Rapport définitif - Rapport No. 320, Mars 2000

Cas no 2030 (Costa Rica) - Date de la plainte: 31-MAI -99 - Clos

1. 568. La plainte figure dans une communication présentée conjointement par la Confédération des travailleurs Rerum Novarum (CTRN) et le Syndicat des travailleurs et retraités du Registre national et assimilés (SITRARENA), de mai 1999. La Confédération internationale des syndicats libres (CISL) a appuyé cette plainte par une communication du 29 juin 1999. Le gouvernement a envoyé ses observations dans une communication datée du 13 août 1999.
2. 569. Le Costa Rica a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 570. Dans leur communication de mai 1999, la Confédération des travailleurs Rerum Novarum (CTRN) et le Syndicat des travailleurs et retraités du Registre national et assimilés (SITRARENA) expliquent que le Registre national contient la liste de toutes les propriétés du pays, personnes morales, associations privées, des véhicules qui circulent, des navires, des biens hypothéqués auprès des établissements bancaires, des marques pour bestiaux, des droits d'auteur et de tout ce qui touche à la propriété intellectuelle; les plans cadastraux de chaque propriété ainsi que les autres documents cadastraux qui permettent de connaître la forme des propriétés et leur situation y sont également enregistrés. Le registre est dirigé par un conseil d'administration qui est un organe collégial où siègent les représentants des autorités et de collèges professionnels choisis par le gouvernement sur des listes composées de trois candidats mais où les organisations syndicales ne sont pas représentées.
2. 571. Les organisations plaignantes affirment qu'au Costa Rica la négociation collective dans le secteur public fait l'objet de graves restrictions et que le règlement concernant la négociation collective dans la fonction publique (créé par le gouvernement précédent par le décret no 162 du 6 octobre 1992 publié au Journal officiel le 5 mars 1993) n'a pas été appliqué à ce jour. Ce règlement porte création, dans son article 11, d'une commission d'homologation chargée d'approuver dans leurs moindres détails tous les accords conclus entre les parties et composée uniquement de ministres, à savoir: du ministre du Travail et de la Sécurité sociale, qui préside la commission; du ministre de la Justice (qui est le supérieur hiérarchique des plaignants); du ministre de l'Economie; du secrétaire d'Etat à la présidence du gouvernement et du ministre du Plan. L'article 12 habilite la commission à supprimer, dans les accords qui lui sont soumis, les points qui ne lui conviennent pas. Le SITRARENA et le mouvement syndical costa-ricien estiment que le décret no 162 ne répond pas aux attentes des travailleurs en matière de négociation collective. Le SITRARENA a toutefois engagé, avec le Registre national, des négociations sur la base de ce décret, qui ont abouti à la signature d'une "négociation collective". L'article 18 du règlement susmentionné dispose que "les présentes normes sont transitoires étant donné qu'un projet de loi relatif au règlement des conflits collectifs dans le secteur public, élaboré dans le cadre de consultations tripartites, sera présenté à l'Assemblée législative". Or ce projet de loi n'a même pas été examiné par l'Assemblée législative et ne figure pas parmi les priorités du gouvernement.
3. 572. Les organisations plaignantes indiquent que la Commission d'homologation n'a tenu qu'une seule réunion, le 4 août 1994, où elle a adopté une décision dans laquelle elle demandait au Bureau du Procureur général de la République de déclarer illégal et nul le décret relatif au règlement concernant la négociation collective dans la fonction publique, ce qui montre bien que les représentants du gouvernement au sein de la Commission ne croient pas que le décret susmentionné soit légal.
4. 573. Les organisations plaignantes ajoutent que le gouvernement nie l'existence de la convention collective qu'avait signée le SITRARENA et qui a été la seule à avoir produit des effets sur la base du règlement susmentionné. Elles relèvent également que cette convention collective a été ignorée par le conseil d'administration du Registre national et par le ministère de la Justice et qu'elle n'a pu être appliquée bien que le SITRARENA ait saisi différentes instances administratives et judiciaires. Il ressort de ce qui précède que les conventions nos 87, 98 et 135 ne sont pas appliquées.
5. 574. D'après les organisations plaignantes, à la suite de grèves, la "négociation collective" a été signée, approuvée par le conseil d'administration du Registre national et déposée par le SITRARENA au ministère du Travail et de la Sécurité sociale le 5 août 1995. Or le ministre du Travail et de la Sécurité sociale de l'époque a omis de convoquer la Commission d'homologation prévue par le règlement concernant la négociation collective, commission qui a d'ailleurs, lors de sa première et unique réunion, estimé que le décret du Conseil de gouvernement relatif au règlement susmentionné était illégal et a par conséquent demandé son annulation.
