Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 328, Juin 2002

Cas no 2114 (Japon) - Date de la plainte: 18-JANV.-01 - Clos

1. 371. Dans des communications en date du 20 décembre 2000, du 18 janvier 2001 et du 15 février 2002, le Syndicat des professeurs de l’enseignement secondaire de la préfecture d’Okayama a présenté une plainte pour violation de la liberté syndicale contre le gouvernement du Japon.
2. 372. Le gouvernement a fait parvenir ses observations dans des communications en date des 13 juillet et 31 octobre 2001, et des 6 février et 2 mai 2002.
3. 373. Le Japon a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations du plaignant

1. 374. Dans ses communications en date du 20 décembre 2000 et du 18 janvier 2001, l’organisation plaignante allègue que la préfecture d’Okayama a violé les principes de la liberté syndicale en retardant la mise en oeuvre des recommandations de sa commission du personnel concernant des augmentations des salaires des agents publics locaux, y compris les professeurs de l’enseignement public secondaire et des écoles pour étudiants handicapés, qui sont membres du Syndicat des professeurs de l’enseignement secondaire de la préfecture d’Okayama. Ces augmentations de salaires étaient recommandées pour les exercices financiers 1997 et 1998, mais la préfecture d’Okayama a retardé leur mise en oeuvre de neuf mois.
2. 375. Le plaignant donne ensuite une explication détaillée de la situation. Au cours de l’exercice financier 1997, la mise en oeuvre de la recommandation de la commission du personnel (augmentation salariale de 0,98 pour cent, soit 3 793 yen en moyenne) a été reportée jusqu’en janvier 1998 alors qu’elle aurait dû être appliquée dès avril 1997. De même, au cours de l’exercice financier 1998, l’application de la recommandation de la commission du personnel (augmentation salariale de 0,71 pour cent, soit 2 801 yen en moyenne) a été reportée jusqu’au mois de janvier 1999 alors qu’elle aurait dû être appliquée dès avril 1998. D’après l’organisation plaignante, ces mesures sont inéquitables et, en raison du retard dans la mise en oeuvre des recommandations, des sommes de 51 964 yen en moyenne, correspondant à l’augmentation salariale pour 13,7 mois pour l’exercice financier 1997, et de 38 373 yen en moyenne, correspondant à l’augmentation salariale pour 13,7 mois pour l’exercice financier 1998, n’ont pas encore été payées. L’organisation plaignante demande que les recommandations soient intégralement appliquées afin de couvrir les pertes causées par le retard dans leur application par la préfecture d’Okayama.
3. 376. En outre, bien que le gouvernement invoque la situation financière pour expliquer ce retard, le plaignant considère que cet argument n’est pas valable. Pour les exercices 1997 et 1998, la situation financière du gouvernement national était identique à celle de la préfecture d’Okayama. Néanmoins, le gouvernement national a intégralement mis en oeuvre la recommandation de la Direction du personnel de l’administration nationale augmentant les salaires des agents publics nationaux. En outre, toutes les administrations locales, à l’exception des préfectures d’Okayama et d’Osaka, ont intégralement mis en oeuvre les recommandations d’augmentation salariale des agents publics locaux. L’organisation plaignante reconnaît que la préfecture d’Okayama est dans une situation financière très difficile avec une dette d’un montant de 963 575 000 000 yen en 1997 et de 1 010 426 000 000 yen en 1998. Toutefois, cette situation n’est pas due à des dépenses de personnel élevées pour les agents publics, mais à la décision du gouvernement d’investir dans des travaux publics inutiles et bâclés. Cela reflète également ce qui est mentionné dans le rapport du Conseil de la préfecture d’Okayama responsable de la réforme financière, l’organe consultatif du Gouverneur d’Okayama (une copie de ce rapport est jointe à la plainte). A en juger par ce seul rapport, le gouverneur d’Okayama et le gouvernement national devraient assumer la responsabilité politique, et la préfecture d’Okayama ne devrait pas invoquer ses difficultés financières comme prétexte pour retarder la mise en oeuvre des recommandations relatives au personnel. Le plaignant décrit ensuite en détail les cas démontrant l’inefficacité des investissements réalisés pour les services préfectoraux d’Okayama dans des travaux publics (une copie de ces exemples est jointe à la plainte et reproduite dans l’annexe I).
4. 377. Le plaignant fait observer que, suite à la décision de différer la mise en oeuvre des augmentations de salaires, 999 membres de cette organisation ont soumis des requêtes (une copie d’une telle requête est reproduite dans l’annexe II) à la commission du personnel de la préfecture d’Okayama afin qu’elle réitère à la préfecture sa recommandation relative à l’augmentation des salaires. La commission du personnel ayant exprimé, le 17 décembre 1997, son regret à l’assemblée de la préfecture d’Okayama que sa recommandation ne soit pas entièrement appliquée, le plaignant avait cru que la commission présenterait à nouveau sa recommandation aux services préfectoraux d’Okayama. Or, dans une décision du 5 août 1998, la commission du personnel a rejeté la demande du plaignant (une copie de la décision de la commission du personnel de la préfecture d’Okayama est reproduite dans l’annexe III). La commission du personnel a exprimé en ces termes sa compréhension vis-à-vis des requêtes: «La commission regrette (le retard dans la mise en oeuvre de notre recommandation) même si l’on tienne compte des difficultés financières» et «il va sans dire qu’une recommandation sur les salaires de la commission du personnel devrait être pleinement respectée». Cependant, la commission a rejeté la requête du plaignant en indiquant que sa recommandation n’avait pas le pouvoir légal d’influencer ni le gouverneur dans son droit de présenter des projets de loi, ni l’assemblée préfectorale dans son droit de vote.
5. 378. Le plaignant soutient que, en ne présentant pas à nouveau sa recommandation aux services préfectoraux d’Okayama, la commission du personnel a esquivé à sa responsabilité officielle d’institution établie pour compenser les restrictions imposées aux droits syndicaux fondamentaux des agents publics. D’après le plaignant, cette décision démontre clairement l’incapacité de la commission du personnel à corriger les mesures prises par la préfecture d’Okayama et montre que le système de recommandations de la commission du personnel ne constitue pas une compensation suffisante pour les limitations imposées aux droits syndicaux fondamentaux des agents publics.
6. 379. Ce point de vue est corroboré par le fait que, pour l’exercice financier 1999, la Direction du personnel de l’administration nationale et chacune des commissions du personnel locales ont recommandé une réduction de 0,3 mois des versements forfaitaires non seulement pour les agents de la fonction publique nationale, mais aussi pour les agents publics locaux, y compris ceux d’Okayama. En conséquence, même si la recommandation d’augmentation des salaires de base de 0,26 pour cent était appliquée, la réduction du versement forfaitaire recommandée provoquerait une grave situation dans laquelle la rémunération totale annuelle serait réduite. Si des recommandations tendant à réduire le versement forfaitaire ont été faites dans le passé, le plaignant soutient que c’est la première fois qu’une telle recommandation a entraîné une diminution de la rémunération annuelle totale par suite d’une baisse du versement forfaitaire supérieure à l’augmentation du taux du salaire de base. D’après le plaignant, le fait de présenter une recommandation tendant à réduire la rémunération de personnes qui n’ont pas leur mot à dire au sujet de leur rémunération, parce qu’elles n’ont pas le droit de participer à des négociations directes avec l’employeur, est totalement incompatible avec l’objectif du système de recommandations de la commission du personnel. En outre, la commission du personnel a présenté cette recommandation, bien que le plaignant lui ait demandé de façon répétée de ne pas le faire. En relation avec les éléments de la rémunération tels que le versement forfaitaire, le plaignant fait remarquer qu’il est d’usage pour chaque commission du personnel locale de suivre les recommandations de la Direction du personnel de l’administration nationale. Au Japon, les négociations des agents publics ne sont pas assorties du droit de conclure des conventions collectives ou d’entamer des procédures de médiation et d’arbitrage en cas de rupture des négociations. Si les agents publics essayaient d’exercer le droit de grève, ils seraient punis. Compte tenu de ces restrictions, la recommandation ci-dessus visant à réduire leur rémunération est extrêmement inéquitable.
