Rapport intérimaire - Rapport No. 311, Novembre 1998

Cas no 1943 (Canada) - Date de la plainte: 12-NOV. -97 - Clos

151. Le comité a examiné le présent cas à sa session de juin 1998 et a présenté un rapport intérimaire au Conseil d'administration. (Voir 310e rapport, paragr. 185-242, approuvé par le Conseil d'administration à sa 272e session (juin 1998).)

1. 151. Le comité a examiné le présent cas à sa session de juin 1998 et a présenté un rapport intérimaire au Conseil d'administration. (Voir 310e rapport, paragr. 185-242, approuvé par le Conseil d'administration à sa 272e session (juin 1998).)
2. 152. Le gouvernement a envoyé des observations complémentaires dans une communication du 22 septembre 1998.
3. 153. Le Canada a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948. Il n'a ratifié ni la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, ni la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, ni la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Examen précédent du cas

1. 154. Lors de son examen précédent du cas, qui portait sur la législation relative à l'arbitrage obligatoire des différends dans divers domaines du secteur public, le comité a examiné en particulier l'annexe Q de la loi de 1996 sur les économies et la restructuration (projet de loi 26), de la loi de 1997 sur le règlement des différends dans le secteur public (annexe A), de la loi de 1997 sur la stabilité dans le secteur public (projet de loi 136) et de la loi de 1993 sur le contrat social (projet de loi 48). Les plaignants avaient soutenu que la législation et l'absence persistante d'un organe indépendant chargé de nommer les arbitres des différends en Ontario nuisent à l'indépendance de ces arbitres et à l'intégrité de la procédure d'arbitrage, enfreignant ainsi la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, et la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981.
2. 155. Le comité a formulé les recommandations suivantes (voir 310e rapport, paragr. 242):
   • a) Le comité demande au gouvernement et aux plaignants de fournir davantage d'informations à l'égard de l'application dans la pratique des critères contenus dans la loi 26 et dans la loi 136, que les arbitres doivent suivre, et notamment d'indiquer si le résultat de l'arbitrage reproduit en fait les résultats de la libre négociation collective de la manière dont les parties la considèrent souhaitable.
   • b) Le comité demande au gouvernement de veiller à l'avenir à ce que des consultations de bonne foi soient menées en ce qui concerne toute modification des structures de négociations, afin que les parties disposent de toutes les informations nécessaires pour faire des propositions et prendre des décisions en connaissance de cause.
   • c) A propos de l'allégation selon laquelle il est porté atteinte à l'indépendance de l'OLRB, le comité déplore que le gouvernement ait répondu de manière générale aux allégations très précises des plaignants à ce sujet. Gravement préoccupé par la perception de l'indépendance des membres de l'OLRB due aux pressions extérieures subies, le comité demande au gouvernement de répondre aux allégations spécifiques qui ont été formulées à cet égard et d'indiquer selon quelles modalités les membres sont nommés, ainsi que les procédures de consultation, quelles qu'elles soient, qui sont utilisées, le terme de ces nominations et les éléments, dans la législation et dans la pratique, en fonction desquels il est ou peut être mis un terme à ces nominations. Le comité demande également à être tenu informé de la décision confiée à une entité indépendante sur le cas concernant M. Johnson, et il demande au gouvernement de lui communiquer une copie de cette décision une fois qu'elle aura été rendue.
   • d) Rappelant qu'il est essentiel que l'arbitre soit non seulement strictement impartial, mais qu'il doit aussi apparaître comme tel afin que la confiance dont il jouit de la part des deux parties soit assurée et maintenue, et soulignant que ceci est d'autant plus important dans le secteur public, où le gouvernement lui-même est l'une des parties, le comité lui demande de lui fournir des informations sur la procédure permettant de choisir des arbitres en vue de leur nomination, dans les cas où les parties ne s'entendent pas sur la nomination d'un arbitre.
   • e) Le comité considère que, pour surmonter la perte de confiance des syndicats et les autres effets négatifs pour les relations de travail qui ont découlé des récentes mesures gouvernementales qui compromettent les relations de travail en Ontario, le gouvernement devrait envisager de consulter pleinement les syndicats et les organisations d'employeurs pour déterminer la façon de s'efforcer de promouvoir la confiance dans l'arbitrage, ce qui est essentiel à l'harmonie des relations de travail. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé à cet égard.
   • f) Le comité signale le cas à l'intention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations.

