Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 311, Novembre 1998

Cas no 1942 (Chine - Région administrative spéciale de Hong-kong) - Date de la plainte: 01-NOV. -97 - Clos

235. Dans une communication du 1er novembre 1997, la Confédération des syndicats de Hong-kong (HKCTU) a présenté une plainte en violation de la liberté syndicale contre le gouvernement de la Chine/Région administrative spéciale de Hong-kong. La Confédération internationale des syndicats libres (CISL) s'est associée à cette plainte dans une communication du 9 décembre 1997.

1. 235. Dans une communication du 1er novembre 1997, la Confédération des syndicats de Hong-kong (HKCTU) a présenté une plainte en violation de la liberté syndicale contre le gouvernement de la Chine/Région administrative spéciale de Hong-kong. La Confédération internationale des syndicats libres (CISL) s'est associée à cette plainte dans une communication du 9 décembre 1997.
2. 236. Le gouvernement a transmis ses observations sur le cas dans une communication du 26 mai 1998.
3. 237. Dans une communication du 6 juin 1997, le gouvernement de la Chine a déclaré qu'à compter du 1er juillet 1997 la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, continuerait à s'appliquer à la Région administrative spéciale de Hong-kong avec certaines modifications et que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, continuerait à s'appliquer sans modifications.

A. Allégations du plaignant

1. 238. La Confédération des syndicats de Hong-kong (HKCTU) affirme que le gouvernement de la Région administrative spéciale de Hong-kong (HKSAR) de la République populaire de Chine a enfreint les dispositions des conventions nos 87 et 98 en abrogeant et en modifiant trois ordonnances du travail, qui avaient été adoptées par le Conseil législatif de Hong-kong le 26 juin 1997, sur le droit de se syndiquer et de négocier collectivement. Moins d'une semaine après son entrée en fonctions, le gouvernement de cette région administrative a décidé de mettre un terme à l'application de ces ordonnances. Le nouveau Conseil législatif provisoire a adopté les projets de loi gouvernementaux soumis à cet effet le 18 juillet 1997. Le 30 septembre 1997, le Conseil exécutif de Hong-kong a soumis un nouveau projet de loi tendant à abroger deux des trois ordonnances et à modifier la troisième. Ce projet de loi a été adopté par le Conseil législatif provisoire le 29 octobre 1997.
2. 239. La Confédération des syndicats de Hong-kong fournit des informations sur l'arrière-plan de cette affaire. Le 1er juillet 1997, le Royaume-Uni a rétrocédé Hong-kong à la République populaire de Chine, laquelle a créé le gouvernement de la Région administrative spéciale de Hong-kong (HKSAR). Le même jour, le gouvernement chinois a dissous le Conseil législatif de Hong-kong et l'a remplacé par un Conseil législatif provisoire dont les membres ont été élus par un collège de 400 personnes, elles-mêmes choisies par le Comité préparatoire formé par le gouvernement chinois avant la rétrocession.
3. 240. La HKCTU souligne que le gouvernement de Hong-kong a adopté en 1992 une Déclaration des droits dont l'article 18 proclame que les citoyens de Hong-kong jouissent de la liberté syndicale. Par ailleurs, le Directeur général du BIT a reçu le 10 juin 1997, au cours de la 85e session de la Conférence internationale du Travail, des notifications du gouvernement de la Chine relatives à l'application ou au maintien de l'application à Hong-kong, après le 1er juillet 1997, des conventions internationales du travail. Ces notifications, enregistrées le 1er juillet 1997, garantissent le maintien de l'application à Hong-kong, à compter de cette date, de l'ensemble des conventions qui lui étaient applicables jusque-là en vertu des déclarations faites par le gouvernement du Royaume-Uni, à l'exception de trois d'entre elles qui étaient spécialement conçues pour les territoires non métropolitains. Enfin, le gouvernement chinois a adopté, en juillet 1997, la loi fondamentale de la HKSAR (dont le texte est joint à la présente plainte). L'article 39 de cette loi dispose ce qui suit:
   • Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels et les conventions internationales du travail applicables à Hong-kong demeurent en vigueur et sont appliqués dans le cadre des lois de la HKSAR.
   • Les droits et libertés dont jouissent les résidents de Hong-kong ne sont restreints que par la loi, les restrictions éventuelles ne pouvant contrevenir aux dispositions du paragraphe précédent du présent article.
4. 241. La HKCTU déclare ensuite que le Conseil législatif de Hong-kong a adopté le 26 juin 1997 trois ordonnances visant à affirmer le respect des droits garantis par les conventions nos 87 et 98. Ces trois ordonnances, dont le texte est joint à la plainte, sont les suivantes: ordonnance de 1997 sur le droit des salariés à la représentation, à la consultation et à la négociation collective; ordonnance no 4 de 1997 sur l'emploi (modifiée); ordonnance no 2 de 1997 sur les syndicats (modifiée). Pourtant, le gouvernement de la Région administrative HKSAR a soumis le 9 juillet 1997 un projet de loi (dont le texte est joint à la présente plainte), l'ordonnance no 126 de 1997 sur la suspension de l'application de certaines dispositions législatives (ci-après appelée projet de loi de 1997 sur la suspension de l'application), qui vise à suspendre l'application des trois ordonnances précitées jusqu'au 31 octobre 1997. Le projet de loi de 1997 sur la suspension de l'application a été adopté le 15 juillet 1997 par le Conseil législatif provisoire nouvellement créé. En proposant ce projet de loi, le gouvernement de la HKSAR a annoncé qu'il procéderait à un examen des trois ordonnances précitées, essentiellement avec le Conseil consultatif du travail, et qu'il prendrait une décision d'ici le 31 octobre 1997. Après une série de réunions tenues avec le Conseil consultatif du travail, le Conseil législatif de la HKSAR a pris le 30 septembre 1997 les décisions suivantes: abrogation de l'ordonnance de 1997 sur le droit des salariés à la représentation, à la consultation et à la négociation collective; abrogation de l'ordonnance no 4 de 1997 sur l'emploi (modifiée); modification de l'ordonnance no 2 de 1997 sur les syndicats (modifiée). Le 9 octobre, le gouvernement de la HKSAR a publié le projet de loi de 1997 sur l'emploi et les relations professionnelles (modifications diverses), ci-après appelé projet de loi de 1997 sur les relations professionnelles. Le Conseil législatif provisoire a approuvé ce projet de loi en troisième lecture le 29 octobre 1997. Le projet de loi de 1997 sur les relations du travail supprime le droit des syndicats de négocier collectivement avec les employeurs, interdit l'emploi des fonds syndicaux à des fins politiques et restreint la nomination des responsables syndicaux (on trouvera à l'annexe I un tableau fourni par la HKCTU qui résume ces ordonnances).
