Rapport définitif - Rapport No. 326, Novembre 2001

Cas no 2122 (Guatemala) - Date de la plainte: 30-MARS -01 - Clos

• et de syndicalistes - constitution d’un syndicat promu par les autorités
  302. 302 La plainte figure dans une communication du Syndicat général des employés du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale (SIGEMITRAB) datée du 30 mars 2001. Le SIGEMITRAB a envoyé de nouvelles allégations par une communication datée du 29 juin 2001. Le gouvernement a envoyé ses observations par des communications des 3 et 31 mai, et 3 septembre 2001.
  303. 303 Le Guatemala a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 304. Dans ses communications du 30 mars et du 29 juin 2001, le Syndicat général des employés du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale (SIGEMITRAB) allègue qu’en 2000 les autorités du ministère ont refusé de négocier une nouvelle convention collective portant sur les conditions de travail, ce qui a donné lieu à un conflit collectif économique et social, dont a été saisi le Tribunal du travail de première instance. A la suite de quoi les autorités du ministère ont pris les mesures suivantes à l’encontre de dirigeants et de membres du syndicat:
   • — elles ont modifié les conditions de travail, ou ont transféré à d’autres sections, des dirigeants syndicaux et des membres du syndicat qui assumaient les fonctions d’inspecteurs du travail, à savoir Manuel de Jesús Luna Mendoza (membre du conseil consultatif), Víctor Manuel Dávila Rivera (secrétaire aux différends), María Cristina Chay Medrano, Juan Ortiz Camey, Pedro Armando Ortiz Quintanilla (secrétaires de l’organisation et de la propagande), Mizraid Otoniel Velásquez, Pedro Boror López, Angelina Sánchez Vela, Gilma Nora Hicho de León et Mario Rodolfo Morales Solares (selon le plaignant cela s’était déjà produit, et une plainte avait déjà été déposée auprès du comité en 1995);
   • — elles ont licencié plus de 50 travailleurs sans avoir respecté les procédures prévues par la loi ni attendu l’autorisation du juge compétent. Selon l’organisation plaignante, la justice a été saisie de demandes de réintégration et les autorités judiciaires ont ordonné la réintégration immédiate de ces personnes. Cependant, l’organisation plaignante fait savoir que les autorités du ministère ont fait appel contre cette décision judiciaire, ce qui retarde la réintégration, au détriment des travailleurs. L’organisation plaignante ajoute que la deuxième Cour d’appel du travail a confirmé quatre des ordres de réintégration qui avaient été prononcés concernant Priscila Esperanza Vargas Ponce de Portillo, Edgar Alfredo Mancilla Cuellar, Carlos Enrique López Merida et Hilario Vicente;
   • — elles ont entrepris des actions en justice pour annulation de contrat (sur la base de faits prescrits, incertains et qui ne constituaient pas des causes de licenciement) à l’encontre des membres du comité exécutif du SIGEMITRAB, Juan Pablo Ochoa Reyes, Víctor Manuel Dávila Rivera, Néstor Estuardo de León Mazariegos, et des membres du syndicat Paco Bernabé Vera Lopez et Nérida Ixiomara Antonio.
2. 305. Par ailleurs, l’organisation plaignante allègue la constitution d’un deuxième syndicat au sein du ministère du Travail, qui a été promu par les autorités, dénommé Syndicat général des travailleurs du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale (SITRAMITRAPS). Selon l’organisation plaignante, les autorités du ministère du Travail encouragent les membres du SIGEMITRAB à démissionner de ce syndicat, en leur offrant des augmentations de salaire en contrepartie, et elles autorisent le SITRAMITRAPS à utiliser des véhicules officiels tout en refusant cette possibilité au SIGEMITRAB.

