Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 318, Novembre 1999

Cas no 2009 (Maurice) - Date de la plainte: 22-FÉVR.-99 - Clos

1. 272. La plainte faisant l'objet du présent cas figure dans une communication du Syndicat des enseignants du secteur public (GTU) du 22 février 1999.
2. 273. Le gouvernement a envoyé ses observations dans une communication du 18 mai 1999.
3. 274. Maurice a ratifié la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, mais non pas la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948.

A. Allégations du plaignant

1. 275. Dans sa communication du 22 février 1999, le GTU allègue que, depuis huit ans, le ministère de l'Education ne cesse de le harceler sur la question du temps libre. Le GTU explique qu'il existe depuis cinquante-quatre ans et qu'il a toujours bénéficié de temps libre pour s'occuper de ses 5 000 membres, enseignants dans les écoles primaires. Le ministère de l'Education a, de fait, toujours octroyé aux syndicats des facilités dans ce domaine, comme il ressort de sa circulaire du 7 juin 1989 qui en fixe les modalités comme suit:
   • a) président, secrétaire et trésorier: quand nécessaire, selon les besoins;
   • b) autres membres du comité: un jour par semaine sous réserve des conditions établies.
     • Le GTU allègue que, lorsqu'il y a eu un problème en 1991, le ministère de l'Education a choisi de modifier unilatéralement sa circulaire, ce qui s'est traduit par une réduction considérable du temps libre octroyé, qui est passé de cinq à un jour pour les présidents, les secrétaires et les trésoriers, et d'un jour à une demi-journée pour les autres membres du comité. Le GTU a protesté avec véhémence, à la suite de quoi le chef de la fonction publique et secrétaire des Affaires intérieures a publié une circulaire attirant l'attention des ministères sur les dispositions de la loi sur les relations professionnelles (section 49 et paragraphe 96 de sa troisième annexe). Il y était mentionné que les responsables syndicaux ne bénéficiaient pas de temps libre pour leurs activités syndicales. L'organisation plaignante signale que la loi sur les relations professionnelles (section 96 de la troisième annexe -- code de pratiques) dispose que les facilités à octroyer aux représentants des travailleurs dépendent de leurs fonctions. La nature et l'étendue de ces facilités devraient être établies par un accord entre les syndicats et la direction. Au minimum, il faudrait: a) les dispenser de leur travail pendant le temps raisonnablement nécessaire pour qu'ils puissent exercer leurs fonctions syndicales, cette dispense ne devant pas être refusée de façon déraisonnable; b) assurer le maintien de leurs gains pendant ce temps. A la suite de la publication de la circulaire du chef de l'administration et des protestations des fédérations syndicales, le ministère de l'Education a mis un terme à sa politique restrictive. Toutefois, le GTU allègue qu'il s'est systématiquement abstenu de négocier avec lui la question des facilités à accorder aux représentants des travailleurs dans l'intention délibérée de recourir à des mesures répressives et afin de menacer et d'intimider les syndicats.
   • 276. Le GTU ajoute que le ministère a publié des circulaires limitant à un jour par semaine le temps libre octroyé jusque-là "quand nécessaire, selon les besoins", mais qu'il n'a pas à ce jour pris de mesures spécifiques contre les représentants syndicaux. De fait, l'une de ces circulaires indique que du temps libre supplémentaire pourrait être octroyé. Toutefois, le GTU affirme qu'en février 1999 une lettre a été distribuée aux responsables syndicaux les informant qu'une déduction serait effectuée sur leurs salaires.