5. 242. Plus précisément, la HKCTU indique que l'ordonnance no 2 de 1997 sur les syndicats (modifiée), appelée ci-après ordonnance de 1997 sur les syndicats, prévoyait la suppression de diverses restrictions à l'exercice des droits syndicaux à Hong-kong, restrictions imposées par l'ordonnance de 1989 sur les syndicats. La HKCTU affirme que la décision du Conseil législatif provisoire d'adopter le projet de loi de 1997 sur les relations du travail, qui tend à modifier l'ordonnance de 1997 sur les syndicats, enfreint les dispositions de la convention no 87 de différentes manières. Tout d'abord, s'agissant des conditions auxquelles doivent satisfaire les responsables syndicaux, les articles 17(2) et 57 de l'ordonnance de 1989 sur les syndicats exigeaient qu'ils appartiennent au métier, au secteur ou à l'activité du syndicat ou de la fédération syndicale qui les employait, faute de quoi ils devaient justifier d'un accord écrit du greffier des syndicats. L'ordonnance de 1997 sur les syndicats a supprimé cette restriction. Le projet de loi de 1997 sur les relations du travail, tout en supprimant la restriction relative à l'appartenance à la profession des dirigeants des fédérations, rétablit cette restriction au niveau des syndicats de base, enfreignant ainsi les dispositions de l'article 3 de la convention no 87. Ensuite, l'article 34 de l'ordonnance de 1989 sur les syndicats interdisait l'utilisation des fonds syndicaux à des fins politiques, directes ou indirectes, à l'intérieur ou à l'extérieur de Hong-kong. Par ailleurs, l'article 33(1) exigeait l'accord préalable du gouverneur pour d'autres usages des fonds et l'article 33(1)(j) interdisait aux syndicats de faire des contributions financières à des organes étrangers sans le même accord. L'ordonnance de 1997 sur les syndicats a supprimé l'ensemble des restrictions relatives à l'utilisation des fonds et a remplacé l'accord préalable du gouvernement par une autorisation donnée par l'assemblée générale du syndicat. Le projet de loi de 1997 sur les relations professionnelles rétablit les restrictions imposées par l'ordonnance de 1989 sur les syndicats enfreignant ainsi les dispositions de la convention no 87.
6. 243. La HKCTU affirme également que l'adoption par le gouvernement de la HKSAR du projet de loi de 1997 sur les relations professionnelles constitue une violation de la convention no 98 à plusieurs égards. En ce qui concerne l'article 1 de la convention, la HKCTU observe que, durant des décennies, les syndicalistes n'ont jamais pu obtenir de protection légale contre les licenciements discriminatoires. Les salariés de Hong-kong étaient protégés contre la discrimination antisyndicale par les dispositions de la partie IVA de l'ordonnance sur l'emploi (chap. 57), qui prévoyaient des sanctions pénales sous la forme d'une amende pouvant atteindre 100 000 dollars de Hong-kong. Le gouvernement de Hong-kong s'est abstenu de réclamer des sanctions pénales lors du licenciement discriminatoire de deux salariés par l'entreprise New Bright Plastics Factory en 1988. Il en a été de même en 1994 avec le licenciement d'un syndicaliste par l'entreprise Wellcome Co. Ltd. A la suite des conflits et des arrêts de travail prolongés qui ont eu lieu à la Cathay Pacific Airways, le gouvernement a procédé en 1993 à un examen des relations professionnelles à Hong-kong. Le rapport final établi par le Service de l'éducation et de la main-d'oeuvre en octobre 1993 (examen des relations professionnelles à Hong-kong, 1993) déclare que:
   • ... bien que le gouvernement ait reçu à différentes reprises des plaintes de salariés à l'encontre de leur employeur pour discrimination antisyndicale, aucune poursuite judiciaire n'a abouti. L'expérience montre qu'il est difficile de faire la preuve de ces violations, car les motifs véritables se cachent souvent derrière des arguments de façade.
7. 244. Quatre ans après l'examen, le gouvernement a adopté le projet de loi no 3 de 1997 (modifié), qui a été voté par le Conseil législatif le 17 juin 1997. L'article 32A(1)(c)(i) prévoit des indemnités et la réintégration, moyennant l'accord de l'intéressé et de son employeur, pour les salariés qui ont été licenciés par suite de leur participation à des activités syndicales. Cependant, la HKCTU considère que les recours offerts par le projet de loi modifié sont insuffisants, et c'est pourquoi il a soumis au Conseil législatif la proposition de loi no 4 de 1997 visant à modifier l'ordonnance sur l'emploi, qui diffère du projet gouvernemental précité à deux égards: elle fournit une protection non seulement contre le licenciement, mais aussi contre toutes les formes de préjudice; elle prévoit une réintégration automatique, non soumise à l'accord de l'employeur et du salarié. Le projet de loi no 4 de 1997 tendant à modifier l'ordonnance sur l'emploi a été voté par le Conseil législatif le 26 juin 1997, accordant ainsi à l'ensemble des travailleurs cette nouvelle protection. Malheureusement, le projet de loi de 1997 sur les relations professionnelles, qui abroge l'ordonnance précitée, prive les travailleurs de Hong-kong d'une protection et de recours suffisamment larges, les travailleurs n'ayant droit en cas de licenciement qu'à une indemnité et non à une réintégration automatique. En adoptant ce projet de loi, le gouvernement de la HKSAR a enfreint les dispositions de l'article 1 de la convention no 98.
8. 245. La HKCTU affirme également que l'abrogation par le gouvernement de la HKSAR de l'ordonnance de 1997 sur le droit des salariés à la représentation, à la consultation et à la négociation collective constitue une violation flagrante de ses obligations en vertu de l'article 4 de la convention no 98. Cette ordonnance prévoyait une procédure de reconnaissance de l'ensemble des syndicats enregistrés en tant que représentants aux fins de la négociation s'ils comptaient dans leurs rangs plus de 15 pour cent de la main-d'oeuvre et bénéficiaient de l'appui, certifié par un arbitre indépendant, de plus de la moitié de cette main-d'oeuvre. Le projet prévoyait aussi la reconnaissance des syndicats comptant dans leurs rangs plus de 15 pour cent de la main-d'oeuvre des entreprises employant plus de 20 personnes en tant que représentants aux fins des consultations menées avec la direction sur les conditions d'emploi. La HKCTU soutient que l'abrogation par le gouvernement de la HKSAR constitue un refus flagrant d'accorder une véritable protection juridique aux organisations de travailleurs qui négocient collectivement avec les employeurs. La décision du gouvernement est un retour en arrière puisqu'elle renoue avec la pratique du gouvernement précédent consistant à offrir la conciliation du Département de la main-d'oeuvre pour faciliter les négociations entre employeurs et salariés (souvent individuels) plutôt qu'entre les employeurs et les organisations de travailleurs (collectivement). Cette abrogation renoue également avec l'ancien système caractérisé par l'absence de toute procédure de reconnaissance des syndicats en tant que représentants aux fins de la négociation collective.
9. 246. La HKCTU déclare que le gouvernement de Hong-kong n'a jamais véritablement essayé d'encourager la négociation collective. A côté de son refus d'adopter la législation nécessaire, vingt-deux ans après avoir ratifié la convention no 98, il s'est contenté de publier en 1992 un dépliant publicitaire d'une page tendant à "promouvoir" la négociation collective. L'attitude profondément négative du gouvernement et son refus d'entourer la négociation collective d'une protection juridique ont entraîné la marginalisation des syndicats de Hong-kong, si bien que rares sont les travailleurs qui bénéficient d'une convention collective. Au niveau des entreprises, seules deux d'entre elles en appliquent une actuellement. Au niveau des secteurs, il existe de très rares accords salariaux généraux, comme ceux dont bénéficient les travailleurs de la construction, de l'impression et de la manutention portuaire. Il s'agit toutefois d'accords non contraignants, qui ne sont qu'assez rarement respectés par les employeurs. Par ailleurs, le gouvernement de Hong-kong a toujours soutenu qu'il respectait l'article 4 de la convention no 98 en fournissant des services de conciliation lors des différends du travail ou en favorisant la consultation des salariés par les employeurs. Dans le paragraphe consacré à la négociation collective volontaire du document qu'il a adressé au Conseil consultatif du travail (document LAB/LR4/97 dont un exemplaire est joint à la plainte), le Département du travail interprète la notion de négociation collective de la façon suivante:
   • A Hong-kong, les négociations du travail se déroulent de manière officieuse et occasionnelle, et nombre de problèmes qui se posent en ce domaine sont résolus par la conciliation fournie par le Département du travail, les syndicats jouant souvent un rôle de conseil et de soutien.
