Rapport intérimaire - Rapport No. 324, Mars 2001

Cas no 2090 (Bélarus) - Date de la plainte: 16-JUIN -00 - Clos

1. 133. Par communication datée du 16 juin 2000, le Syndicat des travailleurs de l'industrie de l'automobile et de la machine agricole (STIAM), le Syndicat des travailleurs du complexe agro-industriel (STCA), le Syndicat des travailleurs de l'industrie radioélectronique (STIR) et le Congrès des syndicats démocratiques du Bélarus (CSDB) ont fait parvenir une plainte contre le gouvernement du Bélarus pour violations des droits syndicaux. La Fédération des syndicats du Bélarus (FSB) s'est jointe à la plainte par communication datée du 6 juillet 2000 et a fait parvenir des informations supplémentaires par communication datée du 28 septembre 2000. La Confédération internationale des syndicats libres (CISL) et l'Union internationale des travailleurs de l'alimentation, de l'agriculture, de l'hôtellerie? restauration, du tabac et des branches connexes (UITA) se sont, elles aussi, associées à la plainte par communications datées respectivement des 29 juin et 18 juillet 2000. Le STIAM, le Syndicat libre du Bélarus (affilié au CSDB) et le STIR ont fourni des informations complémentaires dans des communications datées des 9, 24 et 25 janvier 2001.
2. 134. Le gouvernement a fait parvenir ses observations par communications datées des 29 septembre 2000 et 11 janvier 2001 et a communiqué des informations supplémentaires en réponse à certaines des nouvelles allégations dans une communication datée du 23 février 2001.
3. 135. Le Bélarus a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (nº 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.
4. 136. Une mission préliminaire de contacts directs, telle qu'envisagée au paragraphe 65 de la procédure d'examen des plaintes, a été menée dans le pays du 18 au 21 octobre 2000 sous la direction de M. Kari Tapiola, Directeur exécutif du secteur des normes et des principes et droits fondamentaux au travail, accompagné de Mme Karen Curtis, juriste principale du Service de la liberté syndicale, et de M. Vitali Savine, spécialiste principal des normes au sein de l'équipe multidisciplinaire du BIT à Moscou. Le rapport de cette mission fait l'objet de l'annexe I au présent document.

A. Allégations des plaignants

1. 137. Dans leur communication datée du 16 juin 2000, les plaignants allèguent les faits suivants: il ne peut être constitué de syndicats sans autorisation préalable; les autorités publiques s'ingèrent dans les activités des syndicats; la règle prévoyant qu'un syndicat doit justifier d'un nombre minimum de membres pour pouvoir être enregistré et la législation concernant le droit de grève sont en contradiction avec les conventions de l'OIT sur la liberté syndicale; enfin, la protection contre la discrimination antisyndicale est insuffisante.
2. 138. Plus précisément, les plaignants déclarent que le décret présidentiel no 2 du 26 janvier 1999 "relatif à certaines mesures de réglementation de l'activité des partis politiques, syndicats et autres organisations" oblige tous les syndicats et associations à se soumettre pour la deuxième fois à une procédure d'enregistrement, sans raison apparente et sans considération du fait que les pouvoirs publics ont procédé récemment - en 1996 - à une formalité identique consécutivement à l'adoption de la loi de la République du Bélarus "sur les associations publiques". Ce même décret prescrit l'obligation de faire enregistrer auprès de l'Etat les structures secondaires des syndicats, démarche qui doit être accomplie auprès des organismes exécutifs et administratifs locaux, en fonction du siège de l'organisation syndicale considérée. Lors de la première opération d'enregistrement, les organisations du niveau de l'entreprise n'avaient pas eu à accomplir cette démarche.
3. 139. Selon les plaignants, le décret comporte plusieurs dispositions qui constituent une violation des conventions nos 87 et 98: la répétition des formalités d'enregistrement pour les syndicats; la règle imposant à des organisations syndicales de différents niveaux de justifier d'un certain nombre de membres pour pouvoir être enregistrées; la dissolution automatique des syndicats qui ne sont pas parvenus à être enregistrés à nouveau.
4. 140. La "réglementation concernant l'enregistrement (en fait le réenregistrement) par l'Etat des partis politiques, syndicats et associations publiques" qui accompagne ce décret prescrit de produire pour l'enregistrement une série particulièrement abondante de pièces; instaure une procédure particulièrement complexe pour l'enregistrement des syndicats; offre un large éventail de motifs de refus de l'enregistrement d'un syndicat. A cela s'ajoutent les "Règles de présentation et d'examen des documents aux fins de l'enregistrement officiel des partis politiques, syndicats et associations publiques et de leurs structures administratives" instaurées par le ministère de la Justice.
5. 141. L'article 5 de la loi sur les syndicats stipule que ces organisations ne peuvent être dissoutes que sur décision de leurs membres, et ce dans les conditions prévues par leurs statuts. Malgré cela et sans considération de cette loi, le décret no 2 dispose que: "les activités des associations qui n'ont pas été enregistrées ou réenregistrées sur le territoire de la République du Bélarus sont interdites (paragr. 3, alinéa 6) et les associations qui n'ont pas été réenregistrées doivent cesser toute activité et être dissoutes conformément à la procédure établie le 1er juillet 1999 (paragr. 3, alinéa 7). L'Association biélorusse indépendante des syndicats de l'industrie (ABISI) fait, comme son statut l'y oblige, une demande d'enregistrement officiel auprès du ministère de la Justice le 16 juin 1999. Elle se voit signifier le rejet de sa demande par lettre du ministère datée du 1er octobre 1999 indiquant dans ses motifs que "cette association est constituée de syndicats qui représentent et protègent les droits et intérêts légaux de leurs membres" et que "d'autres observations ont été formulées" (sans qu'on ne précise lesquelles).
6. 142. L'association fait appel devant la Cour suprême de justice du refus, illégal à ses yeux, de son enregistrement, appel qui est rejeté, par décision du 6 décembre 1999. Mais la Cour suprême, tout en reconnaissant que le refus, de la part du ministère de la Justice, de réenregistrer l'organisation n'était pas fondé en droit, formule elle-même de son côté d'autres motifs à l'appui de ce refus. Qui plus est, sa sentence ayant un caractère immédiatement exécutoire, l'association est dissoute.
7. 143. Autre problème découlant du règlement concernant l'enregistrement officiel (paragr. 3 et 4), l'éventail considérable de pièces à produire aux fins de l'enregistrement, notamment l'attestation de l'adresse légale, même pour les organisations syndicales locales. Tout syndicat doit en effet fournir un document attestant l'adresse légale de ses sections locales. Concrètement, il est demandé aux sections syndicales d'obtenir une attestation de la direction des entreprises dans lesquelles elles sont implantées. Dans un grand nombre d'entreprises, la direction a refusé de délivrer cette attestation et, en conséquence, l'organisation syndicale n'a pas pu obtenir son enregistrement. On citera à cet égard la section syndicale de la SA "Steklozavod Oktiabr" (région de Moghilev), la section locale du Syndicat libre des ouvriers métallurgistes à l'usine automobile de Minsk, la section locale du même syndicat à l'usine "Tsventron" (Brest) et au conglomérat du textile "Khimvolokno" (Grodno) qui n'ont pas obtenu cette attestation ni, en conséquence, leur enregistrement. On mentionnera également le sort identique des organisations syndicales de base suivantes: section du Syndicat libre de Biélorussie auprès du complexe de production de fibres fines de Grodno, Syndicat de l'"usine d'instruments de Minsk", section locale du Syndicat libre des ouvriers métallurgistes de l'usine automobile de Minsk, sections locales du Syndicat biélorusse libre de l'usine "Zenith" (Moghilev), du consortium de la construction no 12 (Moghilev), de l'usine de traitement du lin (Orsha), de la société "Electroseti" (Orsha), de la société "BelVar" (Minsk), du conglomérat "Naphtan" (Novopolotsk), de l'usine "Avtoghidro-ousilitiel" (Borisov) et enfin du complexe de production "Shveïnik" (Borisov).
8. 144. Les plaignants déclarent que, devant la pression des syndicats, le gouvernement avait fini par se laisser persuader, au début de l'an 2000, que cette procédure était une atteinte au droit de constituer des organisations de travailleurs. En conséquence, par une circulaire du 3 février 2000 (dont copie jointe à la plainte), le ministère de la Justice autorisa les organisations à produire aux fins de leur enregistrement, pour attester leur adresse légale et celle de leurs structures secondaires, des pièces telles que le procès-verbal de la réunion constitutive de la section syndicale au sein de l'entreprise ou bien des documents d'archives de l'organisation syndicale concernant la création de la structure secondaire considérée. Mais un mois plus tard, le même ministère émettait une nouvelle circulaire stipulant celle-là que l'adresse légale d'un syndicat est en fait l'adresse des locaux attribués par l'employeur et que ce dernier est entièrement libre d'accorder ou de refuser cette facilité.
9. 145. De ce fait, pour obtenir une attestation de leur adresse légale, les syndicats se trouvent encore entièrement à la merci du chef d'entreprise. Il est parfois arrivé que celui-ci défère à leur demande puis revienne sur sa décision. Ainsi, le directeur de l'usine automobile de Moghilev a refusé de confirmer que le siège de la section du Syndicat libre des ouvriers métallurgistes dans son entreprise coïncide avec l'adresse légale de cette dernière. De même, l'adresse légale de la section syndicale de l'usine "Ecran" à Moghilev n'a pas été confirmée. Pour beaucoup d'organisations syndicales de niveau local, des attitudes de ce genre ont rendu l'enregistrement particulièrement difficile.
10. 146. Le décret prescrit en outre aux autorités exécutives de procéder aussi à un pointage de l'ensemble des structures inférieures de chaque organisation syndicale (paragr. 17 de la réglementation). Par contre, les règles concernant la présentation et l'examen des pièces nécessaires à l'enregistrement officiel prévoient l'obligation de faire enregistrer officiellement les structures administratives des syndicats mais ne font pas de différence entre "enregistrement" et "inscription". Dans bien des cas, les organes exécutifs refusent d'inscrire des organisations syndicales de niveau local, exigeant leur enregistrement préalable en tant que personnes morales auprès du ministère de la Justice. Ainsi, à Moghilev, l'administration du district Oktiabrski a refusé sur ces motifs le réenregistrement de trois organisations de niveau local (les sections locales du Syndicat indépendant des ouvriers métallurgistes de l'usine automobile Kirov, de la SA "Ecran" et une organisation d'employeurs privés).
11. 147. Le décret no 2 fixe en outre les conditions concernant la création et le fonctionnement des organisations syndicales à tous les niveaux: pour une organisation de niveau national, non moins de 500 membres fondateurs, représentant la majorité des régions de la République du Bélarus et la ville de Minsk; pour les organisations du niveau du district, non moins de 500 membres fondateurs, représentant la majorité des unités administratives et territoriales du district en question; pour les syndicats du niveau d'une entreprise, d'un établissement ou d'un autre lieu de travail de cette échelle, non moins de 10 pour cent des salariés sur l'effectif total de l'entreprise ou établissement considéré et, en tout état de cause, non moins de 10 personnes. Selon les plaignants, ces règles rendent la création d'une nouvelle organisation syndicale pratiquement impossible au niveau national ou au niveau provincial et extrêmement aléatoire au niveau d'une grande entreprise. Ce sont notamment ces prescriptions qui sont à l'origine de la non-reconnaissance de la section locale du Syndicat biélorusse indépendant dans le conglomérat d'Etat de transformation du bois "Belgoliess".
12. 148. Les plaignants déclarent en outre que l'ingérence des autorités publiques dans les affaires des syndicats s'est aggravée. La politique d'extension de l'influence de l'Etat dans les syndicats trouve désormais son expression dans la législation. L'ancienne loi sur les syndicats, leurs droits et les garanties relatives à leurs activités interdisait en ce qui concerne ces organisations tout type d'intervention (partie I, art. 3) susceptible de constituer une restriction de leurs droits ou de l'exercice de ces droits autre que ce que prévoit la législation. Le projet de loi sur les syndicats comportait une disposition similaire, que le Président a cependant supprimée au moment de la signature de cet instrument. L'Assemblée nationale, après avoir examiné les objections soulevées par le Président, formula l'amendement suivant: "Les activités des syndicats peuvent être restreintes dans les circonstances prévues par les décisions législatives motivées par les intérêts supérieurs de la sécurité nationale, de l'ordre public et de la préservation des droits et libertés des tiers."
13. 149. Dernièrement, l'ingérence des organes de l'Etat dans les activités des syndicats dans le but d'en influencer aussi fortement que possible les décisions et les activités est devenue de plus en plus fréquente. Le 11 février 2000, le directeur de l'Administration présidentielle a adressé aux ministres et aux présidents des comités d'Etat les instructions suivantes:
14. 1. D'ici le 25 février 2000, les ministres et les présidents des comités d'Etat (trusts) devront avoir soumis individuellement à l'Administration présidentielle leurs propositions concernant les candidats qu'ils recommandent et dont ils appuient l'élection aux instances dirigeantes des organisations syndicales de branche lors des congrès nationaux de ces organisations.
15. 2. 1. D'ici le 25 février 2000, les présidents des comités exécutifs régionaux (oblispolkoms) devront avoir soumis à l'Administration présidentielle une liste de candidats qu'ils recommandent et appuient en vue des élections aux instances dirigeantes des comités régionaux des syndicats de branche et des associations régionales des syndicats lors des congrès de ces organisations.
16. 3. D'ici le 25 février 2000, les chefs des ministères et comités d'Etat devront avoir communiqué leurs informations sur la nature de la participation de leurs subordonnés à la préparation et à l'organisation des congrès nationaux des syndicats de branche, notamment sur les aspects personnels et quantitatifs des résultats des opérations électorales syndicales.
17. 5. L'attention du ministre de l'Industrie de la République du Bélarus est appelée sur la nécessité d'une implication personnelle plus active dans les opérations électorales des syndicats de branche; l'expédition des tâches courantes; la collaboration avec les syndicats de branche dans le cadre des préparatifs de leurs congrès nationaux et du congrès de la Fédération des syndicats du Bélarus (FSB). Afin que les lacunes susmentionnées soient rapidement éliminées, soumettre, d'ici le 28 février 2000, à l'Administration présidentielle des informations sur les élections syndicales au niveau des régions et des grandes entreprises, de même que sur les mesures prises par le ministère, en concertation avec les intéressés, pour résoudre les conflits concernant les associations syndicales qui ne sont pas affiliées à la FSB.
