1997.
2. 290. Lors de sa session de mai-juin 1997, le comité a décidé de demander des informations complémentaires à l'organisation plaignante et au gouvernement pour pouvoir se prononcer sur les allégations en toute connaissance de cause. Le gouvernement a fait parvenir un complément d'information dans une communication datée du 7 octobre 1997, tandis que l'organisation plaignante n'a pas envoyé de nouvelles informations.
3. 291. Le Panama a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l'organisation plaignante

1. 292. Dans sa communication du 4 décembre 1996, la Centrale latino-américaine des travailleurs (CLAT) affirme que, depuis 1984, les contrôleurs aériens panaméens revendiquent la promulgation d'une loi destinée à réglementer dans le détail leurs conditions d'emploi et de travail (grille salariale, retraite, responsabilités, etc.). De sa propre initiative, l'Association panaméenne des contrôleurs de la navigation aérienne (APACTA) a présenté une proposition de loi à la Commission des communications et des transports de l'Assemblée législative. Mais cette initiative n'a pas débouché en son temps sur des résultats concrets. Plusieurs années plus tard, le gouvernement du Panama a décidé de s'attaquer au problème. A cette fin, il a créé une commission chargée d'analyser la proposition de loi des contrôleurs panaméens. Après avoir examiné la proposition, cette commission, qui est tripartite, a présenté son rapport et le projet révisé au ministre de l'Intérieur et de la Justice qui devait en saisir le Conseil des ministres le 8 août 1996. Aucune instance gouvernementale n'a formulé d'objections à la proposition à quelque stade que ce soit de la procédure. Cependant, la loi n'a pas été promulguée alors que les problèmes auxquels se heurtent les contrôleurs de la navigation aérienne persistent.
2. 293. La CLAT ajoute que, face à cette situation, le 14 novembre 1996, les contrôleurs aériens de l'APACTA se sont mis en grève. Leurs revendications étaient les suivantes: 1) approbation par le pouvoir exécutif de la proposition de loi susmentionnée; 2) traitement équitable et garanties minimales correspondant aux fonctions et responsabilités exercées; 3) meilleures conditions de travail permettant d'assurer un service à la fois sûr et efficace (les contrôleurs réclamaient en particulier des mesures propres à atténuer le stress lié à l'exercice de hautes responsabilités, qui suppose de maintenir la position assise de façon prolongée et d'être confiné dans un lieu de travail inadéquat, d'où des problèmes de santé -- pharyngites à répétition -- compte tenu de la nécessité de parler sans interruption pendant de longs moments); 4) adoption par l'exécutif de la grille salariale exposée au chapitre 3 du projet (date limite: 1er janvier 1997); la CLAT signale à cet égard que les contrôleurs aériens panaméens sont les moins bien payés de toute l'Amérique latine, alors qu'ils travaillent à un rythme intensif, qu'ils sont soumis à un stress très fort et qu'ils assument de lourdes responsabilités; leurs salaires varient entre 650 et 810 dollars des Etats-Unis; 5) dispositions spéciales concernant la retraite. A l'heure actuelle, il n'existe pas de loi particulière permettant aux contrôleurs de la navigation aérienne du Panama de prendre leur retraite avant l'âge où leurs capacités physiques et mentales sont à ce point diminuées qu'ils ne peuvent plus exercer sans mettre en péril la sécurité et l'efficacité du service; en tant que fonctionnaires, les contrôleurs panaméens sont assujettis à la loi générale de la Caisse d'assurance sociale qui fixe l'âge de la retraite à 60 ans pour les femmes et 65 ans pour les hommes.
3. 294. La CLAT ajoute que, le 20 novembre 1996, les contrôleurs, au lendemain de l'arrêt partiel de travail qu'ils avaient observé pour obtenir une réglementation légale appropriée, ont été démis de leurs fonctions et remplacés par 94 contrôleurs étrangers, qui évidemment ne connaissent pas bien les conditions spécifiques de la navigation aérienne au Panama, en particulier les conditions climatiques et géographiques. Cela ne va pas sans risque pour la sécurité de la navigation aérienne dans le pays. Selon la CLAT, l'analyse de l'évolution du conflit depuis 1984 montre que les contrôleurs aériens ont toujours été ouverts à la négociation de conditions de travail plus justes et conformes aux responsabilités qu'ils exercent et à leur niveau de spécialisation. Leur lutte ne vise pas simplement à défendre leurs intérêts mais aussi à améliorer la sécurité des passagers qui transitent sur le territoire panaméen. Dans un rapport de 1987, le BIT reconnaît que les conditions de travail des contrôleurs aériens panaméens laissent sérieusement à désirer. Pour toutes ces raisons, la CLAT estime que leurs revendications sont totalement légitimes et que la lenteur du gouvernement à légiférer sur le statut de ces travailleurs ainsi que le licenciement de 94 d'entre eux constituent des actes graves qui portent directement atteinte à la liberté syndicale.
