Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 331, Juin 2003

Cas no 2132 (Madagascar) - Date de la plainte: 28-MAI -01 - Clos

1. 579. Le comité a déjà examiné ce cas à sa session de mars 2002 où il a soumis un rapport intérimaire au Conseil d’administration. [Voir 327e rapport du comité, paragr. 645 à 663.]
2. 580. Le gouvernement a transmis des observations complémentaires dans une communication en date du 1er avril 2003.
3. 581. Madagascar a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Examen antérieur du cas

1. 582. A sa session de mars 2002, eu égard aux conclusions intérimaires du comité, le Conseil d’administration avait approuvé les recommandations suivantes:
   • a) Le comité rappelle au gouvernement que toute décision concernant la participation des organisations de travailleurs à un organisme tripartite devrait se prendre à l’avenir en pleine consultation avec l’ensemble des organisations syndicales ayant une représentativité déterminée, selon des critères objectifs. Le comité demande aux parties concernées de ne ménager aucun effort afin de trouver un accord concernant la composition du conseil d’administration de la Caisse nationale de prévoyance sociale (CNaPS) et demande au gouvernement de le tenir informé à cet égard.
   • b) Au sujet du nouveau projet de décret concernant la composition du conseil d’administration de la CNaPS, le comité rappelle qu’il appartient aux organisations de travailleurs et non aux autorités de choisir en toute liberté tous leurs représentants au sein d’organes tripartites.
   • c) Le comité demande au gouvernement de modifier l’article 1 3) du décret no 2000-291 afin que la représentativité des organisations syndicales puisse être établie sans que les noms des adhérents soient obligatoirement communiqués aux autorités. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé à cet égard.
   • d) Le comité demande au gouvernement de lui faire parvenir sans tarder ses observations concernant les allégations relatives aux interventions de la part du ministère de la Fonction publique, du Travail et des Lois sociales dans les affaires internes des syndicats, ainsi que celles relatives aux atteintes à la négociation collective en vertu du décret no 97-1355.

B. Réponse du gouvernement

1. 583. Dans sa réponse du 1er avril 2003, tout en prenant note des recommandations du comité, le gouvernement fait état de nombreuses réunions de travail sur la question du conseil d’administration de la CNaPS qui laisseraient entrevoir des résultats fructueux. En outre, le gouvernement indique que le comité sera informé dès que possible des mesures prises concernant l’article 1 3) du décret no 2000-291. Le gouvernement ajoute, à cet égard, que des efforts ont été déployés dans le respect pour l’application effective de la liberté syndicale, de la protection du droit syndical et de la négociation collective. Enfin, le gouvernement fait mention de la mise en place du Conseil national de l’emploi, en vertu de l’arrêté no 6238/2002 du 5 novembre 2002. Le conseil est un organe tripartite consulté en matière de travail, d’emploi et de protection sociale.