B. Réponse du gouvernement

1. 277. Dans sa communication du 18 mai 1999, le gouvernement explique tout d'abord que l'octroi de temps libre aux responsables syndicaux pour leur permettre de s'occuper des affaires syndicales est régi par la loi sur les relations professionnelles de 1973 et le Manuel de gestion du personnel de 1992. Le principe de base étant que du temps libre peut être octroyé aux responsables syndicaux sous réserve des exigences du service.
2. 278. Le gouvernement explique ensuite que trois ministres et secrétaires permanents se sont succédé au ministère de l'Education ces huit dernières années. Ils ont tous constaté l'abus par certains syndicalistes de leur possibilité d'obtenir du temps libre, notamment le Syndicat des enseignants du secteur public (GTU), et ont exprimé leur préoccupation à ce sujet. Le ministère s'est constamment efforcé de décourager ces abus et il a cherché à résoudre le problème à l'amiable. A différentes reprises au cours des dix dernières années, l'attention des intéressés a été attirée sur la nécessité de se conformer aux instructions en vigueur, mais ceux-ci ont ignoré les lettres envoyées par le ministère.
3. 279. Le gouvernement signale que 33 syndicats s'occupent des différentes catégories de personnel des écoles publiques ou privées, ainsi que des organisations parapubliques rattachées au ministère de l'Education. Le ministère a toujours concédé à tous les syndicats reconnus les facilités requises pour qu'ils puissent assumer leurs fonctions selon des modalités très souples. La pratique depuis 1979 était d'octroyer du temps libre aux présidents, aux secrétaires et aux trésoriers des syndicats, quand nécessaire, selon les besoins. Toutefois, au fil des ans, il a été observé que les dirigeants de certains syndicats abusaient de cette facilité. En vertu de rapports signalant des abus de la sorte, le ministère a décidé en 1985 que les responsables syndicaux ne devaient pas quitter leur lieu de travail, à moins qu'ils n'en aient préalablement fait la demande écrite et que celle-ci ait été autorisée par le chef de service. Il s'agissait de permettre à ce dernier de prendre les dispositions nécessaires pour remplacer l'intéressé. Les syndicats ont vigoureusement protesté contre cette décision, faisant valoir que la loi sur les relations professionnelles dispose que "normalement, le chef de département n'a pas à s'enquérir des affaires pour lesquelles le congé ou temps libre est demandé".
4. 280. Depuis 1990, un nombre croissant de cas d'abus de temps libre par certains syndicalistes, notamment du GTU, ont été signalés au ministère. Il a été observé, en comparaison avec d'autres syndicats, que les membres de certains syndicats d'enseignants s'absentaient excessivement. En mars 1991, le gouvernement a été informé d'abus considérables de la part de syndicalistes du GTU. A titre d'exemple, le président de ce syndicat ne s'est pas présenté à son poste de travail pendant toute l'année 1990. D'autres dirigeants du GTU ont pris 128-129 jours de congé sur 140 jours de travail, contre quatre à sept jours par mois pris par les membres d'autres syndicats reconnus. Des parents se sont plaints de ces absences répétées qui gênaient considérablement le travail. Une circulaire a été distribuée le 11 avril 1991 à tous les chefs de section les informant des nouvelles modalités d'octroi de temps libre: 1) président, secrétaire et trésorier -- un jour par semaine; 2) autres fonctions -- une demi-journée par semaine.
5. 281. Suite aux protestations écrites et émises par plusieurs syndicats contre la circulaire du 11 avril 1991, une réunion a été organisée le 20 mai 1991 entre la direction et les syndicats intéressés (y compris le GTU). Au cours de cette réunion, les représentants du personnel ont fait valoir que les nouvelles dispositions ne leur donnaient pas suffisamment de temps pour se consacrer aux affaires syndicales. Ils ont demandé que ces dispositions soient retirées et que l'octroi de temps libre fasse l'objet d'un contrôle pendant cinq à six mois afin que les cas d'abus soient détectés. L'attention des syndicats a été attirée sur le fait que c'est le recours abusif au congé syndical qui a conduit le ministère à revoir sa politique dans l'intérêt de toutes les parties. Par ailleurs, le ministère a accédé à la demande de membres de syndicats d'être transférés à Port-Louis (la capitale), de sorte qu'ils puissent s'occuper plus facilement de leurs activités syndicales. En outre, il a toujours pris en considération les requêtes urgentes visant à libérer des syndicalistes pour qu'ils puissent se consacrer à des activités syndicales.