6. 575. Par la suite, le ministre du Travail de l'époque a écrit ce qui suit:
7. ... En réponse à votre demande, je vous informe que dans les documents joints ne figurent ni l'original de la "négociation collective" portant la signature des parties et mentionnant la date de la signature, ni une copie dûment certifiée conforme. Seule figure dans le dossier une copie certifiée conforme d'un document intitulé "Négociation collective" mais ne remplissant pas les conditions mentionnées.
8. Or c'est précisément en arguant de l'affirmation inexacte du précédent ministre du Travail que le ministre de la Justice, qui préside le conseil d'administration du Registre national, obtient de cet organe collégial qu'il conclue un accord pour déclarer ensuite, par la décision no 18-97, que l'accord relatif à la négociation collective conclu le 17 avril 1997 est nul et sans effet. Le directeur général du Registre national a alors demandé à ses représentants de ne plus assister aux réunions des organes paritaires qui fonctionnaient depuis une année conformément à la "négociation collective" - notamment la Commission des relations professionnelles et la Commission de la santé au travail - et a informé toutes les instances du Registre national que tous les droits conférés aux travailleurs en vertu de la "négociation collective" resteraient sans effet. Les organisations plaignantes indiquent que, face à une violation aussi grave, le SITRARENA a demandé au juge administratif d'annuler la décision prise par le conseil d'administration. Bien qu'il ait été saisi de cette affaire il y a plus de deux ans, le juge n'a pas encore tranché le litige et la procédure pourrait durer encore plusieurs années. Le SITRARENA a également saisi la Chambre constitutionnelle de la Cour suprême (qui a rejeté le recours en amparo) ainsi que l'Inspection nationale et la Direction générale du travail, le tout sans résultat (les organisations plaignantes résument certaines décisions et certains critères de la Chambre constitutionnelle et du Bureau du Procureur général de la nation).
9. 576. Les organisations plaignantes ajoutent que, dans une communication du 24 juillet 1998, la direction des affaires juridiques du ministère du Travail a affirmé ce qui suit, démentant ainsi ce qu'avait déclaré le ministre du Travail précédent:
10. ... 2. Ladite négociation (entre SITRARENA et le Registre national) a été déposée à ce ministère (ministère du Travail) le 9 août 1995 conformément à l'article 8 du règlement concernant la négociation collective dans la fonction publique en vue d'être homologuée par la Commission d'homologation, prévue à l'alinéa 11 dudit règlement. A ce jour, aucune décision n'a été prise à ce sujet.
11. ... B. Réponse concrète: compte tenu de ce qu'a affirmé le Bureau du Procureur général de la République dans la communication susmentionnée O.J.-064-98 du 17 juillet 1998, à savoir que le règlement (de négociation collective) susmentionné est en vigueur, la direction des affaires juridiques estime que la "négociation collective" qui nous occupe (Registre national - SITRARENA) doit être considérée comme approuvée étant donné que le délai de deux mois prévu à l'alinéa no 14 dudit règlement a expiré.
12. Le problème pour les organisations plaignantes est que cette déclaration n'a eu aucun effet et n'a servi à rien puisque l'actuelle ministre de la Justice s'obstine à méconnaître l'existence et la validité de la "négociation collective". La direction actuelle du Registre national refuse elle aussi de reconnaître la "négociation collective" et demande que l'affaire soit portée devant les tribunaux ou devant l'OIT. Les organisations plaignantes demandent quant à elles que la "négociation collective" qui a eu lieu entre en vigueur et ne soit pas ignorée arbitrairement et qu'elle soit reconnue de sorte que les travailleurs soient rétablis dans leurs droits et qu'il soit possible de la renégocier lorsqu'elle arrivera à échéance. Les organisations plaignantes demandent que soient adoptées des lois qui encouragent la négociation collective dans le secteur public et qu'une mission de contacts directs se rende dans le pays.
13. B. Réponse du gouvernement
14. 577. Dans sa communication du 13 août 1999, le gouvernement déclare que la communication des plaignants se caractérise par des allégations, des omissions et des inexactitudes qui offrent à l'OIT une relation des faits inexacte, subjective et excessive et qu'elle n'est donc justifiée ni en fait ni en droit. Les organisations plaignantes prétendent démentir le contenu des communications signées par le précédent ministère du Travail mais n'apportent en fait aucun élément digne de foi à l'appui de leurs affirmations.