C. Conclusions du comité

1. 584. Prenant note des dernières informations transmises par le gouvernement, le comité rappelle que la plainte soulevait trois questions principales: 1) la modification de la composition et du fonctionnement du conseil d’administration de la Caisse nationale de prévoyance sociale (CNaPS), organe tripartite, à l’initiative du gouvernement; 2) la communication du nom des adhérents des organisations syndicales en vertu de l’article 1 3) du décret no 2000-291 pour établir la représentativité des organisations syndicales en vue de leur participation aux travaux du Conseil supérieur de la fonction publique; et 3) les allégations relatives à l’ingérence dans les affaires internes des syndicats par le ministère de la Fonction publique, du Travail et des Lois sociales et à l’atteinte à la négociation collective en vertu du décret no 97-1355 du 4 décembre 1997.
2. 585. S’agissant de la première question, le comité souhaite rappeler les éléments suivants. La question avait été soulevée dans un premier temps en raison de l’adoption par le gouvernement du décret no 99-673 du 20 août 1999 modifiant tant la composition du conseil d’administration de la CNaPS (en faisant passer de huit à six les représentants des organisations de travailleurs) que son fonctionnement (en faisant participer l’Etat à sa présidence rotative). A l’époque, ce décret avait vraisemblablement été la cause de la rupture du dialogue social. La question avait fait l’objet par la suite d’un réexamen par une commission ad hoc tripartite instaurée à la suite du Protocole d’accord tripartite du 8 mai 2000 signé entre le gouvernement et les partenaires sociaux. Aucun accord n’avait pu être trouvé au sein de cette commission. Une des dispositions du décret ayant été de surcroît déclarée inconstitutionnelle par la Haute Cour constitutionnelle dans une décision en date du 23 août 2000, le gouvernement avait élaboré un autre projet de décret qui devait octroyer au ministère le droit de nommer un des six représentants des travailleurs. Dans sa communication du 29 janvier 2002, le gouvernement expliquait que, en raison du faible taux de syndicalisation des travailleurs malgaches, il avait pour souci de répondre à la demande de la grande majorité des travailleurs qui étaient non syndiqués de participer au dialogue social et donc d’être représentés autrement que par les organisations professionnelles traditionnelles. Le gouvernement rappelait à ce titre que le protocole d’accord admettait que des membres des organes tripartites puissent être cooptés «en raison de leurs compétences particulières» et sans qu’ils soient issus d’une organisation professionnelle représentative.
3. 586. Le comité note l’affirmation générale du gouvernement sur le caractère fructueux des réunions qui se seraient tenues sur la question. Le comité estime toutefois utile de réitérer ses conclusions antérieures. Le comité rappelle ainsi l’importance qu’il convient d’attacher à ce que des consultations franches et complètes aient lieu sur toute question ou tout projet de dispositions législatives ayant une incidence sur les droits syndicaux; toute décision concernant la participation des organisations de travailleurs à un organisme tripartite doit se prendre en pleine consultation avec l’ensemble des organisations syndicales ayant une représentativité déterminée selon des critères objectifs. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 927 et 943.] En outre, le comité souhaite souligner que toute initiative visant à élargir la représentation des travailleurs au-delà des organisations professionnelles ne saurait porter atteinte au rôle exclusif de représentation des intérêts professionnels des employeurs et des travailleurs par leurs organisations respectives. Dans ces circonstances, le comité compte qu’un accord sur la composition du conseil d’administration de la CNaPS sera prochainement trouvé et demande au gouvernement de l’informer des termes de cet accord. Par ailleurs, le comité demande au gouvernement de préserver le rôle des organisations professionnelles dans les termes rappelés ci-dessus et s’il a l’intention de donner suite à sa volonté d’élargir la composition de certains organes tripartites. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé sur l’ensemble de la question.
4. 587. Concernant la deuxième question, le comité estime utile de rappeler que la détermination de la représentativité des organisations syndicales s’est posée, en premier lieu, pour le Conseil supérieur de la fonction publique dans les termes spécifiques rappelés plus haut. En vertu du protocole d’accord tripartite, elle s’est aussi posée d’une manière générale pour la participation aux structures de dialogue social, aux organes de gestion de la politique sociale et de fonds sociaux et, notamment, en ce qui concerne le conseil d’administration de la CNaPS. A cet égard, la commission ad hoc tripartite avait examiné, lors d’une réunion de juin 2000, la question de la détermination de la représentativité des organisations professionnelles par la confrontation des données recueillies au niveau des inspections du travail et celles fournies par les organisations professionnelles. Il aurait été demandé à ces dernières de faire parvenir au ministère de la Fonction publique, du Travail et des Lois sociales les informations relatives aux critères de représentativité détenues par leurs unions régionales, mais les organisations de travailleurs auraient été incapables de fournir ces chiffres.
5. 588. Tout en notant la référence du gouvernement aux efforts déployés dans le sens d’un plus grand respect de la liberté syndicale et de son application effective, le comité rappelle que des critères objectifs précis et préétablis pour déterminer la représentativité d’une organisation d’employeurs ou de travailleurs doivent exister dans la législation, de façon à éviter toute possibilité de partialité ou d’abus, et que cette appréciation ne saurait être laissée à la discrétion des gouvernements. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 314 et 315.] En conséquence, le comité compte, comme il l’avait demandé dans son précédent rapport, que l’article 1 3) du décret no 2000-291 sera rapidement modifié afin que la représentativité des organisations syndicales puisse être établie sans qu’il soit nécessaire de dresser une liste des noms des adhérents qui pourrait faciliter d’éventuels actes de discrimination antisyndicale. Le comité demande également au gouvernement de garantir, d’une manière générale, que la détermination de la représentativité des organisations professionnelles sera fixée par la loi selon des critères objectifs et précis, au lieu d’être laissée à sa discrétion. Enfin, le comité demande au gouvernement de le tenir informé sur l’ensemble de la question.
6. 589. Pour ce qui est des allégations d’ingérence dans les affaires internes des syndicats de la part du ministère de la Fonction publique, du Travail et des Lois sociales et d’atteinte à la négociation collective, en l’absence de toute observation du gouvernement sur ce point, le comité souhaite souligner ce qui suit. Sur la première catégorie d’allégations, le comité rappelle que les organisations plaignantes faisaient état d’initiatives du ministère de la Fonction publique, du Travail et des Lois sociales telles que l’organisation de missions réunissant des délégués de travailleurs à l’insu de leur confédération pour leur désignation à siéger dans les instances tripartites régionales ou la demande de propositions d’autres noms que ceux déjà avancés par les confédérations pour siéger au sein de ces instances. Or le comité rappelle que la liberté syndicale implique le droit pour les travailleurs et les employeurs d’organiser leur gestion et leur activité sans aucune intervention des autorités publiques, et suppose que ces dernières fassent preuve d’une grande retenue en ce qui concerne toute intervention dans les affaires internes des syndicats. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 416 et 761.] Si elles étaient vérifiées, les allégations porteraient sérieusement atteinte à l’autorité des dirigeants syndicaux et donc à la cohésion des organisations syndicales. Le comité demande donc instamment au gouvernement de le tenir informé à cet égard.
7. 590. S’agissant des allégations relatives aux atteintes à la négociation collective, le comité rappelle que les organisations plaignantes mettent en cause le décret no 97-1355 du 4 décembre 1997, selon lequel les partenaires sociaux ne peuvent engager une négociation collective sur les conditions d’emploi des travailleurs qu’après autorisation du ministère du Développement du secteur privé et de la Privatisation. A cet égard, le comité rappelle que la négociation volontaire des conventions collectives, et donc l’autonomie des partenaires sociaux à la négociation, constitue un aspect fondamental des principes de la liberté syndicale [voir Recueil, op. cit., paragr. 844]; le système même d’une approbation administrative préalable, que cette autorisation porte sur le déclenchement d’une négociation collective ou l’entrée en vigueur d’une convention collective librement conclue, est contraire au principe de la négociation collective volontaire. Le comité demande au gouvernement de modifier, le cas échéant, le décret no 97-1355 pour le rendre compatible avec le principe d’une négociation collective volontaire, et de le tenir informé à cet égard.
8. 591. Le comité attire l’attention de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations sur les aspects législatifs du cas.