7. 380. De plus, le plaignant souligne que la neutralité et l’impartialité de la commission (de même que des commissions du personnel préfectorales) sont discutables, puisque les membres actuels de la commission du personnel de la préfecture d’Okayama sont nommés par le gouverneur. En outre, il reste à développer un système donnant une voix aux travailleurs. Les membres de la commission du personnel de la préfecture d’Okayama sont nommés par le gouverneur d’Okayama, avec l’approbation de l’assemblée préfectorale d’Okayama, parmi des candidats choisis par le gouverneur. Les candidats sont désignés par la section du personnel de la préfecture d’Okayama. Lorsque la section du personnel désigne les candidats, il n’existe aucune procédure permettant à un syndicat de participer à cette désignation, de recommander des membres de la commission du personnel ou de soumettre ses opinions dans ce domaine. C’est seulement une fois par an que le plaignant a l’occasion de rencontrer personnellement les membres de la commission du personnel et de leur soumettre des réclamations. En outre, un seul des trois membres de la commission du personnel assiste à cette réunion. Bien que le plaignant ait réclamé au comité exécutif de la commission du personnel que, d’une part, au moins deux réunions soient organisées pour soumettre ses réclamations et que, d’autre part, les trois membres de la commission soient présents à de telles réunions, sa requête n’a pas encore été acceptée.
8. 381. Enfin, le plaignant soutient que la recommandation visant à réduire la rémunération est inéquitable en raison des conditions de travail actuelles des professeurs de l’enseignement public. D’après le plaignant, 57 pour cent des professeurs de l’enseignement secondaire de la préfecture d’Okayama se rendent au travail pendant leurs vacances, 82 pour cent font des heures supplémentaires les jours ouvrables et 23 pour cent d’entre eux font au moins dix heures supplémentaires durant la semaine. Au Japon, les professeurs du secteur public ne sont pas rémunérés pour leurs heures supplémentaires ou pour le travail accompli durant les vacances. De plus, ils ne peuvent pas prendre facilement un jour de congé en raison du manque d’enseignants. Cette situation existe depuis longtemps. Finalement, le plaignant prévoit dans l’avenir plus de recommandations de la commission du personnel visant à réduire les rémunérations. Cela l’amène à s’interroger sur l’objectif fondamental ou l’utilité d’un tel système de recommandations. Le plaignant réclame que le droit de négociation collective soit pleinement rétabli, y compris le droit pour les agents publics de conclure des conventions collectives et la garantie de procédures de médiation et d’arbitrage rapides et impartiales aboutissant à une décision obligatoire pour les deux parties en cas de rupture des négociations.
9. 382. Dans sa communication du 15 février 2002, l’organisation plaignante commente la réforme imminente du système de personnel de la fonction publique qui, selon elle, ne garantit pas les droits des fonctionnaires, et ce en violation des conventions nos 87 et 98.

B. Réponse du gouvernement

1. 383. Dans sa communication en date du 13 juillet 2001, le gouvernement décrit tout d’abord en détail le système de détermination des salaires du personnel des administrations publiques locales. Il fait observer que les agents des établissements d’enseignement secondaire préfectoraux, y compris les membres du Syndicat des professeurs de l’enseignement secondaire de la préfecture d’Okayama, peuvent constituer des organisations de travailleurs et négocier avec les autorités compétentes. Toutefois, ils sont tenus de s’acquitter de leurs fonctions dans l’intérêt public en tant que serviteurs de la communauté tout entière. En outre, leurs salaires et conditions de travail sont régis par des règlements de l’assemblée locale composée de représentants publics. Par conséquent, ils n’ont pas le droit de conclure des conventions collectives et il leur est interdit de faire grève. Néanmoins, les restrictions imposées à ces droits syndicaux fondamentaux font l’objet de compensations suffisantes prévues par diverses dispositions (articles 14, 24, 26, 46, 49-2 et autres de la loi sur les administrations publiques locales).
2. 384. Tout d’abord, la durée du travail et les autres conditions de travail sont garanties par des règlements de l’assemblée locale composée de représentants publics. En second lieu, la loi dispose que les organismes publics locaux prendront, le cas échéant, les mesures appropriées pour que les salaires, la durée du travail et les autres conditions de travail soient adaptées aux conditions sociales courantes (article 14 de la loi sur les administrations publiques locales) et que la commission du personnel, qui est un organisme indépendant et impartial, fera des recommandations au directeur exécutif et à l’assemblée afin d’assurer que les échelles de salaires des agents sont adaptées aux conditions sociales courantes conformément au principe dit du respect des conditions courantes. En outre, le statut, la nomination, le licenciement et le régime disciplinaire, etc. des agents publics locaux sont régis par la loi sur les administrations publiques locales. Par conséquent, leur statut est garanti par la loi. De plus, les agents publics locaux peuvent soumettre une requête à la commission du personnel afin que des mesures appropriées soient prises en matière de salaires, de durée du travail et d’autres conditions de travail. La loi dispose que les salaires doivent être fixés en tenant compte du coût de la vie, des salaires des agents publics nationaux et des autres agents publics locaux, des salaires du secteur privé ainsi que d’autres éléments (article 24 de la loi sur les administrations publiques locales). Avant de faire des recommandations, la commission du personnel effectue des enquêtes sur les salaires dans les secteurs publics et privés. En même temps, sur demande, la commission recueille des avis et requêtes visant à des améliorations concrètes en s’entretenant avec les organisations de travailleurs.
3. 385. Le gouvernement souligne que les services préfectoraux se sont efforcés d’appliquer les recommandations des commissions du personnel conformément à une politique de principe, voulant que ces recommandations doivent être respectées. Dans de tels domaines, les agents publics jouissent de salaires appropriés aussi bien en droit qu’en pratique. Bien que les préfectures essaient de payer des salaires conformes aux recommandations des commissions du personnel, il est parfois des cas où ces recommandations ne peuvent pas être intégralement appliquées. Même alors, au lieu de supprimer complètement l’augmentation salariale recommandée, les préfectures en ajournent simplement la mise en œuvre pendant un certain temps. Ainsi, les recommandations des commissions du personnel sont respectées autant que possible. Quoi qu’il en soit, le gouvernement compte que dorénavant les préfectures appliqueront les augmentations de salaires recommandées par les commissions du personnel.
4. 386. Le gouvernement explique ensuite les circonstances à l’origine du retard dans la mise en oeuvre de la recommandation de la commission du personnel de la préfecture d’Okayama pour l’année fiscale 1997. Le 3 octobre 1997, la commission du personnel de la préfecture d’Okayama a fait une recommandation à l’assemblée préfectorale d’Okayama et au gouverneur d’Okayama conformément aux dispositions de la loi sur les administrations publiques locales, au sujet de la réforme des barèmes de salaires applicables aux agents en service régulier. Cette recommandation visait à augmenter d’en moyenne 3 793 yen (0,98 pour cent) le salaire mensuel moyen, y compris les prestations accessoires, du personnel des services administratifs de la préfecture d’Okayama, qui s’élevait à 385 288 yen au 1er avril 1997. Le montant de recettes nécessaire pour mettre en oeuvre la réforme des salaires telle que recommandée par la commission était d’environ 3 milliards de yen. Une fois la recommandation formulée, les autorités de la préfecture d’Okayama ont étudié avec soin la manière de la traiter. Après avoir examiné de façon détaillée des facteurs tels que les conditions socio-économiques courantes, la situation financière critique et la nécessité de promouvoir des réformes financières et administratives, il a été décidé d’ajourner la mise en oeuvre de la recommandation pendant neuf mois jusqu’au 1er janvier 1998, mesure inévitable compte tenu de la crise financière.
5. 387. Les autorités de la préfecture d’Okayama ont notifié cette décision au Congrès du Front commun quadripartite de la préfecture d’Okayama le 2 novembre 1997 et au plaignant le 1er décembre et ont sollicité leur accord. Le gouvernement explique que le Congrès du Front commun quadripartite de la préfecture d’Okayama est une organisation comprenant le Syndicat des agents préfectoraux d’Okayama (4 868 affiliés), le Syndicat des employés des entreprises publiques de la préfecture d’Okayama (110), le Syndicat des enseignants de la préfecture d’Okayama (8 588) et le Syndicat des professeurs d’écoles publiques de la préfecture d’Okayama (40). Une grande majorité du personnel de la préfecture d’Okayama est membre de cette organisation, bien que le Syndicat des professeurs de l’enseignement secondaire d’Okayama (2 565 affiliés) ne le soit pas. Avant de notifier la décision susmentionnée, les autorités de la préfecture d’Okayama ont négocié à maintes reprises avec le Congrès quadripartite, ses syndicats constituants et le plaignant afin de leur expliquer la situation financière critique de la préfecture. Pour finir, le 28 novembre 1997, elles sont parvenues à un accord avec le Congrès quadripartite sur la décision en question, bien que cela n’ait pas été le cas avec le plaignant. Le gouverneur d’Okayama a ensuite présenté, le 17 décembre 1997, à l’assemblée préfectorale d’Okayama un projet d’ordonnance qui a été adopté le même jour, et la préfecture a appliqué l’augmentation salariale moyenne de 0,98 pour cent à partir du 1er janvier 1998. En raison de l’ajournement de l’application de l’augmentation salariale au 1er janvier 1998, le montant de recettes nécessaire à la réforme des échelles de salaires a été ramené à environ 1,2 milliard de yen.