B. Réponse du gouvernement

1. 306. Dans ses communications des 2 mai et 3 septembre 2001, le gouvernement déclare, s’agissant des allégations concernant les transferts d’inspecteurs du travail à d’autres sections (en particulier à la section des conciliations), que le transfert d’inspecteurs d’une section à une autre est conforme à la pratique; d’abord, en application du «ius variandi» qui permet à tout employeur d’opérer les mouvements de personnel qui lui semblent bons; deuxièmement, ils n’ont pas été touchés puisqu’ils ont conservé le statut d’inspecteur ainsi que leurs droits et leurs indemnités; cependant, ils ont l’avantage d’une expérience et d’une pratique dans le traitement de cas divers et, en outre, ils ont reçu une formation de médiateurs et de conciliateurs en vue de la solution des conflits. Compte tenu de ces antécédents et de l’augmentation du nombre des conflits en 1994, le ministère du Travail a promulgué l’Accord ministériel no 85-94 du 29 novembre 1994 intitulé «Norme de modernisation et d’organisation de l’Inspection générale du travail», qui a organisé le groupe des travailleurs en définissant précisément les trois sections; dans son article 17, il établit les fonctions du travail social et de la médiation, et désigne l’inspecteur général du travail pour intégrer ces groupes. Sur cette base, la section a été renforcée par des inspecteurs qui avaient reçu une formation à la conciliation.
2. 307. Pour ce qui est de la constitution d’un nouveau syndicat, à savoir le SITRAMITRAPS, le gouvernement indique qu’il est erroné de prétendre qu’on a voulu détruire le SIGEMITRAB; selon lui, l’organisation plaignante ne veut pas perdre son hégémonie, mais la constitution d’un nouveau syndicat est, en fait, le résultat de sa mauvaise gestion; ce dernier a convaincu un groupe de travailleurs de s’associer, afin de pouvoir compter sur une entité qui veille véritablement sur leurs droits et ne dépende pas exclusivement de l’inspection du travail. Le gouvernement souligne qu’il n’y a eu aucune ingérence de sa part dans le cadre de la constitution et du fonctionnement du SITRAMITRAPS; il a simplement répondu aux demandes d’audience et a tenté de résoudre les problèmes du travail des affiliés; le SIGEMITRAB avait un comportement très différent puisqu’il ne présentait jamais directement aux autorités supérieures les problèmes de ses membres; en fait, les seules fois où ce syndicat a eu affaire aux autorités supérieures ont été pour demander des privilèges, ce que le gouvernement s’est toujours refusé d’accorder puisque cela aurait été illégal et immoral. Le gouvernement indique que le SITRAMITRAPS a été créé alors que le ministre du Travail assistait à la 88e session de la Conférence de l’OIT, et que les autorités du ministère n’ont rien à voir avec son organisation et son fonctionnement; on ne saurait reprocher au gouvernement le fait que les travailleurs décident de créer deux organisations ou plus. Quant aux démissions qui ont été présentées au SIGEMITRAB, le gouvernement en a pris connaissance par le biais de la pétition des travailleurs, car le SIGEMITRAB refuse de reconnaître le droit à la liberté syndicale selon lequel un travailleur peut s’affilier à un syndicat, en rester membre ou s’en désaffilier. Les membres du SIGEMITRAB ne l’entendent pas ainsi et prétendent maintenir par la force l’affiliation de leurs membres en faisant fi des demandes réitérées de démission qu’ils reçoivent, violant ainsi le droit à la liberté syndicale.
3. 308. En ce qui concerne les allégations de licenciement, le gouvernement fait savoir que le ministère a dû mettre un terme à certaines relations de travail, et que les personnes qui ont demandé leur réintégration au tribunal ne l’ont pas obtenue car le juge de première instance a décrété la réintégration mais, en deuxième instance et après une analyse approfondie de chaque cas, le tribunal juridictionnel a renversé cette décision dans trois cas, déclarant qu’il n’y avait pas lieu de réintégrer ces travailleurs. A cet égard, il faut prendre en compte le fait que le décret no 35-96, qui réforme la loi sur la liberté syndicale et sur la grève des travailleurs de l’Etat, permet, même en cas d’assignation judiciaire, d’autoriser le licenciement en cas de motif justifié; ce décret établit clairement que dans ces cas-là le licenciement n’est en aucun cas imputable à des représailles de la part de l’employeur. Le gouvernement ajoute que le ministère du Travail a intenté des actions ordinaires contre trois des membres du comité exécutif pour faute professionnelle notoire: 11 fautes et motifs de licenciement sont imputés à M. Néstor Estuardo de León; neuf motifs de licenciement ont été imputés à M. Juan Pablo Ochoa et une faute grave à M. Víctor Dávila.
