Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 323, Novembre 2000

Cas no 2006 (Pakistan) - Date de la plainte: 11-FÉVR.-99 - Clos

1. 408. Le comité a examiné ce cas quant au fond à sa session de novembre 1999 où il a présenté un rapport intérimaire au Conseil d'administration. (Voir 318e rapport, paragr. 324-352, approuvé par le Conseil d'administration à sa 276e session (novembre 1999).)
2. 409. L'APFTU a fourni des informations complémentaires dans ses communications datées des 4 janvier et 5 mai 2000. Le gouvernement a fait parvenir ses observations dans des communications en date des 16 mars et 25 mai 2000.
3. 410. Le Pakistan a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Examen antérieur du cas

1. 411. Lors de l'examen antérieur du cas, le comité a noté que les allégations formulées dans ce cas concernaient le déni du droit syndical et du droit de négociation collective aux travailleurs de l'Agence de développement des ressources en eau et de l'énergie du Pakistan (WAPDA) et de la Compagnie de l'électricité de Karachi (KESC) en conséquence de la promulgation des ordonnances présidentielles soustrayant ces deux entreprises publiques du champ d'application de l'ordonnance de 1969 sur les relations du travail.
2. 412. Plus précisément, pour ce qui est de la situation des travailleurs de la WAPDA, le comité avait noté que l'ordonnance présidentielle no XX en date du 22 décembre 1998 suspendait les droits de se syndiquer et de négocier collectivement des quelque 130 000 travailleurs de la WAPDA. Le comité avait également pris note de la réponse du gouvernement, à savoir que la promulgation de ce décret était une mesure exceptionnelle nécessaire au bien-être de la collectivité et à la santé de l'économie du pays. Selon le gouvernement, les vols massifs d'électricité, la corruption généralisée et l'inefficacité qui règnent au sein de la WAPDA, qui avait été créée pour développer les ressources en eau et en énergie du pays, avaient nui sérieusement à la viabilité de cette société. Le gouvernement avait également précisé que, malgré les différentes mesures que la WAPDA avaient prises pour rétablir sa viabilité financière et une culture d'efficacité, de responsabilité et de discipline, elle n'avait pas pu prendre de sanctions disciplinaires à l'encontre des délinquants, et ce essentiellement en raison des interférences et pressions du syndicat et des éléments corrompus. Pour éviter l'effondrement total de la WAPDA, qui aurait causé de grandes souffrances humaines et des difficultés économiques, le gouvernement avait dû demander l'aide de l'armée pour rétablir une situation financière saine dans cette entreprise en mettant un terme au piratage ou vol de courant.
3. 413. Sans méconnaître qu'au dire du gouvernement un certain nombre de dirigeants du Syndicat des travailleurs des centrales hydroélectriques de la WAPDA étaient, directement ou indirectement, impliqués, au sein de cette entreprise, dans des faits de corruption, le comité a estimé que le fait de priver de leur organisation syndicale plusieurs milliers de travailleurs au motif des activités illégales menées par certains de ses dirigeants ou membres constituait une claire violation des principes de la liberté syndicale. Le comité avait estimé que, dans le cas où il était avéré que certains membres du syndicat avaient commis des actes outrepassant l'activité syndicale normale, des poursuites auraient pu être engagées sur le fondement de dispositions précises de la loi et selon la procédure judiciaire normale, sans que cela n'entraîne la suspension, puis la dissolution de l'ensemble d'un mouvement syndical.
4. 414. Par ailleurs, le comité avait noté que la direction de la WAPDA avait décidé, aux termes d'une directive de février 1999, que les cotisations syndicales ne seraient plus déduites des salaires des travailleurs en conséquence de l'ordonnance présidentielle no XX. Le comité avait estimé que la suspension de la pratique de déduction des cotisations syndicales, conjuguée à la suspension des activités syndicales, compromettait l'existence même de l'affilié de l'APFTU, le Syndicat des travailleurs des centrales hydroélectriques de la WAPDA. Enfin, le comité avait noté que le Greffier adjoint de la Commission des relations du travail avait annulé l'enregistrement du syndicat en mars 1999, et il avait souligné que l'annulation de l'enregistrement d'un syndicat par le Greffier (ou le Greffier adjoint) des syndicats équivalait à la suspension ou à la dissolution de cette organisation par l'autorité administrative, ce qui constituait une claire violation de l'article 4 de la convention no 87. En l'espèce, le comité avait noté que le Syndicat des travailleurs des centrales hydroélectriques de la WAPDA avait fait appel devant la Haute Cour de Lahore de la décision du Greffier adjoint.
5. 415. Pour toutes les raisons susmentionnées, le comité avait regretté profondément la promulgation de l'ordonnance présidentielle no XX de 1998, qui avait suspendu les droits syndicaux des travailleurs de la WAPDA et empêché le Syndicat des travailleurs des centrales hydroélectriques de cette entreprise de mener ses activités syndicales normales, notamment de percevoir ses cotisations. A cet égard, le comité avait noté que, bien que l'ordonnance no XX de 1998 était venue à échéance le 22 avril 1999, elle a été promulguée à nouveau par l'ordonnance no V de 1999, prenant effet à compter du 24 mai 1999. Le comité avait prié le gouvernement de confirmer que cette ordonnance était devenue caduque et, dans la négative, de l'abroger immédiatement.
6. 416. Enfin, le comité avait noté avec une grande préoccupation que, selon les allégations de la Fédération des travailleurs du pétrole, du gaz, de l'acier et de l'électricité (FOGSEW-Pakistan), en date du 8 juin 1999, le gouvernement avait exclu la Compagnie de l'électricité de Karachi (KESC) du champ d'application de l'ordonnance de 1969 sur les relations du travail en prenant deux ordonnances présidentielles promulguées le 27 mai 1999, ayant pour répercussion l'interdiction de l'affilié de la FOGSEW, le KESC Syndicat démocratique Mazdoor, d'exercer toute activité au sein de la nouvelle direction de la Compagnie de l'électricité de Karachi, à compter du 31 mai 1999. Constatant que le gouvernement n'avait pas répondu à ces graves allégations, le comité l'avait prié instamment de communiquer sans délai ses observations à ce sujet.
7. 417. Lors de sa session de novembre 1999, au vu des conclusions intérimaires du comité, le Conseil d'administration a approuvé les recommandations suivantes:
   • a) Le comité avait déploré que le gouvernement ait violé ses obligations découlant des conventions nos 87 et 98.
   • b) Notant que le Syndicat des travailleurs des centrales hydroélectriques de la WAPDA du Pakistan avait fait appel devant la Haute Cour de Lahore de la décision du Greffier adjoint d'annuler son enregistrement, le comité avait prié le gouvernement de faire connaître le verdict.
   • c) Regrettant la promulgation de l'ordonnance présidentielle no XX de 1998, qui avait suspendu les droits syndicaux des travailleurs de la WAPDA et avait empêché le Syndicat des travailleurs des centrales hydroélectriques de la WAPDA de mener ses activités syndicales normales, le comité avait prié instamment le gouvernement de s'abstenir à l'avenir de recourir à des mesures de suspension ou de dissolution par la voie administrative, lesquelles constituent de graves atteintes aux principes de la liberté syndicale.
   • d) Le comité avait prié le gouvernement de confirmer que l'ordonnance no V de 1999, ayant pour effet de promulguer à nouveau l'ordonnance no XX de 1998 était venue à échéance le 24 septembre 1999. Dans la négative, il prie instamment le gouvernement d'abroger immédiatement cette ordonnance no V de 1999 en vue d'établir l'enregistrement du Syndicat des travailleurs des centrales hydroélectriques de la WAPDA du Pakistan. Il l'avait prié de rétablir sans tarder la pratique des déductions de cotisations syndicales à la source. Le comité avait demandé au gouvernement de le tenir informé des mesures prises pour donner effet à ces recommandations.
   • e) Le comité avait prié instamment le gouvernement de communiquer sans délai sa réponse aux allégations de la Fédération des travailleurs du pétrole, du gaz, de l'acier et de l'électricité (FOGSEW) contenues dans la communication de cette organisation en date du 8 juin 1999.
   • f) Le comité avait déploré que certains dirigeants de la WAPDA et de la KESC aient été obligés de prendre une retraite anticipée.

B. Informations complémentaires fournies par les plaignants

1. 418. Dans une communication datée du 4 janvier 2000, l'APFTU a allégué que l'ordonnance no V de 1999, qui apporte des restrictions aux droits syndicaux fondamentaux des 130 000 travailleurs de la WAPDA, a été promulguée de nouveau. Cette ordonnance, qui était normalement venue à échéance le 23 décembre 1999, est restée en vigueur grâce à la suspension de certains articles de la Constitution pakistanaise, à l'application d'une nouvelle Constitution provisoire et à l'absence de parlement.
2. 419. Dans une communication datée du 5 mai 2000, l'APFTU indique que le gouvernement a décidé de rétablir les droits syndicaux fondamentaux de 140 000 travailleurs de la WAPDA et que l'interdiction des syndicats a été levée.