B. Réponse du gouvernement

1. 156. Dans sa communication du 22 septembre 1998, le gouvernement déclare au sujet de l'application des critères posés par les projets de lois 26 et 136 et des résultats ainsi obtenus que la plupart des sentences rendues dans le cadre du régime d'arbitrage obligatoire des différends ont porté sur la période précédant l'entrée en vigueur de ces projets de loi, projets en vertu desquels un total de 50 sentences ont été rendues (8 dans le secteur de la lutte contre les incendies, 14 dans le secteur de la police et 28 dans le secteur des soins de santé). Le gouvernement note que l'augmentation salariale moyenne accordée dans ces cas a été de 1,09 pour cent. Il rappelle que son intention est de veiller à ce que l'arbitrage tienne compte dans toute la mesure possible des résultats obtenus dans les secteurs où le droit de grève existe. Il note cependant qu'il serait prématuré de tirer des conclusions définitives sur le fait de savoir si le but visé a été atteint, tout en affirmant qu'il compte l'atteindre à moyen ou long terme.
2. 157. En ce qui concerne la procédure de nomination et l'indépendance de la Commission des relations de travail de l'Ontario (OLRB), le gouvernement déclare qu'il reconnaît l'importance que revêt l'impartialité des personnes exerçant des fonctions publiques et se dit décidé à garantir le maintien de la crédibilité et de la neutralité des tribunaux et organismes publics. Il expose ensuite la procédure de nomination à l'OLRB. Les candidats à la vice-présidence de la commission sont généralement retenus par le biais de consultations menées avec les parties intéressées aux relations de travail selon les critères suivants: qualifications, compétence, impartialité et crédibilité. Le ministre du Travail, en consultation avec le président de la commission, recommande la nomination des vice-présidents au Premier ministre provincial. Le Lieutenant gouverneur en Conseil nomme les vice-présidents par le biais d'un ordre en Conseil approuvé par le Cabinet. La durée des fonctions des membres de la commission est à la discrétion du Lieutenant gouverneur, mais elle est habituellement de trois ans. En ce qui concerne la destitution de trois des vice-présidents, le gouvernement indique qu'elle a fait récemment l'objet d'un recours en justice et que l'affaire a été réglée. Il demande que ces destitutions soient envisagées dans leur contexte, à savoir dans le cadre d'une réduction sans précédent des effectifs de l'administration et de ses services. Elles sont dues aux fortes coupures budgétaires imposées au ministère du Travail.
3. 158. Le gouvernement affirme que le vice-ministre du Travail par intérim de l'Ontario a rencontré en plusieurs occasions les représentants du Sous-comité du barreau canadien pour les nominations à la Commission des relations de travail de l'Ontario, qui ont présenté des recommandations tendant à assurer l'impartialité de la procédure de nomination. Dans le cadre du contrôle permanent de l'activité des organismes publics, on a chargé le secrétariat des nominations publiques de procéder à un examen de la procédure de nomination publique des présidents et membres des organismes exerçant des fonctions de réglementation et de décisions afin de s'assurer qu'elle répond aux besoins commerciaux du secteur intéressé. Les recommandations relatives à une politique de nomination publique fondée sur cet examen devraient être publiées l'an prochain.
4. 159. Au sujet de la plainte déposée par le SEIU à l'encontre de M. Johnson, le gouvernement signale au comité qu'elle a été retirée en mai 1998 et qu'elle ne devrait pas avoir de suites judiciaires.
5. 160. En ce qui concerne la nomination des arbitres dans les cas où les parties ne peuvent s'entendre à ce sujet, le gouvernement déclare qu'elle fait actuellement l'objet d'un différend soumis aux tribunaux nationaux. C'est pourquoi il juge déplacé de sa part de faire actuellement des commentaires publics, et il demande au comité de différer l'examen de cette question jusqu'à ce que les tribunaux aient tranché. Le gouvernement note que les arbitres des différends et les commissions d'arbitrage sont généralement acceptés par les deux parties et que c'est seulement lorsque celles-ci n'arrivent pas à se mettre d'accord qu'un tiers est habilité à procéder aux nominations. Il déclare qu'un nombre croissant de parties choisissent les arbitres des différends par accord mutuel.
6. 161. En ce qui concerne la recommandation du comité demandant au gouvernement de veiller à l'avenir à ce que des consultations de bonne foi soient menées en ce qui concerne toute modification des structures de négociations, le gouvernement se dit d'accord pour mener des consultations "chaque fois que c'est indiqué", pour ajouter toutefois qu'il doit être libre de juger et de déterminer, au vu des circonstances et du contexte de chaque question, la date et l'ampleur des consultations; c'est ainsi, par exemple, qu'il est parfois impératif de faire adopter rapidement un texte législatif. Le gouvernement fait remarquer que, dans un tel cas, les consultations ne peuvent être aussi larges que chacune des parties intéressées le souhaiterait.
7. 162. Enfin, s'agissant des commentaires du comité sur le climat général des relations professionnelles en Ontario, le gouvernement déclare qu'il est normal que les syndicats ne partagent pas son point de vue sur ce qu'est un juste équilibre de ces relations. Malgré ces différends, le gouvernement affirme que les résultats obtenus au cours des dernières années témoignent d'un bon climat des relations professionnelles dans la province. Il cite deux exemples à l'appui de son affirmation: tout d'abord, 95 pour cent des négociations relatives aux conventions collectives aboutissent sans grève ou lock-out; ensuite, les questions relatives au projet de loi 136, comme la détermination de la structure des unités de négociation après la fusion de deux ou plusieurs grands employeurs du secteur public, sont traitées par la commission avec rapidité et d'une manière favorable aux règlements négociés.