15. 578. Le gouvernement ajoute que la protection des droits syndicaux est à ses yeux une activité primordiale et constitue l'un des principaux objectifs qu'il s'est assignés avec détermination dans le cadre du plan national de concertation, mis en ouvre par le Président de la République avec la participation active du ministre du Travail et de la Sécurité sociale et de toute la société civile. En effet, peu de temps après les élections qui ont eu lieu en février 1998, le Président a créé une commission spéciale chargée de recommander les moyens à mettre en ouvre pour engager un processus de conciliation entre les Costa-Riciens autour de ce que le Président a appelé "une vision commune du futur". C'est ainsi que le gouvernement a traduit le dialogue social dans les faits, comme en témoigne par exemple le rétablissement du Conseil supérieur du travail, un organe tripartite qui relève du ministère du Travail et de la Sécurité sociale, qui a pour tâche d'animer le dialogue social sur des thèmes socio-économiques et relatifs au travail et qui a contribué à l'élaboration de projets de loi soumis à l'Assemblée législative. Le gouvernement s'étend longuement, d'une part, sur divers projets de loi en cours d'examen concernant les différentes questions soulevées par le Comité de la liberté syndicale et la commission d'experts et, d'autre part, sur des actions du gouvernement et les arrêts de la Chambre constitutionnelle, qui ont permis d'enregistrer des progrès dans le domaine des droits syndicaux.
16. 579. S'agissant des questions objet de la plainte, le gouvernement indique que la négociation collective dans le secteur public a connu ces derniers temps une évolution importante, conforme aux règles qui régissent l'action de l'administration. A cet égard, il se félicite que le projet de "loi sur les emplois publics" (no 13284) publié au Journal officiel (no 210 du 29 octobre 1998) soit actuellement examiné par la Commission des affaires économiques de l'Assemblée législative. Cette loi réaffirme le droit de négociation collective et le droit de grève dans le secteur public, dans les conditions prévues par les conventions de l'OIT, la Constitution et le Code du travail. Ce projet de loi est le fruit d'un processus de conscientisation de l'administration publique sur la nécessité d'instaurer un nouveau régime de relations de travail entre l'Etat et ses agents. Son principal objectif est que le secteur public agisse de manière à satisfaire avant tout l'intérêt public et que les fonctionnaires se sentent honnêtement rémunérés et motivés pour s'acquitter pleinement de leurs fonctions, permettant ainsi une souplesse plus grande de l'emploi et une amélioration des possibilités de négociation des employés. Le gouvernement mentionne les efforts déployés jusqu'à ce jour par le pouvoir exécutif auprès de l'Assemblée législative pour que le projet de loi sur les emplois publics soit adopté.
17. 580. A cet égard, le gouvernement souligne qu'un progrès important a été enregistré dans le processus de concertation nationale. En effet, le Conseil supérieur du travail, un organe consultatif tripartite, constitué en commission ad hoc pour examiner le thème de la liberté syndicale, a déclaré dans son "rapport sur la liberté syndicale", daté du 5 octobre 1998, ce qui suit:
18. ... Dixièmement: s'agissant des emplois publics, le dialogue tripartite (gouvernement, Assemblée législative, syndicats) pour la réglementation de la grève et de la négociation collective, sur la base du projet de loi sur les emplois publics négocié par les différents secteurs pendant la présidence de Calderón Fournier, sera encouragé.
19. Pour ce faire, une commission mixte au sein de l'Assemblée législative afin de négocier le projet de loi susmentionné sera mise en place.
20. Dans ce contexte, le Président de la République a adressé au ministre du Travail et de la Sécurité sociale, le 7 novembre 1998, la directive n 013 publiée au Journal officiel (n 4 du 7 janvier 1999), dont l'article 1er dispose ce qui suit: "adopter les mesures administratives pertinentes afin de: ... f) promouvoir un dialogue autour du projet de loi sur les emplois publics".
21. 581. Le gouvernement s'est déclaré totalement disposé à améliorer les règles qui régissent l'exercice du droit de négociation collective des fonctionnaires et résoudre ainsi les questions qui sont restées en suspens en ce qui concerne l'application de conventions de l'OIT ratifiées par notre pays.
22. 582. Par ailleurs, bien que ce fait ne soit pas mentionné dans la plainte, le gouvernement tient à préciser que la Chambre constitutionnelle a rendu un arrêt de la plus haute importance (arrêt n 1997-98 du 27 février 1998, Exp. 4222-a-92) déclarant inconstitutionnelle l'interdiction de la grève dans les services publics (y compris les services effectués par les travailleurs de l'Etat ou de ses institutions).