4. 309. Le gouvernement fait savoir que, lorsque l’administration actuelle a repris le ministère, elle s’est trouvée devant les situations suivantes: 1) nombre de travailleurs n’occupaient pas leurs postes et n’étaient ni transférés ni mutés conformément à la loi, c’est-à-dire que chaque travailleur occupait le poste qu’il avait envie d’occuper; on a tenté de régulariser cette situation et on a interdit à chaque travailleur de décider où il voulait travailler. En dépit de l’illégalité de la situation, on a proposé à chaque chef de prendre ses responsabilités et d’expliquer pourquoi certains travailleurs assumaient des fonctions différentes de celles qui leur avaient été confiées; 2) les heures d’entrée et de sortie au travail n’étaient jamais respectées et les travailleurs évitaient les contrôles établis à la porte du bâtiment en entrant par le sous-sol. Cette pratique a été interdite et le respect de l’horaire de travail a été rendu obligatoire; 3) le personnel a droit à une pause de 40 minutes pour déjeuner; or il prenait une pause de deux à trois heures et, lorsqu’on a demandé aux dirigeants du syndicat de collaborer pour que cette situation se normalise, ils ont répondu que ce temps libre était un droit acquis; 4) certains travailleurs du ministère entrent et sortent du bâtiment pendant les heures de travail et, pour ne pas qu’on les identifie, ils refusent de porter leur badge; 5) le SIGEMITRAB avait réservé un certain nombre de chambres dans les centres de récréation que gère le ministère, et il les attribuait à sa convenance aux membres du syndicat et à des amis personnels, violant ainsi le droit de tous les fonctionnaires qui versent une journée de salaire par an pour l’entretien de ces centres de récréation. Cette pratique a été éliminée car elle était immorale et illégale; 6) le SIGEMITRAB a demandé de pouvoir disposer d’une place de stationnement pour le véhicule du syndicat, mais il se trouve que le syndicat n’a pas de véhicule, et qu’on voulait simplement disposer de la place pour y garer des véhicules personnels; 7) le SIGEMITRAB veut disposer d’un véhicule en permanence qu’il utiliserait à des fins personnelles, et peu lui importe que le ministère réduise encore ses capacités limitées de répondre aux besoins des travailleurs en général.
5. 310. Le gouvernement fait savoir que tout ce qui précède l’a obligé à prendre des mesures prévues par la législation et à montrer une certaine fermeté, afin que le ministère du Travail remplisse son devoir qui est de répondre aux besoins des travailleurs et employeurs qui sollicitent son aide; il a donc fallu procéder à des rotations ou à des transferts de personnel pour dynamiser le travail d’inspection, ce qui n’a pas plu au syndicat SIGEMITRAB, qui s’oppose à tous les changements susceptibles d’améliorer l’efficacité du travail et d’assurer un certain contrôle, afin d’éliminer le préjugé défavorable que nourrissent les travailleurs en général à l’égard de l’Inspection générale du travail. Le gouvernement souligne qu’aucune discrimination n’est exercée à l’encontre du SIGEMITRAB, mais ce syndicat ne saurait non plus jouir de privilèges; malheureusement, ses dirigeants confondent le droit et l’abus, et ils ont négligé leurs obligations de travailleurs.
6. 311. Pour ce qui est de l’allégation relative au refus des autorités du ministère de négocier une nouvelle convention collective sur les conditions de travail, le gouvernement déclare que la négociation n’a pas eu lieu par la voie directe et par la conciliation compte tenu de l’intransigeance des délégués du SIGEMITRAB et de leur ignorance en matière de dialogue et de concertation; en effet, ils exigent que leurs revendications soient acceptées sans discussion; témoin, la déclaration du secrétaire général de la Fédération nationale syndicale des travailleurs de l’Etat du Guatemala qui, le 23 novembre, a déclaré dans une minute (point 5.1) que la fédération se retirait de la négociation car les cinq premiers points n’avaient pas été acceptés par la commission de négociation. Le gouvernement ajoute que les dirigeants du SIGEMITRAB ont alors intenté une action en justice de caractère économique et social pour que la convention collective puisse être discutée par le truchement des tribunaux du travail et de la prévoyance sociale; il ajoute que l’organisation plaignante a occulté le fait que l’article 4 du décret législatif no 35-96 établit que le ministre en personne peut assister à la négociation en conciliation et par voie directe, mais que les jugements doivent être rendus en présence du Procureur général de la nation qui est l’institution légale chargée des négociations légales de l’Etat; à cet égard, au moment où le SIGEMITRAB a porté le conflit devant les tribunaux du travail, il a outrepassé la juridiction du ministre qui ne peut agir dans ce cas puisque la loi le lui interdit, et parce qu’il usurperait ce faisant les fonctions du Procureur général de la nation.