18. 6. Le président du Comité d'Etat pour l'aviation devra avoir pris, d'ici le 13 mars 2000, les mesures qui s'imposent pour améliorer l'interaction avec les organisations syndicales de branche, en vue de leurs préparatifs pour le Congrès national et de l'élection des délégués au congrès de la Fédération des syndicats du Bélarus. Il aura également examiné la possibilité d'agrandir le syndicat de branche des travailleurs de l'aviation en y incorporant le Syndicat des contrôleurs aériens et le Syndicat des travailleurs des aéroports. En cas de nécessité, il prendra les mesures qui s'imposent. Il rendra compte des résultats à l'Administration présidentielle.
19. 150. A la suite de cette initiative, les directeurs de nombreuses entreprises, suivant en cela les instructions données par les ministères, se sont efforcés d'influer sur les élections des délégués aux congrès nationaux des syndicats de branche. C'est ainsi que les directeurs de certaines entreprises ou leurs adjoints ont été élus délégués au 3e congrès national du Syndicat des travailleurs de l'industrie de l'automobile et de la machine agricole et à divers congrès d'autres syndicats.
20. 151. Le 20 avril 2000, lors d'une réunion nationale des représentants des organisations syndicales et des collectifs de travailleurs qui se tenait au siège de la FSB, il a été donné lecture d'un message transmis par téléphone émanant de l'Administration présidentielle. Ce message disait que l'administration de Minsk était censée rencontrer les directeurs et les activistes des syndicats d'entreprises le 27 avril 2000. Pour les discours sur les activités syndicales, le directeur de l'Administration présidentielle recommandait que l'accent soit mis sur le soutien de la politique de l'équipe dirigeante du pays; la mise en œuvre des décisions du Président et du gouvernement à travers les collectifs d'ouvriers et la critique des insuffisances, notamment sur le plan de l'action menée par les responsables syndicaux élus.
21. 152. Lors de cette réunion du comité exécutif de la ville de Minsk, les organisateurs avaient un projet de résolution qu'ils tentèrent de faire adopter et qui avait la teneur suivante:
    • Les participants sont convaincus:
      • - que les menées de certains dirigeants de syndicats de branche tendant à aggraver les tensions politiques en soutenant des résolutions mal conçues et des slogans populistes sont inacceptables. Les participants en appellent à la base afin que celle-ci appuie, lors des prochaines réunions et conférences électorales, les forces constructives qui, au sein du mouvement syndical, sont disposées à coopérer avec les autorités de l'Etat pour améliorer le bien-être de la population;
      • - il est nécessaire de constituer une association des syndicats de branche au niveau de la ville, qui aura les mêmes droits qu'une organisation syndicale de niveau régional (oblast), et d'appeler toutes les organisations (de niveau local) à changer d'affiliation en ralliant les comités syndicaux du niveau de la ville.
    • 153. Les plaignants allèguent par ailleurs que le Comité d'Etat à la sécurité s'ingère lui aussi dans les activités des syndicats. Par exemple, en réponse à une question posée par le président de la section du Syndicat libre des ouvriers métallurgistes de l'usine automobile de Minsk (MAZ), le directeur de la SA "Priorbank" a indiqué que le relevé des mouvements sur le compte en banque du syndicat était communiqué notamment au Comité d'Etat à la sécurité.
22. 154. Les plaignants dénoncent également les restrictions au droit de grève qui résultent du nouveau Code du travail entré en vigueur le 1er janvier 2000. Tout d'abord, les articles 379 à 387 instituent des procédures de conciliation particulièrement longues (non moins de deux mois) et complexes. Deuxièmement, selon la partie 2 de l'article 388 du code, une grève peut avoir lieu dans les trois mois qui suivent le rejet des propositions de la Commission de conciliation ou - si les parties ont été renvoyées à un médiateur et/ou un arbitre du travail - après le rejet des propositions du médiateur et/ou de la décision d'arbitrage, ce qui implique au total un délai de cinq mois. Troisièmement, le Président a la faculté de reporter la grève ou de la suspendre pour une période allant jusqu'à trois mois dans le cas où il en résulterait une menace réelle pour la sécurité nationale, l'ordre public, la santé de la population ou les droits et libertés des tiers (art. 393).
23. 155. L'article 395 du nouveau code dispose que la grève ou la décision d'organiser une grève peut être déclarée illégale par décision du tribunal régional (de la ville de Minsk) dans le cas où cette grève serait organisée ou la décision en serait prise en violation des règles de ce même code ou d'autres lois. L'article 397 précise que les participants à une grève illégale encourent les sanctions disciplinaires ou autres prévues par la loi. De ce fait, si le tribunal déclare une grève illégale, même après que celle-ci a pris fin, les travailleurs encourent un licenciement non pas pour participation à cette grève, mais pour absence non autorisée sans juste motif.
24. 156. Enfin, les plaignants allèguent que divers syndicats font l'objet d'une discrimination, et que leurs adhérents voient leurs droits et leurs intérêts bafoués du fait même de leur appartenance syndicale. C'est ainsi que M. Evmenov, président de la section syndicale locale de la SA "Oktiabr" SPB, a fait l'objet de sanctions puis d'un licenciement. Des pressions ont été exercées (menaces de licenciement) à l'égard des adhérents de la section locale du Syndicat biélorusse libre du conglomérat du textile "Khimvolokno", ces travailleurs ayant été incités à abandonner leur syndicat.
25. 157. L'administration de l'usine automobile de Minsk a refusé d'engager, à l'échéance de son mandat, le secrétaire général du Syndicat libre des ouvriers métallurgistes, et des travailleurs affiliés à ce même syndicat à l'usine "Zénith" ont été incités à en démissionner sous peine d'être licenciés.
26. 158. Par communication en date du 6 juillet 2000, la Fédération des syndicats du Bélarus (FSB) a fait connaître sa décision de soutenir la plainte adressée à l'OIT et de faire sienne la position de ses consorts sur les violations des conventions de l'OIT. La FSB a ajouté que la majorité absolue des syndicats du Bélarus s'associait désormais à la plainte et demandait instamment aux autorités de respecter, d'une part, la législation nationale et, d'autre part, les conventions de l'OIT.
27. 159. Pour illustrer encore les cas - d'ores et déjà largement documentés - d'ingérence des autorités dans les élections syndicales, par exemple l'imposition de leurs propres délégués lors des conférences et congrès pour tenter de remplacer les dirigeants syndicaux "maladroits" par des personnes trouvant davantage grâce à leurs yeux ou encore leurs pressions sur les mécanismes de décision, la FSB communique copie d'une lettre de l'assistant du Président aux comités exécutifs régionaux invitant ces derniers à participer à une réunion avec le directeur de l'Administration présidentielle en vue des préparatifs du congrès du Syndicat biélorusse des travailleurs du complexe agro-industriel. La FSB dénonce cette démarche comme une tentative d'ingérence dans les travaux du congrès et de pression sur les délégués en vue de l'élection des dirigeants syndicaux.
28. 160. La FSB déclare dans une communication datée du 28 septembre 2000 que les autorités gouvernementales continuent de s'ingérer dans ses affaires internes et dans celles des organisations qui lui sont affiliées.
29. 161. Les 27 et 28 septembre 2000, juste avant l'ouverture du congrès de la fédération, les comptes courants bancaires de celle-ci ont été gelés pour des motifs purement formels, et des menaces ont été proférées à l'adresse de la direction de la fédération. Par ailleurs, le ministère de l'Industrie a cherché, par des pressions, à contraindre des comités syndicaux de diverses entreprises (dont "Integral", usine de produits métallurgiques Jlobin) à se retirer des syndicats de secteurs existants et à créer leurs propres syndicats.
30. 162. Dans ses conclusions, la FSB déclare que le gouvernement a entrepris de manière systématique et planifiée d'abaisser le mouvement syndical du Bélarus en vue de l'anéantir.
31. 163. Dans sa communication du 9 janvier 2001, le Syndicat des travailleurs de l'industrie radioélectronique (STIR) transmet des documents additionnels étayant ses allégations d'ingérence dans les affaires syndicales. Dans sa communication du 24 janvier 2001, le Syndicat libre du Bélarus fournit des preuves à l'appui de ses allégations relatives aux difficultés persistantes auxquelles font face certains syndicats d'entreprise pour obtenir leur enregistrement. Dans sa communication du 25 janvier 2001, le Syndicat des travailleurs de l'industrie de l'automobile et de la machinerie agricole (STIAM) fournit des renseignements supplémentaires concernant ses allégations d'ingérence.

B. Réponses du gouvernement

1. 164. Dans sa communication datée du 29 septembre 2000, le gouvernement déclare avoir examiné très sérieusement toutes les questions soulevées dans la plainte et comprendre la nécessité de poursuivre l'amélioration de la législation nationale du travail et du système de partenariat social en s'appuyant pour cela sur l'expérience de l'OIT. Il affirme cependant que les allégations contenues dans la plainte sont sans fondement et que la législation du pays est l'expression directe des principes qui sont à la base des conventions nos 87 et 98. De plus, il ne considère pas que le décret présidentiel no 2 constitue, en soi, une restriction des droits syndicaux. Quant aux dispositions législatives sur le droit de grève, il déclare qu'elles tiennent compte des besoins des partenaires sociaux et de la société dans son ensemble et ne sont nullement en contradiction avec les conventions sur la liberté syndicale.
2. 165. Le 14 janvier 2000, une nouvelle version de la législation sur les syndicats a été adoptée, laquelle investit ces organisations de larges pouvoirs pour la défense des droits et des intérêts économiques des travailleurs du pays. Les dispositions de cette loi sont basées sur des principes généralement reconnus du droit international et ne contredisent ni les dispositions de la convention no 87 ni celles de la convention no 98. En particulier, comme le prévoit elle-même la convention no 87 sous son article 2, la première partie de l'article 2 de la loi garantit aux citoyens le droit de constituer les organisations de leur propre choix, de même que celui de s'y affilier, dans le respect des statuts de ces dernières. Comme le prévoit la convention no 87 en son article 3, la loi sur les syndicats dispose elle-même sous la partie 2 de son article 3 que "les syndicats élaborent et adoptent leurs statuts, définissent leur structure, élisent leurs instances dirigeantes, organisent leurs activités, convoquent des réunions, conférences, sessions plénières et congrès en toute indépendance". Quant à l'article 5 de la convention, il trouve son expression dans la partie 2 de l'article 2 et dans la partie 4 de l'article 3 de la loi, dans les termes suivants: "Les syndicats peuvent librement constituer des associations de niveau national et autre auxquelles sont conférés les droits syndicaux, de même que de s'affilier à ces associations. Conformément à leurs objectifs et obligations déclarées, les syndicats ont le droit de coopérer avec ceux d'autres pays, comme de s'affilier à des associations et organisations syndicales internationales et autres." Comme le prévoit l'article 4 de la convention, la loi ne permet pas qu'une organisation syndicale puisse être dissoute ou momentanément interdite sur décision administrative. Le fait que son article 3, partie 3, prévoit que les syndicats (ou associations syndicales), leur sigle et autres symboles, les modifications de leur statut ou adjonction que ces derniers peuvent subir font l'objet d'un enregistrement officiel dans les conditions prévues par la législation ne contrevient aucunement, aux yeux du gouvernement, aux dispositions de la convention no 87, si l'on veut bien considérer qu'en 1948, dans son rapport à la Conférence internationale du Travail, la Commission de la liberté syndicale et des relations industrielles déclarait "les Etats restent libres d'inscrire dans leur législation les formalités qu'ils jugent nécessaires au bon fonctionnement des organisations syndicales".
3. 166. En matière de droit de grève, l'article 22 de la loi garantit aux syndicats le droit de déclarer et de mener des grèves, dans le respect de la législation nationale. Son article 25 dispose que, dans l'accomplissement de leurs objectifs déclarés, les syndicats ont le droit d'organiser et de tenir ou mener, dans le respect de la législation nationale, des meetings, des cortèges ou autres manifestations et actions collectives sur la voie publique axés sur la défense des intérêts de leurs membres. Enfin, l'article 26 dispose qu'il est interdit de faire peser sur les droits syndicaux des restrictions ou de susciter à l'exercice des pouvoirs de ces organisations des obstacles qui n'auraient pas de caractère légal.
4. 167. Le gouvernement déclare que le décret no 2 avait pour raison d'être l'amélioration des activités de toutes les personnes morales, syndicats compris, dans l'optique de l'adoption d'un nouveau Code civil et d'un nouveau Code du logement. Ce même décret prévoit qu'il faut 500 membres fondateurs, représentant la majorité des régions de la République ainsi que la ville de Minsk, pour qu'un syndicat national puisse être constitué et puisse fonctionner; non moins de 500 membres fondateurs représentant la majorité des districts de la région considérée pour constituer un syndicat régional et non moins de 10 pour cent du total des effectifs et, en tout état de cause, non moins de 10 personnes pour pouvoir constituer une organisation syndicale du niveau de l'entreprise ou de l'établissement.
5. 168. Le gouvernement fait valoir que seule la dernière de ces dispositions fixe les conditions de la création d'un syndicat en tant que tel. Il rappelle à ce titre que, dans de précédentes affaires, le Comité de la liberté syndicale a estimé qu'un minimum requis de 20 travailleurs ne devrait pas être considéré, en soi, comme un obstacle à la création d'un syndicat. De l'avis du gouvernement, la règle imposant de représenter 10 pour cent des effectifs d'une entreprise ou d'un établissement pour pouvoir constituer un syndicat n'apparaît pas démesurée.
6. 169. S'agissant de la création d'organisations syndicales de niveau national ou régional, les conditions fixées ont tout d'abord pour objectif de garantir le caractère représentatif du syndicat dans l'optique de consultations, de négociations, de la participation à des organes tripartites ou de l'envoi de délégués à la Conférence internationale du Travail. La législation prévoit que les syndicats nationaux agissent en qualité de partenaires à une convention collective générale et participent sur un pied d'égalité aux travaux du Conseil national des questions de travail et des questions sociales. Même si la législation nationale n'a pas retenu le concept de "syndicat le plus représentatif", cette réalité trouve en fait son expression dans les syndicats ayant un statut national. Ainsi, le paragraphe 3 du décret énonce des critères clairs et objectifs pour la détermination des "syndicats les plus représentatifs" à l'échelle nationale.