23. 583. S'agissant du "droit de négociation collective des fonctionnaires ", la Constitution prévoit un statut des fonctionnaires, et la Chambre constitutionnelle de la Cour suprême, la plus haute instance juridictionnelle du pays, dont la tâche première consiste à garantir la suprématie des normes et des principes constitutionnels, s'est chargée de définir ce statut. C'est ainsi que cet organe a rendu le 23 août 1992 un arrêt de la plus haute importance (arrêt 1692-92) dont il a précisé le sens le 30 octobre 1992 à 15 heures et dans lequel il déclare inconstitutionnelles les procédures de règlement des conflits collectifs de caractère économique et social prévues par le Code du travail, pour les administrations régies par le droit public en matière d'emploi, tant que la loi n'aura pas remédié à cette omission. La Chambre constitutionnelle a estimé que les articles 191 et 192 de la Constitution transcrits plus haut justifient l'existence, au sein du secteur public, d'un système de règles régissant les conditions d'emploi et de travail et relevant du droit public. A cet égard, le régime concernant les emplois publics indiqué par la Chambre constitutionnelle entraîne nécessairement des conséquences découlant de la nature de cette relation, avec des principes généraux spécifiques qui sont non seulement distincts des principes énoncés dans la législation du travail, mais aussi, bien souvent, opposés à eux. A l'évidence, la déclaration contenue dans l'arrêt englobe la relation d'emploi entre l'administration publique et ses agents. Toutefois, dans les secteurs où la réglementation autorise le recours à des emplois non publics, la solution doit être différente. C'est pourquoi la Chambre constitutionnelle a jugé nécessaire de préciser que sont exclus de ce régime les ouvriers, les travailleurs et les employés qui ne participent pas à la gestion publique de l'administration, lorsqu'ils sont recrutés par l'Etat agissant dans le cadre du droit privé.
24. 584. Le gouvernement indique que le Conseil de gouvernement, tenant compte des considérations qui précèdent et soucieux de combler un vide en ce qui concerne les droits des fonctionnaires du secteur public, a adopté, lors d'une session ordinaire tenue le 6 octobre 1992, le décret n 162 contenant le "règlement concernant la négociation collective dans la fonction publique" dont l'objet est de parvenir à un équilibre entre les normes et les principes constitutionnels qui régissent la matière, en établissant des règles spéciales pour le règlement des conflits collectifs dans le secteur public, qui garantissent, d'une part, les droits des agents de l'Etat et, d'autre part, l'exercice de la puissance publique, l'efficacité et le respect du principe de l'égalité de l'administration publique. Conformément à l'avis C-161-98 du 10 août 1998 du Bureau du Procureur général de la République, les arrêts de la Chambre constitutionnelle n'ont à ce jour pas eu d'incidence sur ledit règlement, puisque la seule chose que la Chambre constitutionnelle ait interdite aux fonctionnaires a été la négociation des conditions d'emploi au moyen d'un instrument appelé "convention collective de travail", comme le dispose le chapitre trois du Code du travail (art. 54 et suiv.). Contrairement à ce qui est affirmé dans la plainte, l'avis du Procureur, qui a force obligatoire pour l'administration, établit clairement qu'il n'existe aucun obstacle juridique empêchant que la forme spéciale de négociation pour le secteur public appelée "accord" (convenio) (art. 8 du règlement susmentionné) puisse être utilisée dans la pratique, étant bien évidemment entendu que les négociations doivent être en tous points conformes aux dispositions du règlement, en particulier en ce qui concerne les questions qui font l'objet desdites négociations. En outre, un fait montre que la négociation collective dans le secteur public a connu ces derniers temps une évolution importante, et ce dans le respect des règles qui régissent l'action de l'administration: le gouvernement mentionne le projet de loi sur les emplois publics (n 13284), publié au Journal officiel n 210 du 29 octobre 1998, qui est actuellement examiné par la Commission des affaires économiques de l'Assemblée législative.