C. Conclusions du comité

1. 163. Le comité note que la présente plainte fait état d'allégations selon lesquelles la législation relative à l'arbitrage obligatoire dans divers domaines du secteur public et l'absence persistante d'un organe indépendant chargé de nommer les arbitres des différends nuiraient à l'intégrité de la procédure d'arbitrage, enfreignant ainsi les normes et principes de la liberté syndicale.
2. 164. Le comité note la déclaration du gouvernement selon laquelle il serait prématuré de tirer des conclusions définitives sur le fait de savoir si les résultats des arbitrages rendus en vertu des projets de lois 26 et 136 reproduisent ceux des secteurs qui jouissent du droit de grève bien qu'un tel résultat soit espéré dans un avenir plus ou moins rapproché. Le comité rappelle ses conclusions précédentes relatives au présent cas selon lesquelles la compatibilité des critères sur lesquels doivent se fonder les arbitres en vertu des projets de loi précités dépend de leur application dans la pratique. Le comité demande au gouvernement de fournir des informations additionnelles sur le résultat des arbitrages et de lui transmettre un exemplaire des sentences arbitrales rendues à cet égard. Il rappelle également la demande faite aux plaignants de transmettre des informations complémentaires à ce sujet.
3. 165. Le comité note que le gouvernement, tout en exprimant son soutien à la consultation "chaque fois que c'est indiqué", ne définit pas ce qu'il considère comme "indiqué" et déclare que les consultations ne peuvent toujours être aussi larges que chacune des parties intéressées le souhaiterait. Le comité relève en particulier que le gouvernement se réfère à la nécessité de faire adopter rapidement un texte législatif dans certaines circonstances. Tout en notant cette déclaration, le comité rappelle à nouveau l'importance d'une procédure de consultation adéquate lorsqu'un gouvernement cherche à modifier une structure de négociations dans laquelle il agit, directement ou indirectement, en tant qu'employeur, y compris le système d'arbitrage afin que toutes les parties intéressées puissent discuter tous les objectifs. Cette consultation doit être menée de bonne foi et les deux parties doivent disposer de toutes les informations nécessaires pour prendre une décision en connaissance de cause. Notant l'importance des changements survenus dans la structure de négociations, notamment en ce qui concerne la procédure d'arbitrage, pour les parties à la négociation, le comité demande au gouvernement de veiller à l'avenir à ce que des consultations de bonne foi soient menées en ce qui concerne toute modification des structures de négociations, afin que les parties disposent de toutes les informations nécessaires pour faire des propositions et prendre des décisions en connaissance de cause, et que la mise en oeuvre de la loi finalement adoptée soit facilitée.
4. 166. A propos de l'allégation selon laquelle il est porté atteinte à l'indépendance de l'OLRB, le comité bien que notant la déclaration du gouvernement sur l'importance que revêt l'impartialité de la commission se déclare à nouveau préoccupé par la perception par les plaignants de l'indépendance des membres de l'OLRB due aux pressions extérieures subies et estime que, s'il y avait effectivement ingérence de la part du gouvernement, il s'agirait d'une violation des principes de la liberté syndicale. Le comité note également que le gouvernement donne une description générale de la procédure de nomination. A cet égard, il lui demande de fournir des informations plus précises sur la procédure même des consultations menées actuellement. En ce qui concerne les allégations relatives à la destitution de huit vice-présidents et du président de l'OLRB, le comité note que le gouvernement mentionne seulement dans sa réponse la destitution de trois des vice-présidents de la commission. Le comité demande au gouvernement de lui fournir des informations précises sur l'ensemble des cas cités dans la plainte et de l'informer du fondement juridique et pratique sur lequel repose la destitution des intéressés ou le non-renouvellement de leurs fonctions. Le comité note la déclaration du gouvernement relative à l'examen en cours de la procédure de nomination ainsi que la déclaration des plaignants sur la perte de confiance des syndicats et les autres effets négatifs sur les relations de travail qui ont découlé des récentes mesures gouvernementales compromettant les relations de travail. En conséquence, le comité demande au gouvernement d'associer pleinement les syndicats et les organisations d'employeurs à cet examen, qui porte sur une question qui les concerne particulièrement.
5. 167. En ce qui concerne la demande d'informations du comité relative à la procédure de sélection des arbitres en vue de leur nomination lorsque les parties ne parviennent pas à s'entendre sur le nom d'un arbitre, le comité prend note de la demande du gouvernement tendant à différer l'examen de cette question, qui est actuellement soumise à la justice. Le comité demande au gouvernement de lui transmettre copie de la décision du tribunal dès qu'elle sera rendue.
6. 168. En ce qui concerne le climat général des relations de travail en Ontario, le comité, tout en notant la déclaration du gouvernement selon laquelle il est naturel que les points de vue diffèrent quant au fait de savoir ce qui est un juste équilibre des relations de travail et que les récents résultats atteints sont indicatifs d'un climat de travail harmonieux, rappelle les observations qu'il a faites lors de l'examen précédent du présent cas au sujet des facteurs qui nuisent au cadre des relations de travail: "Le comité ne peut que faire observer que, trois ans après la restriction des salaires imposée dans le secteur public en vertu de la loi sur le contrat social, des modifications ont été apportées au système d'arbitrage obligatoire sans que les parties intéressées n'aient été pleinement consultées. En outre, comme cela a été récemment traité dans le cas no 1900 (voir 308e rapport, paragr. 139-194), les travailleurs agricoles, les travailleurs domestiques et ceux de certaines professions libérales se sont vu refuser, conformément à la législation, l'accès à la négociation collective et au droit de grève, et la législation relative aux obligations des employeurs successeurs a été abrogée. En outre, on a cherché à abroger des dispositions essentielles en matière d'égalité de salaire." (Voir 310e rapport, paragr. 241.) Le comité est contraint de rappeler sa conclusion selon laquelle ces restrictions peuvent, à long terme, porter préjudice aux relations de travail et les déstabiliser. Le comité note également que, par définition, on ne peut parler de relations de travail harmonieuses lorsque l'une des parties a perdu confiance dans le système en vigueur. Le comité regrette que le gouvernement n'ait pas répondu à sa recommandation tendant à consulter pleinement les syndicats et les organisations d'employeurs pour déterminer la façon de s'efforcer de promouvoir la confiance dans l'arbitrage, ce qui est essentiel à l'harmonie des relations de travail, et il lui demande instamment de le faire dans le proche avenir. Il demande au gouvernement de le tenir informé à cet égard.

