Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 323, Novembre 2000

Cas no 2075 (Ukraine) - Date de la plainte: 17-FÉVR.-00 - Clos

1. 506. Dans des communications datées des 17 février et 24 mars 2000, l'Union syndicale panukrainienne "Solidarnost" a présenté une plainte en violation de la liberté syndicale contre le gouvernement de l'Ukraine.
2. 507. Le gouvernement a envoyé ses observations dans des communications datées des 30 mars et 24 mai 2000.
3. 508. L'Ukraine a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l'organisation plaignante

1. 509. Dans sa communication datée du 17 février 2000, l'Union syndicale panukrainienne "Solidarnost" porte plainte contre l'annulation de son enregistrement qui avait été accordé le 30 décembre 1999, par la résolution no 2 de la Commission du ministère de la Justice en date du 9 février 2000. La seule raison invoquée à l'appui de cette annulation est le fait que l'enregistrement aurait été contraire aux lois en vigueur, sans autre explication. En même temps, la Commission du ministère de la Justice a ordonné à la Banque nationale d'Ukraine de clore les comptes du syndicat et de faire publier par voie de presse l'annonce de cette annulation.
2. 510. L'organisation plaignante explique qu'en vertu de la loi (art. 18 de la loi sur les syndicats, leurs droits et la protection de leurs activités) la publication de l'annulation d'un certificat d'enregistrement ne peut avoir lieu qu'en cas de dissolution forcée d'un syndicat prononcée par les tribunaux. Selon l'organisation plaignante, la mesure prise par la Commission du ministère de la Justice est donc un acte de dissolution qui ne devrait être le fait que d'un tribunal et qui, en conséquence, constitue une violation de la Constitution de l'Ukraine, de la Déclaration universelle des droits de l'homme et de la convention no 87 de l'OIT.
3. 511. Dans sa communication datée du 24 mars 2000, l'organisation plaignante ajoute que les administrations régionales de la justice de Kiev, Cherkassy et Herson ont émis des injonctions d'annuler l'enregistrement des liens syndicaux, et affirme que les départements du ministère public et les forces civiles s'immiscent dans les activités des syndicats. L'organisation plaignante a introduit un recours en appel contre la décision de la Commission du ministère devant le tribunal accompagné de plusieurs documents. Dans une lettre adressée au Président de l'Ukraine - jointe à la plainte -, l'organisation plaignante indique qu'aucune des irrégularités présumées dans ses documents ne lui avait été notifiée et qu'elle n'a reçu la communication officielle de la décision d'annulation de son enregistrement que le 28 février, soit plusieurs semaines après que la décision a été prise.

B. Réponse du gouvernement

1. 512. Dans sa communication datée du 30 mars 2000, le gouvernement déclare que l'Union syndicale panukrainienne "Solidarnost" a bien été enregistrée le 30 décembre 1999 en vertu de la loi sur les syndicats, leurs droits et la protection de leurs activités. Le gouvernement ajoute cependant qu'il a été constaté après une nouvelle vérification que les informations fournies, principalement celles concernant le nombre des membres, les adresses officielles de certaines organisations de district et la légitimité de l'assemblée constituante de la Confédération panukrainienne ne correspondaient pas à la réalité. Vu le manque de fiabilité des documents, la Commission du ministère de la Justice a adopté la résolution no 2 portant annulation de l'enregistrement de ce syndicat.
2. 513. Le gouvernement ajoute que la décision d'annuler l'enregistrement de l'Union syndicale panukrainienne "Solidarnost" ne constitue pas une dissolution forcée, laquelle ne peut être décidée que par un tribunal. En outre, le gouvernement indique que le syndicat a introduit une demande auprès de la Cour suprême d'arbitrage afin d'obtenir l'annulation de son désenregistrement et que le ministère a introduit une demande reconventionnelle à cet égard.
3. 514. Dans sa communication datée du 24 mai 2000, le gouvernement indique que la Cour suprême d'arbitrage a examiné les deux demandes et conclu en faveur du ministère de la Justice dans sa décision du 6 avril 2000. Cette décision déclare non valables les documents de l'assemblée constituante du syndicat "Solidarnost" et invalide ses statuts, ainsi que les premières conclusions du ministère de la Justice lorsqu'il a enregistré le syndicat en décembre 1999. Le code de procédure d'arbitrage dispose que les décisions et injonctions de la Cour d'arbitrage acquièrent force de loi dès qu'elles sont rendues et qu'elles s'imposent aux entreprises, aux organisations et aux fonctionnaires.