6. 388. Le gouvernement décrit ensuite les circonstances à l’origine du retard dans la mise en oeuvre de la recommandation de la commission du personnel de la préfecture d’Okayama pour l’exercice financier 1998. Le 6 octobre 1998, la commission du personnel de la préfecture d’Okayama a formulé une recommandation fondée sur les dispositions de la loi sur les administrations publiques locales à l’assemblée de la préfecture d’Okayama et au gouverneur d’Okayama au sujet de la réforme des échelles de salaires pour les agents en service régulier. Cette recommandation visait à augmenter de 2 801 yen en moyenne (0,71 pour cent) le salaire mensuel moyen du personnel des services administratifs de la préfecture d’Okayama, qui était de 392 647 yen au 1er avril 1998. Le montant de recettes nécessaire pour mettre en oeuvre la réforme des salaires telle que recommandée par la commission était d’environ 1,8 milliard de yen. Une fois la recommandation formulée, les autorités de la préfecture d’Okayama ont étudié avec soin la manière de la traiter. Après un examen détaillé de facteurs comme les conditions socio-économiques courantes, la situation financière critique et la nécessité de promouvoir des réformes financières et administratives, il a été décidé d’ajourner la mise en oeuvre de la recommandation pendant neuf mois jusqu’au 1er janvier 1999, mesure inévitable compte tenu de la crise financière.
7. 389. Les autorités de la préfecture d’Okayama ont notifié cette décision au Congrès du Front commun quadripartite de la préfecture d’Okayama le 26 novembre 1998 et au plaignant le 30 novembre 1998 et leur ont demandé de faire preuve de compréhension. Elles sont parvenues à un accord avec le Congrès quadripartite sur ladite décision. Ensuite, le gouverneur d’Okayama a présenté un projet d’ordonnance à l’assemblée préfectorale d’Okayama le 10 décembre 1998. Le projet a été adopté le 16 décembre 1998 et la préfecture a appliqué l’augmentation de salaire moyenne de 0,71 pour cent à partir du 1er janvier 1999. En raison de l’ajournement de l’application de l’augmentation de salaire au 1er janvier 1999, le montant de recettes nécessaire à la mise en oeuvre de la réforme a été ramené à environ 500 millions de yen.
8. 390. Abordant ensuite la question des requêtes soumises par le plaignant à la commission du personnel de la préfecture d’Okayama, le gouvernement la qualifie de «demande d’action concernant les conditions de travail» et explique qu’il s’agit d’un système par lequel le personnel de la préfecture peut soumettre une requête à la commission du personnel afin qu’elle recommande aux autorités compétentes de prendre les mesures appropriées concernant les salaires, la durée du travail et les autres conditions de travail (article 46 de la loi sur les administrations publiques locales). C’est l’une des compensations prévues pour les restrictions imposées aux droits syndicaux fondamentaux des agents publics locaux. La commission du personnel de la préfecture d’Okayama a rejeté la demande d’action concernant les conditions de travail, tout en déplorant que la préfecture n’applique pas la recommandation en l’état. D’après le gouvernement, la décision d’accepter ou non la demande d’action concernant les conditions de travail doit être prise volontairement par la commission du personnel, en tenant compte de l’objectif de ce système. Le fait que la commission ait rejeté la demande du plaignant n’est pas une raison suffisante pour prétendre que ledit système ne remplit pas sa mission de compensation pour les restrictions imposées aux droits syndicaux fondamentaux des agents publics locaux.
9. 391. Le gouvernement décrit ensuite les circonstances à l’origine de la recommandation de la commission du personnel de la préfecture d’Okayama pour l’exercice financier 1999. La commission du personnel de la préfecture d’Okayama a mené diverses études sur les salaires des travailleurs du secteur privé, des agents publics nationaux et des autres agents publics locaux, ainsi que sur le coût de la vie. Les résultats sont les suivants: 1) en avril 1999, les salaires des employés du secteur privé étaient supérieurs à ceux des agents publics locaux d’en moyenne 861 yen (0, 22 pour cent); 2) entre mai 1998 et avril 1999, le montant annuel moyen des primes et autres prestations spécifiques des employés du secteur privé était inférieur au montant annuel moyen de l’indemnité de fin de trimestre et de la prime d’assiduité payées aux agents publics locaux.
10. 392. Le 11 août 1999, la Direction du personnel de l’administration nationale a soumis un rapport au gouvernement et à la Diète et fait une recommandation tendant à réviser les salaires des agents de la fonction publique nationale. Cette recommandation visait principalement à ce que le salaire annuel moyen du personnel des services administratifs soit ramené de 6 423 millions de yen à 6 328 millions, soit une réduction d’environ 95 000 yen (1,5 pour cent). La recommandation suggérait que cela soit fait, entre autres, en réduisant l’indemnité de fin de trimestre et les allocations spéciales d’un montant équivalant à 0,3 mois.
11. 393. Se fondant sur les résultats des études mentionnées ci-dessus et sur la recommandation relative à la rémunération de la Direction du personnel de l’administration nationale, la commission du personnel de la préfecture d’Okayama a fait les recommandations suivantes: 1) augmenter de 1 033 yen (0,26 pour cent) le salaire mensuel moyen, y compris les prestations accessoires, du personnel des services administratifs, qui est actuellement de 398 128 yen; et 2) réduire l’indemnité de fin de trimestre et les allocations spéciales de fin de trimestre d’un montant équivalant à 0,3 mois afin d’assurer l’équilibre avec le paiement des primes et autres prestations spéciales des employés du secteur privé et du personnel de la fonction publique nationale. D’après le gouvernement, si les salaires sont révisés selon cette recommandation, le salaire moyen annuel du personnel des services administratifs, qui est actuellement de 6 533 millions de yen, sera ramené à 6 436 millions de yen, soit une baisse d’environ 97 000 yen (1,5 pour cent). Cependant, même si le salaire annuel des agents devait baisser suite à cette recommandation, les niveaux de rémunération qui en résulteraient seraient en harmonie avec les conditions de travail courantes et seraient raisonnables et équitables. Dans d’autres préfectures, des recommandations plus ou moins identiques ont également été faites. Par conséquent, cette recommandation est compatible avec l’objectif du système de recommandations de la commission du personnel. Cela montre que la fonction de la commission du personnel qui est de prendre des mesures pour compenser les restrictions imposées aux droits syndicaux fondamentaux des agents publics est pleinement opérationnelle et que la recommandation n’est pas inéquitable.
12. 394. Quant à l’affirmation selon laquelle les professeurs ne recevraient ni primes de vacances, ni paiement des heures supplémentaires, le gouvernement fait observer que les professeurs ne reçoivent pas de telles indemnités en raison de la nature spécifique de leurs obligations et de leur mode de travail. A la place, ils bénéficient d’un système d’augmentation de leurs salaires (de 4 pour cent de leur salaire mensuel), ce qui n’est pas accordé au personnel des services administratifs généraux. Par conséquent, il n’existe aucune raison d’affirmer que les professeurs ne sont pas rémunérés équitablement compte tenu de leurs conditions de travail.