   • Selon la HKCTU, l'encouragement donné par le gouvernement à des négociations "officieuses" et "occasionnelles" contredit l'esprit même de la convention no 98, qui prescrit la promotion de la négociation collective. En outre, les syndicats devraient jouer le rôle de partenaires à la négociation et non simplement un rôle "de conseil et de soutien".
10. 247. Par ailleurs, en contradiction avec les dispositions de l'article 4 de la convention no 98, les "activités promotionnelles" du Département du travail ne visent pas la négociation collective:
    • Souhaitant favoriser l'harmonie des relations salariat-patronat à Hong-kong, le Département du travail mène diverses activités aux niveaux du territoire et des districts. Ces activités visent à faire mieux connaître à la population les méthodes d'une mise en valeur efficace des ressources humaines, les dispositions des différentes lois sur le travail et l'importance de la coopération entre employeurs et salariés (paragraphe relatif aux activités promotionnelles du Département du travail du document LAB/LR4/97, dont un exemplaire est joint à la plainte).
    • La HKCTU affirme que le gouvernement n'a pas respecté la disposition de la convention no 98 faisant obligation aux employeurs de négocier avec les syndicats ou les organisations de travailleurs, fondement de la négociation collective, mais a systématiquement donné la préférence à la "participation des salariés", laquelle est individuelle ou facultative par nature:
    • Des communications efficaces avec le personnel sont essentielles au bon fonctionnement de l'entreprise... C'est pourquoi il est important de mettre en place un système permettant aux salariés de participer et de négocier volontairement au niveau de l'entreprise (paragraphe relatif à la nécessité de renforcer la négociation volontaire au niveau de l'entreprise du document LAB/LR4/97 dont un exemplaire est joint à la plainte).
    • La HKCTU soutient que, de son propre aveu, le gouvernement de Hong-kong cherche uniquement à favoriser les négociations entre employeurs et salariés et qu'il s'efforce d'écarter les syndicats de ses efforts promotionnels. Ses activités visent à favoriser les accords individuels aux dépens des accords collectifs, le but étant d'une part d'affaiblir ou de supprimer le rôle des syndicats, d'autre part de s'attaquer aux conditions d'emploi des salariés.
11. 248. Se fondant sur plus de vingt ans d'expérience syndicale, la HKCTU affirme que la seule façon de promouvoir la négociation collective à Hong-kong est par la protection de la loi. C'est pourquoi le secrétaire général et conseiller législatif de la HKCTU, Lee Cheuk Yan, a déposé une proposition de loi -- l'ordonnance sur les droits des salariés à la représentation, à la consultation et à la négociation collective --, qui a été votée le 26 juin 1997 et est entrée en vigueur le 29 juin suivant. Cependant, après le transfert de souveraineté, le gouvernement de la HKSAR a adopté le projet de loi de 1997 sur les relations professionnelles, qui abroge cette ordonnance. La HKCTU soutient que les autorités se sont systématiquement opposées à la mise en place d'un mécanisme de négociation collective à Hong-kong, en particulier lors du débat sur la proposition de loi précitée. Par exemple, dans un document d'information à l'usage du groupe de travail sur la main-d'oeuvre du Conseil législatif provisoire (document dont un exemplaire est joint à la présente plainte) soumis par le Bureau de l'éducation et de la main-d'oeuvre en septembre 1997, les autorités font part de leur opposition à l'adoption de dispositions juridiques relatives à la négociation collective. Dans son observation, faite lors du débat du 26 juin 1997 du Conseil législatif sur la proposition de loi de 1997 relative à la négociation collective, le secrétaire à l'Education et à la Main-d'oeuvre, M. Wong Wing-ping, a lancé une attaque contre la négociation collective, en déclarant en particulier ce qui suit:
    • Si elle est adoptée, cette proposition de loi nuira gravement à l'harmonie actuelle des relations professionnelles. Tout d'abord, lorsqu'ils se trouvent en face de syndicats jouissant d'un statut officiel au regard de la négociation, les employeurs doivent faire preuve de prudence et s'entourer d'avis juridiques.
    • Il apparaît évident à la HKCTU que la conception que se fait le gouvernement de "l'harmonie des relations professionnelles" implique la faiblesse des organisations syndicales et l'absence de négociation collective. M. Wong a également affirmé que la négociation collective provoquerait des conflits entre les syndicats ainsi qu'entre leurs membres et les travailleurs non syndiqués. Il considère que la négociation collective ralentirait le règlement des différends, contrairement à ce qui se passe avec le mécanisme en vigueur fondé sur la négociation volontaire entre salariat et patronat. M. Wong a conclu son intervention en rappelant ses propos précédents:
    • ... si elle est adoptée, cette proposition de loi mettra fin à l'harmonie actuelle du système des relations professionnelles pour la remplacer par un système fondé sur l'antagonisme entre les parties, portant ainsi un coût direct à l'économie de Hong-kong et aux avantages qu'elle présente pour l'investissement étranger, ce qui nuira à l'emploi. Ses conséquences néfastes pour la prospérité et la stabilité de Hong-kong sont incalculables. Elle ne sert pas les intérêts des travailleurs de Hong-kong.
    • La HKCTU déclare que, en raison de l'absence de dispositions sur la négociation collective, nombre de syndicats et de représentants de salariés se sont heurtés au refus de leurs employeurs de négocier les conditions d'emploi ou d'appliquer des accords sur la négociation. Telle est l'amère expérience faite par nombre des principaux syndicats de Hong-kong parmi lesquels, pour n'en citer que quelques-uns, le Syndicat général du personnel du terminal de l'aéroport international de Hong-kong, l'Association du personnel de l'entreprise Hong Kong Telephone Co. Ltd. et l'Association du personnel de l'entreprise Kowloon Motor Bus Co. Ltd. Tous ces syndicats se sont heurtés au refus de l'employeur de respecter les conditions d'emploi ou même de les négocier. Ainsi, malgré la ratification de la convention no 98 par le gouvernement, les droits relatifs à la négociation collective ne font l'objet d'aucune protection ni d'aucune disposition.
12. 249. En conclusion, la HKCTU demande que, afin de se conformer pleinement aux dispositions des conventions nos 87 et 98, le gouvernement de la HKSAR révise la loi nouvellement adoptée de 1997 sur l'emploi et les relations professionnelles (telle que modifiée) et annule sa décision d'abroger les lois garantissant la négociation collective et les droits syndicaux. L'application immédiate de l'ordonnance de 1997 sur le droit des salariés à la représentation, à la consultation et à la négociation collective, de l'ordonnance no 4 de 1997 sur l'emploi (modifiée) et de l'ordonnance no 2 de 1997 sur les syndicats (modifiée) permettrait l'application effective par Hong-kong des conventions nos 87 et 98.

B. Réponse du gouvernement

1. 250. Dans sa réponse du 26 mai 1998, le gouvernement indique que les trois ordonnances relatives au travail qui sont regroupées sous l'ordonnance de 1997 sur l'emploi et les relations du travail (telle que modifiée) sont les suivantes: a) l'ordonnance no 4 de 1997 sur l'emploi (modifiée), qui portait sur la discrimination antisyndicale dans l'emploi et a été abrogée; b) l'ordonnance sur le droit des salariés à la représentation, à la consultation et à la négociation, qui a été également abrogée; c) l'ordonnance no 2 de 1997 sur les syndicats (modifiée) qui portait sur la réglementation et le contrôle des activités syndicales et a été modifiée.