6. 282. Le ministère a finalement décidé de geler les nouvelles dispositions jusqu'à la fin de juin 1991, se rendant ainsi aux demandes des représentants du personnel, étant entendu qu'il déciderait ultérieurement de la marche à suivre en fonction des résultats de l'enquête sur l'absentéisme pour cause de congé syndical pendant la période envisagée. Le 7 juin, le ministère a donc distribué une deuxième circulaire informant tous les intéressés que, sous réserve des exigences du service, le président, le secrétaire et le trésorier des syndicats reconnus bénéficieraient de temps libre supplémentaire à condition qu'ils en fassent la demande et qu'ils en indiquent les raisons sur le formulaire prévu à cet effet.
7. 283. Le ministère a contrôlé la présence au travail des syndicalistes concernés. Aucune amélioration n'a été observée, l'absentéisme continuant d'être excessif. Le président, le secrétaire et le trésorier du GTU s'octroyaient du temps libre presque tous les jours sans remplir les formulaires requis. Après consultation du ministère de la Fonction publique, le ministère de l'Education a décidé de prendre des mesures disciplinaires à l'encontre des contrevenants. La décision d'octroyer un jour par semaine au président, au secrétaire et au trésorier, ainsi qu'une demi-journée aux autres titulaires a été maintenue, mais il a été convenu que seules les demandes de temps libre supplémentaire faites par écrit seraient prise en considération. Les syndicats ont protesté contre les circulaires du ministère de l'Education.
8. 284. Le gouvernement reconnaît que le chef de la fonction publique a publié le 8 mai 1992 une circulaire rappelant les dispositions de la section 49 de la loi sur les relations professionnelles, le paragraphe 96 de la troisième annexe (code de pratiques) et la section 5/X/8 du recueil d'ordonnances générales. Celui-ci souligne que l'octroi de temps libre doit être subordonné aux exigences du service, que cette facilité est refusée dans certains cas, alors qu'elle est source d'abus dans d'autres, ce qui d'une manière comme d'une autre ne favorise pas la conduite harmonieuse des relations professionnelles et doit être évité. Le chef de la fonction publique ajoutait également dans cette circulaire que chaque ministère devrait fixer ses propres modalités d'octroi de temps libre de manière à ne pas entraver l'efficacité ni la productivité. A ce sujet, le gouvernement souligne que le chef de la fonction publique n'a jamais déclaré qu'il fallait en tout temps octroyer des congés aux responsables syndicaux ou les libérer complètement de leurs tâches d'enseignant. Au contraire, il a recommandé d'éviter les abus.
9. 285. Le gouvernement souligne aussi que le ministère a organisé plusieurs réunions avec les syndicats mais que le GTU a systématiquement refusé de parvenir à un accord concernant le temps libre. Il a demandé des délais ainsi qu'un moratoire, tandis que les responsables continuaient de s'absenter presque tous les jours. Le président du GTU n'enseigne plus depuis plusieurs années. Il a aussi refusé de remplacer des collègues absents. Des lettres signalant aux intéressés leur absentéisme et leur manquement à leur obligation de remplir des demandes écrites de temps libre supplémentaire ont été envoyées. Le gouvernement joint des copies de ces lettres datées du 23 juin 1992, du 18 mars 1993, du 29 avril 1998 et du 8 février 1999.