13. 395. En ce qui concerne la procédure de nomination des membres de la commission du personnel, le gouvernement explique que la commission du personnel est un organe de la collectivité publique locale dont les principales attributions sont, outre de faire des recommandations en matière d’échelles des salaires, de garantir les droits et prestations des agents publics en enquêtant sur leurs conditions de travail et sur les mesures préjudiciables à leurs intérêts adoptées par l’employeur. Pour cette raison, les membres de la commission du personnel doivent être des personnes qui possèdent de hautes qualités morales, une large compréhension des principes de l’autonomie locale et d’une gestion démocratique et efficace, ainsi que des connaissances et un jugement sûr en matière d’administration du personnel. En outre, leur nomination requiert «le consentement de l’assemblée» (article 9 de la loi sur les administrations publiques locales). Compte tenu des fonctions de la commission du personnel, une telle procédure est appropriée et il n’est aucunement nécessaire d’en changer. En outre, dans la préfecture d’Okayama, et conformément à la procédure ci-dessus, un professeur d’université, un juriste et un ancien agent préfectoral ont été nommés membres de la commission du personnel préfectorale. De plus, la commission du personnel de la préfecture d’Okayama rencontre le plaignant deux fois par an, au moment de la campagne de printemps «Shunto» (habituellement en mars) et parfois avant la présentation des recommandations (habituellement en septembre). Un seul membre de la commission assiste à ces réunions avec le secrétaire général. Le compte rendu de ces réunions est effectué lors d’une réunion de la commission du personnel qui se tient immédiatement après. Le contenu des demandes faites par le plaignant fait l’objet d’un rapport détaillé rédigé par le secrétariat et remis aux membres de la commission.
14. 396. En conclusion, le gouvernement soutient qu’au Japon les organisations de travailleurs ont le droit de négocier les conditions des agents publics locaux de travail avec les autorités compétentes. Pour les organisations de travailleurs, ces négociations ont pour but de discuter des conditions de travail et de demander aux autorités de prendre des mesures appropriées et, pour les autorités, il s’agit de discuter de bonne foi des demandes des organisations de travailleurs. Si les deux parties parviennent à un accord, les autorités doivent appliquer l’accord de bonne foi (article 55 de la loi sur les administrations publiques locales). En outre, les salaires et autres conditions de travail font l’objet d’ordonnances. Il existe également le système de recommandation de la commission du personnel. Pour ces raisons et d’autres, bien que les agents publics locaux n’aient pas le droit de conclure des conventions collectives, des compensations pour les restrictions imposées à leurs droits syndicaux fondamentaux sont pleinement garanties par la loi. Enfin, dans une communication datée du 31 octobre 2001, le gouvernement indique qu’une réforme du système du personnel des services publics est présentement à l’étude au Japon. Une ébauche de cette réforme est attendue. Ce projet de réforme doit couvrir tous les aspects du système du personnel des services publics.
15. 397. Dans une communication en date du 6 février 2002, le gouvernement indique que le Cabinet a adopté le «Plan de réforme de la fonction publique» le 25 décembre 2001. Le plan prévoit que le gouvernement change le système de la fonction publique en:
    • - établissant une nouvelle procédure d’affectation qui tienne compte des compétences et des réalisations;
    • - engageant certaines ressources humaines provenant du secteur privé;
    • - établissant des règles appropriées de réinsertion professionnelle des fonctionnaires sous-employés, ce qui avait fait l’objet de critiques de la population.
      • Le gouvernement ajoute que, par souci d’assurer une gestion stable et continue de la fonction publique, il a décidé de conserver les présentes restrictions aux droits syndicaux fondamentaux des fonctionnaires publics. Par conséquent, le système de recommandation de la Direction du personnel de l’administration nationale et de la commission du personnel, soit l’une des mesures prises pour compenser les restrictions imposées aux droits syndicaux fondamentaux des agents publics locaux et nationaux, sera maintenu. Le gouvernement reconnaît l’importance d’utiliser pleinement et adéquatement ce système et a l’intention de demander aux gouvernements locaux de respecter les recommandations pour une mise en oeuvre appropriée des révisions de salaires. Le gouvernement rappelle que la préfecture d’Okayama n’a pas entièrement supprimé l’augmentation de salaire mais a seulement ajourné sa mise en oeuvre de neuf mois. Pour l’ajournement de 1997, la préfecture a conclu des accords avec le Congrès quadripartite pour une lutte conjointe d’Okayama qui représente une grande majorité des fonctionnaires de la préfecture d’Okayama. Pour 1998 et 1999, les autorités préfectorales ont reçu l’accord du plaignant lui-même. Ce cas est isolé et concerne une organisation minoritaire et les autorités préfectorales. Il est difficilement acceptable qu’en dépit de cela les allégations mettent en cause le bon fonctionnement du système dans son ensemble. A cet égard, la Cour suprême du Japon a considéré que même si les échelles de salaires ne sont pas révisées comme la commission le recommande, ceci ne doit pas aboutir à la conclusion que la commission ne remplit pas sa fonction de compensation si les conditions financières rendent la décision inévitable.
    • 398. Dans sa communication du 2 mai 2002, le gouvernement déclare qu’il n’a pas complété ses observations sur la communication de l’organisation plaignante et que, deux autres plaintes ayant été présentées par d’autres syndicats au sujet de la réforme de la fonction publique, il préfère présenter ensemble ses observations sur tous ces cas, en temps voulu pour la session de novembre 2002 du comité.

C. Conclusions du comité

1. 399. Le comité note que, depuis sa dernière session, il n’a pas reçu de réponse de fond de la part du gouvernement, qui s’est borné à demander au comité d’ajourner le cas une fois de plus. Le comité rappelle que, lorsqu’il a discuté de ce cas à sa session de mars 2002 et l’a ajourné, il avait demandé au gouvernement «de fournir d’urgence ses observations sur la dernière communication de l’organisation plaignante [... celle du 15 février 2002] afin que le comité puisse en tenir compte lorsqu’il examinera le cas à sa prochaine session» [327e rapport, paragr. 8].
2. 400. Le comité note que les allégations dans le présent cas ont trait au fait que l’administration préfectorale d’Okayama n’aurait pas appliqué dans leur intégralité les recommandations de la commission du personnel de la préfecture d’Okayama relative à des augmentations de salaires pour les agents publics locaux, y compris les professeurs des écoles secondaires publiques et des écoles pour étudiants handicapés, qui sont membres du Syndicat des professeurs des établissement d’enseignement secondaire de la préfecture d’Okayama (le plaignant). Les allégations concernent aussi la recommandation de la commission du personnel de la préfecture d’Okayama tendant à réduire le versement forfaitaire pour les agents publics locaux pour l’exercice financier 1999, entraînant ainsi une réduction de leur rémunération totale annuelle. D’après le plaignant, l’objectif fondamental et l’utilité du système des commissions du personnel, qui a été mis en place afin de compenser les restrictions imposées aux droits syndicaux des agents publics, sont ainsi compromis. En conséquence, le plaignant demande un rétablissement complet du droit de négocier collectivement, y compris celui de conclure des conventions collectives, ainsi que la garantie de procédures de médiation et d’arbitrage rapides et impartiales conduisant à une décision obligatoire pour les deux parties en cas de rupture des négociations.
3. 401. Quant au retard allégué dans la mise en oeuvre des recommandations de la commission du personnel de la préfecture d’Okayama pour l’exercice financier 1997, le comité note qu’en réalité la recommandation de la commission du personnel tendant à augmenter les salaires de 0,98 pour cent a été ajournée jusqu’à janvier 1998 alors qu’elle aurait dû être appliquée dès avril 1997. La même chose s’est produite en 1998 quand la recommandation de la commission du personnel prévoyant une augmentation des salaires de 0,71 pour cent a été reportée jusqu’à janvier 1999 alors qu’elle aurait dû être mise en oeuvre dès avril 1998. D’après le plaignant, en raison du retard dans l’application de ces recommandations, des sommes de 51 964 yen en moyenne par personne, correspondant à l’augmentation de salaire pour 13,7 mois pour l’exercice financier 1997, et de 38 373 yen en moyenne par personne, correspondant à l’augmentation de salaire pour 13,7 mois pour l’exercice financier 1998, n’ont pas été payées aux affiliés du plaignant, entre autres. Le comité observe que le gouvernement ne conteste pas ces chiffres mais reconnaît dans sa réponse qu’en raison de l’ajournement de la mise en oeuvre de ces augmentations salariales le montant de recettes nécessaire à la réforme des barèmes de rémunération a été ramené de 3 milliards de yen à 1,2 milliard pour l’exercice financier 1997 et de 1,8 milliard de yen à 500 millions de yen pour l’exercice financier 1998. Cependant, selon le gouvernement, ces mesures étaient inévitables en raison de la crise financière, et la préfecture d’Okayama a examiné avec attention un certain nombre de facteurs tels que les conditions socio-économiques courantes, la situation financière difficile et la nécessité de promouvoir des réformes administratives et financières avant de décider de ne pas appliquer intégralement les recommandations de la commission du personnel.
