Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 324, Mars 2001

Cas no 2083 (Canada) - Date de la plainte: 17-AVR. -00 - Clos

1. 235. La plainte a été présentée dans une communication datée du 17 avril 2000 du Congrès du travail du Canada (CTC) et du Syndicat canadien de la fonction publique (SCFP). Dans une communication du 27 avril 2000, la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) s'est associée à cette plainte.
2. 236. Le gouvernement a transmis ses observations dans une communication datée du 10 janvier 2001.
3. 237. Le Canada a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948. Il n'a ratifié ni la convention (nº 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, ni la convention (nº 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, ni la convention (nº 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 238. Dans leur communication du 17 avril 2000, les organisations plaignantes allèguent que la loi de 1973 relative aux relations de travail dans les services publics (RSNB 1973,
   • ch. P-25), va à l'encontre des conventions de l'OIT sur la liberté syndicale puisqu'elle exclut de sa définition d'"employé" certaines catégories de travailleurs, à savoir les personnes qui ne sont pas habituellement tenues de travailler pendant plus du tiers de la durée normale de travail des personnes chargées de fonctions similaires (article 1 (c.1)) et les personnes employées à titre occasionnel ou temporaire, à moins qu'elles n'aient été employées ainsi pour une période continue de six mois ou plus (article 1 (e)).
2. 239. Il résulte de la conjugaison de ces dispositions que les travailleurs occasionnels sont exclus de la définition d'"employé" lorsque leur emploi a un caractère non continue (même s'il dépasse six mois), lorsqu'ils sont occupés (même de façon continue) pendant moins du tiers de la durée normale de travail des personnes chargées de fonctions similaires, ou lorsque leur emploi continu est interrompu avant que six mois ne se soient écoulés (travailleurs saisonniers). Bien que l'on ne sache pas exactement combien de personnes se trouvent dans cette situation, on estime actuellement à plus de 6 000 le nombre de travailleurs occasionnels qui sont occupés dans la fonction publique provinciale sans avoir le statut d'employé. Etant exclus du champ d'application de la loi en question, ils n'ont ni le droit d'adhérer à un syndicat de leur choix ni celui de négocier collectivement, contrairement aux employés au sens de l'article 25 de la loi.
3. 240. Les plaignants ajoutent que, souvent même après avoir travaillé six mois, les travailleurs occasionnels n'obtiennent pas le statut d'employé. De fait, alors qu'ils travaillent depuis des années, beaucoup n'ont ni le droit de se syndiquer ni celui d'être couverts par une convention collective. Certains travailleurs occasionnels ont obtenu le statut d'employé, (notamment des travailleurs à temps partiel) mais ils ne sont pas couverts par une convention collective. Par ailleurs, leurs conditions d'emploi sont très différentes. Les plaignants font état de plusieurs décisions de justice dont il ressort que, en raison de la législation, il est extrêmement difficile pour les travailleurs occasionnels d'obtenir le statut d'"employé" au sens de la loi susmentionnée. Dans toutes ces décisions, les tribunaux ont signifié que la définition d'"employé" devait être modifiée afin que les travailleurs occasionnels et ceux dans une situation semblable puissent jouir des droits et des mesures de protections que prévoient la loi susmentionnée et les conventions collectives. Ainsi, un tribunal a conclu ce qui suit: "il y a là une anomalie … Aux termes de la loi, l'employeur peut empêcher un employé qui a été engagé à titre occasionnel d'obtenir le statut d'"employé" au sens de la loi en interrompant un emploi régulier ou bien défini avant que six mois ne se soient écoulés. L'employeur entend la loi de cette façon et, en ayant pris connaissance, j'estime que son interprétation est correcte. Quant à savoir si cette situation est satisfaisante, c'est au législateur et non aux tribunaux de le déterminer (Stewart et consorts (1985) 70 NBR 93, juge Creaghan, p. 99).