7. 312. Le gouvernement fait observer que le SIGEMITRAB n’indique pas que le conflit collectif ait été porté devant les tribunaux le 14 juin 2000 au moment où le ministre du Travail assistait à la 88e session de la Conférence internationale du Travail, comme cela figure dans les registres de la Conférence; le syndicat n’a donc pas pris contact avec le fonctionnaire responsable du ministère pour lui faire part des problèmes qu’il prétend avoir. Le gouvernement ajoute que le SIGEMITRAB a reçu une notification du tribunal du travail qu’il a illégalement cachée au ministère; c’est là un acte illégal et un délit car il a tenté de priver le ministère de son droit de se défendre; à cause de ce délit, une résolution n’a pu être contestée à temps, de sorte que le jugement collectif a été retardé par les contestations qui ont eu lieu par la suite. A cause de cette anomalie, les autorités ont déposé une plainte devant les instances pénales et entamé des actions en justice pour obtenir l’autorisation de mettre un terme aux contrats de travail des responsables. Selon le gouvernement, le SIGEMITRAB prend garde de ne pas dire qu’il a l’intention d’assigner le ministère du Travail pour l’empêcher d’appliquer les mesures disciplinaires nécessaires à la lutte contre la corruption. Enfin, le gouvernement signale que, dans ce contexte et afin d’offrir un meilleur service aux travailleurs qui demandaient l’assistance du ministère du Travail, on a procédé au licenciement de travailleurs pour motifs justifiés, ce qui signifie que ces travailleurs avaient violé leurs obligations professionnelles et commis des fautes qui motivaient un licenciement direct et justifié.
8. 313. Dans sa communication du 31 mai 2001, le gouvernement fait savoir que le 18 mai 2001 il a intenté une action en justice auprès du Procureur général de la République contre M. Juan Pablo Ochoa Reyes, pour soustraction de document.

C. Conclusions du comité

1. 314. Le comité observe que, dans le présent cas, l’organisation plaignante allègue: 1) le refus du ministère du Travail de négocier une nouvelle convention collective relative aux conditions de travail; 2) le changement des conditions de travail, des transferts, des licenciements et l’ouverture de procédures pour annulation des contrats de travail des dirigeants syndicaux et de certains membres du SIGEMITRAB à la suite du conflit collectif de caractère économique et social qui a été porté devant la justice après le refus de négocier la convention collective citée ci-dessus; 3) la constitution d’un nouveau syndicat (SITRAMITRAPS) au ministère du Travail, encouragée par les autorités, qui encouragent également les membres du SIGEMITRAB à démissionner, et l’octroi de privilèges au nouveau syndicat.
2. 315. Pour ce qui est de l’allégation du refus des autorités du ministère du Travail de négocier une nouvelle convention collective de conditions de travail, le comité note que, selon le gouvernement: i) la négociation n’a pas eu lieu à cause de l’intransigeance des délégués du SIGEMITRAB, qui exigeaient que leurs revendications soient acceptées sans discussion; ii) du fait de cette intransigeance, les délégués du SIGEMITRAB se sont retirés de la négociation parce que les cinq premiers points de leurs revendications n’ont pas été acceptés par la commission de négociation, et ils ont entrepris une action collective de caractère économique et social auprès de la justice afin que la convention collective soit discutée par le truchement des tribunaux du travail et de la prévoyance sociale; iii) le conflit collectif a été porté devant les tribunaux alors que le ministre du Travail assistait à la Conférence internationale du Travail et sans que la question ait été discutée avec les fonctionnaires responsables du ministère; iv) le SIGEMITRAB a reçu et caché illégalement une notification que le tribunal du travail avait envoyée au ministère du Travail, ce qui constitue un acte illégal et un délit; le gouvernement déclare que, pour cette raison, une plainte a été déposée devant les instances pénales et une action a été entamée auprès des tribunaux du travail pour obtenir l’autorisation de mettre un terme aux contrats de travail des responsables.