4. 402. Le comité note que la commission du personnel est un organe régulateur indépendant institué par la loi sur les administrations publiques locales pour faire des recommandations sur les salaires, la durée du travail et les autres conditions de travail à titre de compensation pour l’interdiction du droit de grève des agents publics locaux. Ce système de la commission du personnel est proche des objectifs et fonctions du système mis en place pour les fonctionnaires nationaux qui a pris la forme de la Direction du personnel de l’administration nationale et qui fait l’objet de la loi sur les administrations nationales.
5. 403. Le comité juge tout d’abord utile de rappeler que les enseignants devraient jouir du droit de négociation collective. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 793.]
6. 404. Le comité note que, dans le cas présent, tout en se référant au droit de négociation collective dont devraient jouir les enseignants, l’organisation plaignante formule des allégations sur le mécanisme de fixation des salaires de cette catégorie de personnel et sur le système de recommandations des commissions du personnel.
7. 405. En ce qui concerne l’impartialité des commissions du personnel, le comité note que, d’après le plaignant, les trois membres de la commission du personnel de la préfecture d’Okayama (de même que les autres commissions du personnel locales) sont nommés par le gouverneur d’Okayama avec l’approbation de l’assemblée de la préfecture d’Okayama. Les candidats à la commission du personnel sont désignés par la section du personnel de l’administration préfectorale d’Okayama. Il n’existe aucune procédure permettant aux organisations de travailleurs de désigner de tels candidats, de recommander des membres de la commission du personnel ou de soumettre leurs propres opinions sur les candidats choisis. Le gouvernement ne conteste pas ces observations mais se borne à affirmer que les membres des commissions du personnel doivent être des personnes qui possèdent de hautes qualités morales, une large compréhension des principes de l’autonomie locale et d’une gestion démocratique et efficace, ainsi que des connaissances solides et un jugement sûr en matière d’administration du personnel.
8. 406. A cet égard, le comité rappelle qu’en cas de médiation et d’arbitrage de conflits collectifs il est essentiel non seulement que tous les membres des organes chargés de telles fonctions soient strictement impartiaux, mais aussi qu’ils apparaissent comme tels aussi bien aux employeurs qu’aux travailleurs, afin de gagner et de conserver la confiance des deux parties, dont dépend le succès de l’action, même s’il s’agit d’arbitrage obligatoire. [Recueil, op. cit., paragr. 549.] Le comité a également déclaré en une autre occasion que la désignation en dernier ressort par le ministre des cinq membres du tribunal d’arbitrage pour les services essentiels met en cause l’indépendance et l’impartialité d’un tel tribunal, ainsi que la confiance des intéressés dans un tel système. Les organisations représentatives des travailleurs et des employeurs, respectivement, devraient pouvoir choisir les membres du tribunal d’arbitrage pour les services essentiels qui les représentent. [Recueil, op. cit., paragr. 550.] En dernier lieu, le comité aimerait se référer aux décisions de la commission d’investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale concernant les personnes employées dans le secteur public au Japon qui déclara que:
   • A quelques exceptions près, les commissions (commissions du personnel) se composent chacune de trois membres, et il paraît ressortir des éléments d’appréciation dont on dispose qu’aucune garantie formelle ou pratique n’a été prévue pour assurer que les membres choisis pour faire partie de ces commissions possèdent l’impartialité requise et soient reconnus d’une façon générale comme la possédant. Comme le comité de la liberté syndicale l’a souligné, il conviendrait d’examiner les mesures à prendre pour assurer que la composition de ces commissions est non seulement impartiale, mais telle que leur impartialité inspire la confiance générale et que les organisations de travailleurs participent à leur désignation. La loi prévoit que tous les membres de chacune des commissions sont désignés par le chef de l’organisme public local avec l’assentiment de l’assemblée locale, mais cet arrangement ne peut guère être accepté comme étant conforme aux recommandations du comité. [Rapport de la commission d’investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale concernant les personnes employées dans le secteur public au Japon, paragr. 2152, Bulletin officiel du BIT (Supplément spécial), vol. XLIX, no 1.]
9. 407. A la lumière des principes énoncés ci-dessus et quant à la question de l’impartialité des commissions du personnel concernées, le comité prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour faire en sorte que: i) les membres des commissions du personnel soient des personnes dont l’impartialité commande la confiance; et ii) que les organisations de travailleurs puissent véritablement faire valoir leur point de vue en ce qui concerne la désignation des membres de ces commissions du personnel.
10. 408. Quant à la question de savoir jusqu’à quel point les commissions du personnel peuvent être considérées comme des organes d’arbitrage qui compensent les restrictions imposées aux droits syndicaux fondamentaux des agents publics locaux, le comité note que les affirmations du plaignant démontrent clairement l’incapacité de la commission du personnel de la préfecture d’Okayama à corriger les mesures prises par les services préfectoraux d’Okayama en raison de sa décision du 5 août 1998. Le plaignant soutient que, suite à la décision des services préfectoraux d’Okayama de retarder la mise en oeuvre de l’augmentation salariale recommandée par la commission du personnel de la préfecture d’Okayama pour l’exercice financier 1997, 999 membres de cette organisation ont soumis une requête à la commission du personnel afin qu’elle puisse à nouveau soumettre cette recommandation (une copie de la requête est reproduite dans l’annexe II). Le plaignant avait cru que la commission du personnel réitérerait cette recommandation à la préfecture d’Okayama une fois qu’elle aurait exprimé à l’assemblée préfectorale d’Okayama ses regrets pour la non-application intégrale de sa recommandation. Au lieu de cela, dans une décision en date du 5 août 1998, la commission du personnel a décidé de rejeter la demande du plaignant (une copie de la décision de la commission du personnel est reproduite dans l’annexe III). Le point de vue du gouvernement est que le rejet de cette demande par la commission du personnel ne constitue pas une raison suffisante pour déclarer que ledit système ne remplit pas son rôle de compensation pour les restrictions imposées aux droits syndicaux fondamentaux des agents publics locaux.
11. 409. Le comité, pour sa part, note que la commission du personnel de la préfecture d’Okayama reconnaît dans sa décision que le système de recommandations de la commission du personnel est maintenu comme compensation pour les restrictions imposées aux droits syndicaux des agents publics et qu’il constitue en pratique le seul moyen d’améliorer les salaires pour ces agents publics qui ne peuvent pas prendre part à la détermination de leurs propres salaires. La commission du personnel déplore en outre dans sa décision que la date d’entrée en vigueur des salaires révisés diffère de la date établie par sa propre recommandation, même compte tenu des difficultés financières de la préfecture. Le comité note que la commission du personnel a néanmoins décidé de rejeter la demande du plaignant car:
    • Bien qu’il soit indiscutable qu’une recommandation de la commission du personnel devrait être pleinement respectée, il est également clair qu’à la lumière du système de recommandation des salaires une telle recommandation n’a pas d’influence légale ni sur le gouverneur dans son droit de présenter des projets ni sur l’assemblée dans son droit de vote (voir annexe III; soulignement ajouté).
    • Le comité note que la commission du personnel de la préfecture d’Okayama elle-même reconnaît que ses recommandations ne sont pas juridiquement obligatoires pour les parties concernées, même si elles constituent le seul moyen pour les agents publics locaux de voir leurs salaires s’améliorer. Par conséquent, le comité ne peut que conclure que la commission du personnel n’apparaît pas comme un organe d’arbitrage, mais comme un organe consultatif, en ce qui concerne les salaires, la durée du travail et les autres conditions de travail. Le comité est parvenu à des conclusions similaires dans un cas précédent concernant le Japon [58e rapport (cas no 179), paragr. 204-431] dans lequel il a déclaré que:
    • Pour cela, il convient d’examiner l’article de la loi sur les administrations publiques locales auquel se réfère le gouvernement (voir paragr. 246 ci-dessus). Les articles 46 à 48 de cette loi se rapportent, sous une rubrique générale, aux pouvoirs de la commission du personnel relatifs à «une demande de mesures concernant les conditions de travail». L’article 46 autorise le personnel à recourir à la commission du personnel pour les salaires, la durée du travail et les autres conditions de travail. L’article 47 prévoit que la commission doit examiner les cas, les juger et «prendre, de sa propre initiative, des mesures pour les questions de sa compétence ou, pour les autres questions, faire les recommandations nécessaires au service de l’organisme public local auquel ressortit la question considérée». L’article 48 autorise la commission à fixer ses propres règles de procédure.