7. 170. Il convient de noter que la non-reconnaissance du statut national ou régional d'un syndicat n'empêche pas ce dernier d'exercer ses droits sur le plan de la protection des intérêts professionnels de ses membres, de mener ses activités, de formuler son programme et de s'affilier à des fédérations et confédérations de son choix en toute indépendance. Le gouvernement ajoute que le décret no 2 prévoit que les syndicats doivent être enregistrés (réenregistrés). C'est parce qu'aux termes de la loi sur les syndicats, ces derniers et leurs structures administratives sont des personnes morales que leur enregistrement est une condition nécessaire à leur fonctionnement normal.
8. 171. Le décret entérine le Règlement concernant l'enregistrement (réenregistrement) des partis politiques, syndicats et autres organisations sociales. C'est dans le but de clarifier les aspects de la procédure d'enregistrement que le ministère de la Justice a approuvé les règles concernant l'élaboration et l'examen des pièces communiquées pour l'enregistrement officiel des partis politiques, syndicats et autres organisations sociales, de même que de leurs structures administratives. Le paragraphe 11 énonce clairement les circonstances dans lesquelles une association peut se voir refuser l'enregistrement officiel, de sorte que les instances investies de cette prérogative ne peuvent exercer en la matière un pouvoir qui serait discrétionnaire. A cela s'ajoute qu'il est possible de faire appel en justice d'un refus d'enregistrement (paragr. 16 du règlement).
9. 172. Le gouvernement dit que la procédure d'enregistrement officiel ne doit pas être perçue comme un préliminaire à la création d'une organisation puisque cette démarche s'effectue à l'égard d'une organisation qui est d'ores et déjà constituée, sans aucune intervention de la part des pouvoirs publics, et qui est dotée de son programme, de ses instances dirigeantes et de sa structure.
10. 173. Pour ce qui est de la règle en vertu de laquelle un syndicat (ou ses instances administratives) doit confirmer, lors de son enregistrement, le lieu de son siège (son adresse légale), le gouvernement déclare que la loi sur les syndicats donne à l'employeur le droit d'accorder de manière contractuelle (conventionnelle) à un syndicat, une institution, une organisation exerçant ses activités dans l'entreprise tels locaux, équipement, moyens de travail et de communication qui peuvent être nécessaires à ses activités. De ce fait, la question de l'attribution d'un local doit être résolue dans le cadre de la négociation collective entre l'employeur et le syndicat. Par contre, aucune disposition ne stipule que l'adresse légale du syndicat (ou de sa structure administrative) d'une entreprise ou d'un établissement doit nécessairement coïncider avec l'adresse de l'entreprise ou de l'établissement considéré. Il en résulte que la question de l'octroi de l'adresse légale ne préjuge pas celle de l'existence d'un obstacle à l'enregistrement officiel.
11. 174. S'agissant du droit de grève, le gouvernement dit que le Code du travail prévoit la création, dès qu'un conflit du travail s'amorce, d'une commission de conciliation composée de représentants des deux parties. A ses yeux, le recours à une médiation ou à un arbitrage volontaire est conforme à la convention no 98. Quant aux dispositions du code qui réglementent la déclaration et la conduite d'une grève, le maintien d'un service minimum pendant celle-ci aussi bien que la possibilité de la reporter ou d'y mettre fin dans le cas où elle constituerait une menace réelle pour la sécurité nationale, l'ordre public, la santé de la population et les droits et libertés des tiers, le gouvernement estime qu'elles ne sont pas contraires aux conventions nos 87 et 98 et qu'elles préservent pleinement le droit légitime des travailleurs de défendre leurs intérêts économiques à travers ce moyen.
12. 175. Enfin, pour ce qui est de la discrimination antisyndicale, le gouvernement ne saurait souscrire aux considérations selon lesquelles les droits et intérêts des travailleurs auraient été lésés pour des raisons relevant de l'appartenance syndicale des intéressés. Il estime que ni les affaires évoquées dans la plainte ni l'affirmation de l'existence de pratiques de cette nature dans le pays ne suffisent à établir les faits allégués ou, de quelque manière que ce soit, à démontrer leur authenticité.
13. 176. Par exemple, le licenciement de M. Evmenov, lequel était à la tête du département compression des verreries "Oktiabr", n'est aucunement lié à son appartenance au Syndicat biélorusse indépendant. Selon la décision no 230 du 13 décembre 1999, M. Evmenov a été licencié pour manquements systématiques aux obligations de sa fonction.
14. 177. En 1999, M. Evmenov a fait l'objet de plusieurs mesures disciplinaires et a subi plusieurs fois une réduction ou une suppression de ses primes: décision no 78 du 26 avril 1999
    • - sérieuse réprimande avec réduction de 50 pour cent de ses primes pour manquement à l'organisation de la participation des effectifs du département à un "soubbotnik" (samedi ouvré à titre bénévole et sans salaire) (l'intéressé a d'ailleurs fait appel - en pure perte - de cette décision devant les instances compétentes); décision no 166 du 27 août 1999
    • - réprimande pour défaut de maîtrise des activités de la main-d'œuvre; décision no 241 du 29 octobre 1999 - réprimande pour infraction au règlement concernant le fonctionnement d'installations à risque élevé; décision no 268 du 25 novembre 1999 - réprimande assortie d'une réduction de 25 pour cent des primes pour gaspillage d'électricité. Le Syndicat biélorusse libre a fait appel du licenciement de M. Evmenov devant le tribunal du district d'Osipovitch, de même que devant la Chambre civile du tribunal régional de Moghilev, et a été débouté à chaque fois. Cette affaire a même été examinée le 6 septembre 2000 par la Cour suprême, laquelle n'a pas infirmé les décisions rendues par les instances inférieures.
15. 178. Le gouvernement ajoute que la réalité des atteintes aux droits des travailleurs syndiqués de l'entreprise "Zénith" n'a pas été confirmée elle non plus. Quant aux activités de la section locale du Syndicat libre des ouvriers métallurgistes à l'usine automobile de Minsk, entreprise d'Etat, il convient de noter que le caractère difficile des relations entre cette section et l'administration de l'usine, y compris dans le cadre de l'application de la convention collective, résulte d'abord et avant tout du non-respect des règles qui auraient dû être observées lors de l'affiliation de cette organisation de base au Syndicat libre. Dans le même temps, le gouvernement concède que, à sa grande inquiétude, les employeurs de certaines entreprises commettent effectivement des atteintes aux droits des syndicats. C'est en raison de difficultés financières internes à l'entreprise que la direction de l'usine automobile de Minsk avait différé le transfert en faveur de l'organisation de premier niveau du Syndicat libre des ouvriers métallurgistes des cotisations syndicales perçues. En juillet-août, sur un total de 2,5 millions de roubles d'arriérés, 1,8 million ont été transférés, le reste devant l'être prochainement.
16. 179. Le gouvernement conclut que les relations entre, d'une part, lui-même et les organes de l'Etat et, d'autre part, les syndicats et les employeurs reposent sur les principes du partenariat social, de même que sur le respect de la législation nationale et les conventions et recommandations de l'OIT. Les contradictions et conflits que suscite l'enregistrement (réenregistrement) des organisations syndicales et le fait que leurs instances faîtières adressent des plaintes à l'OIT démontrent que, dans certains cas, les partenaires, faute d'une expérience suffisante, ne sont pas à même d'appliquer les conditions prévues par la législation ni d'utiliser les possibilités existantes. Cela concerne également les organes responsables de l'enregistrement. Dans certains cas, ce sont les dirigeants syndicaux et les employeurs qui ont joué un rôle négatif, en ne cherchant pas à régler leurs différends par la concertation. Le gouvernement est d'avis que de telles divergences devraient être réglées en temps utile et dans un esprit de souplesse.
17. 180. Dans sa communication datée du 11 janvier 2001, le gouvernement communique le supplément d'informations ci-après, qui concerne la règle prescrivant obligatoirement à un syndicat de produire une adresse légale pour pouvoir se faire enregistrer. En principe, le syndicat donne à titre d'adresse légale celle des locaux que l'employeur met à sa disposition. En revanche, ce dernier n'a pas l'obligation de fournir de tels locaux, et l'octroi de cette facilité au sein de l'entreprise est décidé dans le cours des négociations entre l'employeur et le syndicat.
18. 181. La législation du Bélarus ne comporte aucune disposition prescrivant à un syndicat (ou à une unité administrative d'un syndicat) au sein d'une entreprise ou d'un établissement d'avoir son adresse légale uniquement à l'adresse de cette entreprise ou établissement. En l'absence d'un accord avec l'employeur, il est loisible au syndicat de donner comme adresse légale à l'autorité responsable de l'enregistrement l'adresse de locaux appropriés se situant hors de l'entreprise. La circulaire du ministère de la Justice dont il est question dans la plainte dit expressément que "l'adresse légale est l'adresse des locaux (bâtiments) où est sis l'organe exécutif de l'entité juridique représentée par le propriétaire ou la personne autorisée par lui". En l'occurrence, c'est du propriétaire (ou de la personne autorisée par lui) des locaux qu'il s'agit, et non de l'employeur, comme le prétendent les plaignants.
19. 182. Par conséquent, le gouvernement ne peut convenir que, comme le prétendent les plaignants, il y aurait actuellement une dépendance totale du syndicat à l'égard de l'employeur sur le plan de l'acquisition de l'adresse légale nécessaire à son enregistrement officiel. Les cas individuels de refus d'enregistrement pour défaut de confirmation d'une adresse légale ne concernent pas les syndicats indépendants, lesquels ont tous été enregistrés au niveau national, mais plutôt les organisations de base, du niveau de l'entreprise, qui sont des ramifications de syndicats de niveau national.
20. 183. La législation prévoit que les syndicats formulent et adoptent leurs statuts et définissent leur structure de manière indépendante. C'est ainsi qu'un syndicat décide de son propre chef à travers ses statuts si ses organisations de niveau inférieur doivent se voir conférer les droits qui s'attachent à une entité juridique propre et, en conséquence, être soumises à l'enregistrement officiel comme toute autre entité juridique en République du Bélarus ou bien si elles doivent être simplement inscrites, sans que la personnalité juridique ne leur soit conférée. L'absence de la personnalité juridique ne restreint pas les organisations syndicales de base dans l'exercice de leurs droits fondamentaux tant sur le plan syndical que sur celui des relations du travail, notamment leur droit de négocier collectivement et de conclure des conventions collectives.
21. 184. Il convient néanmoins de souligner que le système actuel exige la confirmation de l'existence d'une adresse légale aussi bien pour l'enregistrement officiel que pour l'inscription d'une organisation. Dans une certaine mesure, cela porte les organisations syndicales à opter pour la demande de la personnalité juridique en faveur de leurs organisations de base, compte tenu du fait que ce statut leur apporte des droits supplémentaires sur le plan économique. Aujourd'hui, en République du Bélarus, la plupart des syndicats ont dans leurs statuts une clause relative à l'acquisition de la personnalité juridique en faveur de leurs organisations de base.
22. 185. Considérant qu'il existe plus de 28 000 organisations syndicales de base au Bélarus et que celles-ci n'ont pour siège de leurs instances exécutives que les locaux mis à leur disposition par l'employeur dans l'entreprise, il est bien compréhensible que dans certains cas, et pour des raisons diverses qui peuvent notamment être objectives, l'employeur refuse à une organisation de ce niveau des locaux à son adresse légale.
23. 186. Pour tenter de résoudre les problèmes que pose l'enregistrement des organisations syndicales de base, le gouvernement envisage aujourd'hui de modifier la législation en vigueur sur l'enregistrement, y compris le décret no 2. Son intention est d'abroger l'obligation de confirmer l'existence d'une adresse légale lors de l'inscription des organisations de base qui n'ont pas la personnalité juridique en vertu des statuts de l'organisation faîtière. Il est également envisagé de permettre aux organisations syndicales de base ayant la personnalité juridique en vertu de leurs statuts de donner comme adresse légale celle des locaux où se trouve leur organisation faîtière. Ainsi, au besoin, les organisations de base relevant du même syndicat pourront avoir comme adresse légale les mêmes locaux et, dans le cas où une organisation de base se trouve dans la même localité que son organisation faîtière, la même adresse que cette dernière. Le gouvernement tiendra l'OIT informée des progrès de l'élaboration de cette législation.
24. 187. En réponse aux allégations de la FSB, le gouvernement déclare que le Syndicat biélorusse des ouvriers métallurgistes de l'usine Jlobin n'envisage pas de se retirer de son syndicat de branche. De son côté, le syndicat de l'institut de recherche et de production "Integral" s'est retiré du Syndicat biélorusse de l'industrie radioélectronique. Il a pris cette décision en toute indépendance, en raison du refus, de la part du syndicat de branche, de réduire de 28 à 11 pour cent les cotisations versées par l'organisation du niveau de l'entreprise au syndicat de branche.
25. 188. S'agissant du gel du compte en banque de la FSB, le gouvernement déclare que de septembre à novembre 2000 les autorités fiscales ont procédé à une vérification des activités financières et économiques de la FSB et de ses unités sous-jacentes afin d'établir si les comptes étaient corrects et si les contributions fiscales ou autres aux fonds budgétaires et extrabudgétaires de l'Etat avaient été acquittées entièrement et en temps voulu.
26. 189. Sur la base des résultats de la vérification des comptes, les autorités fiscales ordonnèrent le versement au Trésor public, à titre de contributions et amendes, d'un total de 71 532 400 roubles. Les principales irrégularités constatées étaient les suivantes: exercice de certaines activités sans la licence obligatoire à cette fin; dissimulation de gains; gonflement artificiel du coût des produits vendus; non-respect des règles concernant les avoirs sous forme de liquidités.
27. 190. Les décisions prises par le Comité d'Etat aux affaires fiscales concernant le gel des avoirs bancaires du conseil de la FSB, du département administratif de ce conseil, de même que du complexe de loisirs balnéaires "Bielprofsoyouzkourort" étaient fondées et n'ont pas débordé les limites prévues par la législation en vigueur. En effet, conformément à cette dernière, les responsables des organes directeurs de la fédération avaient le droit, en cas de désaccord, de contester devant un tribunal d'arbitrage la décision des autorités fiscales concernant le gel des avoirs bancaires. Or ils ne prirent aucune initiative sur ce plan tendant à obtenir l'infirmation de cette décision.