2. 251. Le gouvernement fait remarquer que ces trois ordonnances ont pour origine des propositions de lois (c'est-à-dire qu'elles sont dues à l'initiative de membres de l'assemblée législative) et qu'elles ont été adoptées de manière hâtive lors de la dernière séance de l'ancien Conseil législatif de Hong-kong sans véritable consultation publique ni examen complet et minutieux. Elles risquaient non seulement d'avoir des effets à long terme sur la communauté, mais aussi de graves conséquences pour le système des relations professionnelles et l'économie de Hong-kong. En fait, l'adoption hâtive de ces ordonnances a suscité de graves préoccupations dans tous les milieux de Hong-kong, notamment les médias locaux. Dans la presse, différents éditoriaux l'ont qualifiée d'acte hautement irresponsable. Le gouvernement de la HKSAR ne faisait donc preuve que d'une prudence et d'un sens des responsabilités compréhensibles en examinant soigneusement ces ordonnances et en analysant leur impact en profondeur afin de vérifier si elles étaient réellement conformes à l'intérêt général. La suspension de ces ordonnances a permis au gouvernement de la HKSAR de procéder à cet examen. Pour manifester clairement sa volonté de terminer cet examen aussi tôt que possible, il a fixé au 31 octobre 1997 la date d'expiration de la période de suspension. Selon le gouvernement, la décision ci-dessus ne constitue nullement un retour en arrière en matière de droits et avantages liés au travail. Le gouvernement a depuis longtemps pour politique d'améliorer progressivement les droits et avantages des salariés d'une manière qui soit conforme au rythme du développement économique et social de Hong-kong et qui corresponde à un équilibre acceptable entre les intérêts des employeurs et ceux des salariés. Les droits et avantages des salariés de Hong-kong ont été fortement et constamment améliorés au cours des dernières années.
3. 252. Dans le cas en question, le gouvernement de la HKSAR a examiné en profondeur les trois ordonnances relatives au travail en étroite consultation avec le Conseil consultatif du travail (LAB). Le LAB, organe consultatif tripartite créé en 1946, a pour mission de conseiller le gouvernement sur les questions du travail, notamment en ce qui concerne l'application des normes internationales du travail. Six membres y représentent respectivement les employeurs et les salariés. Cinq représentants des salariés sont élus librement au scrutin secret tous les deux ans par les syndicats de salariés enregistrés et cinq représentants des employeurs sont désignés par cinq grandes associations d'employeurs. Le sixième représentant respectif des employeurs et des salariés est nommé par le gouvernement. Le LAB, qui est l'organe consultatif tripartite le plus représentatif et le mieux respecté de Hong-kong en matière de travail, s'est révélé être la pierre angulaire de la paix du travail. Ses succès sont aussi impressionnants qu'incontestables, et il a contribué fortement à l'amélioration des droits et avantages relatifs au travail au cours des cinq dernières décennies. Les propositions tendant à abroger deux des ordonnances et à modifier la troisième ont été établies sur la base de ses recommandations. Elles représentent de ce fait un équilibre satisfaisant entre les intérêts des employeurs et des salariés.
4. 253. S'agissant de l'allégation précise selon laquelle la promulgation de l'ordonnance de 1997 sur l'emploi et les relations professionnelles (modifications diverses) enfreint les dispositions de l'article 3 de la convention no 87 en maintenant les restrictions relatives au statut professionnel des dirigeants syndicaux et à la participation des syndicats à des activités politiques, le gouvernement rappelle que la convention no 87 a été déclarée applicable moyennant certaines modifications en 1963, ce qui est autorisé par l'article 35 de la Constitution de l'OIT. Le gouvernement a donc apporté certaines modifications portant sur les conditions auxquelles doivent répondre les dirigeants syndicaux et les restrictions à l'utilisation des fonds syndicaux à des fins politiques. Ces modifications constituent des sauvegardes permettant de garantir un développement harmonieux des syndicats de Hong-kong et de faire en sorte que leur rôle se limite strictement à la promotion et à la protection des intérêts de leurs membres.
5. 254. Le gouvernement indique que, aux termes de l'article 17(2) de l'ordonnance sur les syndicats, personne ne peut, sauf accord du conservateur des registres syndicaux., exercer les fonctions de dirigeant d'un syndicat enregistré s'il ne réside pas habituellement à Hong-kong et n'exerce pas le métier correspondant. Le conservateur a fait preuve de prudence et de souplesse dans l'exercice de son pouvoir. Au cours de la période 1991-1997, les syndicats ont envoyé 14 demandes au titre de l'article 17(2). Toutes ont été approuvées. Par ailleurs, si l'ordonnance sur les syndicats interdit bien l'utilisation des fonds syndicaux à des fins politiques, elle n'impose aucune interdiction générale à la participation des syndicats à des activités politiques. Ses articles 33A et 33B autorisent l'utilisation des fonds syndicaux au financement des dépenses occasionnées par les élections aux conseils de district, au Conseil urbain ou régional ou au Conseil législatif. On sait que l'interdiction de l'utilisation des fonds syndicaux à des fins politiques a été appuyée par l'ensemble des membres salariés du LAB lorsque celui-ci a examiné cette disposition dans le cadre de l'étude relative aux trois ordonnances concernant les questions du travail, en août 1997. Les informations d'origine syndicale rassemblées par le conservateur des registres syndicaux ont également révélé que, selon de nombreux dirigeants, les syndicats locaux devraient concentrer leurs activités sur la promotion des droits et avantages des travailleurs au lieu de se politiser. Enfin, avec les modifications apportées récemment à l'ordonnance sur les syndicats par l'ordonnance de 1997 sur l'emploi et les relations professionnelles (modifications diverses), l'interdiction de créer des fédérations intersectorielles a été supprimée, tandis que les restrictions relatives à l'affiliation des syndicats à leurs homologues étrangers ont été assouplies. Les syndicats de différents secteurs, métiers ou activités peuvent maintenant constituer des fédérations et devenir membres d'organisations de travailleurs ainsi que d'organisations professionnelles connexes dans les pays étrangers sans l'accord préalable du gouvernement de la HKSAR.
6. 255. Le gouvernement aborde ensuite l'allégation selon laquelle la protection et les recours prévus par l'ordonnance no 3 de 1997 sur l'emploi (modifiée) sont insuffisants et selon laquelle l'abrogation de l'ordonnance no 4 de 1997 sur l'emploi (modifiée) -- et plus particulièrement la disposition de cette ordonnance relative à la réintégration automatique, qui ne serait plus subordonnée à l'accord mutuel de l'employeur et du salarié -- a privé les syndicalistes du droit à la réintégration et a donc enfreint les dispositions de l'article 1 de la convention no 98. Le gouvernement fait remarquer que la partie IVA de l'ordonnance sur l'emploi protège les travailleurs contre les actes de discrimination antisyndicale. Employeurs et salariés sont informés des dispositions applicables de la loi dans le cadre de cours de formation, de séminaires et de visites promotionnelles effectués par des responsables du Département du travail. Le gouvernement de la HKSAR examine soigneusement toutes les allégations de discrimination antisyndicale, sa politique étant de déclencher des poursuites chaque fois que les faits sont suffisamment avérés. En ce qui concerne les deux cas cités par la HKCTU -- New Bright Plastics Factory et Wellcome Co. Ltd. --, des poursuites ont bien eu lieu. Cependant, les inculpés ont été acquittés parce que le tribunal n'a pas été à même de déterminer, à partir des éléments qui lui avaient été soumis, si les licenciements étaient motivés par l'appartenance des intéressés à un syndicat de travailleurs ou par leur participation à des activités syndicales, ou s'ils étaient dus à d'autres causes, comme un manque de compétences professionnelles.