C. Conclusions du comité

1. 515. Le comité note que les allégations dans le présent cas ont trait à la décision administrative d'annuler l'enregistrement auparavant accordé à un syndicat et à la poursuite par le gouvernement de cette action par une demande faite à la banque de clore le compte du syndicat, la décision de faire publier par les organes d'information un avis concernant l'annulation, les décisions des administrations régionales d'annuler les liens syndicaux et l'ingérence des départements du ministère public et des forces civiles dans les activités du syndicat.
2. 516. En premier lieu, le comité note que, d'après le gouvernement, l'enregistrement de l'Union syndicale panukrainienne "Solidarnost" a été annulé en raison d'inexactitudes dans le nombre de ses membres, l'adresse officielle de certaines organisations de district et la légitimité de l'assemblée constituante de la Confédération panukrainienne. La Cour d'arbitrage a statué en appel en faveur du ministère de la Justice en déclarant non valables les documents de l'assemblée constituante du syndicat "Solidarnost" et ses statuts.
3. 517. Le comité constate que ni la documentation fournie par le gouvernement, ni celle soumise par l'organisation plaignante n'indiquent que le syndicat ne répondait pas aux critères de base pour être enregistré, et qu'il semble que l'annulation soit uniquement motivée par le manque de fiabilité des informations fournies. A cet égard, il semble qu'aucun effort n'a été fait pour que soient rectifiées et révisées ces informations avec l'Union syndicale panukrainienne "Solidarnost", et que la décision d'annulation de l'enregistrement du syndicat avec effet immédiat a été prise sans notification préalable ainsi que l'ordre donné à la banque de clore les comptes du syndicat et aux administrations régionales de rompre leurs liens organiques avec lui.
4. 518. Le comité prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle l'action du ministère ne constituait pas une "dissolution" du syndicat. Il rappelle cependant que l'annulation par le greffier des syndicats de l'enregistrement d'une organisation équivaut à la suspension ou à la dissolution de ladite organisation par voie administrative. Pour que le principe selon lequel une organisation professionnelle ne peut faire l'objet d'une suspension ou d'une dissolution par une décision administrative soit convenablement appliqué, il ne suffit pas que la loi octroie un droit de recours contre ces décisions administratives; de telles décisions ne devraient prendre effet qu'au terme du délai légal pour former un recours, sans qu'un recours ait été formé, ou jusqu'à ce que ces décisions aient été confirmées par une autorité judiciaire. En outre, en raison des graves conséquences que la dissolution de leurs syndicats a pour la représentation professionnelle des travailleurs, il semblerait préférable, pour la conduite des relations professionnelles, qu'une telle mesure soit prise en dernier recours seulement, après qu'auront été épuisés d'autres moyens moins radicaux pour l'organisation dans son ensemble. (Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 669 et 677.)
5. 519. Le comité n'est pas en mesure d'apprécier la véracité factuelle des informations fournies avec sa demande d'enregistrement par l'organisation plaignante. Il considère cependant que les questions soulevées par la vérification de la Commission du ministère de la Justice, qui d'après la législation doit avoir lieu dans le mois qui suit la demande d'enregistrement et avant que celui-ci ne soit accordé, auraient dû être traitées directement avec l'organisation plaignante. Compte tenu des informations dont il dispose, le comité doit conclure qu'aucun effort n'a été fait par les autorités gouvernementales pour résoudre les divergences présumées afin d'éviter les effets particulièrement graves d'une dissolution.