25. 585. Quant aux allégations relatives à la "négociation collective" conclue par le SITRARENA et le conseil d'administration du Registre national, le gouvernement renvoie aux rapports établis par les différentes autorités compétentes en la matière. En premier lieu, dans ses circulaires DM-269 et DM-830 datées respectivement du 8 mars et du 28 juillet 1999, la ministre de la Justice, dont relève le Registre national, indique que la "négociation collective" au Registre national, qui a été établie à la lumière du règlement concernant la négociation collective dans la fonction publique, publié dans le numéro 45 du 5 mars 1993 du Journal officiel sous le décret n 162 du 9 octobre 1992, est entachée de divers vices juridiques et constitutionnels, est dépourvue d'efficacité et ne peut donc être appliquée. En effet, ce document n'a pas été présenté à l'organe compétent sous la forme et dans les conditions prescrites et ne peut donc produire aucun effet juridique selon les dispositions du règlement concernant la négociation collective dans la fonction publique. La "négociation collective" n'est donc pas en vigueur. Vu les vices dont est entaché le document sur le plan de l'efficacité juridique, le conseil d'administration du Registre national a adopté, à sa session n 18-97 du 17 avril 1997, la décision suivante:
26. 1. Vu les informations contenues dans le dossier dont est saisi le ministre du Travail et de la Sécurité sociale et qui porte sur la négociation collective conclue entre le Registre national et le Syndicat des travailleurs et retraités du Registre national (SITRARENA), dossier dans lequel ne figure pas l'original de cet instrument de négociation collective, ni même une copie dûment certifiée conforme de cet instrument, il s'ensuit que la Commission nationale d'homologation et de ratification de la Commission de la négociation collective dans le secteur public n'a pas été en mesure de prendre connaissance de cet instrument ni de se prononcer expressément sur le fond, dans les termes et les conditions exigés par le règlement concernant la négociation collective dans la fonction publique (décret no 162 du 9 octobre 1992 du Conseil du gouvernement). C'est pourquoi le conseil d'administration du Registre national a décidé à l'unanimité ce qui suit:
27. Révoquer et tenir pour non avenus tous les actes administratifs et décisions du conseil d'administration découlant du contenu de la négociation collective qui est frappée de nullité par la présente décision.
28. Qu'en raison de ce qui précède, ladite négociation collective n'est pas applicable en tant qu'ensemble de règles habilitantes car elle est dépourvue d'efficacité du fait qu'elle n'a pas été présentée en bonne et due forme à l'organe compétent et qu'elle n'a pas été approuvée par la Commission nationale d'homologation et de ratification de la négociation collective dans le secteur public, si bien qu'elle ne peut produire aucun effet juridique.
29. 586. En effet, l'article 8 du règlement concernant la négociation collective dans la fonction publique dispose que: "La négociation une fois terminée, les parties communiquent le contenu de l'accord à la commission afin que celle-ci révise, approuve ou désapprouve telle ou telle partie de l'accord. Seules les parties qui auront été approuvées par la commission figureront dans l'accord." Dans le cas présent, cette condition n'a pas été remplie. Par ailleurs, l'article 12 du même règlement, qui définit les attributions de la Commission nationale d'homologation et de ratification de la négociation collective, indique à son alinéa c) qu'il appartient à cet organe d'"autoriser la signature des accords soumis à son approbation". On notera que le règlement susmentionné, qui est la base légale de la négociation en question, dispose que, pour que celle-ci puisse produire ses effets à l'égard des parties et être considérée comme étant en vigueur, une simple signature au bas du compte rendu des travaux ne suffit pas; encore faut-il que la teneur des accords soit connue, étudiée, autorisée ou approuvée par la Commission nationale d'homologation et de ratification de la négociation collective dans le secteur public, ce qui n'a pas été fait dans le cas qui nous occupe. C'est pourquoi la négociation collective en question ne peut produire d'effets.
30. 587. De même, dans le document DM-1661-97 du 17 septembre 1997 qu'il a adressé au secrétaire général du Syndicat des travailleurs du Registre national, le ministre du Travail de l'époque indiquait "qu'il n'y avait dans son bureau aucun document collectif signé par le Registre national et les représentants du syndicat". En outre, dans le document DM-1226-96 du 23 mai 1996 qu'il a adressé à la vice-ministre de la Justice, Mónica Blanco, le ministre du Travail indiquait: "Il est matériellement impossible de donner suite à votre demande étant donné que l'instrument collectif qui vous intéresse ne figure pas parmi les documents dont dispose la Commission nationale d'homologation et de ratification de la négociation collective."
31. 588. Tout ce qui précède est confirmé par la teneur du document que le gouvernement a joint à sa communication et qui a été signé lors de la réunion qui a été tenue au ministère du Travail et de la Sécurité sociale le 16 octobre 1997 et à laquelle ont participé le conseil d'administration du Registre national et le SITRARENA. Cette réunion avait été organisée pour examiner la plainte qu'avait déposée le SITRARENA auprès du Département des relations du travail (du ministère du Travail et de la Sécurité sociale) et dans laquelle il reprochait au conseil d'administration du Registre national d'ignorer la négociation collective. Les paragraphes 2, 3 et 4 du document susmentionné, qui a été signé par les deux parties, indiquent ce qui suit:
32. 2) que les deux parties sont d'accord pour dire que la manière dont le texte de ladite négociation collective du Registre national a été examiné au ministère du Travail et de la Sécurité sociale soulève une série de doutes qui justifient que l'on envisage de réviser le dossier administratif constitué par l'organe compétent, à savoir la Commission nationale d'homologation et de ratification de la négociation collective dans le secteur public, en particulier en vue de clarifier ce qui a été réalisé jusqu'à ce jour;
33. 3) qu'une fois identifiés et levés les doutes susmentionnés, les parties sont disposées à se rencontrer pour évaluer et étudier le document de négociation collective afin de le réviser et de s'efforcer de l'adapter aux nouvelles exigences et au cadre de référence que l'ordonnancement juridique costa-ricien prévoit en matière de négociation collective dans le secteur public;
34. 4) qu'une fois achevées l'étude et la révision susmentionnées, les deux parties présenteraient, conformément à la procédure prévue, ledit document à la Commission nationale d'homologation et de ratification de la négociation collective dans le secteur public à laquelle il appartient d'effectuer l'analyse et les formalités finales.