3. 316. A cet égard, le comité rappelle qu’en de nombreuses occasions il a indiqué «qu’il importe qu’employeurs et syndicats participent aux négociations de bonne foi et déploient tous leurs efforts pour aboutir à un accord, des négociations véritables et constructives étant nécessaires pour établir et maintenir une relation de confiance entre les parties. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 815.] Le comité observe que, si l’on s’en tient aux déclarations et décisions de l’organisation plaignante (recourir à la justice dans le cadre d’un conflit économique et social) et du gouvernement (dépôt d’une plainte pénale et procès pour annulation de contrat), ce principe n’a pas été pleinement appliqué dans le cas présent. Dans ces conditions, le comité demande au gouvernement et à l’organisation plaignante de s’efforcer de négocier de bonne foi la nouvelle convention collective afin de réglementer les conditions d’emploi. De même, le comité demande qu’afin de préserver un développement harmonieux des relations professionnelles entre le gouvernement et le SIGEMITRAB il soit envisagé, dans ce processus de négociation collective, de retirer les plaintes portées devant les instances pénales et les procédures pour annulation de contrat engagées par le gouvernement contre les responsables qui auraient dissimulé une notification judiciaire adressée au ministère du Travail.
4. 317. En ce qui concerne l’allégation relative au changement des conditions de travail, aux transferts, aux licenciements et à l’ouverture d’actions en justice pour annulation de contrat des dirigeants syndicaux et des affiliés du SIGEMITRAB nommément désignés par l’organisation plaignante, à la suite d’un conflit collectif de caractère économique et social qui a été porté devant la justice après le refus de négocier la convention collective mentionnée, le comité prend note du fait que le gouvernement déclare que, en ce qui concerne les transferts: i) le transfert des inspecteurs d’une section à une autre est normal, premièrement en application du «ius variandi» qui permet à tout employeur d’opérer des mouvements au sein de son personnel, et en deuxième lieu les intéressés ne sont pas touchés puisqu’ils conservent leur statut d’inspecteur, leurs indemnités et leurs droits; ii) lorsque l’administration actuelle a assumé les fonctions du ministère du Travail, un grand nombre de travailleurs n’étaient pas à leur poste de travail pour effectuer les tâches qui leur incombaient, et l’on n’avait pas procédé aux transferts ou aux mutations conformes à la loi; chaque travailleur assumait le poste qui lui plaisait; les autorités ont tenté de mettre de l’ordre et interdit que chaque travailleur décide du lieu où il voulait travailler; iii) compte tenu de cette situation, les autorités se sont vues obligées d’organiser des rotations ou des transferts pour tenter de dynamiser le travail d’inspection; en ce qui concerne les licenciements: i) le ministère a dû mettre un terme à certaines relations de travail; ii) certains travailleurs ont saisi la justice pour demander leur réintégration; iii) en première instance, la réintégration a été ordonnée, et en deuxième instance le tribunal juridictionnel a renversé la décision dans trois cas; en ce qui concerne les procès pour annulation de contrat (licenciements), le ministère du Travail a engagé des procédures ordinaires contre trois membres du comité exécutif du SIGEMITRAB pour fautes professionnelles notoires.