   • b) Réponse du gouvernement
4. 295. Dans ses communications des 12 et 25 mars et du 27 mai 1997, le gouvernement déclare que la Direction de l'aéronautique civile (DAC) est dotée d'un statut juridique spécifique, de ressources propres et d'une administration pleinement autonome et qu'elle est assujettie aux dispositions constitutionnelles et légales du pays. Conformément aux dispositions en vigueur, la Direction de l'aéronautique civile a comme organe suprême un comité directeur présidé par le ministre de l'Intérieur et de la Justice et dont sont aussi membres le ministre des Finances et du Trésor, le ministre du Commerce et de l'Industrie, le Contrôleur général des comptes de la République et le directeur général de la DAC. De par sa position géographique, la République du Panama est un important centre de contrôle de la navigation aérienne internationale -- contrôle des signaux radar, tours de contrôle, services d'information par différentes fréquences radio -- et des opérations intérieures. Par décision des autorités nationales et conformément aux réglementations internationales qui découlent des traités ratifiés par le Panama, le contrôle de la navigation aérienne est considéré comme un service essentiel. C'est pourquoi la législation pénale en vigueur (Code pénal) qualifie de délit et punit en tant que tel tout acte faisant obstacle à cette activité. Conformément aux dispositions légales qui régissent son fonctionnement, le comité directeur de la Direction de l'aéronautique civile a approuvé, le 6 juillet 1981, le statut du personnel qui fixe les droits et devoirs du personnel administratif et technique de l'institution dans tous ses établissements ainsi que les interdictions et mesures disciplinaires applicables, et qui définit des règles de procédure pour diverses actions du personnel. L'entrée en vigueur du statut a été fixée au 1er septembre 1981.
5. 296. Se référant aux allégations, le gouvernement explique qu'à partir de 1984 les contrôleurs de la navigation aérienne qui ont qualité de fonctionnaires ont exprimé le voeu qu'une législation détermine des conditions de travail spéciales en leur faveur -- progression automatique des salaires, régime de retraite, définition des responsabilités. En octobre 1993, l'un des membres du corps des contrôleurs de la navigation aérienne au service de la Direction de l'aéronautique civile, M. Claudio Dutary, qui à l'époque présidait la Commission des contrôleurs de la navigation aérienne, de son initiative propre, a soumis à la Commission des communications et des transports de l'Assemblée législative une proposition de loi comprenant 40 articles et des considérants. Mais, l'assemblée n'ayant pas réservé un accueil favorable à ce projet, celui-ci est resté sans suite. La Constitution consacre l'indépendance des trois pouvoirs -- exécutif, législatif et judiciaire -- et l'Assemblée législative est donc pleinement habilitée à se prononcer pour ou contre les projets qui lui sont soumis.
6. 297. Le gouvernement ajoute qu'un an après avoir accédé à la présidence de la République, M. Ernesto Pérez Balladares, actuel Président du Panama et chef de l'exécutif, en réponse à une requête présentée par l'Association panaméenne des contrôleurs de la navigation aérienne (APACTA) -- association civile de fonctionnaires -- en octobre 1995, a donné au ministre de l'Intérieur et de la Justice et à la Direction de l'aéronautique civile l'instruction de créer une commission tripartite chargée d'analyser une proposition en vue d'élaborer un avant-projet de loi visant à régir l'activité de ces fonctionnaires. Les contrôleurs aériens étaient représentés dans cette commission par l'APACTA, association de caractère civil créée dans le but d'améliorer la navigation aérienne. La commission tripartite s'est réunie huit fois d'avril à juin 1996 pour réviser, examiner et approuver diverses questions: comités techniques, fonctions, qualités et compétences requises, responsabilités civile, administrative et pénale des contrôleurs aériens. Ont aussi été examinés d'autres aspects de caractère général concernant l'activité et les normes relatives à l'échelle salariale, aux retraites, au retrait de licence, etc. Des comptes rendus de ces débats ont été rédigés chaque fois. Certaines questions restées en suspens -- grille salariale, retraites --, qui faisaient partie des revendications exprimées par les contrôleurs aériens en tant que fonctionnaires, ont été renvoyées à des consultations supplémentaires. Au cours des réunions, il y a eu des échanges de notes, d'opinions et d'observations concernant un avant-projet de loi à soumettre à l'Assemblée législative, ainsi que des conversations entre les représentants de l'APACTA, de la Direction de l'aéronautique civile, du ministère de l'Intérieur et de la Justice, du Contrôleur général des comptes de la République et du ministère de la Planification et de la Politique économique. En dépit de ce dialogue entre les principaux responsables de la question et de la volonté affirmée du Président de la République, M. Ernesto Pérez Balladares, de trouver une solution définitive aux problèmes et de concrétiser le projet de loi en question, le 14 novembre 1996 les contrôleurs de la navigation aérienne, sans argument de poids ni raison justifiée, ont annoncé qu'ils suspendaient leurs activités à partir de ce jour en leur qualité d'agents de l'Etat.