    • Il a été précisé très clairement dans les plaintes et par le gouvernement que la fixation des salaires, de la durée du travail et des conditions générales de travail dépend des pouvoirs exclusifs de l’organisme public local (voir, par exemple, paragr. 255), et que sur ce point la commission ne peut présenter que des recommandations (voir paragr. 246 ci-dessus). Par conséquent, il semblerait qu’en ce qui concerne cette question la commission du personnel soit un organe consultatif et non un organe arbitral.
    • Les articles 49 à 51 et l’article 60 de la loi sur les administrations publiques locales cités partiellement par le gouvernement (voir paragr. 246) concernent un tout autre sujet. Sous la rubrique «Recours en révision contre une mesure préjudiciable», cet article donne le pouvoir à la commission du personnel de prendre des décisions à caractère obligatoire dans les cas où «un membre du personnel» a subi une sanction disciplinaire ou a été l’objet d’une mesure préjudiciable.
    • Le comité estime, par conséquent, que, d’après les documents dont il dispose actuellement et conformément aux dispositions de la loi sur les administrations publiques locales, la commission du personnel ne fonctionne pas comme un organe arbitral, mais comme un organe consultatif en cas de réclamations concernant les salaires et autres conditions d’emploi. Le gouvernement déclare qu’il n’existe pas d’autre système d’arbitrage et qu’aucun autre système n’est envisagé.
12. 410. Le comité relève dans ce qui précède que les articles 49 à 51 et 60 de la loi sur les administrations publiques locales habilitent la commission du personnel à prendre des décisions obligatoires dans les cas où les agents publics locaux considèrent qu’ils ont fait contre leur volonté l’objet d’une mesure préjudiciable et qu’ils ont fait appel à la commission du personnel pour réviser cette mesure. Etant donné ce qu’il a déclaré précédemment dans ses conclusions quant à la nécessité d’assurer la mise en place de procédures de conciliation et d’arbitrage adéquates, impartiales et rapides aboutissant à des décisions obligatoires pour les deux parties lorsque le droit de grève est interdit dans la fonction publique, le comité considère que les commissions du personnel devraient avoir le droit de prendre des décisions obligatoires non seulement dans les cas où les agents publics locaux ont fait l’objet d’une sanction disciplinaire ou d’une autre mesure préjudiciable (articles 49 à 51 de la loi sur les administrations publiques locales), mais aussi en matière de salaires, de durée du travail et d’autres conditions de travail (articles 46 à 48 de la loi sur les administrations publiques locales). En conséquence, le comité demande au gouvernement de prendre les mesures appropriées pour modifier les dispositions pertinentes de la loi sur les administrations publiques locales afin que les commissions du personnel aient le droit de prendre des décisions obligatoires en matière de salaires, de durée du travail et d’autres conditions de travail des agents publics locaux. Il prie également le gouvernement de le tenir informé de toute mesure prise à cet égard. Le comité attire l’attention de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations sur cet aspect du cas.
13. 411. Comme le comité l’a mentionné précédemment, outre qu’il leur est interdit de faire grève, les agents publics locaux n’ont le droit de participer à aucun mécanisme de négociation pour la détermination de leurs conditions d’emploi, y compris les salaires. La seule compensation au déni de ces droits semble être, pour le moment, l’existence de la commission du personnel ainsi que les prestations dont jouissent les travailleurs par suite de la mise en oeuvre des recommandations de cette commission visant à augmenter les salaires. L’efficacité de ce facteur compensateur dépend donc de l’entrée en vigueur rapide et complète des augmentations de salaires recommandées par la commission du personnel. Par conséquent, le comité ne peut que déplorer en l’espèce que les recommandations de la commission du personnel de la préfecture d’Okayama n’aient pas été intégralement mises en oeuvre pendant deux années consécutives. Tout en admettant pleinement qu’en période de crise économique ou de difficulté les gouvernements peuvent juger nécessaire d’imposer des restrictions au processus normal de détermination des salaires, le comité estime néanmoins que, dans le présent cas, où les agents publics du secteur non opérationnel (c’est-à-dire tous les agents publics nationaux et locaux autres que ceux employés dans les sociétés ou entreprises publiques) ne jouissent pas du droit de grève, ni du droit de négociation collective, il est d’autant plus important que les recommandations de la commission du personnel soient intégralement appliquées. A cet égard, le comité prend dûment note des assurances du gouvernement selon lesquelles les administrations préfectorales appliqueront dorénavant les recommandations des commissions du personnel. En conséquence, le comité exprime le ferme espoir que les recommandations futures des commissions du personnel seront intégralement et rapidement appliquées.
14. 412. Enfin, le comité note que le plaignant réclame que lui soit accordé le droit de négocier collectivement, y compris le droit de conclure des conventions collectives, étant donné que le système de recommandations de la commission du personnel ne constitue pas une compensation adéquate aux restrictions imposées à ses droits syndicaux fondamentaux. Le gouvernement fait remarquer que les agents des établissements d’enseignement secondaire préfectoraux, y compris les membres du syndicat des professeurs de l’enseignement secondaire de la préfecture d’Okayama, peuvent négocier avec les autorités appropriées. Toutefois, ils sont tenus de s’acquitter de leurs fonctions dans l’intérêt public en ce qu’ils sont au service de la communauté tout entière. De plus, leurs salaires et autres conditions de travail sont régis par des règlements de l’assemblée locale composée de représentants publics. Par conséquent, ils n’ont ni le droit de conclure des conventions collectives ni celui de faire grève.
15. 413. A cet égard, le comité aimerait rappeler qu’un autre gouvernement a avancé des arguments similaires au sujet du statut spécial et des responsabilités des enseignants dans la société afin de justifier des restrictions à leurs droits syndicaux fondamentaux. [Voir 286e, 291e, 294e (cas no 1629), 304e, 306e, 307e et 311e (cas no 1865) rapports.] Le comité avait alors souligné, comme il le fait maintenant, l’importance pour les enseignants de pouvoir exercer librement: i) le droit de s’organiser; et ii) le droit de négocier collectivement leurs conditions d’emploi, nonobstant leur statut spécial en droit national.
16. 414. Le comité a en outre attiré l’attention sur l’importance de promouvoir la négociation collective, au sens de l’article 4 de la convention no 98, dans le secteur de l’éducation. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 804.] L’article 4 dispose que des mesures doivent être prises pour encourager et promouvoir le développement et l’utilisation les plus larges de procédures de négociation volontaire de conventions collectives entre les employeurs ou les organisations d’employeurs, d’une part, et les organisations de travailleurs, d’autre part, en vue de régler par ce moyen les conditions d’emploi. Enfin, en ce qui concerne les enseignants des écoles publiques (y compris ceux qui sont membres de l’organisation du plaignant), le comité est d’avis que tous les agents de la fonction publique, à l’exception de ceux qui sont commis à l’administration de l’Etat, devraient bénéficier du droit de négociation collective, et qu’une priorité devrait être accordée à la négociation collective comme moyen de règlement des différends survenant à propos de la détermination des conditions et modalités d’emploi dans le secteur public. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 793.] Compte tenu de ce qui précède, le comité demande au gouvernement de prendre les mesures appropriées pour encourager et promouvoir le développement et l’utilisation les plus larges de procédures de négociation volontaire de conventions collectives entre les employeurs ou les organisations d’employeurs, d’une part, et les organisations de travailleurs, d’autre part, en vue de régler par ce moyen les conditions d’emploi des enseignants des écoles publiques, conformément aux articles 4 et 6 de la convention no 98. Il prie le gouvernement de le tenir informé de toute mesure prise à cet égard.
17. 415. Enfin, le comité prend note des diverses communications du gouvernement concernant la réforme du système de personnel de la fonction publique où le gouvernement explique que l’ensemble du système est en cours d’examen (lettre du 31 octobre 2001), que le Cabinet a adopté un plan de réforme le 25 décembre 2001 (lettre du 6 février 2002) et que, deux autres plaintes ayant été présentées par d’autres organisations syndicales sur ce sujet, il estimerait approprié de communiquer ses observations globalement sur ces points (lettre du 2 mai 2002). Estimant que le présent cas peut être traité indépendamment de la réforme du système de personnel de la fonction publique, le comité traitera ce dernier aspect dans le cadre des deux autres plaintes concernant spécifiquement et directement les questions relatives à ladite réforme.