7. 256. En ce qui concerne l'abrogation de l'ordonnance no 4 de 1997 sur l'emploi (modifiée), le gouvernement précise que les dispositions de cette ordonnance sont fondamentalement identiques aux dispositions relatives à la protection de l'emploi en cas de licenciement illégal dû à une discrimination antisyndicale de l'ordonnance no 3 de 1997 sur l'emploi (modifiée), qui a été proposée par le gouvernement et est entrée en vigueur le 27 juin 1997. L'ordonnance no 3 renforçait la protection dont bénéficient les salariés en cas de licenciement abusif, de modifications abusives du contrat de travail et de licenciement illégal. En ce qui concerne les licenciements fondés sur une discrimination antisyndicale, les principales différences existant entre les deux ordonnances (modifiées) tiennent aux recours offerts. L'ordonnance no 3 prévoit la réintégration ou le réengagement sous réserve d'accord mutuel préalable entre l'employeur et le salarié, une prime de départ et l'octroi d'une indemnité d'un montant maximum de 150 000 dollars de Hong-kong, tandis que l'ordonnance no 4 prévoit la réintégration, la promotion et autres mesures similaires sans accord mutuel, de même que des indemnités pour dommages subis sans limitation de montant. Ainsi, l'ordonnance no 4 a été abrogée pour deux raisons: a) parce que l'ordonnance no 3 offrait déjà une protection similaire; b) parce que le maintien en vigueur simultané de deux ensembles de dispositions offrant une protection similaire en vertu de la même ordonnance aurait créé une confusion inutile chez les employeurs et les salariés ainsi qu'au tribunal du travail. Par ailleurs, l'abrogation de l'ordonnance no 4 a été approuvée à l'unanimité par les membres employeurs et salariés du LAB. Le gouvernement signale qu'il s'est engagé à réexaminer les dispositions de l'ordonnance no 3 relatives à la réintégration -- qui constituent le principal point de divergence entre les deux ordonnances précitées -- lorsqu'elle aura été appliquée durant un an. Cette décision a reçu le plein appui du LAB.
8. 257. En ce qui concerne l'allégation selon laquelle l'abrogation de l'ordonnance sur le droit des salariés à la représentation, à la consultation et à la négociation collective constitue une violation flagrante des obligations qui incombent au gouvernement en vertu de l'article 4 de la convention no 98, le gouvernement rappelle que cet article 4 contient deux éléments essentiels: d'abord, l'action menée par les autorités publiques pour promouvoir la négociation collective, ensuite, le caractère volontaire de la négociation, qui implique l'autonomie des parties. Le texte de cet article reconnaît explicitement qu'il peut exister de larges différences dans la situation des divers pays et territoires. Il apparaît clairement que, si le gouvernement de la HKSAR est tenu d'inciter les employeurs et les travailleurs à négocier à titre volontaire, la convention ne lui fait nullement obligation d'imposer la négociation collective par la loi. Ainsi, conformément à l'article 4 de la convention, le gouvernement de la HKSAR a déjà pris les mesures convenant à la situation locale pour encourager et promouvoir la négociation entre employeurs et salariés ou entre leurs organisations respectives à titre volontaire. Le Département du travail a toujours encouragé la mise en place de mécanismes consultatifs au niveau de l'entreprise. Cette attitude s'est révélée positive, comme le montre l'exemple récent d'une compagnie d'aviation qui a réussi à négocier avec son personnel le transfert de l'aéroport international de Kai Tak au nouvel aéroport de Chek Lap Kok. Des efforts ont également été faits pour encourager le dialogue tripartite au niveau des secteurs, comme en témoigne, par exemple, la création du groupe tripartite du secteur de la restauration, qui a aidé ce secteur à mieux se conformer à l'ordonnance sur l'emploi et à publier un code des relations du travail. Lorsque les négociations entre l'employeur ou l'entreprise et ses salariés n'aboutissent pas, le Département du travail joue toujours un rôle actif de conciliateur, aidant les parties à résoudre leurs différends rapidement et à l'amiable. Durant les négociations, ces parties sont encouragées à conclure, lorsque c'est possible, un accord écrit sur les conditions du règlement. La négociation volontaire, encouragée par le Service de conciliation du département, s'est révélée positive pour Hong-kong au cours des dernières décennies. Les relations professionnelles y sont remarquablement harmonieuses. Le nombre moyen de jours de travail perdus à cause des conflits du travail au cours des quatre années, allant de 1994 à 1997, n'a été que de 2,44 par 1 000 salariés, soit l'un des taux les plus faibles du monde.
9. 258. Pour encourager et promouvoir la négociation volontaire et les communications, le Département du travail organise en outre une large gamme d'activités: conférences, séminaires, cours de formation et visites. Il publie également des bulletins d'information, brochures et dépliants gratuits qui visent, entre autres, à promouvoir les principes et notions de la négociation collective et à souligner l'importance des communications entre employeurs et travailleurs. Par exemple, le Code des relations du travail du département déclare que les syndicats ont le droit légitime de chercher à obtenir les meilleures conditions d'emploi et de travail pour leurs membres et que la direction des entreprises doit s'efforcer d'entretenir de bonnes relations avec eux en menant des consultations et en coopérant avec ceux d'entre eux qui sont dûment enregistrés et qui sont représentatifs. Pour concrétiser la volonté du gouvernement d'agir en ce domaine, le Département du travail a créé en avril 1998 une équipe spéciale de fonctionnaires expérimentés chargée de promouvoir la négociation volontaire et d'améliorer les communications entre employeurs et salariés.
10. 259. Le gouvernement conteste l'allégation de la plainte selon laquelle il cherche exclusivement à promouvoir la négociation entre employeurs et salariés et écarte les syndicats de cette négociation. Le gouvernement de la HKSAR a toujours reconnu le rôle positif et utile des syndicats dans les relations du travail. Il encourage la participation des syndicats d'industrie au dialogue tripartite au niveau de chacune des industries et des syndicats d'entreprise (lorsqu'ils existent) aux négociations conjointes au niveau de l'entreprise. De fait, nombre d'importants conflits du travail ont été résolus grâce aux tentatives de conciliation menées par le Département du travail avec la participation active des syndicats de travailleurs. Parmi les exemples récents les plus notables, on peut citer la fermeture soudaine du grand magasin de Yaohan et le conflit de l'entreprise China Motor Bus, qui mettent respectivement en cause un syndicat d'industrie et un syndicat d'entreprise. Tous deux ont utilement contribué à la conclusion d'un accord à l'amiable avec la direction de l'entreprise. Enfin, l'allégation selon laquelle le gouvernement a "lancé une attaque frontale" contre la négociation collective au cours du débat sur la législation à cet égard est sans fondement. En fait, tout au long du débat, le gouvernement a indiqué clairement qu'il soutenait pleinement la négociation collective volontaire et n'a fait de commentaires que sur les raisons pour lesquelles l'imposition de la négociation collective par la loi n'était pas souhaitable à Hong-kong.
