Suites données aux recommandations du comité et du Conseil d’administration - Rapport No. 344, Mars 2007

Cas no 2114 (Japon) - Date de la plainte: 18-JANV.-01 - Clos

Suites données aux recommandations du comité et du Conseil d’administration

1. 93. Le comité a examiné ce cas, qui concerne des restrictions au droit de négociation collective des employés du secteur public et l’absence de procédures de conciliation et d’arbitrage adéquates, impartiales et rapides en cas de rupture d’une négociation, lors de sa réunion de mars 2006. [Voir 340e rapport, paragr. 120-123.] A cette occasion, le comité a pris note des informations supplémentaires apportées par la partie demanderesse, le Syndicat des professeurs de l’enseignement secondaire de la préfecture d’Okayama (l’OHTU), qui a relevé plusieurs occurrences du refus permanent du gouvernement d’engager des négociations significatives. Le comité a demandé au gouvernement de présenter ses observations sur les informations supplémentaires de la demanderesse et de le tenir informé des mesures prises pour mettre en œuvre ses précédentes recommandations d’encouragement et de promotion du développement et de l’utilisation les plus larges de procédures de négociation volontaire, en vue de régler par voie de conventions collectives les conditions d’emploi des enseignants des écoles publiques. [Voir 329e rapport, paragr. 67-72.]
   • Nouvelles allégations concernant
   • les négociations salariales
2. 94. La demanderesse a présenté des allégations supplémentaires de négation des droits de négociation collective dans une communication datée du 23 août 2006. Elle y affirme que, en 2005, le Service national du personnel et la Commission du personnel de la préfecture d’Okayama (l’OPPC) ont publié un rapport qui recommande la «révision des salaires en 2005» afin de réduire les salaires annuels de 0,1 pour cent en moyenne, soit environ 4 000 yen. Ces organes ont également recommandé un réexamen de la grille des salaires, centré sur une réduction moyenne des salaires de 4,8 pour cent, ou 19 000 yen par mois, ainsi que l’introduction d’un système d’augmentation discriminatoire du salaire. Cette proposition suppose une modification radicale du principe de fixation des salaires qui s’appuie sur une comparaison entre les secteurs public et privé qui est utilisée au Japon depuis près de cinquante ans. Dans le rapport contenant ces recommandations, l’OPPC a mentionné également la réduction d’autres types de rémunération, dont l’allocation pour formation à temps partiel et cours par correspondance (l’EAPCC), l’allocation pour formation professionnelle (l’AIE) et la rémunération des travailleurs en congé.
3. 95. Le 21 octobre 2005, la Commission pour l’éducation de la préfecture d’Okayama (l’OPEC) a remis à l’OHTU une proposition de prolongation pour trois nouvelles années de la mesure indépendante de réduction des salaires en vigueur à la préfecture d’Okayama (une diminution de 2,8 pour cent des salaires mensuels et des bonus saisonniers pour 2004-2006, en raison de difficultés financières).
4. 96. Lors d’une réunion de négociation tenue le 4 novembre 2005, l’OPEC a appuyé la mise en œuvre des recommandations du rapport de l’OPPC visant à réduire l’EAPCC, l’AIE et la rémunération des travailleurs en congé. L’organisation demanderesse a prétendu que la «réponse» de l’OPEC ne respectait pas la règle de négociation préétablie, mais l’OPEC a proposé une nouvelle fois ces recommandations le 8 novembre 2005.
5. 97. La demanderesse indique que trois négociations ont eu lieu entre l’OHTU et l’OPEC les 4, 14 et 21 novembre 2005. Au cours des négociations, l’OPEC a proposé une réduction des salaires par rapport à la révision du taux de 2005, comme le recommandait l’OPPC, et la reconduction de la mesure indépendante de réduction des salaires proposée par la préfecture d’Okayama a été écartée, bien que des discussions à ce sujet se poursuivront l’année suivante. L’OHTU a demandé que les recommandations de réduction des salaires de l’OPPC ne soient pas mises en œuvre et que l’échéance et le nombre de réunions de négociations soient élargis; bien que l’OPEC ait légèrement repoussé l’échéance, elle a refusé de participer à plus de trois réunions. L’OHTU a décidé d’accepter ce compromis sur la question car certains progrès avaient été réalisés en matière de conditions de travail et parce que l’OPEC avait accepté de poursuivre la discussion sur le point le plus important – le réexamen de la structure des rémunérations – au cours des négociations futures.