Recommandation du comité

1. 416. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité rappelle que les enseignants devraient jouir du droit de négociation collective.
   • b) En ce qui concerne l’impartialité des commissions du personnel, le comité prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour faire en sorte que les membres des commissions du personnel soient des personnes dont l’impartialité commande la confiance et que les organisations de travailleurs puissent véritablement faire valoir leur point de vue en ce qui concerne la désignation des membres de ces commissions; il prie le gouvernement de le tenir informé de toute mesure adoptée à cet égard.
   • c) Le comité prie le gouvernement de prendre les mesures appropriées pour modifier les dispositions pertinentes de la loi sur les administrations publiques locales afin que les commissions du personnel puissent prendre des décisions obligatoires concernant les salaires, la durée du travail et les autres conditions de travail des employés des administrations publiques locales. Il prie également le gouvernement de le tenir informé de toute mesure adoptée à cet égard. Le comité attire l’attention de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations sur cet aspect du cas.
   • d) Le comité exprime le ferme espoir que les recommandations futures des commissions du personnel seront intégralement et rapidement mises en oeuvre.
   • e) Le comité prie le gouvernement de prendre les mesures appropriées pour encourager et promouvoir le développement et l’utilisation les plus larges de procédures de négociation volontaire en vue de régler par voie de conventions collectives les conditions d’emploi des enseignants des écoles publiques, conformément aux articles 4 et 6 de la convention no 98. Il prie le gouvernement de le tenir informé de toute mesure prise à cet égard.

Z. Annexe I

• Exemples fournis par le plaignant de dépenses publiques effectuées à large échelle et sans résultat par les services préfectoraux d’Okayama
• Aéroport d’Okayama
• L’aéroport d’Okayama a été ouvert avec une piste de 2 000 mètres en mars 1988, et la piste a été étendue à 2 500 mètres en mars 1993. Le slogan accrocheur pour cette extension était le suivant: «Cette extension rendra possible les vols internationaux vers Pékin, Hong-kong, Manille, Bangkok et Honolulu». Mais, maintenant, le seul vol international restant va à Séoul avec quatre vols par semaine et pas plus de 100 passagers par vol.
• En dépit de cette situation, sous le slogan «Etre le principal aéroport à l’ouest du Japon», les services préfectoraux d’Okayama ont étendu la piste à 3 000 mètres pour un coût pouvant aller jusqu’à 34,7 milliards de yen. La demande qui prévoit que le nombre de passagers sera de 470 000, environ 7 fois plus que le nombre actuel qui est de 70 000 par an au plus, est complètement irréaliste. En outre, le coût de l’extension coûtera au gouvernement japonais seulement 3,5 milliards de yen sur un total de 34,7 milliards de yen car il compte l’aéroport d’Okayama comme un aéroport de troisième classe (un aéroport local). Ainsi, le coût pour les services préfectoraux d’Okayama s’élèvera à 31,2 milliards de yen.
• Construction du port
• Les services préfectoraux d’Okayama sont maintenant en train de construire une île artificielle (une base pour des conteneurs de cargaisons) incluant deux mouillages d’une profondeur de 12 mètres, à un coût de 100 milliards de yen, à Tamashima, dans la préfecture d’Okayama.
• Toutefois, en raison de la récession économique actuelle, il n’y a eu aucune enquête pour savoir si la demande de conteneurs augmenterait. De plus, la concurrence acharnée entre les ports a diminué la proportion d’utilisation de chaque port. L’association des armateurs japonais, un organe représentatif des utilisateurs du port, s’est opposée à la construction de nouvelles installations portuaires, en indiquant que: «Nous n’avons pas besoin de mouillage en eaux profondes. Faire un nouveau quai nous apporterait uniquement des frais plus élevés.» Il existe déjà de larges installations portuaires telles que le port d’Okayama, les ports de Mizushima et d’Uno dans la préfecture d’Okayama, et des douzaines de grands ports (les ports de Kobe et d’Hiroshima ont des mouillages de 14 mètres de profondeur) dans la mer intérieure de Seto. Ainsi, les conteneurs portuaires sont déjà en excès d’approvisionnement.
• En plus de ce qui a été mentionné ci-dessus sur l’île artificielle à Tamashima, les services préfectoraux d’Okayama planifient de construire une autre île artificielle à Saidaiji, mais il est clair que cela n’est pas du tout utile.
• Construction d’une voie express
• Les services préfectoraux d’Okayama ont commencé la construction d’une route (voie express) entre Okayama et Mimasaka pour un budget de 100 milliards de yen.
• Les services préfectoraux d’Okayama sont déjà au cinquième rang des 47 services préfectoraux et municipaux pour la construction des voies express à travers le Japon. Même si la route entre Okayama et Mimasaka est achevée, les conducteurs gagneront au plus 15 minutes dans la zone entre la ville d’Okayama et celle de Tsuyama qui est prévue pour être la plus utilisée. Nous pouvons simplement dire que c’est un gaspillage d’argent que de dépenser 100 milliards de yen uniquement pour gagner 15 minutes.
• Barrage de Tomada
• En dépit des fortes objections des résidents locaux, les services préfectoraux d’Okayama sont en train de construire le barrage de Tomada dans le cours supérieur de la rivière de Yoshii dans la ville d’Okustu, comté de Tomada, préfecture d’Okayama, pour un coût de 200 milliards de yen.
• Au début du projet, le barrage de Tomada était conçu pour la production d’électricité et l’irrigation agricole, mais plus tard, dans une période de croissance élevée, ce but a été remplacé par des objectifs multiples privilégiant les eaux industrielles, et par la suite il est devenu un réseau d’alimentation en eau avec l’accent mis sur le réseau d’eau public. De tels changements fréquents dans l’utilité de la construction du barrage de Tomada reflète en eux-mêmes la légèreté du plan, c’est-à-dire que la construction du barrage n’est pas une réelle nécessité.
• Les services préfectoraux d’Okayama sont en train de payer une avance de 16,4 milliards de yen par an au centre régional de services des eaux de la préfecture d’Okayama au moment même où le barrage, en tant que réseau hydraulique régional, produit en excès jusqu’à 123 000 tonnes d’eau sur un total de 400 000 tonnes prévues. Les services préfectoraux d’Okayama devront envoyer l’eau aux services municipaux à la frontière de la préfecture d’Hiroshima loin du barrage de Tomada afin de vendre le volume d’eau prévu. En outre, une somme de 100 milliards de yen sera encore nécessaire afin de construire une conduite d’eau aussi longue.
• Ville du Plateau de Kibi
• La construction de la ville du Plateau de Kibi avait coûté, pour sa première partie, 70 milliards de yen pour en faire une ville avec une population de 30 000 habitants, détruisant l’environnement précieux du plateau de Kibi, mais le nombre de résidents dans la ville du plateau de Kibi n’est actuellement que de 1 600 habitants. Quant aux lotissements qui ont été mis en vente récemment, seulement 46 lots ont été vendus sur un total de 420.
• En dépit de cette situation, les services préfectoraux d’Okayama vont commencer la seconde partie de la construction à un coût deux fois plus élevé que la première.
• Parc de Tivoli à Kurashiki
• Le «parc de Tivoli» devait, à l’origine, être construit dans la ville d’Okayama avec le parrainage de M. Nagano, alors gouverneur d’Okayama, mais il a rencontré une forte hostilité des habitants d’Okayama. Pour finir, il a été construit dans la ville de Kurashiki.
• Les services préfectoraux d’Okayama ont déjà payé 40 milliards de yen et devaient encore payer 4,4 milliards de yen en 1999, alors que le parc de Tivoli est uniquement un centre de loisirs et qu’il n’est donc pas une affaire où un service municipal devrait être engagé.
• Annexe II
• Une requête soumise par le plaignant
• à la commission du personnel de la préfecture d’Okayama lui demandant de présenter
• à nouveau sa recommandation aux services préfectoraux d’Okayama
• Requête
• Je demande, par la présente, conformément à l’article 46 de la loi sur les administrations publiques locales, que des actions soient entreprises en matière de conditions de travail comme il l’est affirmé ci-dessous.