28. 191. Compte tenu des mesures prises par les organisations susmentionnées en vue de s'acquitter de leurs dettes à l'égard de l'Etat et des appels interjetés par le conseil de la FSB, alors pressé de faire face en temps utile aux obligations financières afférentes à ses écoles et clubs sportifs de jeunes, ses factures d'électricité, de chauffage, de télécommunications et de transports, ses salaires et l'approvisionnement de ses établissements balnéaires et de loisirs, les autorités fiscales ont donné instruction aux banques de lever partiellement le gel des comptes de la FSB (à compter du 12 octobre 2000), du département administratif de la FSB (à compter du 10 octobre 2000) et de l'établissement de la FSB "Bielprofsoyouzkourort" à compter du 3 octobre 2000, de telle sorte que ces divers organismes puissent faire face aux obligations susmentionnées.
29. 192. Les divers impayés de contributions fiscales et amendes ayant été entièrement acquittés par les organisations considérées (démarche dans laquelle on peut voir incidemment l'admission implicite des infractions commises), sur instructions de l'Inspection du district central de la ville de Minsk du Comité d'Etat aux affaires fiscales, le fonctionnement de ces comptes a été rétabli dans sa totalité aux termes d'instructions en date des 24 octobre, 2 novembre et 5 décembre 2000.
30. 193. Concernant un autre aspect, le gouvernement déclare qu'un calendrier de règlement des arriérés de cotisations dues à la section du Syndicat des ouvriers métallurgistes de l'usine automobile de Minsk est désormais en place. La direction de l'usine a créé les conditions nécessaires pour que cette organisation puisse exercer ses activités. En application de la convention collective, l'usine met à la disposition du syndicat des locaux, des moyens de transport et des moyens de communication. S'agissant du conglomérat du textile "Khimvolokno" à Grodno, le gouvernement déclare qu'aucun travailleur syndiqué de cet établissement n'a été licencié.
31. 194. Dans sa communication du 23 février 2001, le gouvernement répond à certaines allégations soulevées dans les communications supplémentaires des plaignants. S'agissant de la question du réenregistrement, évoquée dans la plainte initiale et reprise par le Syndicat libre du Bélarus dans sa communication du 24 janvier 2001, le gouvernement réitère ses explications antérieures sur la nécessité d'avoir une adresse légale pour obtenir un enregistrement et joint à sa communication un projet de décret présidentiel qui éliminerait cette exigence aux fins d'enregistrement, pour les organisations ne disposant pas de la personnalité juridique,

C. Conclusions du comité

1. 195. Le comité note que, dans le présent cas, les allégations portent sur: la procédure de réenregistrement des syndicats imposée par le décret présidentiel no 2 de janvier 1999 relatif à certaines mesures de réglementation de l'activité des partis politiques, syndicats et autres organisations, qui a entraîné le rejet de la demande d'enregistrement d'un certain nombre d'organisations syndicales du niveau de l'entreprise et d'une association du niveau de la branche; l'intervention du gouvernement dans les activités des syndicats et les élections syndicales; une discrimination et un harcèlement antisyndical sur le lieu de travail; le caractère trop restrictif de la législation sur la grève.
2. 196. Le comité prend note du rapport de la mission préliminaire de contacts directs qui a eu lieu du 18 au 21 octobre 2000 et remercie les auteurs du rapport des éléments particulièrement utiles que ce dernier lui apporte pour la compréhension des questions soulevées dans la plainte.
   • Enregistrement des syndicats
3. 197. Le comité note que les plaignants contestent aussi bien certaines clauses du décret présidentiel no 2 que l'application de ce décret à certaines organisations syndicales de base ou du niveau de l'entreprise. En premier lieu, les plaignants allèguent que les règles imposant de justifier d'un nombre minimum de membres pour pouvoir constituer un syndicat, notamment au niveau de l'entreprise, et prévoyant la dissolution d'un syndicat dans le cas où celui-ci ne serait pas enregistré ou réenregistré conformément au décret, sans compter l'astreinte à cette formalité elle-même de réenregistrement imposée trois ans seulement après la précédente, sont contraires aux principes de la liberté syndicale. De son côté, le gouvernement fait valoir que le décret présidentiel no 2 a été pris dans un souci d'amélioration des activités de toutes les personnes morales, en perspective de l'adoption du nouveau Code civil et du nouveau Code du logement. Il considère que le nombre minimum de membres requis pour l'enregistrement d'un syndicat n'est pas trop élevé et ajoute par ailleurs que la clause concernant la dissolution n'a jamais été appliquée.
4. 198. Le comité constate en premier lieu qu'aux termes de l'article 3 du décret en question le minimum de membres requis au niveau de l'entreprise pour pouvoir constituer un syndicat est de 10 pour cent de l'effectif des travailleurs. Le comité considère qu'une telle exigence n'est pas en soi incompatible avec la convention mais que le seuil devrait être fixé à un niveau raisonnable, de façon à ne pas entraver la constitution des organisations, ce chiffre pouvant varier selon les conditions particulières dans lesquelles une restriction a été imposée. [Voir étude d'ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 81.] A cet égard, la commission note que, selon le rapport consécutif à la mission, il ressort des entretiens tenus aussi bien avec les organisations de travailleurs qu'avec les organisations d'employeurs que cette exigence aurait eu des conséquences néfastes pour le Syndicat libre, puisque celui-ci en serait devenu pratiquement inexistant au niveau local.
5. 199. Le comité note également que le système d'adresse légale indispensable pour l'enregistrement aux termes de la réglementation a donné lieu à plusieurs cas de rejet de la demande d'enregistrement. Les explications que le gouvernement donne à propos de la confirmation de l'adresse légale, aussi bien dans ses réponses que dans le rapport de la mission, ne semblent pas entièrement cohérentes. Dans sa réponse du 11 janvier 2001, le gouvernement déclare qu'il est loisible à un syndicat de donner comme adresse celle de locaux appropriés hors de l'entreprise, mais il fait état de la nécessité éventuelle d'une modification du décret dans un sens permettant aux organisations de base d'un syndicat de donner pour adresse celle de locaux sis dans la localité dans laquelle l'organisation faîtière a son siège. En outre, si selon le gouvernement le défaut de personnalité juridique consécutif au refus de l'enregistrement n'entraîne pas, à l'égard d'une organisation syndicale du premier degré, une restriction de ses droits fondamentaux, notamment de son droit de négocier collectivement, le comité constate parallèlement qu'il ressort de diverses communications annexées à la plainte et émanant du ministère de l'Industrie et de plusieurs chefs d'entreprise (ou résultant d'informations obtenues lors de la mission) que lorsqu'un syndicat n'obtient pas son réenregistrement, il perd ses droits de négociation collective, ce qui inclut l'annulation des conventions en vigueur qu'il a conclues, se voit déchu de ses autres droits établis concernant l'accès sur les lieux de travail et la disposition de locaux et encourt des mesures disciplinaires pour exercice d'activités qui deviennent de ce fait celles d'une organisation "illégale". Pour ce qui est de la distinction entre, d'une part, l'inscription et, d'autre part, l'enregistrement d'un syndicat (le second impliquant l'acquisition de la personnalité juridique), qui a été signalée à l'attention de la mission, le gouvernement admet dans sa plus récente réponse que la confirmation de l'adresse légale est en fait nécessaire dans l'un et l'autre cas. Ainsi, la question de l'adresse légale peut effectivement constituer un obstacle à la simple constitution d'une organisation, sans considération des droits qui s'attachent à l'acquisition de la personnalité juridique.
6. 200. Ces conditions d'enregistrement doivent aussi être examinées à la lumière des dispositions du décret en vertu desquelles "l'activité d'associations non enregistrées ou d'associations qui n'ont pas été réenregistrées sera interdite sur le territoire de la République" et "les associations n'ayant pas été réenregistrées mettront un terme à leurs activités et seront dissoutes conformément à la procédure établie". A cet égard, le comité rappelle que le principe de la liberté syndicale risquerait très souvent de rester lettre morte si les travailleurs et les employeurs devaient, pour pouvoir constituer une organisation, obtenir une autorisation, que cette dernière concerne directement la création elle-même d'une organisation syndicale, la nécessité d'obtenir une approbation discrétionnaire des statuts ou du règlement administratif ou encore les mesures préalables à la constitution de l'organisation. Cela ne veut pas dire pour autant que les fondateurs d'un syndicat doivent être dispensés d'observer les règles de publicité et autres formalités de ce type que la législation prévoit. Mais ces règles ne doivent pas équivaloir en pratique à une autorisation préalable, ni constituer par rapport à la création d'une organisation une difficulté si difficile à surmonter qu'elle devient en pratique une véritable interdiction. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 244.] Le comité note que, bien que selon le gouvernement la disposition concernant la dissolution n'ait pas été appliquée, le refus d'enregistrer l'Association biélorusse indépendante des syndicats de l'industrie (ABISI) équivaut à une dissolution.
7. 201. A la lumière de ce qui précède et compte tenu de la gravité des conséquences que peut avoir le non-enregistrement (interdiction des activités et dissolution), le comité considère toutefois que le décret no 2 tel qu'il est appliqué actuellement constitue une atteinte aux principes de la liberté syndicale. En conséquence, il prie le gouvernement soit d'exclure les syndicats de la totalité du champ d'application du décret (en instituant au besoin une procédure d'enregistrement simplifiée), soit d'abroger les restrictions excessives contenues dans le décret, notamment la règle prescrivant de représenter au moins 10 pour cent des effectifs au niveau de l'entreprise, de même que les deux derniers alinéas de l'article 3, qui concernent l'interdiction des activités des associations non enregistrées, de telle sorte que le droit de constituer des organisations soit effectivement garanti. S'agissant de l'application, en vertu du décret, de la notion d'adresse légale, le comité note dans la réponse donnée par le gouvernement le 11 janvier 2001 que ce dernier envisage de modifier la législation en vigueur dans un sens qui supprimerait les obstacles que cette règle constitue pour l'enregistrement. Le comité note toutefois que les modifications suggérées dans le projet de décret joint à la réponse du gouvernement en date du 23 février semblent s'appliquer uniquement aux organisation dépourvues de personnalité juridique, qui jouiraient donc des droits restreints mentionnés ci-dessus. Les organisations souhaitant obtenir leur enregistrement continueraient donc d'être assujetties à l'obligation de fournir une adresse légale. Compte tenu des obstacles rencontrés pour obtenir une adresse légale aux fins d'enregistrement, déjà cités dans la plainte et dans le rapport de mission, le comité éprouve des difficultés à comprendre comment le projet de décret permettrait de résoudre les problèmes soulevés à ce propos dans la plainte. Par conséquent, le comité invite le gouvernement et les organisations plaignantes à fournir des renseignements additionnels sur la solution pratique des difficultés d'enregistrement rencontrées par les plaignants. Il porte cet aspect du cas à l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations.
8. 202. S'agissant des allégations spécifiques concernant l'application pratique du décret présidentiel no 2, le comité constate avec regret que le gouvernement n'a fourni aucune indication concrète en ce qui concerne les organisations syndicales auxquelles l'enregistrement a été refusé qui sont mentionnées dans la plainte. En conséquence, il prie le gouvernement de fournir des informations détaillées concernant le statut des organisations suivantes: syndicat de la SA "Steklozavod Oktiabr" (circonscription de Moghilev); section locale du Syndicat libre des ouvriers métallurgistes de l'usine automobile de Minsk; section locale du Syndicat libre des ouvriers métallurgistes de l'usine "Tsvetron" (Brest); section locale du Syndicat biélorusse libre du conglomérat "Khimvolokno" de production de fibres fines de Grodno; organisation syndicale de base de l'usine d'instruments de Minsk; section locale du Syndicat biélorusse libre de l'usine "Zenith" (Moghilev); sections syndicales du groupe d'entreprises no 12 du BTP de Moghilev; de l'usine de transformation du lin (Orsha); des sociétés "Electroseti" (Orsha) et "BelVar" (Minsk); du conglomérat de production "Naphtan" (Novopolotsk); de l'usine "Avtoghidro-ousilitiel" (Borisov); de la société de production "Shveïnik" (Borisov); section locale du Syndicat libre des travailleurs de l'usine MoAZ (usine automobile de Moghilev); organisation syndicale de base de l'usine "Ecran" à Moghilev; section locale du Syndicat biélorusse libre du conglomérat d'Etat de transformation du bois "Belgoliess".
   • Ingérence du gouvernement
9. 203. Le comité prend note des instructions en date du 11 février 2000 émanant de la direction de l'Administration présidentielle, qui enjoint aux ministres et aux présidents des comités d'Etat d'intervenir dans les élections des syndicats de branche, dans les travaux de leurs congrès et du congrès de la Fédération des syndicats de Biélorussie (FSB). Il prend également note des allégations concernant la persistance de cette immixtion dans les activités des syndicats lors de la réunion entre le comité exécutif de la ville de Minsk et les dirigeants et militants syndicaux d'avril 2000. Le comité note que le gouvernement n'a pas infirmé ces allégations mais semble les avoir admises tacitement lors de la mission préliminaire de contacts directs d'octobre 2000, lorsqu'il a indiqué qu'il n'y avait plus lieu de parler de ces instructions du fait que les élections étaient passées et qu'en tout état de cause les candidats présentés par les syndicats l'avaient emporté. A cet égard, le comité tient néanmoins à rappeler que le fait que les autorités interviennent au cours des élections d'un syndicat en exprimant une opinion au sujet des candidats et des conséquences de ces élections porte gravement atteinte au droit que les organisations syndicales ont d'élire en toute liberté leurs représentants. De plus, une ingérence des autorités et du parti politique dirigeant concernant la présidence de l'organisation syndicale centrale d'un pays est incompatible avec le principe selon lequel les organisations syndicales devraient avoir le droit d'élire leurs représentants en toute liberté. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 397 et 395.]