Recommandation du comité

1. 169. Au vu des conclusions intérimaires qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité demande au gouvernement de fournir des informations additionnelles sur le résultat des arbitrages menés en vertu des projets de lois 26 et 136, en particulier sur le fait de savoir si ces résultats reproduisent ceux des secteurs qui jouissent du droit de grève. Le comité demande en outre au gouvernement de lui transmettre copie des sentences arbitrales correspondantes. Par ailleurs, il rappelle la demande faite aux plaignants de lui fournir davantage d'informations à cet égard.
   • b) Notant l'importance des changements apportés à la structure de négociations, notamment à la procédure d'arbitrage, pour les parties à la négociation, le comité demande instamment au gouvernement de veiller à l'avenir à ce que des consultations de bonne foi soient menées en ce qui concerne toute modification des structures de négociations, afin que les parties disposent de toutes les informations nécessaires pour faire des propositions et prendre des décisions en connaissance de cause, et que la mise en oeuvre de la loi finalement adoptée soit facilitée.
   • c) En ce qui concerne la procédure de nomination des membres de l'OLRB, le comité demande au gouvernement de lui fournir des informations plus précises sur la procédure même des consultations qui sont menées. Le comité demande également au gouvernement de lui fournir des informations précises sur l'ensemble des cas relatifs à la destitution des vice-présidents et du président de l'OLRB soulevés dans la plainte et de l'informer du fondement juridique et pratique sur lequel repose cette destitution ou le non-renouvellement des fonctions. Par ailleurs, le comité demande instamment au gouvernement d'associer pleinement les syndicats et les organisations d'employeurs à l'examen de la procédure de nomination, qui les concerne particulièrement.
   • d) S'agissant de la procédure de sélection des arbitres en vue de leur nomination lorsque les parties ne peuvent s'entendre sur le nom d'un arbitre, le comité note que cette question est actuellement soumise à la justice et demande au gouvernement de lui transmettre copie de la décision du tribunal dès qu'elle sera rendue.
   • e) Regrettant que le gouvernement n'ait pas répondu à sa recommandation tendant à consulter pleinement les syndicats et les organisations d'employeurs pour déterminer la façon de s'efforcer de promouvoir la confiance dans l'arbitrage, ce qui est essentiel à l'harmonie des relations de travail, le comité demande instamment au gouvernement de le faire dans le proche avenir et de le tenir informé à cet égard.