35. Il ressort donc à l'évidence des faits exposés plus haut que la négociation collective n'est pas en vigueur puisqu'elle est dépourvue d'efficacité faute d'avoir été présentée en bonne et due forme à la Commission nationale d'homologation pour approbation.
36. 589. De même, dans l'arrêt qu'elle a rendu le 1er septembre 1998 à l'occasion du recours en amparo formé par le Syndicat des travailleurs et retraités du Registre national à la suite de la non-application de la négociation collective en question, la Chambre constitutionnelle a fait sienne la thèse défendue par le conseil d'administration du Registre national en déboutant le syndicat de son recours dans son troisième considérant qui se lit comme suit:
37. A la page 120 du dossier figure la circulaire DM-1661-97 du 17 septembre 1997, dans laquelle le ministre du Travail et de la Sécurité sociale, M. Farid Ayales Esna, informe M. Felipe Espinoza Fernández, secrétaire général du Syndicat des travailleurs et retraités du Registre national, qu'il n'y a au ministère du Travail aucun document collectif signé par le Registre national et les représentants du syndicat. La Chambre estime donc que l'homologation n'a pas eu lieu puisque la négociation collective signée avec les autorités du Registre national n'a pas été présentée au ministère par la partie appelante. Ce qui précède est confirmé par ce qu'indique la ministre de la Justice dans le rapport qu'elle a remis à cette juridiction - qui, comme on l'a signalé, a été établi sous la foi du serment - puisque le conseil d'administration du Registre national, en prenant la décision visée par la présente procédure, tient compte du fait que "vu les informations contenues dans le dossier dont est saisi le ministre du Travail et de la Sécurité sociale et qui porte sur la négociation collective conclue entre le Registre national et le Syndicat des travailleurs et retraités du Registre national (SITRARENA), dossier dans lequel ne figure pas l'original de cet instrument de négociation collective, ni même une copie dûment certifiée de cet instrument". Vu ce qui précède, la ministre visée par le recours a déclaré dans son rapport "que ladite négociation collective ne peut être appliquée en tant qu'ensemble de règles habilitantes car elle est dépourvue d'efficacité du fait qu'elle n'a pas été présentée en bonne et due forme à l'organe compétent et qu'elle n'a pas été approuvée par la Commission nationale d'homologation et de ratification de la négociation collective dans le secteur public". En outre, ce qui précède est également confirmé par la teneur du compte rendu qu'a fourni le ministère visé par le recours (voir pp. 113 et 114 du dossier) et qui a été adopté à l'issue d'une réunion entre le ministère en question et le syndicat appelant au cours de laquelle il a notamment été décidé qu'une fois achevées l'étude et la révision du document les deux parties présenteraient ledit document à la Commission nationale d'homologation et de ratification de la négociation collective dans le secteur public, à laquelle il appartient d'effectuer l'analyse et les formalités finales. Face à cette situation, il est évident que l'acte final nécessaire pour que la négociation collective conclue entre les parties soit pleinement valide n'a pas eu lieu et qu'on ne peut, par conséquent, affirmer qu'il se soit produit en faveur du syndicat plaignant un droit subjectif ou une situation juridique consolidée qui justifie une violation du principe de préclusion, puisqu'il reste encore des actes à réaliser pour mener la procédure à son terme et parvenir à l'homologation dudit instrument par l'organisme compétent conformément à la directive no 162 du 9 octobre 1992 où figure le règlement concernant la négociation collective dans la fonction publique s'agissant de l'autorisation de la signature de tels accords. Vu ce qui précède, la Chambre estime que l'appelant n'a été lésé dans aucun de ses droits fondamentaux et le déboute donc de son appel.