10. 204. Le comité note en outre que, selon les allégations de la Fédération des syndicats du Bélarus (FSB), on a tenté sous les pressions du ministère de l'Industrie de contraindre les comités syndicaux de diverses entreprises à se retirer des syndicats existants et à constituer leurs propres syndicats, dans le but de provoquer une fragmentation du mouvement syndical. Tout en notant que, selon le gouvernement, dans le cas de la société "Integral", le syndicat a rompu de son propre gré, et que par ailleurs aucune rupture de cette nature ne s'est produite chez Jlobin, le comité rappelle que les instructions de février 2000 comportaient, elles aussi, des instructions explicites tendant à ce que le ministre de l'Industrie s'investisse plus personnellement dans le processus électoral des syndicats de branche et se tienne informé des opérations électorales dans les régions et dans les grandes entreprises ainsi que des mesures prises pour résoudre les conflits concernant les syndicats non affiliés à la FSB.
11. 205. Compte tenu de ce qui précède, le comité est d'avis que les instructions présidentielles constituent une grave ingérence dans les affaires internes des syndicats et qu'elles ont également pu avoir une incidence sur la décision du syndicat d'entreprise susmentionné de rompre avec son organisation de branche, surtout si l'on veut bien prendre en considération les informations recueillies lors de la mission préliminaire de contacts directs à propos de la persistance des obstacles suscités à l'organisation de branche en question par les directeurs des entreprises concernées, notamment l'interdiction aux dirigeants de cette organisation de branche de pénétrer dans l'établissement.
12. 206. En conséquence, le comité prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour qu'une telle ingérence ne se reproduise plus, notamment en abrogeant les instructions en cause et, au besoin, en adressant aux autorités compétentes des instructions claires et précises indiquant qu'une telle ingérence dans les affaires internes des syndicats ne saurait plus être tolérée.
13. 207. S'agissant du gel des avoirs bancaires de la FSB juste avant le congrès annuel de celle-ci, le comité note que, selon les informations du gouvernement, les autorités fiscales ont constaté un certain nombre d'irrégularités lors de la vérification des activités financières et économiques de la fédération et de ses organisations de base. Le comité ne veut pas se substituer aux autorités fiscales à propos d'infractions à la législation fiscale qui auraient pu être constatées. En revanche, il constate avec regret que, plutôt que de signaler à la FSB les infractions constatées et lui notifier les amendes correspondantes, en même temps que la possibilité de faire appel de toute décision en la matière, le gouvernement semble avoir opté immédiatement pour le gel des avoirs bancaires de la FSB juste avant son congrès annuel. A cet égard, il rappelle que le gel d'avoirs bancaires de syndicats peut constituer une grave ingérence des pouvoirs publics dans les activités syndicales. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 439.] Prenant note que, selon le gouvernement, les avoirs bancaires qui avaient été gelés sont à nouveau entièrement à la disposition de la FSB, le comité prie le gouvernement de s'abstenir, à l'avenir, d'avoir recours à de tels procédés.
    • Discrimination antisyndicale et ingérence dans les syndicats
14. 208. Le comité prend note des allégations selon lesquelles plusieurs syndicats feraient l'objet d'une discrimination et les droits et intérêts des travailleurs seraient bafoués en raison de l'appartenance syndicale de ces derniers. Plus spécifiquement, les plaignants évoquent le licenciement du président de l'organisation syndicale de base dans la société "Oktiabr" SPB, M. Evmenov. Le comité note que, selon les indications du gouvernement, M. Evmenov a été licencié pour manquement systématique à ses obligations, notamment et initialement en raison de son omission d'organiser la participation des effectifs de son département à un "soubbotnik" (samedi ouvré à titre bénévole et sans rémunération). Il note que, d'après les documents annexés à la plainte, M. Evmenov a immédiatement fait appel de sa sanction disciplinaire pour non-participation à ce "soubbotnik", démarche qui s'est initialement heurtée à un refus au motif que l'accomplissement d'un "soubbotnik" serait obligatoire, avant qu'il ne soit précisé ultérieurement que la sanction résultait du refus, de la part de l'intéressé, d'exécuter l'ordre donné par son employeur d'organiser le "soubbotnik" puis, ensuite, que l'intéressé se serait insurgé contre cette sanction. Le comité ne peut accepter que le fait de ne pas organiser une journée de travail ouvrée à titre bénévole et sans rémunération doit être considéré comme une infraction à la discipline du travail passible d'une sanction et, en fin de compte, d'un licenciement. Le comité émet ces doutes d'autant plus que M. Evmenov, en sa qualité de président du syndicat de base, a très bien pu s'opposer à l'organisation d'un "soubbotnik" en raison de ses convictions syndicales. Sur ce plan, le comité tient à rappeler d'une manière plus générale que l'un des principes fondamentaux de la liberté syndicale est que les travailleurs doivent bénéficier d'une protection adéquate contre tous actes de discrimination sur le plan de l'emploi - licenciement, transfert, rétrogradation et autres actes préjudiciables - tendant à porter atteinte à la liberté syndicale et que cette protection est particulièrement souhaitable en ce qui concerne les délégués syndicaux étant donné que, pour pouvoir remplir leurs fonctions syndicales en pleine indépendance, ceux-ci doivent avoir la garantie qu'ils ne subiront pas de préjudice en raison du mandat syndical qu'ils détiennent. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 724.]
15. 209. En ce qui concerne les menaces de licenciement à l'adresse des membres du Syndicat libre du conglomérat "Khimvolokno" tendant à ce que ceux-ci quittent leur syndicat, le comité constate que le gouvernement se borne à indiquer qu'aucun licenciement n'a eu lieu dans cette entreprise, sans pour autant répondre aux allégations de pressions et de menaces à l'encontre des syndicalistes, malgré la production, concomitamment à la plainte, de documents attestant de la réalité de ces pressions. De même, le gouvernement n'a pas répondu aux allégations concernant les menaces de licenciement proférées à l'adresse des travailleurs de l'usine "Zenith" affiliés au Syndicat libre dans le cas où ils ne quitteraient pas leur syndicat. A propos de tactiques antisyndicales d'une société qui voulait soudoyer des syndicalistes pour les encourager à se retirer du syndicat en annonçant leur démission aux autres travailleurs, comme à propos d'autres manœuvres tendant à la création de syndicats fantoches, le comité a signalé que de tels actes sont contraires à l'article 2 de la convention no 98, qui dispose que les organisations de travailleurs et d'employeurs doivent bénéficier d'une protection adéquate contre tous actes d'ingérence des unes à l'égard des autres, soit directement, soit par leurs agents ou membres, dans leur formation, leur fonctionnement et leur administration. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 760.]
16. 210. En ce qui concerne la section du Syndicat libre des ouvriers métallurgistes de l'usine automobile de Minsk, le comité note que, dans sa plus récente réponse, le gouvernement indique qu'un règlement des arriérés de cotisations dues au syndicat a été pris et que la direction de l'entreprise a mis en place les conditions nécessaires à l'exercice de ses activités. Le comité constate cependant avec regret que le gouvernement n'a pas répondu aux allégations des plaignants selon lesquelles l'usine aurait refusé d'engager à l'issue de son mandat M. Marinitch, qui avait été réélu à la présidence du syndicat.
17. 211. En ce qui concerne les allégations générales ou particulières de discrimination antisyndicale et d'ingérence, de même que l'évocation par le gouvernement des dispositions législatives protégeant contre de tels actes, le comité est conduit à prendre en considération, sur la base du rapport de la mission préliminaire de contacts directs, le manque de confiance exprimé par les syndicats à l'égard de l'appareil judiciaire, de même que les graves interrogations posées par le Rapporteur spécial des Nations Unies quant à l'indépendance de ce même appareil. Etant donné les circonstances, le comité considère qu'en ce qui concerne le reste des allégations de discrimination antisyndicale, de harcèlement antisyndical et d'ingérence la démarche la plus constructive résiderait certainement dans des investigations indépendantes recueillant la confiance de toutes les parties concernées. Il prie donc le gouvernement de prendre les dispositions nécessaires pour que les questions soulevées fassent l'objet d'investigations indépendantes et, dans le cas où une discrimination antisyndicale ou une ingérence viendrait à être établie, de veiller à en neutraliser les effets. Le gouvernement est prié de tenir le comité informé des progrès accomplis à cet égard et du résultat de ses investigations.
18. 212. Pour ce qui est du licenciement de M. Evmenov pour, entre autres causes, son refus d'organiser un "soubbotnik", le comité considère que les informations dont il dispose aboutissent à la forte présomption que M. Evmenov a été licencié en raison de l'exercice d'activités syndicales légitimes. Il prie donc le gouvernement de prendre les mesures nécessaires afin que M. Evmenov soit réintégré dans son poste avec indemnisation pleine et entière de tous salaires et prestations annexes qui n'auraient pas été perçus et de le tenir informé à cet égard.
    • Législation sur la grève
19. 213. Le comité note que les allégations concernant les restrictions au droit de grève introduites par le nouveau Code du travail concernent la longueur de la procédure de conciliation, de médiation et d'arbitrage, ainsi que le pouvoir qu'a le Président de suspendre une grève pour un délai pouvant atteindre trois mois, en cas de menace pour la sécurité nationale, l'ordre public, la santé de la population et les droits et libertés des tiers.
20. 214. Le comité constate en effet que l'article 388 du Code du travail envisage la possibilité de restreindre le droit de grève par voie législative dans l'intérêt de la sécurité nationale, de l'ordre public, de la santé de la population et des droits et libertés des tiers. De plus, l'article 393 autorise le Président à différer ou suspendre une grève pour un délai pouvant atteindre trois mois dans les mêmes circonstances. A cet égard, le comité rappelle que le droit de grève peut être restreint, voire interdit: 1) dans la fonction publique, uniquement pour les fonctionnaires qui exercent des fonctions d'autorité au nom de l'Etat; ou 2) dans les services essentiels au sens strict du terme, c'est-à-dire ceux dont l'interruption mettrait en danger, dans l'ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 526.] Il estime que la possibilité d'imposer des restrictions à l'action de grève en vertu des articles 388 et 393 susmentionnés excède ce principe. En conséquence, il prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires afin que toute restriction, législative ou autre, à l'action de grève ne puisse viser que les fonctionnaires exerçant une autorité au nom de l'Etat ou les travailleurs appartenant aux services essentiels au sens strict du terme. Il signale cet aspect du cas à l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations.
21. 215. S'agissant de la longueur des procédures de conciliation, de médiation et d'arbitrage prévues par le Code du travail, le comité note qu'en vertu de ce code seule la conciliation est obligatoire et que les travaux d'une commission de conciliation doivent être achevés dans les cinq jours qui suivent la constitution de celle-ci, laquelle doit intervenir dans les six jours qui suivent le rejet par l'employeur des revendications des travailleurs (art. 379 à 381 du Code du travail). Sur ce point, le comité estime que la durée de la procédure de conciliation telle qu'elle résulte du code revêt un caractère assez limité pour ne pas constituer une restriction excessive de l'exercice du droit de grève. Par ces motifs, le comité estime que les dispositions en question ne constituent pas une atteinte aux principes de la liberté syndicale.
22. 216. En conclusion, après avoir passé en revue l'ensemble des allégations, le comité se doit d'exprimer sa profonde préoccupation devant les atteintes nombreuses et diverses aux droits syndicaux et au mouvement syndical au Bélarus, qu'il ne peut définir que comme une ingérence régulière et systématique dans les activités syndicales, en violation des principes les plus fondamentaux de la liberté syndicale. Il veut croire que le gouvernement fera tout ce qui est en son pouvoir afin de garantir que de tels actes d'ingérence dans les affaires internes des syndicats cessent immédiatement, de telle sorte que le mouvement syndical au Bélarus puisse se développer en toute indépendance et autonomie.
23. 217. Finalement, le comité invite le gouvernement à communiquer toute information supplémentaire qu'il considère pertinente, en réponse aux allégations d'ingérence additionnelles soulevées dans la dernière communication des plaignants.

Recommandation du comité

1. 218. Au vu des conclusions intérimaires qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Compte tenu de la gravité des conséquences possibles d'un non-enregistrement (interdiction des activités et dissolution), le comité considère que le décret présidentiel no 2 relatif à certaines mesures de réglementation de l'activité des partis politiques, syndicats et autres organisations tel qu'il est appliqué actuellement constitue une atteinte aux principes de la liberté syndicale. En conséquence, il prie le gouvernement soit d'exclure les syndicats de la totalité du champ d'application du décret (en instituant au besoin une procédure d'enregistrement simplifiée), soit d'abroger les restrictions excessives contenues dans le décret, particulièrement au niveau des grandes entreprises, notamment la règle prescrivant de représenter au moins 10 pour cent des effectifs au niveau de l'entreprise, de même que les deux derniers alinéas de l'article 3, qui concernent l'interdiction des activités des associations non enregistrées et la dissolution de ces associations, de telle sorte que le droit de constituer des organisations soit effectivement garanti. S'agissant de l'application, en vertu du décret, de la notion d'adresse légale, le comité note que le gouvernement envisage de modifier la législation en vigueur dans un sens qui supprimerait les obstacles que cette règle constitue pour l'enregistrement. Il prie donc le gouvernement et les plaignants de lui fournir des informations supplémentaires sur la solution pratique des difficultés d'enregistrement rencontrées par les plaignants.
   • b) S'agissant des allégations spécifiques concernant l'application pratique du décret présidentiel no 2, le comité prie le gouvernement de fournir des informations détaillées concernant le statut des organisations suivantes: Syndicat de la SA "Steklozavod Oktiabr" (circonscription de Moghilev); section locale du Syndicat libre des ouvriers métallurgistes de l'usine automobile de Minsk; section locale du Syndicat libre des ouvriers métallurgistes de l'usine "Tsvetron" (Brest); section locale du Syndicat biélorusse libre du conglomérat "Khimvolokno" de production de fibres fines de Grodno; organisation syndicale de base de l'usine d'instruments de Minsk; section locale du Syndicat biélorusse libre de l'usine "Zenith" (Moghilev); sections syndicales du groupe d'entreprises no 12 du BTP de Moghilev; de l'usine de transformation du lin (Orsha); des sociétés "Electroseti" (Orsha) et "BelVar" (Minsk); du conglomérat de production "Naphtan" (Novopolotsk); de l'usine "Avtoghidro-ousilitiel" (Borisov); de la société de production "Shveïnik" (Borisov); section locale du Syndicat libre des travailleurs de l'usine MoAZ (usine automobile de Moghilev); organisation syndicale de base de l'usine "Ecran" à Moghilev; section locale du Syndicat biélorusse libre du conglomérat d'Etat de transformation du bois "Belgoliess".