11. 260. En conclusion, l'on ne saurait prétendre que le gouvernement de la HKSAR a enfreint les dispositions des conventions nos 87 et 98 en adoptant l'ordonnance de 1997 sur l'emploi et les relations du travail (dispositions diverses). Le gouvernement applique la convention no 87 moyennant certaines modifications (autorisées par la Constitution de l'OIT) depuis 1963 et applique pleinement la convention no 98 depuis 1975. La décision d'abroger deux des trois ordonnances relatives au travail et de modifier la troisième allait donc dans le sens des intérêts généraux de la communauté et a tenu pleinement compte de l'évolution socio-économique de Hong-kong.

C. Conclusions du comité

1. 261. Le comité note que les allégations dans le présent cas concernent l'abrogation et/ou la modification de trois ordonnances relatives au travail par le gouvernement de la Région administrative spéciale de Hong-kong (HKSAR), résultant de la promulgation de l'ordonnance de 1997 sur l'emploi et les relations du travail (telles que modifiées), ci-après appelée l'ELRO, dont certaines dispositions seraient contraires aux dispositions des conventions nos 87 et 98. Tout en ne contestant pas que ces trois ordonnances aient bien été abrogées et/ou modifiées par l'ELRO, le gouvernement de la HKSAR affirme que cette dernière est pleinement conforme aux dispositions des conventions précitées.
2. 262. En ce qui concerne l'allégation précise selon laquelle l'ELRO porte atteinte aux dispositions de l'article 3 de la convention no 87 en maintenant en vigueur les restrictions relatives à l'appartenance à la profession des dirigeants syndicaux et à l'utilisation des fonds syndicaux à des fins politiques, le gouvernement déclare que, étant donné que cette convention a été déclarée applicable avec certaines modifications portant sur les critères auxquels doivent satisfaire les dirigeants syndicaux et sur l'utilisation des fonds syndicaux à des fins politiques, il est en droit d'appliquer ladite convention avec ces modifications. Sur ce point, le comité souhaite rappeler dès le départ au gouvernement que le mandat du comité consiste à déterminer si, concrètement, telle ou telle législation ou pratique est conforme aux principes de la liberté syndicale et de la négociation collective énoncés dans les conventions portant sur ces sujets (voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 6), indépendamment du fait que ces conventions aient été ou non ratifiées. Le comité se propose donc d'examiner, conformément à son mandat, si la législation sur laquelle porte la plainte est ou non conforme aux principes de la liberté syndicale.
3. 263. En ce qui concerne la question des restrictions à l'admissibilité des syndicalistes aux postes de responsabilité, le comité note que l'article 5 de l'ELRO modifie l'ordonnance no 2 de 1997 sur les syndicats (modifiée) en rétablissant l'exigence relative à l'appartenance à la profession. A ce sujet, le comité rappelle que la détermination des conditions d'affiliation ou d'éligibilité aux directions syndicales est une question qui devrait être laissée aux statuts des syndicats et que les autorités publiques devraient s'abstenir de toute intervention qui pourrait entraver l'exercice de ce droit par les organisations syndicales. (Voir 309e rapport, cas no 1865 (République de Corée), paragr. 153 et 160 xi).) Le comité demande donc au gouvernement d'abroger l'article 5 de l'ELRO qui exige des candidats aux postes de responsabilité syndicale d'être effectivement employés dans le métier, l'industrie ou l'activité du syndicat considéré.
4. 264. En ce qui concerne les allégations relatives aux restrictions imposées par le gouvernement à l'utilisation des fonds syndicaux, le comité note que l'ordonnance de 1989 sur les syndicats contient deux ensembles de restrictions, qui ont été abrogées par l'ordonnance no 2 de 1997 sur les syndicats (modifiée), puis rétablies ensuite par l'ELRO, dont l'article 8 soumet à l'approbation du Chef de l'exécutif les contributions financières aux syndicats ou organisations similaires situés à l'étranger ainsi que l'utilisation des fonds syndicaux à toute autre fin que celles énumérées à l'article 33 (1) de l'ordonnance de 1989 sur les syndicats, et dont l'article 9 interdit entièrement l'utilisation des fonds syndicaux à des fins politiques. Dans sa réponse, le gouvernement se borne à examiner la dernière de ces allégations, indiquant que les restrictions à l'utilisation des fonds syndicaux à des fins politiques sont des sauvegardes nécessaires au maintien du développement harmonieux des syndicats de Hong-kong. Le comité a déclaré à maintes occasions que les dispositions qui conféreraient aux autorités le droit de restreindre la liberté d'un syndicat de gérer et d'utiliser ses fonds comme il le désire en vue d'objectifs syndicaux normaux et licites seraient incompatibles avec les principes de la liberté syndicale. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 438.) Le comité considère donc que l'article 8 de l'ELRO, qui confère au Chef de l'exécutif le pouvoir d'imposer des restrictions à l'utilisation des fonds syndicaux, est incompatible avec le droit des organisations de travailleurs de gérer leurs affaires sans ingérence des autorités publiques, ce droit incluant l'autonomie et l'indépendance financière. Il demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour abroger l'article 8. De même, s'agissant de l'interdiction générale de l'utilisation des fonds syndicaux à des fins politiques imposées par l'article 9, le comité rappelle au gouvernement que les dispositions qui interdisent de façon générale les activités politiques exercées par des syndicats pour la promotion de leurs objectifs spécifiques sont contraires aux principes de la liberté syndicale; toutefois, les organisations syndicales ne doivent pas abuser de leurs activités politiques en outrepassant leurs fonctions propres et en promouvant des intérêts essentiellement politiques. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 452 et 454.) Le comité considère qu'il est difficile, voire impossible, pour les syndicats de mener concrètement des activités politiques lorsqu'ils se heurtent à une interdiction législative d'utiliser les fonds syndicaux à cette fin. Il demande donc au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour abroger également l'article 9 de l'ELRO.
5. 265. Le comité note que, selon la confédération plaignante, l'adoption de l'ELRO constitue également une violation de la convention no 98 pour plusieurs raisons. En ce qui concerne l'article 1 de cette convention, la confédération plaignante note que, comme la protection et les recours offerts par l'ordonnance no 3 de 1997 sur l'emploi (modifiée) -- ordonnance proposée par le gouvernement -- étaient insuffisants, le Conseil législatif a adopté l'ordonnance no 4 de 1997 sur le travail (modifiée), qui accordait aux travailleurs une meilleure protection contre tous actes de discrimination antisyndicale. Cette dernière ordonnance a toutefois été abrogée par l'ELRO. Le gouvernement soutient que l'ordonnance no 3 et l'ordonnance no 4 offrent une protection similaire et que la seconde a été abrogée pour éviter la confusion qu'aurait créé auprès des employeurs, des salariés et du tribunal du travail le jeu simultané de deux ensembles de dispositions offrant une protection similaire au titre de l'ordonnance sur le travail.