Recommandation du comité

1. 592. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité compte qu’un accord sur la composition du conseil d’administration de la CNaPS sera prochainement trouvé et demande au gouvernement de l’informer des termes de cet accord; si le gouvernement a l’intention de donner suite à sa volonté d’élargir la composition de certains organes tripartites, le comité lui demande de préserver le rôle exclusif de représentation des intérêts professionnels des employeurs et des travailleurs par leurs organisations respectives; le comité demande au gouvernement de le tenir informé sur l’ensemble de la question.
   • b) Le comité compte, comme il l’avait demandé dans son précédent rapport, que l’article 1 3) du décret no 2000-291 sera rapidement modifié afin que la représentativité des organisations syndicales puisse être établie sans qu’il soit nécessaire de dresser une liste des noms des adhérents qui pourrait faciliter d’éventuels actes de discrimination antisyndicale; d’une manière générale, le comité demande également au gouvernement de garantir que la détermination de la représentativité des organisations professionnelles sera fixée par la loi selon des critères objectifs et précis, au lieu d’être laissée à sa discrétion; le comité demande au gouvernement de le tenir informé sur l’ensemble de la question.
   • c) Au sujet des allégations relatives aux interventions de la part du ministère de la Fonction publique, du Travail et des Lois sociales dans les affaires internes des syndicats, et celles relatives aux atteintes à la négociation collective en vertu du décret no 97-1355, le comité demande au gouvernement de le tenir informé à cet égard et de modifier le décret en question pour le rendre compatible avec le principe de la négociation collective volontaire.
   • d) Le comité attire l’attention de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations sur les aspects législatifs du cas.