   • c) Considérant que les instructions présidentielles de février 2000 constituent une grave ingérence dans les affaires internes des syndicats, le comité prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour assurer qu'une telle ingérence ne puisse se reproduire à l'avenir, notamment en abrogeant les instructions en question et en adressant, au besoin, aux autorités compétentes des instructions claires et précises à l'effet que ces ingérences dans les affaires internes des syndicats ne sauraient être tolérées.
   • d) S'agissant du gel des avoirs bancaires de la FSB juste avant son congrès annuel, le comité rappelle que le gel des avoirs bancaires d'une organisation syndicale peut constituer une grave ingérence des pouvoirs publics dans les activités des syndicats et prie le gouvernement de s'abstenir à l'avenir de tout recours à de telles mesures.
   • e) S'agissant des allégations générales ou particulières de discrimination antisyndicale et d'ingérence, le comité prie le gouvernement de prendre les dispositions nécessaires pour que toutes les questions évoquées à ce propos dans ses conclusions intérimaires fassent l'objet d'investigations indépendantes et, dans le cas où des actes de discrimination antisyndicale ou d'ingérence viendraient à être établis, de veiller à ce que les effets en soient neutralisés. Le gouvernement est prié de tenir le comité informé des progrès accomplis à cet égard ainsi que du résultat de telles investigations.
   • f) S'agissant du licenciement de M. Evmenov pour, entre autres raisons, son refus d'organiser un "soubbotnik" (travail volontaire non rémunéré), le comité prie le gouvernement de prendre les dispositions nécessaires pour que M. Evmenov soit réintégré dans son poste avec versement plein et entier de tous salaires et prestations annexes que l'intéressé n'aurait pas perçus et de tenir le comité informé à ce sujet.
   • g) Le comité prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour assurer que toute restriction législative ou d'un autre ordre à l'action de grève en vertu des articles 388 et 393 du Code du travail ne puisse concerner que les fonctionnaires exerçant une autorité au nom de l'Etat et les travailleurs appartenant aux services essentiels au sens strict du terme.
   • h) Le comité invite le gouvernement à communiquer toute information supplémentaire qu'il considère pertinente, en réponse aux allégations d'ingérence additionnelles soulevées dans la dernière communication des plaignants.
   • i) Le comité signale les aspects législatifs de ce cas à l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations.

Z. Annexe I

• Rapport de la mission préalable de contacts directs au Bélarus
  18. (18-21 octobre 2000)
• Cas no 2090
• I. Introduction
• Par communication datée du 16 juin 2000, le Syndicat des travailleurs de l'industrie de l'automobile et de la machine agricole, le Syndicat des travailleurs de l'industrie agricole du Bélarus, le Syndicat des travailleurs de l'industrie radioélectronique et le Congrès des syndicats démocratiques du Bélarus (CSDB) ont fait parvenir une plainte pour violation des droits syndicaux dans ce pays (cas nº 2090). La Fédération des syndicats du Bélarus (FSB) s'est jointe à la plainte par communication datée du 6 juillet 2000 et a fait parvenir des informations supplémentaires par communication datée du 28 septembre 2000. La Confédération internationale des syndicats libres (CISL) et l'Union internationale des travailleurs de l'alimentation, de l'agriculture, de l'hôtellerie-restauration, du tabac et des branches connexes (UITA) se sont elles aussi associées à la plainte par communications datées respectivement des 29 juin et 18 juillet 2000.
• En raison de la gravité des allégations: entraves au droit de se syndiquer et ingérence des autorités publiques dans l'activité des syndicats et les élections syndicales, il a été convenu avec le gouvernement, avec l'aval du président du comité, de charger un représentant du Directeur général d'une mission préalable de contacts directs. Conformément au paragraphe 65 de la procédure d'examen des plaintes, cette mission avait pour but de faire part aux autorités compétentes des préoccupations suscitées par les événements évoqués dans la plainte, recueillir les premières réactions des autorités ainsi que tout autre commentaire ou information et, surtout, établir les faits et étudier la possibilité de résoudre les problèmes sur place.
• La mission préalable de contacts directs a été menée du 18 au 21 octobre, sous la direction de M. Kari Tapiola, directeur exécutif du secteur des normes et des principes et droits fondamentaux au travail, accompagné de Mme Karen Curtis, juriste principale du Service de la liberté syndicale, et de M. Vitali Savine, spécialiste principal des normes au sein de l'équipe multidisciplinaire du BIT à Moscou.
• II. Déroulement de la mission
• Les membres de la mission ont eu des entretiens avec les hauts fonctionnaires suivants ou leurs collaborateurs: le Premier Vice-Premier ministre et coprésident du Conseil national du travail et des questions sociales; le ministre de la Justice; le premier vice-ministre du Travail; le premier vice-ministre des Affaires étrangères et le premier directeur adjoint de l'Administration présidentielle et président de la Commission d'enregistrement (ou réenregistrement) des partis politiques, syndicats et autres organisations. Le dernier jour, ils ont eu une brève entrevue avec le Premier ministre. (Pour la liste des personnes rencontrées, voir annexe).
• Les membres de la mission ont rencontré les organisations plaignantes: la Fédération des syndicats du Bélarus (FSB) et les organisations coplaignantes qui lui sont affiliées (énumérées ci-dessus) ainsi que le Congrès des syndicats démocratiques (CSD) et le Conseil des syndicats libres (CSL). Ils ont en outre rencontré les représentants de deux confédérations d'employeurs: l'Union biélorusse "Professeur M. Kouniavski" des entrepreneurs et employeurs et la Confédération biélorusse des industriels et négociants (pour la liste des personnes rencontrées, voir annexe).
• Enfin, les membres de la mission ont eu, sur le fond, des entretiens de caractère général avec M. Wieck, chef du groupe de consultation et de suivi pour le Bélarus de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe, M. Buhne, représentant résident du PNUD, et Mme Protko, représentante du Comité Helsinki pour les droits de l'homme au Bélarus.
• III. Synthèse des allégations
• La plainte porte essentiellement sur deux violations fondamentales des droits syndicaux. La première concerne le processus de réenregistrement obligatoire résultant du décret présidentiel no 2 du 26.01.1999 "relatif à certaines mesures de réglementation de l'activité des partis politiques, syndicats et autres organisations". Les parties plaignantes affirment notamment que les règles imposant à un syndicat de justifier d'un certain nombre de membres pour pouvoir être enregistré restreignent les droits syndicaux, que les procédures en la matière sont longues et complexes (notamment en ce qui concerne l'attestation par l'employeur de l'adresse légale du syndicat) et que la dissolution d'une organisation syndicale et l'interdiction consécutive de ses activités ont des conséquences particulièrement graves.
• Le deuxième volet essentiel concerne l'ingérence de l'Etat, notamment à travers certaines instructions émanant de l'Administration présidentielle et enjoignant le Conseil des ministres et les autorités locales de participer aux opérations électorales des syndicats de branche et de proposer leurs propres candidats. S'agissant des effets de ces instructions, les parties plaignantes allèguent que des chefs d'entreprise et des fonctionnaires du gouvernement se sont fait élire comme délégués à des congrès syndicaux afin d'influer sur l'issue de ces congrès et que des fonctionnaires du gouvernement ont convoqué des syndicalistes pour tenter de leur faire accepter l'adoption d'une résolution critiquant le mouvement syndical et fixant des priorités coïncidant avec les vues gouvernementales. Dans sa plus récente communication, la FSB déclare que son compte bancaire a été gelé juste avant son congrès annuel. Par ailleurs, certaines allégations concernent le caractère restrictif de diverses dispositions du nouveau Code du travail concernant la grève et plusieurs cas caractérisés de discrimination antisyndicale.
• IV. Informations recueillies lors de la mission
• La mission a tout d'abord eu le regret de constater que, à l'exception d'un entretien avec le ministre de la Justice et d'une brève entrevue, le dernier jour, avec le Premier ministre, tous les entretiens ont eu lieu avec des premiers vice-ministres ou des directeurs adjoints et non avec les principaux titulaires habilités à prendre des engagements ou des décisions. La mission, initialement prévue pour le début du mois de septembre, a été reportée à la demande du gouvernement à la deuxième quinzaine d'octobre. Le gouvernement avait alors expliqué qu'il craignait, si les arrangements initiaux étaient maintenus, que la charge de travail particulièrement importante à laquelle lui-même et d'autres organes de l'Etat devaient faire face en septembre et pendant la première quinzaine d'octobre n'influe défavorablement sur le rythme des entretiens. Les fonctionnaires gouvernementaux rencontrés par les membres de la mission se sont déclarés désireux de coopérer afin de parvenir à des solutions adéquates tout en exprimant leur intention de résoudre en fin de compte ces questions avec les parties concernées. Le même point de vue a été exprimé sans détour par le premier directeur adjoint de l'Administration présidentielle, qui s'est déclaré confiant qu'il ne resterait plus aucune question en instance dans un délai de deux mois.
• Droit de se syndiquer et processus de réenregistrement
• Le ministre de la Justice et le chef du Département des organisations publiques ont expliqué que divers aspects du processus de réenregistrement relevaient de leur compétence et qu'ils s'occupaient de cette opération depuis 1990. La loi de 1992 sur les syndicats se réfère à la loi sur les associations publiques pour ce qui est de l'enregistrement des syndicats. Le décret no 2 de janvier 1999 prescrit à tous les syndicats précédemment enregistrés, de même qu'aux partis politiques et aux organisations publiques (sociales) dans cette même situation, de se soumettre à nouveau au processus d'enregistrement. Plusieurs fonctionnaires gouvernementaux ont indiqué que les syndicats ne sont pas au centre des préoccupations ayant motivé ce décret mais ont été inclus dans ce processus parce qu'il est nécessaire d'établir une distinction entre certaines associations à but purement social ou commercial et les véritables syndicats. Aux yeux du ministre de la Justice, l'enregistrement constitue un moyen, pour son ministère, de vérifier que les syndicats ne sont pas en infraction par rapport à la législation; il est impératif du fait que le Code civil prescrit l'enregistrement de toutes les personnes morales.
• Le chef du Département des organisations publiques a déclaré que 38 syndicats de branche, dont cinq syndicats nouveaux, ont été réenregistrés, une seule organisation de branche - l'Association indépendante des syndicats de l'industrie (AISI) - ne l'ayant pas été. Le ministre de la Justice a expliqué que les instances judiciaires ont confirmé la décision qu'il avait prise lui-même de refuser l'enregistrement de l'AISI parce que la manière selon laquelle cette association a été constituée était contraire à la procédure fixée par les règles applicables aux syndicats de branche. Il a cependant ajouté que son ministère n'avait pris aucune mesure tendant à l'application à l'égard de l'AISI des dispositions du décret relatives à la dissolution.
• En ce qui concerne la nécessité, aux fins de l'enregistrement, d'obtenir de la part de l'employeur une attestation de l'adresse légale de l'organisation, les points de vue sont apparus souvent divergents et parfois contradictoires. Selon le ministre de la Justice, l'adresse doit être fournie par l'employeur, tandis que selon le ministre du Travail cela n'est pas nécessaire. D'après les fonctionnaires du ministère du Travail, le problème découle de l'article 28 de la loi sur les syndicats, qui concerne la mise à disposition par l'employeur de locaux à l'usage de ces organisations. Avant les récentes modifications subies par la législation, l'employeur avait l'obligation de mettre des locaux à la disposition des syndicats mais ce n'est plus le cas, si bien qu'il ne peut plus être tenu de certifier l'adresse légale d'un syndicat qu'il n'est plus censé abriter dans ses locaux. En revanche, à leur avis, rien ne devrait s'opposer au réenregistrement des syndicats dans la mesure où ceux-ci justifieraient d'une autre adresse, telle que celle de leur siège ou, à défaut, celle d'un de leurs membres fondateurs. Apparemment, aucune discussion n'a eu lieu à ce sujet avec les syndicats concernés. Toujours selon les fonctionnaires du ministère du Travail, les syndicats n'ont rien tenté dans ce sens parce qu'ils sont attachés à ce que l'employeur leur fournisse ces locaux. Le Congrès des syndicats démocratiques (CSD) et le Conseil des syndicats libres (CSL) nient que tel soit le cas et déclarent qu'ils souhaitaient simplement être enregistrés, mais que l'enregistrement leur a été systématiquement refusé dans la mesure où l'employeur n'a pas certifié leur adresse légale et que toutes les démarches entreprises à partir de là pour résoudre la situation ont été vaines.
• Le chef du Département des organisations publiques a déclaré que la question de l'adresse légale, qui ne concernait que les organisations du niveau de l'entreprise, a été résolue en ce qui concerne les organisations de la région de Moghilev, lesquelles sont aujourd'hui enregistrées et fonctionnent normalement. Le Conseil des syndicats libres (CSL) affirme toujours, quant à lui, que la question de l'enregistrement n'est toujours pas résolue en ce qui concerne ses affiliées et que la question de l'entité responsable de l'attestation de l'adresse légale n'a pas été tranchée non plus. Il affirme en outre que, s'il est vrai qu'au niveau de la branche et au niveau national ses affiliées ont été enregistrées, le véritable objectif du processus de réenregistrement est d'isoler les syndicats au niveau local de manière à affaiblir l'organisation au niveau national.
• Les deux organisations d'employeurs ont estimé que le décret no 2, tout comme la manière dont il a été appliqué, était contraire à la convention no 87 et à la Constitution du pays. Pour l'Union biélorusse des entrepreneurs et employeurs (UBEE), la procédure d'enregistrement s'était révélée plutôt difficile, du fait qu'en vertu du décret il fallait justifier d'au moins 500 membres fondateurs, qui doivent être des personnes naturelles et non plus, comme par le passé, des personnes morales. Il lui a donc fallu procéder à des réaménagements sur ce plan, ce qui n'a pas été chose facile, mais elle est finalement parvenue à se faire réenregistrer et ses affiliées au niveau régional sont elles-mêmes en train d'accomplir les démarches nécessaires à cette fin. L'UBEE a cependant déclaré ne pas être concernée par certaines des difficultés évoquées dans la plainte, telles que les questions d'ingérence dans ses affaires intérieures, du fait que les ministères n'ont pas le pouvoir de donner des instructions à des entreprises qui ne sont pas propriété d'Etat. On signalera justement que plus de 80 pour cent des entreprises restent propriété d'Etat. L'UBEE comme la Confédération biélorusse des industriels et négociants (CBIN) déclarent que ce sont les affiliés du Conseil des syndicats libres qui pâtissent le plus du processus de réenregistrement et qu'aujourd'hui ces organisations sont pratiquement inexistantes au niveau local. N'étant encore qu'à un stade embryonnaire, il leur est très difficile de remplir les conditions posées par le décret. L'UBEE et la CBIN font aussi ressortir qu'il est très difficile à leurs propres organisations de fonctionner normalement, du fait qu'elles ne bénéficient pas de soutien légal réel. Elles sont certes enregistrées, mais il n'y a pas de loi sur les organisations d'employeurs qui définirait clairement le rôle que de telles organisations sont appelées à jouer dans la société et sur le lieu de travail. Compte tenu de la prééminence du secteur d'Etat, les organisations d'employeurs sont petites et, bien que le décret les affecte considérablement, elles s'abstiennent de critiquer ouvertement les autorités gouvernementales.