6. 266. Pour sa part, le comité note tout d'abord que, si l'article 32A(1)(c)(i) de l'ordonnance no 3 offre une protection contre le licenciement des travailleurs pour activités syndicales, l'article 21D de l'ordonnance no 4 offre une protection contre le licenciement et contre toutes les autres formes de préjudice. Le comité rappelle au gouvernement que la protection contre les actes de discrimination antisyndicale doit couvrir non seulement l'embauchage et le licenciement, mais aussi toute mesure discriminatoire qui interviendrait en cours d'emploi, et en particulier les transferts, les rétrogradations et autres actes préjudiciables. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 695.) De même, le comité note que l'article 32(N)(3) de l'ordonnance no 3 dispose que la Cour ou le tribunal du travail ne peut ordonner de réintégration que si l'employeur et le salarié y consentent, alors que l'article 21H(2)(c) de l'ordonnance no 4 autorise le tribunal du travail à ordonner d'office la réintégration, même en l'absence d'accord mutuel préalable. De l'avis du comité, il n'apparaît pas qu'une protection suffisante contre les actes de discrimination antisyndicale visée par la convention no 98 soit accordée par une législation permettant en pratique aux employeurs, à condition de verser l'indemnité prévue par la loi pour tous les cas de licenciement injustifié, de licencier un travailleur si le motif réel en est son affiliation ou son activité syndicale. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 707.) Le comité estime que les dispositions de l'article 32(N)(3) de l'ordonnance no 3 sont de nature à conduire à ce type de situation, étant donné qu'il est difficile d'imaginer que le consentement mutuel préalable sera facilement obtenu si le licenciement se fonde en fait sur des motifs antisyndicaux. Le gouvernement lui-même a partiellement reconnu ce fait dans le document "Review of Industrial Relations System in Hong Kong" (examen des relations professionnelles à Hong-kong), publié en octobre 1993, selon lequel:
   • ... bien que le gouvernement ait reçu à différentes reprises des plaintes de salariés à l'encontre de leur employeur pour discrimination antisyndicale, ... il est difficile de faire la preuve de ces violations, car les motifs véritables se cachent souvent derrière des arguments de façade (soulignement ajouté).
7. 267. A cet égard, le comité prend bonne note de la déclaration du gouvernement selon laquelle il s'est engagé à réexaminer les dispositions de l'ordonnance no 3 relatives à la réintégration, avec le plein soutien du tribunal consultatif du travail (LAB). Compte tenu des principes énoncés au paragraphe précédent, le comité demande au gouvernement, afin de rendre sa législation pleinement conforme aux principes de la liberté syndicale relatifs à la protection contre les actes de discrimination antisyndicale, de réexaminer l'ordonnance no 3 de 1997 sur le travail (modifiée) afin de faire en sorte qu'elle prévoie: i) une protection contre tous les actes de discrimination antisyndicale; ii) un droit à la réintégration qui ne soit pas subordonné à l'accord mutuel préalable de l'employeur et du salarié intéressés.
8. 268. Le comité note que la dernière série d'allégations portent sur l'abrogation par le gouvernement de l'ordonnance de 1997 sur le droit des salariés à la représentation, à la consultation et à la négociation collective, ordonnance qui, selon la confédération plaignante, offrait aux organisations de travailleurs une protection juridique suffisante pour mener des négociations collectives avec les employeurs. Cette abrogation représenterait un retour à l'ancien système caractérisé par l'absence de procédure de reconnaissance des syndicats en tant que représentants aux fins de la négociation collective. De fait, le comité note que, aux termes de l'article 12 de l'ordonnance ci-dessus, un syndicat est représentatif lorsqu'il compte dans ses rangs plus de 15 pour cent de la main-d'oeuvre et bénéficie de l'appui, certifié par un arbitre indépendant, de 50 pour cent de cette main-d'oeuvre. Par ailleurs, l'article 15 de cette ordonnance définit la procédure de reconnaissance des syndicats représentatifs par les employeurs aux fins de la négociation collective. Le comité note que le gouvernement se déclare pleinement favorable à la négociation collective volontaire, mais que, selon lui, la convention no 98 ne crée pas l'obligation d'imposer la négociation collective par voie législative. L'ordonnance ci-dessus a donc été abrogée et un certain nombre de mesures adaptées à la situation locale ont été prises, notamment la mise en place d'un service de conciliation assuré par le Département du travail, afin d'encourager et de promouvoir la négociation volontaire entre employeurs et salariés ou leurs organisations respectives. Par ailleurs, le gouvernement souligne que le Département du travail organise dans ce but une large gamme d'activités -- conférences, séminaires, cours de formation et visites.
9. 269. Le comité rappelle sa position constante selon laquelle aucune disposition de l'article 4 de la convention no 98 n'impose à aucun gouvernement l'obligation de recourir à des mesures de contrainte pour obliger les parties à négocier avec une organisation déterminée, mesures qui auraient clairement pour effet de transformer le caractère de telles négociations. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 846.) Par ailleurs, il a également affirmé que les employeurs, y compris les autorités publiques agissant en tant qu'employeurs, devraient reconnaître, aux fins de la négociation collective, les organisations représentatives des travailleurs qu'ils occupent. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 821.) A cet égard, le comité note que, selon les affirmations de la confédération plaignante (auxquelles le gouvernement ne répond pas), l'absence de protection juridique en matière de négociation collective a entraîné la marginalisation des syndicats de Hong-kong, et seuls de rares travailleurs bénéficient de conventions collectives dans un nombre très limité de secteurs comme la construction, l'imprimerie et la manutention portuaire; qui plus est, les accords conclus ne sont pas contraignants et sont rarement respectés par les employeurs. En outre, le gouvernement ne fait pas d'observations sur les exemples concrets fournis par la confédération plaignante au sujet de certaines grandes organisations syndicales de Hong-kong -- comme le Syndicat général du personnel du terminal de l'aéroport international de Hong-kong, l'Association du personnel de l'entreprise Hong Kong Telephone Ltd. Co. et l'Association du personnel de l'entreprise Kowloon Moter Bus Ltd. Co. --, dont les interlocuteurs patronaux ont refusé de négocier les conditions d'emploi ou d'appliquer les accords qui avaient été conclus. Enfin, en réponse à l'allégation selon laquelle le gouvernement avait "lancé une attaque contre la négociation collective" durant le débat relatif à l'adoption de l'ordonnance de 1997 sur le droit des salariés à la représentation, la consultation et la négociation collective, le gouvernement indique simplement que cette allégation n'est pas fondée. Le comité note cependant, d'après les informations fournies par la confédération plaignante que, durant le débat du Conseil législatif sur la proposition de loi de 1997 relative à la négociation collective, l'une des raisons avancées par le secrétaire à l'Education et à la Main-d'oeuvre pour refuser d'adopter ladite proposition était que:
   • ... si elle est adoptée, cette proposition de loi mettra fin à l'harmonie actuelle du système des relations professionnelles pour la remplacer par un système fondé sur l'antagonisme entre les parties, portant ainsi un coût direct à l'économie de Hong-kong et aux avantages qu'elle présente pour l'investissement étranger, ce qui nuira à l'emploi. Ses conséquences néfastes pour la prospérité et la stabilité de Hong-kong sont incalculables. Elle ne sert pas les intérêts des travailleurs de Hong-kong.
   • Le comité considère que la raison ainsi invoquée pour ne pas adopter de dispositions visant à promouvoir la négociation collective est contraire à l'obligation qui incombe au gouvernement en vertu de l'article 4 de la convention no 98. Par ailleurs, il est contraire au principe selon lequel le droit de négocier librement avec les employeurs au sujet des conditions de travail constitue un élément essentiel de la liberté syndicale, et (selon lequel) les syndicats devraient avoir le droit, par le moyen de négociations collectives ou par tout autre moyen légal, de chercher à améliorer les conditions de vie et de travail de ceux qu'ils représentent. Les autorités publiques devraient s'abstenir de toute intervention de nature à limiter ce droit ou à en entraver l'exercice légal. Toute intervention de ce genre apparaîtrait comme une violation du principe selon lequel les organisations de travailleurs et d'employeurs ont le droit d'organiser leur gestion et leur activité et de formuler leur programme d'action. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 782.) Le comité note également qu'une autre objection à l'adoption de dispositions législatives relatives à la négociation collective avancée par le secrétaire à l'Education et à la Main-d'oeuvre durant le débat a été que la négociation collective provoquerait des conflits entre les syndicats ainsi qu'entre leurs membres et les autres travailleurs, ce qui retarderait le règlement des différends, par opposition au mécanisme actuel de la négociation volontaire entre salariat et patronat. Le comité a déclaré en des occasions précédentes que, afin précisément d'encourager le développement harmonieux des négociations collectives et d'éviter les conflits, on devrait toujours appliquer, lorsqu'elles existent, les procédures destinées à désigner les syndicats les plus représentatifs aux fins de la négociation collective quand on ne sait pas clairement par quels syndicats les travailleurs désirent être représentés. Au cas ou ces procédures feraient défaut, les autorités devraient, le cas échéant, examiner la possibilité d'instituer des règles objectives à cet égard. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 838.)