6. 98. Le 7 février 2006, l’OPEC a fait une autre proposition à l’organisation demanderesse en ce qui concerne le réexamen de la structure des rémunérations. Ladite proposition se composait de deux éléments principaux: 1) la réduction moyenne des salaires de 4,8 pour cent, soit 19 000 yen par mois, comme recommandé par l’OPPC; et 2) l’introduction d’un système d’augmentation de salaire discriminatoire qui, selon la demanderesse, est équivalente à un gel des salaires pour les employés âgés et à une diminution pour les employés entre 20 et 30 ans, qui devraient s’attendre à perdre 15 millions de yen au cours de leur carrière, alors que les salaires au niveau de ceux de mars 2006 sont garantis dans l’immédiat. La demanderesse ajoute que l’OPEC a également proposé de réduire l’allocation de retraite de 7 pour cent en moyenne, soit environ 1 million de yen, dans la droite ligne de la recommandation du Service national du personnel et de l’OPPC.
7. 99. Les négociations entre l’OHTU et l’OPEC se sont poursuivies le 10 février 2006. A cette date, la demanderesse a exposé ses problèmes face aux propositions de l’OPEC et a fermement demandé leur retrait; finalement, un compromis a été négocié après confirmation que l’OPEC n’introduirait pas immédiatement un «système d’augmentation de salaire basé sur une évaluation» en 2006 et entamerait des négociations à ce sujet avec la demanderesse.
8. 100. Le 17 février 2006, l’OPEC a proposé un réexamen de la grille de rémunération pour le personnel non administratif comme les techniciens d’école. Selon la demanderesse, la proposition cherchait à revoir les anciens systèmes de rémunération afin de réduire les salaires de 15 000 yen en moyenne par mois pour les travailleurs âgés de 40 ans, et de limiter la «garantie de salaire actuel» à quatre ans seulement, introduisant ainsi une discrimination entre les enseignants et le personnel administratif général. Le 27 février 2006, la demanderesse a requis, pour ce qui concerne ces employés, que l’OPEC prenne des mesures similaires à celles-là en faveur des enseignants. L’OPEC a rejeté cette demande et a suspendu unilatéralement toute négociation.
9. 101. Le 28 mars 2006, en réponse à une proposition faite par l’OPEC six jours auparavant, la demanderesse a ouvert des négociations sur le «montant de l’ajustement» pour l’allocation de retraite – un point des négociations qui avait été reporté le 10 février 2006. La demanderesse a insisté pour que l’OPEC renonce à toute réforme systématique hâtive et organise des discussions exhaustives sur ces questions; elle lui a demandé de poursuivre les négociations mais l’OPEC a unilatéralement mis fin aux pourparlers. La plaignante affirme que l’OPEC n’a cessé de reporter la discussion sur la révision de la structure des rémunérations car elle attendait une directive et un avis du Service national du personnel.
   • Nouvelles allégations concernant
   • un système d’évaluation des employés
10. 102. En avril 2005, la demanderesse a affirmé que l’OPEC avait débuté une période d’essai d’un système d’évaluation du personnel scolaire, destiné aux membres du personnel de 19 écoles de la préfecture d’Okayama. Au cours de cette période, l’OPEC a uniquement organisé des «dialogues» avec la plaignante, où elle prenait simplement note des avis et des idées de l’OHTU. L’OPEC a soutenu que le but principal de ce système était d’améliorer les qualifications et les capacités des membres du personnel des écoles et de stimuler les systèmes scolaires. La question de l’influence de l’évaluation sur le salaire du personnel devrait être débattue plus tard.
11. 103. Au cours de cette même période, la demanderesse a requis de l’OPEC de participer aux négociations conformément à la convention no 98 de l’OIT, les recommandations de l’UNESCO concernant le statut des enseignants et l’article 55 de la loi japonaise sur la fonction publique locale. En novembre 2005, l’OHTU a demandé que le système d’évaluation soit entièrement remis en question de manière à prendre en considération son point de vue; l’OPEC a répondu qu’elle ne niait pas que le système d’évaluation était une question à négocier, pour autant que les résultats influencent les salaires. Par ailleurs, l’OPEC n’a pas nié qu’elle appliquait le système spécial d’augmentation des salaires sous couvert de la «recommandation d’enseignant exceptionnel», sans négocier avec l’OHTU. L’OPEC a toutefois répondu que ce système continuera à être utilisé. La demanderesse maintient que l’OPEC n’a pas fondamentalement modifié ce système mais a tout au plus accepté ses demandes relatives à des détails insignifiants et a mis en place le système dans toutes les écoles depuis avril 2006. Dans un registre plus général, la demanderesse soutient que le gouvernement a dédaigné les demandes de la plaignante tout au long des négociations, violant ainsi le droit à une négociation collective.