4. 241. Les travailleurs qui ne sont ni couverts par la loi en question ni par une autre loi réglementant la négociation collective relèvent de la common law, tel qu'elle est appliquée au Canada. Ces travailleurs, qui ne sont protégés dans ce domaine par aucune loi sont donc vulnérables lorsqu'ils font l'objet de certaines sanctions (y compris le licenciement) ou de poursuites pour différents griefs (entre autres, actes ayant provoqué directement ou indirectement la rupture de contrat ou ententes délictueuses à cette fin); de plus, l'employeur n'est pas tenu de négocier avec eux les conditions d'emploi. En un mot, ces travailleurs ne peuvent ni s'organiser ni négocier collectivement, pas plus qu'ils ne sont protégés contre des représailles pour avoir participé à des activités syndicales protégées ni conclure des conventions collectives ayant force exécutoire.
5. 242. L'article 2 de la convention no 87 établit que les travailleurs, "sans distinction d'aucune sorte", ont le droit de constituer des organisations. Le Comité de la liberté syndicale a considéré qu'il fallait entendre par là que ce droit devrait être garanti sans discrimination d'aucune sorte. Les travailleurs occasionnels des services publics sont non seulement défavorisés par rapport aux "employés" des services publics mais aussi par rapport aux travailleurs occasionnels du secteur privé. En effet, ces derniers relèvent de la loi sur les relations de travail (RSNB 1973, C.1-4, laquelle ne fait pas de distinction de ce type. Ainsi, le personnel hospitalier occasionnel du secteur public n'est pas protégé par la loi relative aux relations de travail dans les services publics, alors que, en ce qui concerne le personnel infirmier à domicile du secteur privé, les travailleurs occasionnels sont couverts par la loi sur les relations de travail. Il est aussi à noter que, dans le secteur des transports par exemple, la situation des personnes engagées à l'échelle provinciale et celle des travailleurs municipaux sont différentes.
6. 243. Dans sa communication du 17 avril 2000, le SCFP donne des exemples concrets de cette pratique du deux poids deux mesures pour ce qui est de:
   • - la durée d'occupation d'un emploi: des travailleurs occasionnels sont parfois occupés dans la fonction publique depuis de nombreuses années; les années de recrutement vont de 1975 à 1999;
   • - la durée de travail: dans la région 4 (Edmunston), en 1998, la durée moyenne de travail de 119 travailleurs occasionnels du secteur hospitalier était de 18,87 heures par semaine; dans la région 6 (Chaleur), elle était, pour 144 travailleurs occasionnels, de 15,95 heures au cours du dernier semestre de 1998; dans la région 2 (Saint John), pour 312 travailleurs occasionnels, elle était de 19,74 heures au cours du dernier trimestre de 1998; à l'hôpital George Dumont (Moncton), les travailleurs occasionnels ont effectué 125 452 heures de travail en 1998, ce qui équivaut à 64 postes à temps plein;
   • - salaires et prestations: dans le secteur hospitalier, la différence de rémunération globale entre deux personnes qui effectuent exactement le même travail atteint 3,96 dollars l'heure, soit 37,25 pour cent. Dans la New Brunswick Liquor Corporation, les travailleurs occasionnels perçoivent 4,50 dollars de moins que les travailleurs à temps plein et ne bénéficient d'aucune prestation;
   • - pensions: les travailleurs occasionnels n'ont pas accès au régime de pensions dont bénéficie la grande majorité des employés de la fonction publique (y compris les travailleurs à temps partiel et les travailleurs saisonniers);
   • - discipline: les travailleurs occasionnels peuvent être licenciés ou faire l'objet de mesures disciplinaires mais sont privés de protection et ne peuvent pas recourir, par exemple, à une procédure de règlement du différend par voie d'arbitrage.
7. 244. Les plaignants estiment que la loi relative aux relations de travail dans les services publics va à l'encontre des conventions nos 87, 98, 151 et 154, et qu'elle devrait être modifiée afin d'être conforme aux normes de l'OIT.