10. 270. A la lumière des principes énoncés au paragraphe précédent, le comité estime que le présent cas illustre clairement le bien-fondé de l'adoption de dispositions fixant des procédures objectives pour la détermination du caractère représentatif des syndicats aux fins de la négociation collective. Regrettant que le gouvernement ait choisi d'abroger l'ordonnance de 1997 sur le droit des salariés à la représentation, à la consultation et à la négociation collective -- ordonnance qui contenait des dispositions en ce sens --, le comité demande au gouvernement d'examiner sérieusement la question de l'adoption de dispositions appropriées qui respectent les principes de la liberté syndicale, dans un proche avenir.

Recommandation du comité

1. 271. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité demande au gouvernement de prendre des mesures pour abroger l'article 5 de l'ordonnance de 1997 sur l'emploi et les relations du travail (telle que modifiée), qui réserve l'exercice des responsabilités syndicales aux personnes effectivement employées dans le métier, le secteur ou l'activité du syndicat considéré.
   • b) Le comité demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour abroger les dispositions suivantes: i) l'article 8 de l'ordonnance, qui subordonne dans certains cas l'utilisation des fonds syndicaux à l'approbation du Chef de l'exécutif de Hong-kong; ii) l'article 9 de l'ordonnance, qui impose une interdiction générale à l'utilisation des fonds syndicaux à des fins politiques.
   • c) Le comité demande au gouvernement de réexaminer l'ordonnance no 3 de 1997 sur le travail (modifiée) en vue de faire en sorte qu'elle garantisse: i) une protection contre tous les actes de discrimination antisyndicale; ii) un droit à la réintégration qui ne soit pas subordonné à l'accord mutuel préalable de l'employeur et du salarié intéressés.
   • d) Le comité demande au gouvernement d'examiner sérieusement la question de l'adoption, dans un proche avenir, de dispositions législatives définissant des procédures objectives de détermination du caractère représentatif des syndicats aux fins de la négociation collective qui respectent les principes de la liberté syndicale.
   • e) Le comité demande au gouvernement de le tenir informé des mesures prises pour donner effet aux recommandations ci-dessus.
   • f) Le comité soumet les aspects législatifs du présent cas à l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations.

Annexe I

1. Résumé fourni par la HKCTU sur les trois ordonnances
2. controversées adoptées en
3. 1997 à Hong-kong
4. =================================================
5. ===============
6. Nom de l'ordonnance
7. Ordonnance no 2 de 1997 sur les syndicats (modifiée)
8. ----------------------------------------------------------------
9. Modifications adoptées avant juin 1997
10. 1. Interdit l'utilisation des fonds syndicaux à des fins politiques.
11. 2. Limite la constitution en fédérations des syndicats
12. intersectoriels.
13. 3. Exige un accord gouvernemental préalable pour l'affiliation
14. des syndicats
15. locaux à des organes étrangers.
16. 4. Interdit l'élection des personnes extérieures à l'entreprise ou
17. au secteur
18. au comité exécutif des syndicats et des fédérations syndicales.
19. 5. Impose l'âge minimum de 21 ans pour l'exercice des
20. responsabilités
21. syndicales.
22. ----------------------------------------------------------------
23. Modifications adoptées par le Conseil législatif en juin 1997
24. 1. Supprime les restrictions gouvernementales imposées à
25. l'utilisation des
26. fonds syndicaux.
27. 2. Supprime les restrictions imposées à la constitution de
28. fédérations de
29. syndicats intersectoriels.
30. 3. Supprime l'exigence de l'accord gouvernemental pour
31. l'affiliation
32. internationale des syndicats.
33. 4. Supprime l'interdiction pour les personnes extérieures à
34. l'entreprise ou au
35. secteur de siéger au comité exécutif des syndicats et des
36. fédérations de
37. syndicats.
38. 5. Abaisse l'âge limite d'exercice des fonctions syndicales de
39. 21 à 18 ans.
40. ----------------------------------------------------------------
41. Modification adoptée en octobre 1997 par le Conseil législatif
42. provisoire
43. 1. Interdit l'utilisation des fonds syndicaux à des fins politiques.
44. 2. Autorise la création de fédérations syndicales
45. intersectorielles.
46. 3. Autorise l'affiliation à des syndicats étrangers.
47. 4. Supprime l'interdiction pour les personnes extérieures à
48. l'entreprise ou au
49. secteur de siéger au comité exécutif des fédérations, mais
50. maintient cette
51. interdiction pour les syndicats.
52. 5. Maintient l'abaissement de l'âge limite d'exercice des
53. fonctions syndicales
54. de 21 à 18 ans.
55. =================================================
56. ===============
57. =================================================
58. ===============
59. Nom de l'ordonnance
60. Ordonnance no 4 de 1997 sur le travail (modifiée)
61. ----------------------------------------------------------------
62. Modifications adoptées avant juin 1997
63. En cas de licenciement dû aux activités syndicales de
64. l'intéressé, celui-ci a
65. droit à une indemnité.
66. ----------------------------------------------------------------
67. Modifications adoptées par le Conseil législatif en juin 1997
68. En cas de licenciement dû aux activités syndicales de
69. l'intéressé, celui-ci
70. peut exiger la réintégration ou une indemnité équitable.
71. ----------------------------------------------------------------
72. Modification adoptée en octobre 1997 par le Conseil législatif
73. provisoire
74. En cas de licenciement dû aux activités syndicales de
75. l'intéressé, celui-ci a
76. droit à une indemnité.
77. =================================================
78. ===============
79. =================================================
80. ===============
81. Nom de l'ordonnance
82. Ordonnance sur le droit des salariés à la représentation, à la
83. consultation et
84. à la négociation collective
85. ----------------------------------------------------------------
86. Modifications adoptées avant juin 1997
87. Ne contient aucune disposition légale et ne prévoit aucune
88. protection.
89. ----------------------------------------------------------------
90. Modifications adoptées par le Conseil législatif en juin 1997
91. 1. Représentation: tous les syndicats enregistrés de toutes les
92. entreprises
93. ont le droit d'être les représentants aux fins de la négociation
94. collective.
95. 2. Consultation: les syndicats qui comptent dans leurs rangs
96. plus de 15 pour
97. cent du personnel des entreprises de plus de 20 salariés ont le
98. droit d'être
99. les représentants aux fins des consultations avec la direction.
100. 3. Négociation collective: les syndicats qui comptent dans
101. leurs rangs plus de
102. 15 pour cent du personnel des entreprises de plus de 50
103. salariés ont le droit,
104. moyennant autorisation de plus de la moitié du personnel de
105. l'entreprise,
106. d'être les représentants aux fins de la négociation collective
107. avec la
108. direction.
109. ----------------------------------------------------------------
110. Modification adoptée en octobre 1997 par le Conseil législatif
111. provisoire
112. Ne contient aucune disposition légale et ne prévoit aucune
113. protection.
114. =================================================
115. ===============