    • Nouvelles allégations concernant
    • l’indépendance des commissions du personnel
12. 104. La demanderesse affirme que, le 13 décembre 2005, elle a envoyé une «lettre ouverte» à l’OPPC, se renseignant sur la position de «l’organisation salariale pour la contrainte des droits fondamentaux au travail», une organisation neutre qui est supposée être honnête, impartiale et indépendante. La demanderesse ajoute qu’elle a procédé ainsi parce que les recommandations et rapports publiés par l’OPPC en 2005 avaient constitué la base de la série de propositions de l’OPEC en faveur de la régression des conditions de travail, contrairement aux demandes de la demanderesse. L’OPPC a répondu oralement à la lettre de la plaignante du 17 janvier 2005 en réitérant les principes de «l’ajustement aux conditions sociales» et de «l’équilibre» pour justifier la position du gouvernement.
13. 105. Dans une communication du 19 janvier 2007, le gouvernement réitère sa position antérieure [voir 328e rapport, paragr. 383] sur les droits des professeurs des écoles publiques aux termes de la convention no 98, à savoir que les enseignants des écoles publiques sont tenus de s’acquitter de leurs fonctions dans l’intérêt public en tant que serviteurs de la communauté tout entière, et que, leurs salaires et autres conditions de travail étant régis par des règlements de l’assemblée locale composée d’élus directs des habitants, la loi garantit les conditions de travail des professeurs des écoles publiques.
14. 106. Le gouvernement répète également son affirmation antérieure, c’est-à-dire que la question de savoir si une certaine catégorie de fonctionnaires peut se voir nier les droits ancrés dans la convention no 98, sous l’article 6 de ladite convention, devrait être tranchée en déterminant s’ils bénéficient ou non de conditions de travail statutaires. Il ajoute que cette affirmation trouve une justification dans les conclusions mêmes du comité, et il cite des extraits de cas antérieurs du comité auxquels le gouvernement était partie. Par exemple, en ce qui concerne le cas no 60, le gouvernement rappelle que le comité a estimé:
    • En ce qui concerne les obligations du gouvernement résultant de sa ratification de la convention no 98, le comité estime que, en prévoyant, dans sa législation, en premier lieu, des procédures de négociation et, en second lieu, la conclusion de conventions collectives dans le cas de personnes employées par le gouvernement autres que celles qui bénéficient de conditions d’emploi fixées par la loi, le gouvernement semble avoir agi d’une manière compatible avec les dispositions figurant à l’article 4 de la convention no 98 citée plus haut. En ce qui concerne les personnes bénéficiant de conditions d’emploi fixées par la loi, c’est-à-dire de fonctionnaires dont la convention no 98 ne traite pas expressément, bien qu’elle ne saurait être interprétée comme portant atteinte d’une manière quelconque à leurs droits ou statut, le comité estime que le gouvernement, en leur permettant de soumettre leurs doléances et réclamations par l’intermédiaire de leurs organisations en vue d’en saisir ceux qui sont chargés de formuler ou de présenter des recommandations sur la nature des conditions d’emploi fixées par la loi, a adopté le principe le plus habituellement reconnu dans d’autres pays en ce qui concerne les fonctionnaires de cette catégorie, dont la situation, en vertu de la loi, peut faire l’objet de négociations, mais non de conventions collectives. En conséquence, le comité estime que le gouvernement japonais semble avoir agi d’une manière conforme aux dispositions de la convention no 98 en ce qui concerne les droits de négociations collectives des personnes employées par le gouvernement et des organes publics locaux. [Cas no 60, 12e rapport, paragr. 43, italiques ajoutés par le gouvernement.]
    • Le gouvernement a également renvoyé à des arguments et observations similaires qui peuvent être trouvés dans le dossier des cas nos 179 [voir 54e rapport, paragr. 179] et 738 [voir 139e rapport, paragr. 174].
15. 107. Le gouvernement indique que des négociations franches sont engagées avec les organisations d’employés, notamment la demanderesse. En réponse aux informations supplémentaires présentées auparavant par la demanderesse au sujet de plusieurs cas qui démontrent le refus permanent du gouvernement de négocier collectivement [voir 340e rapport, paragr. 121], le gouvernement affirme, pour ce qui concerne l’augmentation salariale spéciale à la retraite que la demanderesse a reconnu auparavant avoir été abolie faute de négociations suffisantes, que cette question a été présentée à la demanderesse le 23 août 2004 et ensuite négociée les 4, 10 et 25 novembre, un accord ayant été obtenu le dernier jour.