• Les questions touchant au statut d'organisation inscrite par rapport au statut d'organisation enregistrée ont été abordées aussi bien par les fonctionnaires du ministère de la Justice que par ceux du ministère du Travail. Il a été déclaré qu'en vertu de la loi sur les syndicats, il suffit au niveau de l'entreprise de trois personnes pour constituer une organisation de premier niveau relevant d'une structure administrative syndicale générale et qu'une telle organisation peut fonctionner en tant que syndicat et négocier collectivement mais ne serait qu'inscrite et non enregistrée, de sorte qu'elle n'aurait ni personnalité juridique distincte ni la faculté de détenir en propre des avoirs bancaires. A la question de la mission portant sur les effets de la disposition du décret no 2 stipulant que toutes les associations non enregistrées n'auraient plus le droit d'exercer une activité et seraient dissoutes, le ministre de la Justice a déclaré que les clauses en question ne s'appliquaient pas et n'avaient pas été appliquées aux syndicats. Quant à la faculté, pour une organisation non enregistrée, de négocier collectivement, les syndicats et les organisations d'employeurs soutiennent qu'une organisation se trouvant dans une telle situation n'a pas ce pouvoir, alors que les fonctionnaires du ministère de la Justice et du ministère du Travail disent le contraire. Le Conseil des syndicats libres (CSL) déclare que dans certains cas de refus d'enregistrement, des conventions collectives en vigueur jusque-là ont été unilatéralement annulées, des organisations qui lui étaient affiliées ont été déclarées "illégales" et leurs dirigeants ont fait l'objet de menaces de sanctions disciplinaires et se heurtent régulièrement à des refus lorsqu'ils veulent accéder à certains établissements pour essayer de faire des prosélytes.
• Dans le cadre des entretiens qui ont eu lieu au ministère de la Justice, on a dit que la question de l'enregistrement n'avait pas été abordée par le Conseil national des questions sociales et de travail lors de la signature, en août 2000, de la convention collective générale bisannuelle, ce qui donnait à croire que les points litigieux avaient été résolus. Or les représentants du CSDB et de la FSB ont déclaré que les syndicats ayant cause dans la plainte n'ont toujours pas été enregistrés. Quant à la fonction réelle du Conseil national susmentionné, les organisations d'employeurs et les syndicats sont unanimes pour dire qu'il s'agit plutôt d'un organe purement formel et non d'une instance véritablement ouverte à la discussion et à la concertation sur ces questions.
• Le premier directeur adjoint de l'Administration présidentielle a déclaré que cette instance étudiait une solution au problème de l'adresse légale aux fins de l'enregistrement et envisageait d'en saisir le Parlement dès que ce dernier serait à nouveau convoqué.
• Ingérence des pouvoirs publics dans les élections et les activités syndicales
• A propos des instructions de l'Administration présidentielle enjoignant le Conseil des ministres et les organes exécutifs locaux de prendre des mesures consistant à intervenir lors des prochains congrès électoraux du niveau des branches et du niveau national, la réaction générale de tous les fonctionnaires gouvernementaux rencontrés a été simplement de dire que le fait que les candidats aient été réélus dans chaque cas démontre qu'aucune pression administrative n'a été exercée, de sorte que cette intervention ne doit pas être perçue comme un problème. L'existence des instructions n'a pas été niée; il n'a pas été dit non plus que ces instructions ont été annulées. Le Premier Vice-Premier ministre a déclaré qu'elles avaient un caractère informel, ne visaient que la collecte d'informations et n'avaient pas de caractère réglementaire parce que l'Administration présidentielle n'est pas investie de tels pouvoirs. De plus, il a affirmé avec force qu'elles n'avaient donné lieu à aucune violation.
• Le premier directeur adjoint de l'Administration présidentielle a rappelé que l'ancien système en vigueur dans le pays exerce encore son influence sur les rapports entre partenaires sociaux et gouvernement, lesquels ont conservé certains traits de leur dépendance mutuelle. Il a déclaré en outre que le problème évoqué dans la plainte à propos des instructions de l'Administration présidentielle n'était qu'un problème mineur, qui était d'ailleurs pratiquement résolu et que les chiffres ressortant des élections organisées à l'occasion des congrès syndicaux, lesquelles avaient abouti à la réélection des anciens dirigeants, démontraient qu'il n'y avait pas eu de pression de la part de l'Etat.
• De l'avis de la FSB, l'objectif poursuivi par le gouvernement à travers les instructions de l'Administration présidentielle et les diverses manœuvres tendant à déloger les dirigeants syndicaux en place était manifestement de placer les syndicats sous son contrôle. A ses yeux, d'ailleurs, le processus se poursuit, sous une forme certes différente. Ses avoirs bancaires restent gelés; elle-même et ses instances dirigeantes font continuellement l'objet de critiques et de menaces, et l'on essaie maintenant de se servir des chefs d'entreprise pour inciter les travailleurs à rompre avec le syndicalisme traditionnel. Il arrive souvent que des chefs d'entreprise interviennent dans le processus électoral et que des dirigeants syndicaux se voient refuser ou restreindre l'accès d'un établissement. Dernièrement, des agissements de ce type se sont produits dans l'industrie radioélectronique où, incidemment, le ministre et le vice-ministre de l'Industrie sont membres du syndicat et s'emploient activement à en influencer les décisions. Chez Integral, un consortium d'entreprises, la direction a réuni les travailleurs pour essayer de les convaincre de quitter leur syndicat pour en rallier un autre. Elle y est parvenue sur certains sites. Dans l'entreprise Tsvetetron, qui appartient au groupe Integral, les représentants syndicaux n'ont pu avoir accès à l'établissement que quinze minutes avant le début du vote sur la représentation syndicale. Il y a eu cependant d'autres cas dans lesquels des chefs d'entreprise ont rendu leur carte de syndiqué de manière à ne pas se trouver dans une position les exposant à être pressés d'intervenir dans le fonctionnement du syndicat.
• La FSB croit que de telles atteintes à son indépendance, loin de constituer des cas isolés, s'inscrivent plutôt dans une action concertée contre l'ensemble du mouvement syndical. Elle conçoit néanmoins que, dans ce domaine, l'un des problèmes tient à ce que les organisations d'employeurs ne sont toujours pas indépendantes du gouvernement et que les chefs d'entreprise continuent d'appartenir aux syndicats et conservent ainsi dans ces organisations un moyen d'influence directe. Il était certes d'usage que les chefs d'entreprise puissent s'inscrire dans les syndicats de travailleurs, mais la FSB commence à considérer que dans le contexte actuel cette option n'est sans doute plus justifiée et que les chefs d'entreprise devraient avoir leurs propres organisations représentatives, distinctes de la base syndicale, de manière à éviter tout risque d'interférence. Le Conseil des syndicats libres (CSL), constitué au début des années quatre-vingt-dix, n'a semble-t-il pas admis de chefs d'entreprise dans ses rangs.
• La Confédération biélorusse des industriels et négociants (CBIN) estimait que tant qu'il n'y aurait pas de législation définissant les rôles et fonctions des organisations d'employeurs, les membres de ces organisations resteraient exposés aux pressions souvent irrésistibles des autorités publiques désireuses de s'immiscer dans les activités syndicales.
• Le fait qu'en vertu du Code du travail, les chefs d'entreprise puissent être licenciés par l'entité qui en est détentrice - l'Etat - rend ces dirigeants particulièrement vulnérables aux pressions venant d'en haut. Cette catégorie socioprofessionnelle se trouve dans une situation de dépendance particulièrement marquée si l'on veut bien considérer que 80 pour cent des entreprises sont aux mains de l'Etat. Les chefs d'entreprise avaient élaboré une proposition de loi sur les organisations d'employeurs, qui a été approuvée par le Parlement mais n'est jamais entrée en vigueur faute d'avoir été ratifiée par le Président. Eux aussi considèrent qu'il serait important d'opérer une séparation de la direction des entreprises par rapport aux syndicats et à leurs affaires car cela permettrait d'identifier plus facilement les intérêts exprimés. De leur côté, plusieurs fonctionnaires gouvernementaux ont exprimé l'avis que la direction d'une entreprise doit pouvoir se porter candidate à des élections syndicales, notamment pour garantir que ces élections, grâce à cette contribution à la diversité des candidatures, présentent un caractère démocratique.
• En ce qui concerne le gel des avoirs bancaires de la Fédération des syndicats du Bélarus (FSB), le Premier Vice-Premier ministre a indiqué que cette situation résulte d'une décision des autorités fiscales prise en raison d'une infraction au regard de certaines obligations d'autorisation préalable. En réponse à une question portant sur la bonne administration de la justice en l'espèce, il a déclaré qu'il était loisible à la FSB de faire appel de ladite décision devant les tribunaux.
• Autres questions
• La FSB s'est déclarée préoccupée par de récentes informations selon lesquelles le Conseil des ministres envisagerait d'apporter à la loi sur les syndicats des modifications touchant à la représentation aux fins de la négociation collective. A l'heure actuelle, tous les syndicats enregistrés ont le droit de négocier collectivement. Il y a lieu de craindre que les dispositions en la matière ne soient durcies et qu'en conséquence de nombreux syndicats perdent leur statut de partie prenante à la négociation. Tous les syndicats sont d'avis qu'une telle évolution aurait des conséquences particulièrement négatives pour les syndicats qui sont affiliés au Conseil des syndicats libres (CSL).
• Le ministère du Travail a signalé que les syndicats avaient eux-mêmes soulevé la question de la représentativité et qu'avant de proposer toute modification du Code du travail en la matière, il avait bien l'intention de consulter l'ensemble des parties concernées, au sein du Conseil national des questions sociales et de travail. Il a également déclaré que l'assistance de l'OIT sur ce plan serait bienvenue.
• Les nouvelles dispositions du Code du travail réglementant l'action de grève ont fait l'objet de discussions avec toutes les parties concernées. Les syndicats ont soulevé deux préoccupations majeures. Tout d'abord, elles sont convaincues que le Président n'hésitera pas à faire usage des pouvoirs étendus que lui confère le Code pour suspendre une action de grève dans l'intérêt de la sécurité nationale ou de la liberté et des droits des tiers, ce qui aura pour effet, en tout état de cause, de rendre impossible toute action revendicative; deuxièmement, elles craignent que l'obligation d'assurer le service minimum désormais prévu par le Code ne s'applique à toutes les entreprises, quelle que soit leur nature.
• Le Conseil des syndicats libres a communiqué un complément d'informations à propos de M. Evmenov, qui, à son avis, a été licencié en raison de ses activités syndicales. Normalement, le "subbotnik" (tradition selon laquelle les travailleurs font don d'une journée de travail non rémunérée et qui est à l'origine de l'un des motifs du licenciement de M. Evmenov puisque celui-ci avait refusé de contribuer à son organisation) est une action volontaire, au nom de laquelle nul ne saurait être exposé à des sanctions en conséquence de son refus d'y participer ou contribuer à l'organisation de la participation des autres travailleurs. Le Conseil des syndicats libres a déclaré en outre que les autres reproches adressés à M. Evmenov et ayant abouti à son licenciement avaient été inventés de toutes pièces et n'étaient motivés que par son activisme syndical. S'il est vrai que les fonctionnaires du gouvernement font valoir que M. Evmenov a fait appel de cette décision devant les tribunaux et que ces derniers ont jugé son licenciement justifié, les syndicats déclarent n'avoir qu'une confiance très limitée à l'égard de l'appareil judiciaire et être convaincus que les juges tranchent toujours conformément aux instructions qui leur viennent d'en haut.
• Le représentant résident du PNUD a fourni quelques informations concernant la mission effectuée en juin 2000 par le Rapporteur spécial de la Commission des droits de l'homme sur l'indépendance des juges et des avocats. Dans le Bulletin de presse consécutif à cette mission, il est dit que le Président exerce une influence excessive sur l'appareil judiciaire. Le Président a en effet le pouvoir de nommer ou révoquer la plupart des juges; de plus, ceux-ci accomplissent une période probatoire de cinq ans avant d'être titulaires de leur charge. En outre, le Président désigne, à sa propre discrétion, six des douze juges de la Cour constitutionnelle et en choisit le président, lequel propose les six autres juges, dont la désignation doit être entérinée par le Parlement. Pour ce qui est de l'état de la législation, le rapporteur spécial fait observer qu'il est conféré aux décrets présidentiels un statut égal aux lois et que le Président a aussi le pouvoir de prendre des décrets temporaires répondant à une "nécessité particulière". Il a d'ailleurs usé de ce pouvoir pour prendre non moins de 70 décrets de cet ordre, dont certains sont en vigueur depuis plus de trois ans et dont beaucoup sont, toujours selon le rapporteur spécial, en contradiction avec la Constitution et la législation nationale.
• V. Conclusions
• Bien que les délais impartis aient été essentiellement consacrés à un examen approfondi des différents problèmes soulevés dans la plainte, il est apparu que les conditions réunies ne se prêtaient pas à une réunion tripartite de synthèse dans le cadre de laquelle on aurait pu tenter de dégager des solutions concertées. Cette situation résulte en partie du fait que la mission a eu comme interlocuteurs des personnes n'ayant pas de prérogative de décision et que les instances gouvernementales se sont montrées peu réceptives aux solutions suggérées par la mission sans qu'aucune proposition n'ait été avancée en retour. En conséquence, les membres de la mission ont eu des entretiens séparés avec les responsables gouvernementaux et avec les syndicats pour faire la synthèse des informations obtenues des diverses parties et formuler quelques conclusions générales.