C. Réponse du gouvernement

1. 420. Dans une communication datée du 16 mars 2000, le gouvernement déclare qu'il a déjà fourni des informations détaillées sur les circonstances extrêmement graves qui l'ont amené à invoquer l'article 245 de la Constitution. Cette décision a été prise à titre exceptionnel, pour le bien de la collectivité et de la société et pour la santé de l'économie du pays. Le gouvernement fait remarquer qu'il a réitéré à plusieurs reprises sa détermination à respecter pleinement les droits fondamentaux des travailleurs en matière de liberté syndicale. Malgré les circonstances, le gouvernement a maintenu des contacts réguliers avec la direction des syndicats suspendus. Par ailleurs, il est déterminé à rétablir les droits syndicaux au sein de la WAPDA et de la KESC dès que la situation sera redevenue normale et que les deux sociétés seront redevenues viables et productives.
2. 421. Dans ce cadre, les autorités concernées ont supprimé un programme de restructuration progressive de la WAPDA et de la KESC et de rétablissement des syndicats concernés. La restructuration de deux sociétés touchant à sa fin, le gouvernement envisage de mettre en oeuvre le programme suivant de rétablissement des syndicats. Tout d'abord, l'interdiction des activités syndicales au sein de la WAPDA et de la KESC reste valable jusqu'au 31 octobre 2000. Toutefois, compte tenu des recommandations faites par le Comité de la liberté syndicale, le calendrier suivant sera respecté: i) l'enregistrement des votants sera fait à partir du 1er juillet 2000; il sera terminé le 31 août 2000; ii) les dispositions à prendre pour l'organisation d'un référendum concernant l'agent de négociations collectives seront prises au 31 octobre 2000 au plus tard; iii) les activités syndicales commenceront après cette date. Entre-temps, la direction de la WAPDA et de la KESC organisera des consultations régulières avec le personnel à différents niveaux pour régler les problèmes des travailleurs et répondre à leurs préoccupations.
3. 422. Dans une communication datée du 25 mai 2000, le gouvernement fait savoir que le Président pakistanais a suspendu l'interdiction des activités syndicales au sein de la WAPDA, interdiction qui avait été imposée à titre provisoire.