10. 286. Le gouvernement explique que, dès le départ, l'application par le ministère de la formule du temps libre octroyé "quand nécessaire, selon les besoins" n'a jamais signifié une autorisation pour les responsables syndicaux de s'absenter tous les jours et que cette formule visait plutôt à leur accorder plus de souplesse afin qu'ils puissent, avec la permission nécessaire, vaquer à leurs activités syndicales. Le ministère n'a, à aucun moment interprété cette disposition comme habilitant les syndicalistes à prendre du temps libre chaque jour de travail. En ce qui concerne la circulaire du 7 juin 1991, qui demande aux dirigeants syndicaux de remplir un formulaire de demande de temps libre supplémentaire, le gouvernement indique que, conformément aux conditions de service régissant le congé dans la fonction publique mauricienne, tout congé non approuvé est considéré comme non autorisé et, par conséquent, non rémunéré. Tout agent de l'Etat qui prend un congé non autorisé pour quelque raison que ce soit est susceptible de faire l'objet d'une déduction correspondante de son salaire. Le ministère avait averti précédemment les syndicalistes intéressés que des mesures disciplinaires seraient prises à leur encontre dans l'hypothèse où ils persisteraient à s'absenter de façon abusive.
11. 287. Toutefois, en dépit d'avertissements répétés, les syndicalistes intéressés ont fait la sourde oreille. Des enquêtes internes ont alors été ouvertes en 1993, ce qui a amené le directeur d'enquête à constater que les congés pris par certains responsables syndicaux dépassaient de beaucoup le temps octroyé et que trois d'entre eux n'étaient quasiment jamais à leur poste, perturbant ainsi les classes et livrant les élèves à eux-mêmes. Dans son rapport de 1994, le directeur d'enquête note à nouveau que les enseignants qui assument des fonctions syndicales continuent de prendre du temps libre et sont pratiquement toujours absents. Ces rapports ont été portés à l'attention des intéressés, mais cela ne s'est pas traduit par une présence plus assidue. Le 15 mai 1995, le secrétaire permanent a dirigé une réunion avec les syndicats, y compris le GTU. Il leur a rappelé les remarques du directeur d'enquête et leur a demandé de faire un effort de présence en ce sens.
12. 288. Le gouvernement a de nouveau été informé, le 20 juin 1995, que des congés non autorisés continuaient d'être pris. Avant de prendre des mesures disciplinaires, le chef de la fonction publique s'est adressé à tous les syndicalistes, le 6 juillet 1995, en attirant leur attention sur la réglementation régissant l'octroi de temps libre et leur demandant leur collaboration. En outre, suivant l'exigence du chef de la fonction publique, les responsables de chaque ministère ont été invités à discuter avec les syndicats reconnus. Tous les efforts visant à régler la question par le dialogue ayant échoué, le ministère a décidé d'agir conformément aux dispositions en vigueur concernant le congé non autorisé. Les syndicalistes qui prennent des congés non autorisés feront l'objet de déductions de salaires.
13. 289. En conclusion, le gouvernement souligne que les dirigeants du GTU ont été plusieurs fois rappelés au cours des dernières années à la nécessité de se conformer aux instructions en vigueur mais qu'ils ont continué de s'octroyer abusivement du temps libre, à tel point que certains d'entre eux n'ont pas enseigné un seul jour depuis dix ans et s'attendent néanmoins à toucher leurs salaires à la fin de chaque mois. De façon générale, ils font une apparition à l'école certains jours puis disparaissent immédiatement après. Ils refusent systématiquement de prendre une classe. Cette situation perturbe gravement le travail dans certaines écoles, et des parents se sont plaints de l'absentéisme des enseignants.
14. 290. Enfin, le gouvernement insiste sur le fait qu'il incombe au ministère de l'Education d'assurer la scolarisation des enfants, de gérer les écoles ainsi que toutes les ressources humaines, y compris les enseignants. Il se soucie dans un même temps du bien-être des enseignants, étant parfaitement conscient de la nécessité de promouvoir de bonnes relations professionnelles. Le ministère reconnaît les droits et privilèges des syndicats, mais il est responsable du fonctionnement harmonieux des écoles en général et il est de son devoir d'assurer le maintien de la discipline et de l'efficacité en permanence. C'est dans cet esprit qu'il a élaboré une politique octroyant aux responsables syndicaux beaucoup de souplesse pour qu'ils puissent se consacrer à leurs tâches syndicales tout en assumant leurs obligations d'enseignants. En tant que partenaires du ministère dans l'éducation, les syndicalistes en question n'ont malheureusement pas respecté leur partie du contrat, en négligeant trop souvent l'intérêt des élèves.