38. 590. La ministre de la Justice indique que le conseil d'administration s'est toujours montré disposé à parvenir à un accord avec le syndicat des travailleurs du Registre national comme le démontre le document susmentionné, et que c'est en fait la partie appelante qui a fait échouer toutes les tentatives de négociation. En décembre 1997, la ministre déclarait devant le juge administratif, dans le cadre d'un procès portant sur la même affaire (procès qui arrive à son terme), qu'une nouvelle négociation est actuellement en cours sur la base des points qui ont été pris en considération lors de la négociation précédente, étant entendu que les points dont il a été établi qu'ils étaient illégaux et inconstitutionnels ne peuvent faire partie du nouveau document.
39. 591. A également pris part à cette affaire la Direction du travail du ministère du Travail, organe chargé par la loi de tenter de régler à l'amiable les conflits du travail, qui a publié des rapports détaillés (joints à la communication) où sont résumées les nombreuses activités qu'il a entreprises dans le cadre de cette affaire entre décembre 1994 et le 4 décembre 1997. Pour sa part, la direction nationale de l'inspection du travail n'a reçu du SITRARENA aucune plainte concernant les faits que ce syndicat a présentés au Comité de la liberté syndicale.
40. 592. Le gouvernement souligne que, dans leurs plaintes, les organisations plaignantes passent totalement sous silence la négociation à laquelle participe actuellement l'administration et le SITRARENA. Cette négociation se déroule sur la base des points analysés dans la négociation précédente, qui n'était pas entrée en vigueur à cause d'une série de vices tels que l'absence de la signature des parties sur le document de négociation, notamment celle des autorités du Registre national, situation à laquelle les intéressés n'ont à ce jour pas réussi à remédier, même si de nombreux rapprochements administratifs se sont opérés entre les parties. Par ailleurs, il ne faut pas oublier que la justice est actuellement saisie de l'affaire à l'examen et que la procédure touche à son terme.

C. Conclusions du comité

1. 593. Le comité observe que, dans le présent cas, l'organisation plaignante (SITRARENA) allègue que: 1) le règlement concernant la négociation collective dans la fonction publique en vigueur, publié au Journal officiel du 5 mars 1993, prévoit d'importantes restrictions (il fait en particulier obligation aux parties à une négociation collective de soumettre le texte de leur accord à une commission d'homologation et de ratification composée de plusieurs ministres, qui approuve ou non ledit accord et peut en exclure les dispositions qui ne lui conviennent pas) et qu'il n'a pas été appliqué à ce jour; 2) le SITRARENA a, dans ce cadre, signé la "négociation collective" avec le Registre national, mais cet accord n'a pas été appliqué parce qu'il a été ignoré par le conseil d'administration du Registre national (qui l'avait pourtant approuvé) et par la ministre de la Justice; en outre, la Commission nationale d'homologation et de ratification a saisi le Bureau du Procureur général de la République de la question de l'illégalité du décret du Conseil de gouvernement relatif au règlement concernant la négociation collective dans la fonction publique (raison pour laquelle le précédent ministre du Travail n'a pas convoqué la Commission nationale d'homologation et de ratification pour qu'elle approuve la "négociation collective"; par la suite, le ministre du Travail a déclaré qu'il ne disposait ni de l'original ni d'une copie dûment certifiée conforme de la "négociation collective" mentionnée portant la signature des parties et la date de la signature); 3) l'organisation plaignante cite des lois qui encouragent la négociation collective dans le secteur public et rappelle que les autorités se sont engagées à soumettre à l'Assemblée législative une loi relative au règlement des conflits dans le secteur public.
2. 594. Le comité note que le gouvernement a mis l'accent sur les points suivants: 1) le règlement concernant la négociation collective dans la fonction publique est en vigueur et autorise une forme particulière de négociation dans le secteur public appelée "accord"; 2) il existe un projet de loi sur les emplois publics qui améliore les possibilités de négociation dans le secteur public dans les conditions prévues par les conventions de l'OIT; le Conseil supérieur du travail (tripartite) a décidé le 5 octobre d'encourager un dialogue tripartite entre le gouvernement, l'Assemblée législative et les syndicats en vue de réglementer la négociation collective sur la base de ce projet de loi, en créant une commission mixte à l'Assemblée législative; 3) quant à la "négociation collective" entre l'administration du Registre national et le SITRARENA, elle est entachée d'une série de vices juridiques, constitutionnels et d'efficacité, qui la rendent inapplicable, ce qui explique que le 17 avril 1997 le conseil d'administration du Registre national a décidé de révoquer et de tenir pour non avenus tous les actes administratifs et décisions découlant de la négociation collective; concrètement, une simple signature au bas du compte rendu des travaux ne suffit pas, étant donné que le contenu des accords doit être soumis à la Commission nationale d'homologation et de ratification de la négociation collective qui doit l'approuver, conditions qui n'ont pas été remplies bien qu'elles soient prévues par le règlement susmentionné; en outre, l'accord de "négociation collective" soumis au ministère du Travail et de la Sécurité sociale n'était pas daté et n'était pas revêtu des signatures des parties; 4) d'après le document du 16 octobre 1997 (que le gouvernement a joint à sa communication), le SITRARENA reconnaît, comme d'ailleurs le conseil d'administration du Registre national, avoir des doutes sur la procédure suivie en ce qui concerne la documentation relative à la "négociation collective" du Registre national, et les deux parties indiquent qu'une fois achevées l'étude et la révision de la "négociation collective" elles présenteraient, conformément à la procédure prévue, ledit document à la Commission nationale d'homologation et de ratification, à laquelle il appartient d'effectuer l'analyse finale; 5) la Chambre constitutionnelle constate, dans son arrêt du 1er septembre 1998, que le SITRARENA n'a pas présenté la "négociation collective" signée avec les autorités du Registre national et que la Commission nationale d'homologation n'a pas approuvé ce document.