D. Conclusions du comité

1. 423. Le comité tient à rappeler que les allégations formulées dans ce cas concernent le déni des droits syndicaux et du droit de négociation collective des travailleurs de l'Agence de développement des ressources en eau et de l'énergie du Pakistan (WAPDA) et de la Compagnie de l'électricité de Karachi (KESC) en conséquence de la promulgation des ordonnances présidentielles soustrayant ces deux entreprises publiques du champ d'application de l'ordonnance de 1969 sur les relations du travail.
2. 424. En ce qui concerne la situation actuelle des travailleurs de la WAPDA, le comité note que, d'après les nouvelles informations fournies par la Fédération des syndicats du Pakistan (APFTU) et par le gouvernement, l'interdiction des activités syndicales au sein de la WAPDA a été levée par le Président pakistanais. Le comité prend dûment note de cette information.
3. 425. Par ailleurs, lors de l'examen antérieur du cas, le comité avait noté que la direction de la WAPDA avait décidé, aux termes d'une directive de février 1999, que les cotisations syndicales ne seraient plus déduites des salaires des travailleurs. (Voir 318e rapport, paragr. 348.) Le comité avait estimé que la suspension de la pratique de déductions des cotisations syndicales, conjuguée à la suspension des activités syndicales, compromettait l'existence même de l'affilié de l'APFTU, le Syndicat des travailleurs des centrales hydroélectriques de la WAPDA, et avait par conséquent prié le gouvernement de rétablir sans tarder la pratique des déductions des cotisations syndicales. Notant que le gouvernement n'avait fourni aucune information sur les mesures prises à cet effet, le comité demande une fois de plus au gouvernement de rétablir cette pratique sans tarder au sein de la WAPDA; il lui demande de le tenir informé de l'évolution de la situation à cet égard.
4. 426. S'agissant de la structure organisationnelle juridique du Syndicat des travailleurs des centrales hydroélectriques de la WAPDA, le comité avait noté, lors de l'examen antérieur du cas, que le Greffier adjoint de la Commission des relations du travail avait annulé l'enregistrement du syndicat en mars 1999. A cet égard, le comité avait souligné que l'annulation de l'enregistrement d'un syndicat par le Greffier (ou le Greffier adjoint) des syndicats équivalait à la suspension ou à la dissolution de cette organisation par l'autorité administrative, ce qui constituait une violation de l'article 4 de la convention no 87, et que l'annulation de l'enregistrement d'un syndicat ne pouvait se faire que par la voie judiciaire. (Voir 318e rapport, paragr. 348.) A cet égard, le comité avait noté que le Syndicat des travailleurs des centrales hydroélectriques de la WAPDA avait fait appel devant la Haute Cour de Lahore de la décision du Greffier adjoint, et avait prié le gouvernement de lui faire connaître le verdict que la Haute Cour de Lahore aurait rendu. Notant que le gouvernement ne fournit aucune information à cet égard, le comité prie une fois de plus le gouvernement de faire connaître le verdict de la Haute Cour de Lahore.
5. 427. En outre, le comité rappelle que lors de son dernier examen du cas il avait relevé avec grave préoccupation que, selon les allégations contenues dans la communication de la Fédération des travailleurs du pétrole, du gaz, de l'acier et de l'électricité (FOGSEW-Pakistan) en date du 8 juin 1999, le gouvernement avait exclu la Compagnie de l'électricité de Karachi (KESC) du champ d'application de l'ordonnance de 1969 sur les relations du travail en prenant deux ordonnances présidentielles, promulguées le 27 mai 1999, ayant eu pour répercussion l'interdiction de l'affilié de la FOGSEW, le KESC Syndicat démocratique Mazdoor, par la nouvelle direction de la KESC à compter du 31 mai 1999. Constatant que le gouvernement n'avait pas répondu à ces graves allégations, le comité l'avait prié instamment de communiquer sans délai ses observations à ce sujet. Le comité note maintenant avec préoccupation que dans sa dernière réponse le gouvernement justifie de manière générale sa décision de suspendre les activités de la KESC pour plus ou moins les mêmes raisons que celles qui l'avaient conduit à la même décision dans le cas de la WAPDA, à savoir que la décision a été prise à titre exceptionnel, pour le bien de la collectivité et de la société et pour la santé de l'économie du pays. Le gouvernement fait remarquer qu'il a réitéré à plusieurs reprises sa détermination à respecter pleinement les droits fondamentaux des travailleurs en matière de liberté syndicale. Le gouvernement affirme que néanmoins il est déterminé à rétablir les droits syndicaux au sein de la KESC dès que la situation sera redevenue normale et que la société sera redevenue viable et productive. A cet égard, le comité doit rappeler que la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations a souligné que les conventions sur la liberté syndicale ne contiennent pas de dispositions permettant d'invoquer l'excuse d'un état d'exception pour motiver une dérogation aux obligations découlant des conventions aux termes de celles-ci ou une suspension de leur application. (Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 186.) De plus, le comité considère que la viabilité et la productivité d'une entreprise ne doivent pas être une précondition pour la garantie du droit fondamental de la liberté syndicale. En outre, sans méconnaître le fait que, au dire du gouvernement, un certain nombre de militants du syndicat en situation d'agent de négociation collective (le Syndicat des travailleurs des centrales hydroélectriques de la WAPDA) étaient directement ou indirectement impliqués, au sein de cette entreprise, dans des faits de corruption ayant pour conséquence des vols massifs d'électricité, le comité estime que le fait de priver de leur organisation syndicale plusieurs milliers de travailleurs au motif des activités illégales menées par certains de ses dirigeants ou membres constitue une claire violation des principes de la liberté syndicale. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 667.) Le comité considère que, dans le cas où il aurait été avéré que certains membres du syndicat ont commis des actes outrepassant l'activité syndicale normale, des poursuites auraient pu être engagées sur le fondement de dispositions précises de la loi et selon la procédure judiciaire normale, sans que cela n'entraîne la suspension, puis la dissolution de l'ensemble d'un mouvement syndical. (Voir rapport de la Commission d'enquête sur l'observation par la Pologne des conventions nos 87 et 98, Bulletin officiel (vol. LXVII), 1984, paragr. 492.) Notant toutefois que, selon le gouvernement, l'interdiction d'activités syndicales au sein de la KESC doit continuer jusqu'au 31 octobre 2000, le comité demande au gouvernement de confirmer la levée de l'interdiction des activités syndicales au sein de la Compagnie de l'électricité de Karachi (KESC), et de confirmer que les droits des travailleurs ont été rétablis. De plus, il prie instamment le gouvernement de restaurer sans retard les droits de négociation collective des travailleurs de la KESC. Il demande au gouvernement de le tenir informé de tout développement à cet égard.
6. 428. Enfin, le comité prend note de la déclaration du gouvernement, à savoir qu'il envisage, dans le cadre du rétablissement des droits syndicaux au sein de la WAPDA et de la KESC, de prendre des dispositions en vue de l'organisation, au sein des deux sociétés, d'un référendum concernant l'agent de négociation collective d'ici au 31 octobre 2000. Le comité estime toutefois que, si les autorités ont le droit d'organiser des scrutins pour connaître le syndicat majoritaire devant représenter les travailleurs dans les négociations collectives, de tels scrutins devraient toujours avoir lieu lorsque l'on ne sait plus clairement par quel syndicat les travailleurs désirent se faire représenter. (Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 826.) Toutefois, dans le cas d'espèce et compte tenu des informations dont il dispose, le comité estime que rien ne vient confirmer le point de vue du gouvernement, selon lequel il y aurait des doutes, et il serait nécessaire d'organiser de nouvelles élections pour choisir les syndicats qui devront mener les négociations au sein de la WAPDA et de la KESC. En fait, le comité note, au vu des informations qui lui ont été fournies par les plaignants et que le gouvernement n'a pas contestées, que le Syndicat des travailleurs des centrales hydroélectriques de la WAPDA est le plus important syndicat de branche du pays, qu'il représente les travailleurs de la WAPDA depuis cinquante ans et qu'il vient à nouveau d'être déclaré l'agent de négociation collective pour ces travailleurs à l'issue d'un référendum tenu au niveau national le 29 décembre 1997. (Voir 318e rapport, paragr. 328.) Par ailleurs, la KESC Democratic Mazdoor Union a été élue en bonne et due forme comme agent négociateur au sein de l'entreprise au terme d'un référendum tenu le 23 février 1999. (Voir 318e rapport, paragr. 332.) Le comité estime de ce fait que les droits des deux syndicats susmentionnés en tant qu'agents de négociation collective n'ont été annulés que par le seul gouvernement. Ceci étant, le comité estime que ces droits devraient être rétablis sans tarder et que le gouvernement devrait prendre les mesures nécessaires à cet effet. Il demande au gouvernement de le tenir informé de l'évolution de la situation à cet égard.
7. 429. Enfin, s'agissant du dernier point de ses recommandations antérieures, le comité demande au gouvernement de le tenir informé de tout développement relatif à la retraite anticipée que certains dirigeants de la WAPDA et de la KESC ont été forcés de prendre.