7. 298. Le gouvernement précise que, vu le communiqué de l'APACTA, la Direction de l'aéronautique civile a convoqué une réunion, le 18 novembre 1996, jour où elle a pris connaissance des dispositions prises par l'APACTA. Au cours de cette réunion, la représentation du ministère de la Planification et de la Politique économique a signalé à l'APACTA la nécessité d'adapter l'avant-projet de loi, promettant de donner une réponse dans la semaine. L'après-midi du 18 novembre, l'APACTA a présenté un ultimatum qui a pris effet sous prétexte que l'avant-projet de loi n'avait pas été approuvé par le gouvernement. Le pays s'est donc trouvé privé de communications aériennes, du fait de l'arrêt total du service public. Les préjudices pour l'Etat et les particuliers, gravissimes, ont été estimés à des millions par jour pour les secteurs touchés. Il convient de signaler que le ministère du Travail n'est pas intervenu, parce que sa compétence se limite au Code du travail, lequel ne s'applique pas en général aux services publics. L'APACTA est une association d'agents de l'Etat dont les statuts et le règlement relèvent du Code civil qui prétend obtenir l'adoption d'un projet de loi qui, en devenant loi de la République, concrétiserait les principes et les normes auxquels ses membres aspirent.
8. 299. Le gouvernement indique que la grave faute commise par les contrôleurs aériens (seuls 22 des 94 contrôleurs aériens se sont présentés à leur travail) de l'unique institution nationale qui fournit des services essentiels pour la sécurité de la navigation aérienne nationale et internationale a conduit le directeur général de l'aéronautique civile, usant des facultés que lui confèrent la loi organique de l'institution ainsi que le règlement interne du personnel de la DAC, en vigueur depuis 1981, à démettre de leur poste les 72 fonctionnaires qui ont favorisé, motivé, appuyé l'arrêt massif du travail et y ont participé, arrêt à la fois intempestif et préjudiciable, les prestations qui leur étaient dues leur ayant été versées plus tard. L'article 65 de la Constitution dispose que l'Etat peut imposer des restrictions spéciales à la grève dans les services publics, et le Code du travail exige que ces services soient assurés en cas de grève légalement décrétée. En abandonnant leur poste le 19 novembre 1996, les contrôleurs de la navigation aérienne ont mis en danger la sécurité des aéronefs et la vie des passagers et de la population en général, ce qui en outre a causé de graves préjudices économiques. La Direction de l'aéronautique civile n'a pas pu offrir avec la sécurité, l'efficacité, la qualité et la rapidité requises ses services de communication aérienne, de radar, de radio et de contrôle de la navigation aux compagnies aériennes domestiques et internationales qui les utilisent quotidiennement. Il y a lieu de signaler que la législation panaméenne qui régit les agents de l'Etat indique (à l'article 152 (paragr. 6, 13 et 14 de la loi no 9 de 1994) qui s'applique à tous les agents de l'Etat conformément aux dispositions de l'article 135 de cette loi) que "peut être directement démis de ses fonctions" tout agent de l'Etat qui sans justification refuse de s'acquitter de son service, ou s'en acquitte mal ou avec retard; qui ne se présente pas à son poste ou qui le quitte avant d'être remplacé; qui fomente ou participe à une grève interdite ou déclarée illégale ou qui n'assure pas le service minimum requis en cas de grève légale. Dans ses articles 238, 241 et 341, le Code pénal dispose que toute personne qui met en danger la sécurité des moyens de transport aérien ou qui empêche ou entrave le fonctionnement normal d'un tel service public sans qu'il y ait eu cessation légale de l'activité commet un délit passible de prison. L'action des contrôleurs aériens a causé de graves préjudices aux compagnies aériennes, aux usagers et à l'économie nationale, et leur abandon de poste est en totale contravention avec la législation en vigueur. Le ministère public a ouvert une enquête concernant les délits qui auraient été commis (actes contre les moyens de transport et de communication, association illicite en vue de commettre un délit, abus d'autorité et infraction imputables à des agents de l'Etat) par les contrôleurs aériens.