B. Réponse du gouvernement

1. 245. Dans sa communication du 10 janvier 2001, le gouvernement du Nouveau-Brunswick indique que les services publics sont régis par quatre lois, dont la loi relative aux relations de travail dans les services publics, qui s'inspire étroitement de la législation fédérale et fait une distinction entre employés permanents et employés temporaires.
2. 246. Le gouvernement souligne que les fonctionnaires ne sont pas "employés" mais "nommés" à la suite d'un concours établi dans un souci d'impartialité et de neutralité puis choisis en fonction de leurs qualités. Les travailleurs occasionnels sont engagés pour des périodes limitées et ne sont pas soumis à cette procédure.
3. 247. La loi en question prévoit que les personnes engagées pour une durée de travail représentant moins du tiers de la durée normale de travail des personnes chargées de fonctions similaires, ainsi que celles employées à titre occasionnel ou temporaire pour une période inférieure à six mois, ne sont pas considérées comme des employés des services publics. Il convient de souligner que ces personnes ne sont pas tenues d'accepter une offre d'emploi et peuvent la refuser sans pour autant perdre la possibilité d'engagements futurs. Un emploi leur est proposé pour répondre à des besoins ponctuels - absence pour cause de maladie d'employés permanents, besoins inopinés et temporaires de personnel, autres évènements imprévus, ce qu'elles acceptent. Etant donné que leur situation est sensiblement différente de celle des employés permanents des services publics, et en particulier qu'elles ne sont pas tenues d'accepter un emploi, elles ne sont pas considérées comme des employés aux fins de la négociation collective.
4. 248. Le gouvernement souligne que la définition d'"employé" dans la loi en question et l'exclusion de cette définition des travailleurs occasionnels ou temporaires ont été confirmées par plusieurs décisions de justice, y compris par une procédure qui avait été engagée devant la Cour suprême du Canada au début des années quatre-vingt.
5. 249. Le gouvernement déclare que, outre que la loi relative aux relations de travail dans les services publics n'enfreint pas la convention no 87, puisqu'elle ne limite en aucune façon la liberté des travailleurs occasionnels de s'affilier au syndicat de leur choix, elle établit que des agents négociateurs peuvent représenter les "employés" (ce qui exclut donc les travailleurs occasionnels). De l'avis du gouvernement, les conditions dans lesquelles des travailleurs occasionnels sont engagés dans les services publics sont fondamentalement différentes de celles des employés permanents, ce qui justifie la distinction que la loi en question établit à cet égard.