5. 318. A cet égard, compte tenu des déclarations de l’organisation plaignante et du gouvernement, le comité ne peut ni affirmer ni nier que les mesures adoptées présentaient un caractère antisyndical. Toutefois, le comité ne peut qu’observer que le climat qui règne entre les autorités du ministère et le SIGEMITRAB ne favorise en aucune manière le développement de relations professionnelles harmonieuses. Dans ces conditions, le comité demande au gouvernement que: 1) en consultation avec l’organisation syndicale SIGEMITRAB, des mesures soient prises pour que les transferts ou le changement de fonctions des dirigeants syndicaux et des membres du syndicat soient suspendus quand cela empêche l’exercice de leurs activités syndicales; 2) que l’on envisage de réintégrer les dirigeants syndicaux et les affiliés licenciés après la présentation d’une nouvelle convention collective concernant les conditions de travail pour lesquels il devrait y avoir en tout état de cause, à moins qu’il n’y ait eu des fautes professionnelles graves, des procédures de recours impartiales; 3) que la décision judiciaire de deuxième instance de réintégrer à leurs postes de travail Priscila Esperanza Vargas Ponce de Portillo, Edgar Alfredo Macilla Cuellar, Carlos Enrique López Merida et Hilario Vicente soit respectée; 4) que l’on reconsidère, en consultation avec le SIGEMITRAB, la situation des dirigeants syndicaux à l’encontre desquels des procès pour annulation de contrat ont été intentés.
6. 319. En ce qui concerne l’allégation relative à la constitution, encouragée par les autorités, d’un nouveau syndicat au ministère du Travail appelé SITRAMITRAPS et à l’encouragement à la démission prodigué aux affiliés du SIGEMITRAB (offres de meilleurs salaires) ainsi que l’octroi de privilèges au nouveau syndicat (concrètement l’utilisation de véhicules), le comité note que, selon le gouvernement: i) il n’y a pas eu ingérence lors de la constitution du SITRAMITRAPS non plus que dans son fonctionnement; ii) les démissions des membres du SIGEMITRAB n’ont été connues que par une pétition des travailleurs; iii) en ce qui concerne l’utilisation de véhicules, le SIGEMITRAB souhaiterait disposer d’un véhicule d’une manière permanente pour l’utiliser à des fins personnelles, et il lui importe peu que le ministère doive par conséquent réduire ses ressources limitées pour répondre aux besoins de ses travailleurs en général. A cet égard, le comité prie le gouvernement de s’assurer qu’il ne prend aucune mesure de favoritisme à l’égard d’un des syndicats du ministère du Travail.

Recommandation du comité

1. 320. Compte tenu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité demande au gouvernement et à l’organisation plaignante de s’efforcer de négocier de bonne foi la nouvelle convention collective concernant les conditions de travail. De même, le comité demande que, aux fins du maintien d’un développement harmonieux des relations professionnelles entre le gouvernement et le SIGEMITRAB au cours de ce processus de négociation collective, il soit envisagé de retirer les plaintes devant les instances pénales et les procédures de licenciements annoncées par le gouvernement et entreprises contre les responsables de la dissimulation d’une notification judiciaire adressée au ministère du Travail.
   • b) Pour ce qui est de l’allégation relative au changement des conditions de travail, tels les transferts, les licenciements et l’ouverture de procès pour annulation de contrat à l’encontre des dirigeants syndicaux et des affiliés du SIGEMITRAB, à la suite du refus des autorités de négocier une nouvelle convention collective concernant les conditions de travail, le comité demande au gouvernement: 1) qu’en consultation avec l’organisation syndicale SIGEMITRAB il prenne des mesures pour que soient suspendus les transferts ou le changement de fonctions des dirigeants syndicaux et des syndicalistes lorsque cela empêche l’exercice de leurs activités syndicales; 2) qu’on étudie la possibilité de réintégrer les dirigeants syndicaux et les affiliés licenciés après la présentation d’une nouvelle convention collective concernant les conditions de travail pour lesquels il devrait y avoir en toute état de cause, à moins qu’il n’y ait eu des fautes professionnelles graves, des procédures de recours impartiales; 3) qu’il soit donné effet à la décision judiciaire de deuxième instance de réintégrer Priscila Esperanza Vargas Ponce de Portillo, Edgar Alfredo Macilla Cuellar, Carlos Enrique López Merida et Hilario Vicente; 4) qu’on reconsidère, en consultation avec le SIGEMITRAB, la situation des dirigeants syndicaux concernés par les procès pour annulation de contrat.
   • c) Le comité prie le gouvernement de s’assurer qu’aucune mesure de favoritisme ne sera prise à l’égard d’aucun des syndicats existant au sein du ministère du Travail.