9. 300. Le gouvernement rappelle que le Comité de la liberté syndicale, dans des cas analogues, a considéré que le droit de grève peut être restreint, voire interdit, dans les services essentiels au sens strict du terme (c'est-à-dire les services dont l'interruption pourrait mettre en danger la vie, la sécurité ou la santé de la personne dans l'ensemble ou une partie de la population) et que le contrôle de la navigation aérienne est un service essentiel. En conclusion, le gouvernement signale que la République du Panama a toujours respecté les conventions qu'elle a ratifiées, parmi lesquelles les conventions nos 87 et 98, et qu'elle est également signataire de la Convention de l'aviation civile internationale, adoptée par la loi no 52 du 30 novembre 1959; cette dernière impose de lourdes responsabilités aux parties contractantes en matière de sécurité aérienne, laquelle a été mise en danger par l'action des contrôleurs.
10. 301. Le gouvernement fait également mention des faits qu'il qualifie d'extrêmement graves, survenus le jour de la grève au Centre de contrôle radar de Balboa et qui sont imputables aux grévistes; plus précisément, ces derniers ont enlevé tous les matériels d'instruction et d'information (documents, formulaires, annuaires téléphoniques, etc.) et ont modifié les codes d'accès au système radar, qui de ce fait n'a pu être utilisé pendant les vingt-quatre heures qui ont suivi, mettant en danger des vies humaines et des biens. C'est pourquoi il n'a pas été possible d'offrir le service du contrôle de la circulation aérienne; seul un service de base d'information de vol a pu être assuré. L'attitude des grévistes a donné lieu à des conflits concernant le trafic en transit. Par ailleurs, du 20 au 22 novembre 1996, les représentants des grévistes (dirigeants de l'APACTA) se sont vu proposer un nouvel horaire de travail qui aurait permis aux contrôleurs d'être réintégrés dans leurs postes de travail, mais ceux-ci ont décidé de poursuivre la grève; ces représentants ont néanmoins déclaré à leurs adhérents qu'ils n'avaient aucune raison de se présenter sur leur lieu de travail vu qu'ils avaient été licenciés.

C. Informations complémentaires du gouvernement

1. 302. Dans sa communication du 7 octobre 1997, le gouvernement fournit les informations suivantes:
   • -- l'abandon de poste effectué par les fonctionnaires de la Direction de l'aéronautique civile, qui exerçaient leurs activités de contrôleurs de la circulation aérienne et des fonctions inhérentes à leur charge dans les différents aéroports de la République du Panama, avait pour but d'obtenir les avantages ci-après en tant que fonctionnaires au service de l'Etat: adoption d'une loi réglementant leur carrière, augmentations salariales et dispositions spéciales concernant la retraite. A aucun moment on ne peut considérer qu'ils réclamaient le respect de leurs droits syndicaux, vu que, conformément au système juridique national, ils ne sont pas protégés par les normes établies dans le Code du travail, leurs agissements et leurs activités étant régis par les normes du droit administratif et de la loi sur la fonction publique;
   • -- en abandonnant leurs postes, les contrôleurs aériens visaient, comme il avait été expressément indiqué dans le communiqué des médias, à obtenir du pouvoir exécutif qu'il présente un projet de loi destiné à assurer, entre autres avantages, une réglementation de la profession de contrôleur aérien, l'approbation d'une grille salariale et des dispositions spéciales concernant la retraite;
   • -- les anciens contrôleurs aériens n'ont pas été "privés" du droit de grève étant donné que leurs fonctions relèvent de la réglementation en vigueur pour les agents de l'Etat. Le gouvernement précise que la législation en vigueur ne prévoit pas de procédure de conciliation et d'arbitrage en cas de conflit entre des agents de l'Etat et le gouvernement (en l'occurrence la direction de l'Aéronautique civile en tant qu'entité autonome de l'Etat);
   • -- l'abandon de leurs postes par ces agents de l'Etat remplissant les fonctions de contrôleurs a donné lieu à des incidents qui ont porté atteinte à la sécurité du public (le gouvernement se réfère à cet égard aux informations qu'il avait déjà transmises au comité);
   • -- l'arrêt total du travail par les anciens contrôleurs aériens a commencé le mardi 19 novembre 1996 à 6 heures du matin et devait se poursuivre jusqu'à ce que le gouvernement accède à leurs revendications.