16. 108. En ce qui concerne le système d’augmentations salariales spéciales en faveur d’employés exceptionnels, la Commission pour l’éducation de la préfecture d’Okayama (OPEC) n’a pas institué un nouveau système d’augmentation salariale, mais a tout au plus établi un système de recommandation qu’elle ne considère pas être une condition de travail soumise à négociation collective.
17. 109. En ce qui concerne le «Conseil de recherche et d’étude pour l’évaluation des enseignants», ledit conseil a uniquement été créé en vue de préparer un manuel «d’essai». Lors de la préparation du manuel de «mise en œuvre» réellement utilisé, des débats ont eu lieu avec la demanderesse à six occasions en tout, et les opinions issues de ces réunions ont été transposées dans le manuel de mise en œuvre. Le gouvernement réfute également la thèse de la demanderesse selon laquelle le système d’évaluation des professeurs peut lui-même être considéré comme une condition de travail soumise à négociation car il évalue et enregistre la prestation d’agents qui ont une ancienneté de fonction spécifique à des conditions de travail spécifiques.
18. 110. En ce qui concerne la prétendue absence de formulation par l’OPPC de recommandations sur l’amélioration des salaires, le gouvernement affirme que les recommandations d’amélioration des salaires n’ont pas été publiées car elles n’auraient été que des mesures temporaires de contrôle des salaires, alors que le but des recommandations de la Commission du personnel est d’indiquer les niveaux de salaire précis qui doivent être appliqués. Le rapport de la Commission du personnel indique que «nous espérons sincèrement que le niveau conventionnel des salaires des employés sera garanti conformément aux recommandations dès que les conditions auront été améliorées».
19. 111. Le gouvernement indique que des négociations ont eu lieu avec le Conseil quadripartite du travail de la préfecture d’Okayama, un organe composé de syndicats des services publics représentant la majorité des agents des services publics de la préfecture d’Okayama, et dont la demanderesse n’est pas membre. Le gouvernement renvoie en outre à une procédure permanente de réforme du service public, dans le contexte de laquelle le Comité spécial d’examen de la direction pour la promotion de la réforme administrative promeut actuellement la discussion autour de la future relation employés-employeur, qui s’étend aux droit fondamentaux du travail des agents des services publics, et notamment des agents des pouvoirs locaux. Des représentants des organisations d’agents des services publics sont membres de cette commission spéciale d’examen.
20. 112. Le gouvernement affirme finalement que, en ce qui concerne les recommandations antérieures du comité au sujet de la promotion et du développement de procédures de négociation collective pour les professeurs des écoles publiques, cette question a été évacuée par le fait que les enseignants des écoles publiques ressortent du champ d’application de l’article 6 de la convention no 98 et peuvent dès lors se voir refuser le droit à une négociation collective.
21. 113. Le comité prend note des informations fournies par le gouvernement. En ce qui concerne l’affirmation du gouvernement selon laquelle la détermination des catégories de fonctionnaires qui ressortent au champ d’application de l’article 6 de la convention no 98 repose sur la question de savoir si les conditions d’emploi desdits fonctionnaires sont fixées par un statut, le comité estime que cette interprétation est erronée. Dans le cas no 60 [voir 12e rapport, paragr. 10-83], dont le paragraphe 43 est cité à l’appui de la thèse du gouvernement, le comité rappelle qu’il a noté que la loi sur la fonction publique nationale (NPSL) s’applique aux agents statutaires des services publics qui ont été recrutés par examen et dont les conditions de travail sont fixées par la loi. [Voir 12e rapport, paragr. 39.] La NPSL accorde aux agents statutaires des services publics le droit de négocier mais pas celui de conclure des conventions collectives, alors que toutes les autres catégories de fonctionnaires, dont les conditions de travail ne sont pas fixées par un statut, bénéficient du droit à la négociation collective et à la conclusion de conventions collectives aux termes de la loi sur les entreprises publiques et de la loi sur les relations syndicales dans les entreprises nationales. A cette occasion, le comité avait conclu que le l’interdiction de conclure des conventions collectives imposée aux agents statutaires ne constituait pas une violation des droits que leur reconnaît la convention no 98, car ces agents étaient considérés comme des fonctionnaires en charge de l’administration de l’Etat, comme le précise l’article 6 de la même convention. [Voir 12e rapport, paragr. 37-44.]