6. 520. En outre, bien que cette question n'ait pas été expressément soulevée dans le présent cas, le comité estime utile de rappeler ses conclusions dans un cas précédent concernant l'Ukraine à propos des exigences nationales en matière d'enregistrement. (Voir 318e rapport, cas no 2038.) Dans le cas en question, le comité a noté que l'article 11 de la loi sur les syndicats, leurs droits et la protection de leurs activités (ci-après dénommée loi sur les syndicats) requiert l'existence de liens syndicaux organiques dans la majorité des unités territoriales administratives pour obtenir le statut d'organisation couvrant toute l'Ukraine, et il a rappelé que les prescriptions en matière de compétence territoriale ou d'effectifs devraient relever des statuts des syndicats eux-mêmes. Le comité a conclu que cette exigence, lue conjointement avec les dispositions de l'article 16 de la loi qui prévoit que les syndicats doivent obligatoirement être enregistrés auprès d'un organisme d'enregistrement chargé d'examiner la compatibilité des statuts du syndicat avec les dispositions de l'article 11 de la loi, n'est pas conforme aux dispositions de la convention no 87. (Voir 318e rapport, paragr. 528 à 530.)
7. 521. Compte tenu de ce qui précède et étant donné les conséquences très graves de la décision de la Commission du ministère de la Justice d'annuler l'enregistrement de l'organisation plaignante, le comité demande au gouvernement d'engager immédiatement des pourparlers avec l'Union syndicale panukrainienne "Solidarnost" afin d'établir quelles sont les données nécessaires à son enregistrement et d'indiquer quelles sont les formalités de nature purement procédurale que le syndicat devrait encore accomplir pour pouvoir être réenregistré sans délai. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé des progrès réalisés à cet égard.
8. 522. En ce qui concerne la fermeture des comptes bancaires de l'organisation plaignante, le comité note que, d'après une communication de la banque jointe à la plainte, l'organisation plaignante a été informée le 18 février de la suspension des opérations sur son compte. A cet égard, le comité rappelle que le gel d'avoirs bancaires syndicaux peut constituer une grave ingérence des pouvoirs publics dans les activités syndicales. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 439.) En conséquence, le comité demande au gouvernement de prendre sans délai toutes les mesures nécessaires pour assurer la réactivation du compte bancaire de l'Union syndicale panukrainienne "Solidarnost" et de le tenir informé de tout progrès à cet égard.
9. 523. Etant donné la nature générale des allégations d'ingérence des départements du ministère public et des forces civiles dans ses activités faites par l'organisation plaignante, le comité se contentera de rappeler l'importance qu'il attache au principe selon lequel la liberté syndicale n'implique pas seulement le droit, pour les travailleurs et les employeurs, de constituer librement des associations de leur choix, mais encore celui, pour les associations professionnelles elles-mêmes, de se livrer à une activité licite de défense de leurs intérêts professionnels. (Voir Recueil, op. cit., paragr. 447.) Le comité espère que le gouvernement prendra toutes les mesures nécessaires pour faire en sorte que les autorités n'enfreignent pas ce droit.

Recommandation du comité

1. 524. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Etant donné les conséquences très graves de la décision de la Commission du ministère de la Justice d'annuler l'enregistrement de l'organisation plaignante, le comité demande au gouvernement d'engager immédiatement des pourparlers avec l'Union syndicale panukrainienne "Solidarnost" afin d'établir quelles sont les données nécessaires à son enregistrement et d'indiquer quelles sont les formalités de nature purement procédurale que le syndicat devrait encore accomplir pour pouvoir être réenregistré sans délai. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé des progrès réalisés à cet égard.
   • b) Rappelant que le gel des avoirs bancaires des syndicats peut constituer une grave ingérence des pouvoirs publics dans les activités syndicales, le comité demande au gouvernement de prendre sans délai les mesures nécessaires pour assurer la réactivation du compte bancaire de l'Union syndicale panukrainienne "Solidarnost" et de le tenir informé de tout progrès à cet égard.
   • c) S'agissant des allégations d'ingérence des départements du ministère public et des forces civiles dans les activités de l'organisation plaignante, le comité espère que le gouvernement prendra toutes les mesures nécessaires pour faire en sorte que les autorités n'enfreignent pas le droit d'exercer leurs activités.