3. 595. Le comité estime, à la lumière de tous ces éléments, que l'instrument appelé "négociation collective" entre le SITRARENA et l'administration du Registre national ne remplit pas les conditions légales prévues par le règlement concernant la négociation collective dans la fonction publique (absence de date et de signatures, non-présentation - pour approbation - à la Commission nationale d'homologation et de ratification). Le comité note toutefois indépendamment de ce qui précède, d'une part, que les parties étaient parvenues à des accords - qui semblent avoir reçu un début d'application pour certaines questions - et avaient, en tout cas, signé le compte rendu des travaux, et, d'autre part, que la disposition du règlement concernant la négociation collective dans la fonction publique, qui exige l'approbation par la Commission nationale d'homologation et de ratification des accords conclus, est contraire aux principes de la convention no 98; en outre, tout semble indiquer que, dans la pratique, le système actuel de négociation ne fonctionne pas de manière satisfaisante. Le comité relève que les parties poursuivent les négociations en vue de réviser la "négociation collective" et soumettre le document à la Commission nationale d'homologation et de ratification.
4. 596. Dans ces conditions, le comité souligne l'importance d'adopter le plus rapidement possible le projet de loi sur les emplois publics qui a été soumis à l'Assemblée législative et qui est actuellement examiné par la Commission des affaires économiques (et dont le comité a pris note avec satisfaction lors de sa réunion de novembre 1999 (voir 318e rapport, paragr. 46); le comité attire l'attention du gouvernement sur le fait que subordonner l'entrée en vigueur des accords collectifs souscrits par les parties à l'homologation de ces accords par les autorités est contraire aux principes de la négociation collective (voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 869 à 874) et de la convention no 98; il encourage le Registre national et le SITRARENA à s'appuyer sur l'accord non officialisé auquel ils étaient parvenus pour résoudre rapidement, dans le document "négociation collective", tous les points litigieux et demande instamment au gouvernement d'assurer que la Commission nationale d'homologation et de ratification - composée de ministres et dont les attributions actuelles sont incompatibles avec les principes de la négociation collective - ne modifiera pas les points qui auront fait l'objet d'un accord définitif entre les parties; et il invite le gouvernement à lui communiquer la décision que devrait rendre prochainement le juge administratif qui a été saisi de l'affaire qui fait l'objet de la présente plainte.

Recommandation du comité

1. 597. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Soulignant l'importance d'adopter le plus rapidement possible le projet de loi sur les emplois publics soumis à l'Assemblée législative, le comité rappelle au gouvernement qu'il peut, s'il le souhaite, demander l'assistance technique du BIT afin de s'assurer que la future loi est pleinement conforme aux principes de la convention no 98.
   • b) Le comité encourage l'administration du Registre national et le Syndicat des travailleurs et retraités du Registre national (SITRARENA) à s'appuyer sur l'accord non officialisé auquel ils étaient parvenus pour résoudre rapidement, dans le document "négociation collective", tous les points litigieux.
   • c) Tout en appelant l'attention du gouvernement sur le fait que subordonner l'entrée en vigueur d'accords collectifs souscrits par les parties à l'homologation desdits accords par les autorités est contraire aux principes de la convention no 98, le comité invite instamment le gouvernement d'assurer que la Commission nationale d'homologation et de ratification ne modifiera pas les points qui auront fait l'objet d'un accord définitif entre les parties.
   • d) Le comité demande au gouvernement de lui communiquer la décision que devrait rendre prochainement le juge administratif qui a été saisi de l'affaire qui fait l'objet de la présente plainte.