Recommandation du comité

1. 430. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité note que l'interdiction des activités syndicales au sein de l'Agence de développement des ressources en eau et de l'énergie du Pakistan (WAPDA) a été levée.
   • b) Le comité prie à nouveau le gouvernement de rétablir sans tarder la pratique des déductions de cotisations syndicales à la source au sein de la WAPDA. Il demande au gouvernement de le tenir informé de l'évolution de la situation à cet égard.
   • c) Réitérant le principe selon lequel le recours à des mesures de suspension ou de dissolution d'une organisation syndicale par la voie administrative constitue une violation flagrante de l'article 4 de la convention no 87, le comité prie à nouveau le gouvernement de le tenir informé de l'issue du recours intenté par le Syndicat des travailleurs des centrales hydroélectriques de la WAPDA devant la Haute Cour de Lahore contre la décision du Greffier adjoint d'annuler son enregistrement.
   • d) Le comité prie instamment le gouvernement de confirmer la levée de l'interdiction des activités syndicales au sein de la Compagnie de l'électricité de Karachi (KESC) qui devait se poursuivre jusqu'au 31 octobre 2000 et de confirmer que les droits syndicaux des travailleurs ont été rétablis. De plus, il prie instamment le gouvernement de restaurer sans retard les droits de négociation collective des travailleurs de la KESC. Il demande au gouvernement de le tenir informé de tout développement à cet égard.
   • e) Le comité demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour rétablir sans tarder les droits du Syndicat des travailleurs des centrales hydroélectriques de la WAPDA et de la KESC Democratic Mazdoor Union, respectivement, en tant qu'agents de négociation collective. Il demande au gouvernement de le tenir informé de l'évolution de la situation à cet égard.
   • f) Le comité demande au gouvernement de le tenir informé de tout développement relatif aux dirigeants syndicaux de la WAPDA et de la KESC qui ont été forcés de prendre une retraite anticipée.