22. 114. Le comité souhaite préciser que sa référence antérieure dans ce cas aux «personnes qui bénéficient de conditions d’emploi statutaires, c’est-à-dire les agents commis à l’administration de l’Etat», visait uniquement – surtout si on lit l’ensemble des conclusions – à reconnaître le fait que, aux termes de la loi japonaise, l’octroi de droits de négociation collective à tous les agents des services publics sauf les agents statutaires – qui sont, pour les besoins de la convention, commis à l’administration de l’Etat et, comme dans le cas de la législation japonaise, également des agents dont les conditions d’emploi sont fixées par des statuts –, était conforme aux articles 4 et 6 de la convention no 98. Le comité n’estime pas que cette référence puisse suggérer que tous les agents dont les conditions de travail sont fixées par la loi n’entrent pas dans le champ d’application de l’article 6 de la convention no 98, comme le soutient le gouvernement, et plusieurs cas tranchés récemment le démontrent encore.
23. 115. En effet, pour ce qui concerne la portée de l’article 6 de la convention, le comité rappelle qu’il est impératif que la législation contienne des dispositions spécifiques reconnaissant clairement et explicitement le droit des syndicats d’employés et de cadres des services publics, à l’exception de ceux qui sont commis à l’administration de l’Etat, de conclure des conventions collectives. Du point de vue des principes exposés par les organes de contrôle de l’OIT pour ce qui est de la convention no 98, ce droit pourrait uniquement être refusé aux fonctionnaires travaillant dans des ministères et autres organes de direction comparables mais pas, par exemple, aux personnes travaillant dans des entreprises publiques ou des institutions publiques autonomes. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 893.] Sur ce point, le comité se doit de souligner que, si une catégorie quelconque d’agents des services publics pouvait se voir nier le droit à des négociations collectives simplement parce que ses conditions de travail ont fait l’objet d’une loi, la convention no 98 serait dépourvue de toute portée pour les agents des services publics.
24. 116. En ce qui concerne le cas particulier des enseignants des écoles publiques, le comité rappelle que, lors de son examen précédent de ce cas, il a clairement affirmé que les enseignants des écoles publiques devraient avoir le droit de négocier collectivement. [Voir 328e rapport, paragr. 416.] Le droit des enseignants des écoles publiques à la négociation collective a en réalité été exposé sans ambiguïté par le comité en d’autres occasions, comme lors du traitement des cas nos 2177 et 2183. [Voir 329e rapport, paragr. 645.] Enfin, le comité rappelle que les enseignants n’exercent pas des tâches spécifiques à des fonctionnaires publics dans le cadre de la gestion de l’Etat; en effet, ce type d’activités est également exercé par le secteur privé. Dans de telles circonstances, il est important que les enseignants bénéficiant d’un statut de fonctionnaire puissent profiter des garanties de la convention no 98 [Voir Recueil, op. cit., paragr. 901.]
25. 117. Le comité prend note que, aux dires du gouvernement, ce dernier a bien négocié et obtenu un accord avec le plaignant sur la question de l’augmentation salariale spéciale à la retraite. Le gouvernement déclare également que les autres questions soulevées par la demanderesse dans ses allégations de 2006 sont étrangères au cadre même des négociations et qu’elles ont dès lors été abandonnées, tandis qu’il a poursuivi les négociations avec d’autres organisations de travailleurs au sujet des conditions d’emploi de leurs membres. Le comité note cependant que le gouvernement n’a pas répondu aux allégations les plus récentes de la demanderesse qui, tout en reconnaissant que des propositions ont été faites et que des discussions ont eu lieu à plusieurs reprises entre l’OHTU et l’OPEC, concernent en premier lieu le refus d’engager des négociations sérieuses. Il note par ailleurs que le gouvernement n’a pas entièrement mis en œuvre ses recommandations précédentes concernant la promotion de procédures de négociation collective et la garantie d’impartialité des commissions du personnel. [Voir 340e rapport, paragr. 123.] C’est pourquoi le comité conseille vivement au gouvernement de: 1) prendre les mesures appropriées pour encourager et promouvoir le développement et l’utilisation les plus larges de procédures de négociation volontaire en vue de régler par voie de conventions collectives les conditions d’emploi des enseignants des écoles publiques; et 2) prendre les mesures nécessaires pour faire en sorte que les membres des commissions du personnel soient des personnes dont l’impartialité inspire la confiance des parties concernées. Le comité demande à être tenu informé de l’évolution de la situation à cet égard.