C. Conclusions du comité

1. 250. Le comité note que le présent cas porte sur l'exclusion des travailleurs occasionnels de la définition d'"employé" contenue dans la loi du Nouveau-Brunswick, relative aux relations de travail dans les services publics, exclusion qui a plusieurs conséquences pour cette catégorie de travailleurs en ce qui concerne, par exemple, le statut, la durée d'occupation d'un emploi, le traitement et les prestations, le régime de pensions et le régime disciplinaire. Le cas renvoie aussi à deux aspects de la liberté syndicale: le droit d'organisation et le droit de négociation collective des travailleurs occasionnels.
2. 251. A propos du droit d'organisation, le comité note que le gouvernement déclare, en contradiction directe avec les allégations des plaignants, que la loi relative aux relations de travail dans les services publics ne limite en aucune façon la liberté des travailleurs occasionnels de s'affilier au syndicat de leur choix. Toutefois, le gouvernement n'étaye pas cette affirmation, en citant par exemple des cas de travailleurs occasionnels syndiqués. Le comité remet sérieusement en question cette affirmation. En effet, à l'article 1 de la loi en question, on trouve plusieurs définitions où le terme "employé"est utilisé, définitions qui ont pour effet de priver les travailleurs occasionnels du droit de s'affilier à des associations d'employés. Ainsi:
   • - "agent négociateur" désigne une association d'employés;
   • - "unité de négociation" désigne un groupe d'au moins deux employés;
   • - "employé" désigne un employé des services publics, sauf […]
3. c.1) une personne qui n'est pas habituellement tenue de travailler pendant plus du tiers de la durée normale de travail des personnes chargées de fonctions similaires […]
   • e) une personne qui est employée à titre occasionnel ou temporaire, à moins qu'elle n'ait été employée ainsi pour une période continue de six mois ou plus;
     • - "association d'employés" désigne une association d'employés ayant notamment pour objet la réglementation des relations entre l'employeur et ses employés aux fins de la loi en question.
   • 252. Etant donné ces définitions, les travailleurs occasionnels ne peuvent pas s'affilier à des associations d'employés des services publics, ne serait-ce que parce qu'ils ne sont pas des "employés" au sens de la loi en question. Au vu des éléments d'information dont il dispose, le comité ne peut que conclure que les travailleurs occasionnels ne peuvent ni s'affilier à des organisations de leur choix ni jouir des droits correspondants.
4. 253. Le comité rappelle que tous les travailleurs, sans distinction d'aucune sorte, doivent avoir le droit de constituer les organisations de leur choix et de s'y affilier, qu'il s'agisse de travailleurs permanents ou de travailleurs recrutés pour une période temporaire, ou de travailleurs temporaires. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 236.] Le comité prend note en outre du fait, qui n'a pas été contesté, que les travailleurs occasionnels du secteur privé et ceux du secteur public sont traités différemment, les premiers étant couverts par la loi sur les relations de travail et les derniers n'étant couverts ni par la loi relative aux relations de travail dans les services publics ni par une autre loi. Le comité rappelle à cet égard que le refus de reconnaître aux travailleurs du secteur public le droit qu'ont les travailleurs du secteur privé de constituer des syndicats implique une discrimination par rapport aux travailleurs du secteur privé. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 216.] Le comité demande au gouvernement de prendre des mesures dans un proche avenir pour veiller à ce que les travailleurs occasionnels et autres, qui sont actuellement exclus de la définition d'employé qui figure dans la loi relative aux relations de travail dans les services publics, aient le droit de constituer des organisations de leur choix et de s'y affilier, conformément aux principes de la liberté syndicale. Le comité demande également au gouvernement de le tenir informé de tous faits nouveaux à cet égard.
5. 254. A propos du droit de négociation collective, le comité note que le gouvernement ne conteste pas l'allégation des plaignants selon laquelle les travailleurs occasionnels des services publics ne jouissent pas du droit de négociation collective, mais qu'il fait valoir que leurs conditions d'emploi sont fondamentalement différentes de celles des employés permanents, ce qui justifie la distinction que la loi relative aux relations de travail dans les services publics établit à cet égard. Le comité rappelle à ce sujet que tous les agents de la fonction publique, à l'exception de ceux qui sont commis à l'administration de l'Etat, devraient bénéficier du droit de négociation collective [voir Recueil, op. cit., paragr. 793], et que, selon les principes de la liberté syndicale, le personnel contractuel devrait jouir de ce droit. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 802.] Le comité demande au gouvernement de prendre des mesures dans un proche avenir pour veiller à ce que les travailleurs occasionnels et autres, qui sont actuellement exclus de la définition d'employé dans la loi relative aux relations de travail dans les services publics, bénéficient du droit de négociation collective, conformément aux principes de la liberté syndicale. Le comité demande également au gouvernement de le tenir informé de tous faits nouveaux à cet égard.
6. 255. Le comité attire l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations sur les aspects législatifs de ce cas.

Recommandation du comité

1. 256. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité demande au gouvernement de prendre des mesures dans un proche avenir pour veiller à ce que les travailleurs occasionnels et autres qui sont actuellement exclus de la définition d'employé, qui figure dans la loi relative aux relations de travail dans les services publics, aient le droit de former des organisations de leur choix et de s'y affilier, ainsi que celui de négocier collectivement, conformément aux principes de la liberté syndicale. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé de tous faits nouveaux à cet égard.
   • b) Le comité attire l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations sur les aspects législatifs de ce cas.