C. Conclusions du comité

1. 291. Le comité note que, dans le présent cas, les allégations portent sur des conflits relatifs à l'octroi de temps libre aux responsables syndicaux pour leur permettre de se consacrer à leurs activités syndicales.
2. 292. Le comité observe que l'organisation plaignante renvoie à une circulaire de juin 1989 du ministère de l'Education qui prévoit l'octroi de temps libre aux président, secrétaire et trésorier des syndicats "quand nécessaire et selon les besoins", ainsi qu'un jour par semaine aux autres membres syndicalistes. Le GTU allègue que le ministère a modifié unilatéralement cette circulaire en 1991, réduisant le temps libre octroyé de cinq à un jour par semaine pour les présidents, les secrétaires et les trésoriers, et à une demi-journée pour les autres. Toutefois, tel qu'indiqué par le GTU, le comité note que le ministère de l'Education a mis un terme à sa politique restrictive à la suite de leurs protestations. Le GTU signale, par ailleurs, que la circulaire de 1991 limitant l'octroi de temps libre ne prévoit pas de mesures spécifiques contre les représentants syndicaux et qu'une autre circulaire mentionne que du temps supplémentaire pourrait être octroyé. Le GTU signale aussi que des responsables syndicaux ont récemment été informés par une lettre que des déductions seraient effectuées sur leurs salaires. Le comité note que le GTU reconnaît la pratique du ministère de l'Education qui a toujours octroyé du temps libre aux syndicats, mais il accuse le gouvernement de s'être abstenu de rechercher un accord avec les syndicats sur la question.
3. 293. Le comité note que le gouvernement ne contredit pas l'organisation plaignante concernant la distribution d'une circulaire en 1991 qui prévoit la limitation du temps libre octroyé. A cet égard, le comité prend note des explications fournies par le gouvernement selon lesquelles la circulaire de 1991 est la réponse à plusieurs années d'abus de la part de syndicalistes, et notamment de membres du GTU. Le comité observe qu'après la diffusion de la circulaire de 1991 des réunions ont été organisées entre la direction et les syndicats intéressés, à la suite desquelles le ministère a décidé de geler les nouvelles dispositions applicables pendant une période de temps déterminée. Le ministère a, peu de temps après, publié une autre circulaire prévoyant l'octroi de temps supplémentaire aux responsables syndicaux sous réserve qu'ils en fassent la demande et qu'ils en donnent les raisons sur le formulaire prévu à cet effet. Le comité note que, selon le gouvernement, les dirigeants du GTU n'ont jamais respecté cette disposition et que les abus ont continué.
4. 294. Le comité observe par ailleurs que les abus décrits par le gouvernement ont débouché sur des enquêtes internes en 1993 et 1994, dont le résultat a été porté à l'attention des syndicalistes intéressés. Il note que le ministère de l'Education a organisé plusieurs réunions avec les syndicats en 1995 afin de leur rappeler les dispositions régissant l'octroi de temps libre et qu'il les a invités à collaborer. Il note aussi que, selon le gouvernement, devant l'échec des efforts visant à régler la question par le dialogue, le ministère a décidé de prendre des mesures disciplinaires à l'encontre de ceux qui se prévalaient de congé non autorisé.
5. 295. En ce qui concerne la question des négociations entre les parties, le comité observe que le GTU accuse le gouvernement de s'être systématiquement abstenu de rechercher un accord sur le temps libre, tandis que le gouvernement fait état de plusieurs réunions au cours desquelles il a essayé de trouver une solution et affirme que les responsables du GTU ont demandé des délais ainsi qu'un moratoire, sans pour autant cesser de prendre congé presque tous les jours. A cet égard, le comité rappelle l'importance qu'il attache à l'obligation de négocier de bonne foi pour le maintien d'un développement harmonieux des relations professionnelles. Le comité regrette que le gouvernement ait décidé unilatéralement de modifier la pratique établie d'accorder du temps libre sans consulter les syndicats. Il insiste aussi sur le principe suivant lequel les employeurs comme les syndicats doivent négocier de bonne foi et s'efforcer de parvenir à un accord, lequel principe suppose que soit évité tout retard injustifié dans le déroulement des négociations. (Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 814 et 816.)
6. 296. En ce qui concerne l'octroi de temps libre aux responsables syndicaux, le comité a affirmé par le passé que, dans l'entreprise, ceux-ci devraient bénéficier, sans perte de salaire, des facilités nécessaires pour remplir leurs fonctions de représentants, sans que cela nuise au bon fonctionnement de l'entreprise. Le comité rappelle aussi que les représentants des travailleurs peuvent être tenus d'obtenir la permission de la direction avant de prendre congé, mais que cette permission ne devrait pas leur être refusée de façon déraisonnable. Le comité observe que le système actuel d'octroi de temps libre semble par ailleurs ne satisfaire aucune des parties. A cet égard, il ne peut que demander aux parties de parvenir rapidement à un accord sur toutes les modalités concernant l'octroi et l'utilisation de temps libre qui tienne dûment compte des caractéristiques propres au système de relations professionnelles, et qu'elles s'engagent à respecter ledit accord. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé à ce sujet.

Recommandation du comité

1. 297. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver la recommandation suivante:
   • Notant qu'il est de pratique établie d'accorder des congés syndicaux aux dirigeants d'organisations, le comité demande aux parties de parvenir rapidement à un accord sur toutes les modalités concernant l'octroi et l'utilisation de temps libre qui tienne dûment compte des caractéristiques propres au système de relations professionnelles et de s'engager à respecter ledit accord. Le comité demande aussi au gouvernement de le tenir informé à ce sujet.