• Premièrement, devant les diverses difficultés que pose le décret présidentiel no 2 dans le domaine de l'enregistrement, la mission a suggéré que la solution la plus simple consisterait à soustraire les syndicats du champ d'application de ce décret. De fait, il ressort d'un certain nombre d'observations formulées par des représentants gouvernementaux qu'en tout état de cause, il n'était sans doute pas opportun d'inclure les syndicats dans le champ d'application de ce décret. Selon une autre solution, il conviendrait d'éliminer, en consultation avec les partenaires sociaux, l'ensemble des obstacles à l'enregistrement évoqués au cours de la mission, de même que les graves conséquences du refus de cet enregistrement. Quant à la procédure de réenregistrement, elle ne devrait pas obéir à des modalités la faisant apparaître davantage subordonnée à l'autorité des pouvoirs publics que si elle n'est qu'une simple formalité administrative. Les syndicats du niveau de l'entreprise qui ne sont pas encore enregistrés devraient l'être sans délai, selon une procédure simplifiée grâce à laquelle les droits syndicaux ne subiraient aucune atteinte. Les autorités gouvernementales devraient aider les syndicats à satisfaire aux prescriptions purement administratives concernant leur adresse légale. Elles devraient veiller à ce que l'équivoque pesant sur la signification de l'adresse légale soit dissipée et ne puisse en tout état de cause pas être utilisée, notamment par les employeurs, pour refuser à un syndicat le droit d'être enregistré.
• Deuxièmement, s'agissant des Instructions émanant de l'Administration présidentielle, la mission suggère instamment leur abrogation, sans considération de leur statut actuel, qui serait, selon certaines sources, pratiquement inconsistant. En lieu et place, des instructions claires devraient faire ressortir que les autorités publiques ne doivent pas intervenir dans les activités des syndicats, dans les élections syndicales ou dans la gestion de ces organisations. A défaut d'une telle décision, les instructions susmentionnées, bien qu'elles ne soient actuellement pas mises à effet, demeureraient l'expression de la politique gouvernementale et le risque qu'elles soient utilisées ultérieurement pour justifier une intervention dans les activités des syndicats persisterait. Il serait particulièrement important que soient édictées des instructions allant dans le sens contraire et rappelant le principe général de non-intervention, compte tenu du risque d'ingérence de la part des dirigeants des entreprises. Il conviendrait en outre que le respect de telles instructions soit garanti.
• Troisièmement, s'agissant du gel des avoirs bancaires de la Fédération des syndicats du Bélarus, de l'avis de la mission, une juste application du droit voudrait que des mesures aussi extrêmes ne soient prises qu'au terme d'une procédure exhaustive dans le cadre de laquelle les intéressés auraient le droit d'être entendus. La mission recommande que les avoirs bancaires ne soient plus gelés, que toute irrégularité - sur un plan fiscal ou autre - fasse l'objet d'investigations et que toute infraction qui viendrait à être révélée par ce moyen soit sanctionnée conformément à la loi plutôt que de donner lieu à la mise sous séquestre de la totalité des avoirs bancaires de la Fédération.
• Compte tenu de ce qui précède, la mission considère que l'ensemble des éléments réunis concourt à démontrer l'existence d'ingérences régulières et systématiques dans les activités des syndicats et à l'encontre des droits de ces organisations. Ces ingérences vont du refus de réenregistrer des syndicats naguère enregistrés (refus qui frappe essentiellement les syndicats affiliés au Conseil des syndicats libres), à diverses tentatives de division de syndicats établis et de soumission de ces syndicats à l'autorité de l'Etat. Ces diverses formes d'ingérence n'ont pas seulement l'approbation tacite du gouvernement, elles semblent résulter de la volonté des plus hautes autorités du pays. C'est pourquoi la mission a souligné l'importance d'un message signifiant clairement que l'intervention dans les affaires intérieures des syndicats ne saurait être admise.
• La mission convient que le processus de transition politique et économique amorcé au début des années quatre-vingt-dix n'est pas encore achevé. Pour cette raison, elle jugerait opportun de faire ressortir l'importance particulière du rôle des partenaires sociaux. Il conviendrait surtout de souligner l'importance de l'indépendance de ces partenaires pour la garantie d'une représentation équilibrée des intérêts, indispensable sur le plan du développement économique et social. Il semblerait naturel de faire usage de la tribune qu'offre par exemple le Conseil national du travail et des questions sociales pour discuter des problèmes apparus avec le décret et tenter de les résoudre.
• Les employeurs sont un élément incontournable d'une issue possible aux difficultés signalées par les syndicats. L'indépendance des employeurs tant à l'égard de l'Etat qu'à l'égard des syndicats est essentielle pour éviter toute confusion des intérêts représentés et garantir le caractère véritablement représentatif des opinions exprimées. La BCIB souhaiterait une loi sur les organisations d'employeurs qui définisse clairement les fonctions et le rôle de ces organisations. Une telle évolution pourrait marquer une première étape dans le sens du renforcement des partenaires sociaux. Le problème des cadres et dirigeants d'entreprise qui sont également membres des syndicats mérite lui aussi une certaine attention. Dans le contexte actuel, les allégations formulées et les informations recueillies démontrent que le risque d'intervention du patronat dans le fonctionnement des syndicats existe. Il serait donc sans doute opportun d'élaborer des structures distinctes réservées aux cadres et dirigeants d'entreprises. Des structures distinctes des syndicats garantiraient en effet les intérêts sociaux des cadres et dirigeants d'entreprise et supprimeraient tout risque d'ingérence de la part de ces derniers dans les affaires intérieures des syndicats. Une telle évolution serait d'autant plus opportune que les syndicats traditionnels eux-mêmes semblent y être aujourd'hui favorables.
• Avec une plus nette démarcation des organisations d'employeurs et un renforcement de l'indépendance des partenaires sociaux, le Conseil national du travail et des questions sociales pourrait fonctionner de manière plus complète. Considérant qu'aussi bien les syndicats que les organisations d'employeurs déplorent les limitations qui affectent ce Conseil national, il serait sans doute opportun que ce dernier soit renforcé et devienne pleinement un lieu propice au dialogue social, dans lequel les problèmes importants pour les partenaires sociaux pourraient trouver une solution. Le principal défi sera d'instaurer un climat dans lequel les partenaires sociaux pourront avoir confiance dans les structures de dialogue social, afin que toutes les questions en suspens puissent être résolues entre les parties concernées, dans le plein respect des droits et de l'autonomie de chacune. La convergence de vues entre les syndicats et les employeurs quant au décret est un élément positif et il est encourageant de constater que les syndicats traditionnels et les nouveaux souhaitent maintenir entre eux une coopération étroite.
• Enfin, si la question de l'indépendance du judiciaire va, d'une manière générale, bien au-delà du cadre de la présente plainte, la mission a néanmoins été conduite à conclure que les parties à la plainte ne croient absolument pas qu'il leur aurait été possible d'avoir gain de cause par les voies judiciaires. Cette absence de confiance explique que les syndicats se soient montrés peu enclins à porter leur affaire devant les tribunaux. Les sérieux doutes émis par le Rapporteur spécial de la Commission des droits de l'homme quant à l'impartialité de l'appareil judiciaire renforcent l'impression générale selon laquelle les décisions de justice risquent généralement d'être défavorables aux syndicats. Des mesures tendant à améliorer l'indépendance de l'appareil judiciaire du Bélarus constitueraient un élément nécessaire et déterminant pour la restauration de la confiance des syndicats à l'égard du cadre général de partenariat social.
• Ce dernier point introduit les considérations finales de la mission, à propos de l'environnement général dans lequel fonctionnent les syndicats au Bélarus. Les divergences entre des syndicats et le gouvernement sont plutôt profondes et peu susceptibles d'être entièrement résolues par une modification de la législation ou même par le retrait des Instructions en cause. Les syndicats estiment, d'une manière générale, que les obstacles qui pourraient éventuellement être levés aujourd'hui réapparaîtront demain sous une autre forme. Les interlocuteurs gouvernementaux ont certes eu avec la mission des entretiens longs et détaillés sur des questions complexes de droit mais il n'en reste pas moins que la volonté politique nécessaire à une véritable instauration de la confiance n'est pas apparue véritablement manifeste à la mission. Or une telle volonté politique est indispensable si l'on espère pouvoir consolider le cadre institutionnel de dialogue social et réviser la structure administrative et légale dans laquelle s'inscrivent les organisations de travailleurs et d'employeurs selon des modalités susceptibles de déboucher sur un véritable partenariat social.
• Les membres de la mission ont apprécié tant la bonne volonté dont le gouvernement du Bélarus a fait preuve en se montrant particulièrement ouvert à la discussion sur les questions souvent complexes abordées dans le cadre de cette affaire, que la coopération dont il a fait preuve à son égard. Elle exprime également sa reconnaissance à l'égard de la FSB, du CSDB, du CSLB, de la CBIN et de l'UBEE, comme de chacune des personnes rencontrées, pour leur précieuse contribution en informations essentielles à une compréhension pleine et entière du contexte dans lequel la plainte s'inscrit.
• (Signé) K. Tapiola
• K. Curtis
• Annexe II
• Mission de l'OIT
• Liste des personnes rencontrées
  18. (18-21 octobre 2000)
• Réunions au Conseil des ministres
  1. 1 M. V. Yermoshin, Premier ministre de la République du Bélarus
  2. 2 M. A. Kobyakov, Premier Vice-Premier ministre de la République du Bélarus
  3. 3 M. V. Mikhnevich, vice-ministre des Affaires étrangères de la République du Bélarus
  4. 4 M. V. Stepanenko, directeur du Département de l'économie du Conseil des ministres
  5. 5 M. I. Krasutsky, premier directeur adjoint du Département de l'économie du Conseil des ministres
  6. 6 M. M. Krapivnitsky, spécialiste principal du Département de l'économie du Conseil des ministres, secrétaire du Conseil national du travail et des questions sociales
• Réunion à l'Administration présidentielle de la République du Bélarus
  1. 1 M. V. Zametalin, premier directeur adjoint de l'Administration présidentielle de la République du Bélarus
  2. 2 M. V. Geisik, Département des affaires étrangères de l'Administration présidentielle
  3. 3 M. A. Petrazh, vice-ministre de la Justice de la République du Bélarus
• Réunion avec des fonctionnaires du ministère de la Justice
  1. 1 M. G. Vorontsov, ministre de la Justice de la République du Bélarus
  2. 2 M. M. Sukhinin, directeur du Département des organisations publiques
  3. 3 Mme E. Kazakova, directeur adjoint du Département des organisations publiques
  4. 4 M. V. Kachanov, adjoint au ministre de la Justice
  5. 5 M. A. Alyeshin, directeur du Département de la coopération internationale du ministère de la Justice de la République du Bélarus
  6. 6 M. I. Starovoitov, directeur adjoint du Département de la coopération internationale du ministère du Travail de la République du Bélarus
• Réunion avec le ministère du Travail de la République du Bélarus
  1. 1 M. V. Pavlov, premier vice-ministre du Travail de la République du Bélarus
  2. 2 Mme E. Kolos, vice-ministre du Travail de la République du Bélarus
  3. 3 Mme I. Chistyakova, chef du Département juridique du ministère du Travail de la République du Bélarus
  4. 4 M. E. Kasperovich, chef du Département de l'analyse complexe des problèmes sociaux-économiques du ministère du Travail de la République du Bélarus
  5. 5 M. A. Kopot, chef du Département de la coopération internationale du ministère du Travail de la République du Bélarus
• Réunion au ministère des Affaires étrangères de la République du Bélarus
  1. 1 M. S. Martynov, premier vice-ministre des Affaires étrangères de la République du Bélarus
  2. 2 M. A. Mozhukhov, chef du Département des organisations économiques multilatérales
  3. 3 Mme T. Khoroshun, premier secrétaire du ministère des Affaires étrangères de la République du Bélarus
• Réunion au siège de l'Union biélorusse "Prof. M. Kouniavski" des entrepreneurs et employeurs
  1. 1 Mme T. Bykova, présidente
  2. 2 M. G. Baddei, vice-président
  3. 3 Mme O. Bekasova, directeur exécutif
  4. 4 Mme N. Naumovich, directeur du Département des questions juridiques
• Réunion au siège de la Confédération biélorusse des industriels et négociants
  1. 1 M. N. Streltsov, directeur exécutif
  2. 2 M. V. Sevrukevich, directeur du Département des questions juridiques
  3. 3 M. E. Kisel, directeur du Département des affaires sociales
• Réunion avec des responsables de la Fédération des syndicats du Bélarus (FSB)
  1. 1 M. V. Gontcharik, président
  2. 2 M. O. Podolinsky, chef du Département international
  3. 3 Mme V. Polevikova, directeur du Centre d'analyse de l'information
  4. 4 M. A. Bukhvostov, président du Syndicat des travailleurs de l'industrie de l'automobile et de la machine agricole du Bélarus
  5. 5 M. A. Yaroshuk, président du Syndicat des travailleurs du complexe agro-industriel du Bélarus
  6. 6 M. G. Fedynch, président du Syndicat des travailleurs de l'industrie radioélectronique du Bélarus
  7. 7 M. A. Starikevich, rédacteur en chef du journal biélorusse "Belarusky Chas" (Le Temps biélorusse)
• Réunion avec le Congrès des syndicats démocratiques (CSD) et avec le Conseil des syndicats libres (CSL)
  1. 1 M. V. Makarchuk, vice-président du CSD
  2. 2 M. V. Zakharchenko, membre du Conseil des représentants du CSD
  3. 3 M. V. Kozel, membre du Conseil des représentants du CSD
  4. 4 M. V. Troshchiy, membre du Conseil des représentants du CSD
  5. 5 M. D. Plis, secrétaire du CSD chargé de la presse
  6. 6 M. N. Kanakh, représentant du CSL, membre du Conseil des représentants du CSD
• Réunion au bureau de l'ONU du Bélarus
• M. N. Buhne, coordinateur résident de l'ONU/représentant résident du PNUD au Bélarus
• Réunion avec les représentants de l'OSCE
• M. H.-G. Wieck, chef du groupe de consultation et de suivi pour le Bélarus de l'OSCE
• Réunion avec le Comité Helsinki pour les droits de l'homme
• Mme T. Protko, représentante