• Enregistrement
  1. 1 Requérant
• Titre de son poste: enseignant
• Nom:
• Adresse:
• Date de naissance: 6 juillet 1938
• Lieu d’emploi: Ecole d’Okayama pour enfants handicapés
  2. 2 Réclamations
• Que le salaire du requérant soit révisé comme indiqué ci-dessous:
• n que le salaire mensuel pour un poste d’enseignant au grade et à l’échelon d’un montant de 479 700 yen soit versé avec effet rétroactif au mois d’avril (mois) 1997;
• n que le salaire mensuel pour un poste d’enseignant au grade et à l’échelon d’un montant de yen soit versé avec effet rétroactif au (mois) 1997;
• n que le salaire mensuel pour un poste d’enseignant au grade et à l’échelon d’un montant de yen soit versé avec effet rétroactif au (mois) 1997.
  3. 3 Fondement de la requête
• La référence pour déterminer les salaires des employés des administrations publiques locales est fournie par l’article 24 de la loi sur les administrations publiques locales. Le coût de la vie, dont il est clairement indiqué qu’il fait partie de cette référence, d’après les résultats d’une enquête menée par votre estimée commission du personnel, a sans aucun doute augmenté. En outre, les salaires des travailleurs employés par les entreprises privées situées dans la préfecture sont supérieurs de 0,98 pour cent à ceux des agents de la préfecture, comme il ressort de l’enquête de votre estimée commission. Par conséquent, votre estimée commission a recommandé aux autorités préfectorales et au président de l’assemblée préfectorale d’augmenter les salaires des agents préfectoraux de 0,98 pour cent avec effet rétroactif au mois d’avril 1997. Cependant, les autorités préfectorales ont unilatéralement décidé d’ajourner la mise en oeuvre de la recommandation de neuf mois jusqu’au 1er janvier 1998 en raison de «difficultés financières». Cela constitue un acte illégal violant les droits de votre estimée commission tels qu’énoncés au paragraphe 1 des articles 8, 25 et 26 de la loi sur les administrations publiques locales. En outre, la mise en oeuvre intégrale d’une telle recommandation, quand celle-ci vise à compenser les restrictions imposées aux droits syndicaux fondamentaux des agents publics, va de soi dans les pays avancés, comme le BIT le fait souvent observer.
• Par conséquent, à la lumière du principe d’adaptation aux conditions générales sociales, tel que prévu à l’article 14 de la loi sur les administrations publiques locales, il est tout naturel d’augmenter les salaires mensuels des requérants.
  4. 4 Description de la négociation par le requérant
• ou l’organisation de travailleurs
• L’organisation de travailleurs (Syndicat des professeurs de l’enseignement secondaire de la préfecture d’Okayama, président du comité exécutif: Takashi Uchida), à laquelle les requérants sont affiliés, a mené des négociations avec le bureau préfectoral d’éducation de la préfecture d’Okayama pour la mise en oeuvre de la recommandation de votre estimée commission du personnel. Cependant, les autorités préfectorales n’ont pas manifesté leur intention de changer leur position, selon laquelle elles demandaient l’ajournement de la mise en oeuvre de la recommandation. A ce titre, les négociations ont échoué et n’ont pas repris depuis le 1er décembre de l’année dernière.
  5. 5 Pièces jointes
• (mois) (jour), 1998
• Nom du requérant: ( cachet ici)
• (Soumis à:) la commission du personnel de la préfecture d’Okayama
• (A l’attention de:) M. Tsutomu Yokota, président
• Annexe III
• Décision de la commission du personnel de la préfecture d’Okayama de rejeter la requête du plaignant
• Requérants: professeurs de l’enseignement secondaire de la préfecture d’Okayama, soit au total 999 personnes
• En référence à la requête reçue le 17 juin 1998, soumise par l’organisation susmentionnée, relative à leurs conditions d’emploi, la commission du personnel de la préfecture d’Okayama a pris la décision suivante.
• Décision
• La requête telle que susmentionnée est inacceptable.
• Raisons
  1. 1 Le but de cette requête
• Concernant les grades et échelons qui leur ont été accordés à partir de 1997, les requérants ont demandé une révision de leurs salaires, avec effet rétroactif au mois d’avril 1997 ou à tout mois faisant suite à une augmentation de salaire, portant les salaires à des niveaux correspondant au barème salarial prévu par la recommandation de 1997 sur les salaires que la commission avait présentée au président de l’assemblée préfectorale et au gouverneur.
• Les requérants fondent leur requête sur ce qui suit:
  1. 1 La décision unilatérale des autorités préfectorales d’ajourner la mise en oeuvre de la recommandation de neuf mois jusqu’au mois de janvier 1998 en raison de difficultés financières est considérée comme un acte illégal violant les droits de la commission du personnel;
  2. 2 l’application intégrale d’une recommandation de la commission du personnel, quand une telle recommandation est faite pour compenser les restrictions imposées aux droits syndicaux fondamentaux des agents publics, va de soi dans les pays avancés, comme le BIT le fait souvent observer; et
  3. 3 à la lumière du principe d’adaptation aux conditions générales sociales, il est tout naturel d’augmenter les salaires mensuels des requérants conformément à la recommandation.
  2. 2 Décision de la commission
  1. 1 La commission, ayant enquêté sur les salaires réels des personnes employées par la préfecture et sur ceux des personnes employées par les entreprises privées installées sur le territoire de la préfecture ainsi que sur le coût de la vie, ayant examiné la recommandation de la Direction du personnel de l’administration nationale sur les salaires, et ayant considéré le sujet de façon globale sur la base des dispositions de la loi sur les administrations publiques locales (loi no 261 de 1950) a présenté le 3 octobre 1997 son rapport relatif aux salaires des agents préfectoraux en service régulier au président de l’assemblée préfectorale et au gouverneur, et a recommandé une augmentation moyenne rétroactive de leurs salaires de 0,98 pour cent à compter du mois d’avril 1997.
  2. 2 Les autorités préfectorales, en réponse à la recommandation, ont dûment reconnu et examiné l’importance du système de recommandation sur les salaires et, en conséquence des discussions circonspectes menées à la lumière de la situation financière de la préfecture, ont présenté un projet de loi visant à réviser la loi relative à la rémunération du 17 décembre 1997, dans lequel un barème révisé des salaires a été recommandé, qui commencerait le 1er janvier 1998, en tant que mesure d’urgence permettant d’éviter la crise financière à laquelle doit faire face la préfecture en ce moment.
• A la réception de ce projet de loi, l’assemblée préfectorale a entrepris des délibérations basées sur la recommandation de la commission, a mené des auditions avec la commission et a abouti à l’accord tel que libellé.
  3. 3 La commission, reconnaissant que le système de recommandation sur les salaires est maintenu pour compenser les restrictions imposées aux droits syndicaux fondamentaux des agents publics et qu’elle est pratiquement la seule mesure d’amélioration des salaires pour les agents publics qui ne peuvent participer à la détermination de leurs propres salaires, a demandé que la recommandation sur les salaires soit respectée et que son contenu soit intégralement mis en oeuvre. La commission regrette que la date d’entrée en vigueur des révisions de salaires diffère de celle de la recommandation de la commission, même si l’on considère les difficultés financières de la préfecture.
• Cependant, le gouverneur de la préfecture a reçu la recommandation sur les salaires, a préparé un projet de loi visant à réviser la loi sur la base d’une analyse détaillée des divers éléments à prendre en considération pour déterminer la rémunération des agents publics conformément à la loi sur les administrations publiques locales, eu égard à l’importance du système de recommandations sur les salaires, et a présenté le projet à l’assemblée préfectorale où une décision finale a été prise en tenant compte des circonstances et de la situation générale.
• S’il va sans dire qu’une recommandation sur les salaires de la commission du personnel doit être pleinement respectée, il est clair également qu’à la lumière du système de recommandations sur les salaires une telle recommandation n’a le pouvoir légal d’influencer ni le gouverneur dans son droit de proposer des projets de loi, ni l’assemblée dans son droit de vote. Dans ce sens, elle ne constitue pas un acte illégal, comme les requérants l’ont affirmé, si le résultat de la révision des salaires, menée par le processus indiqué ci-dessus, ne concorde pas avec la recommandation sur les salaires présentée par la commission; cela était inévitable.
• Par conséquent, si l’objectif des requérants est tout à fait compréhensible, la requête est inacceptable.
• Il est donc statué comme indiqué dans la décision ci-dessus.
  5. Le 5 août 1998. Commission du personnel de la préfecture d’Okayama,
• Tsutomu Yokota, président de la commission,
• Hiroshi Fukuda, membre de la commission,
• Jungo Sagette, membre de la commission.