D. Conclusions du comité

1. 303. Le comité observe que dans le présent cas l'organisation plaignante dénonce le licenciement de nombreux contrôleurs de la navigation aérienne qui avaient déclenché une grève afin d'obtenir une réglementation légale adéquate de leurs conditions de travail à la suite de la non-adoption d'un projet de loi élaboré par une commission tripartite pour donner suite aux revendications d'amélioration de leurs conditions de travail que l'APACTA demandait depuis des années.
2. 304. Le comité observe que le gouvernement souligne les aspects suivants: 1) il s'agissait d'un avant-projet de loi; 2) la commission tripartite avait laissé en suspens certaines questions (grilles salariales, retraites); 3) les parties continuaient de se consulter à propos de l'avant-projet; 4) la Direction de l'aéronautique civile s'était engagée le 18 novembre 1996 à donner une réponse à l'APACTA dans la semaine mais, le lendemain, les contrôleurs aériens ont suspendu toutes leurs activités dans le pays; 5) quoi qu'il en soit, l'adoption des lois relève de l'Assemblée législative qui agit en toute indépendance du pouvoir exécutif; 6) compte tenu de la gravité de la faute commise (qui est clairement contraire à la législation en vigueur et qui a mis en danger (notamment par la modification des codes d'accès au système radar) la sécurité et la vie des passagers des aéronefs et a causé de très graves préjudices, y compris financiers), une sanction conforme à la législation a été appliquée, à savoir le licenciement direct des 72 fonctionnaires ayant abandonné leur poste; 7) le contrôle de la navigation aérienne est considéré dans la législation nationale comme une activité essentielle comportant l'interdiction de la grève, et les traités internationaux ratifiés par le Panama imposent de lourdes obligations en matière de sécurité aérienne.
3. 305. A cet égard, le comité a considéré que le droit de grève peut être restreint, voire interdit, dans les services essentiels au sens strict du terme (c'est-à-dire les services dont l'interruption mettrait en danger, dans l'ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne) et que le contrôle de la navigation aérienne est un service essentiel. (Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 526 et 544.) Dans le présent cas, l'organisation plaignante n'ayant pas envoyé les informations complémentaires qui lui avaient été demandées, s'agissant d'un service essentiel et vu que, pendant la grève d'après le gouvernement, les codes d'accès au système radar ont été modifiés et que les contrôleurs se sont vu proposer une réintégration dans leurs postes, qu'ils ont refusée, le comité considère que, la sécurité de la population ayant été mise en danger, il ne peut demander au gouvernement de donner suite à la demande de réintégration des licenciés dans leurs postes de travail, qui a été formulée par l'organisation plaignante.
4. 306. En revanche, le comité observe que, selon les indications du gouvernement, il n'existe pas dans la législation de procédures compensatoires (par exemple de conciliation ou d'arbitrage) auxquelles des agents de l'Etat (en l'occurrence les contrôleurs aériens), qui sont privés du droit de grève pourraient recourir en cas de conflit avec leurs employeurs. A cet égard, le comité rappelle que "les employés privés du droit de grève parce qu'ils rendent des services essentiels doivent bénéficier de garanties appropriées destinées à sauvegarder leurs intérêts: par exemple, interdiction correspondante du droit de lock-out, établissement d'une procédure paritaire de conciliation et, seulement lorsque la conciliation échoue, institution d'une procédure paritaire d'arbitrage". (Voir Recueil, op. cit., paragr. 551.) Le comité demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour introduire dans la législation des dispositions en la matière.

Recommandation du comité

1. 307. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver la recommandation suivante:
   • Rappelant que "les employés privés du droit de grève parce qu'ils rendent des services essentiels doivent bénéficier de garanties appropriées destinées à sauvegarder leurs intérêts: par exemple, interdiction correspondante du droit de lock-out, établissement d'une procédure paritaire de conciliation et, seulement lorsque la conciliation échoue, institution d'une procédure paritaire d'arbitrage", le comité demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour introduire dans la législation des dispositions en la matière.