Rapport intérimaire - Rapport No. 354, Juin 2009

Cas no 2183 (Japon) - Date de la plainte: 15-MARS -02 - Actif

1. 951. Le comité a examiné ces cas lors de ses réunions de novembre 2002, juin 2003, mars 2006 et juin 2008, au cours desquelles il a présenté des rapports intérimaires qui ont été approuvés par le Conseil d’administration à ses 285e, 287e, 295e et 302e sessions. [Voir 329e rapport, paragr. 567-652; 331e rapport, paragr. 516-558; 340e rapport, paragr. 925-999; et 350e rapport, paragr. 1167-1221.]
2. 952. La Confédération japonaise des syndicats (JTUC-RENGO) (cas no 2177) a présenté des informations complémentaires dans des communications en date des 7 janvier et 24 avril 2009. La Confédération nationale des syndicaux (ZENROREN) (cas no 2183) a fourni des informations complémentaires dans une communication en date du 9 mars 2009.
3. 953. Le gouvernement a présenté ses observations dans des communications en date du 19 décembre 2008, et des 20 avril et 20 mai 2009.
4. 954. Le Japon a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949. Il n’a pas ratifié la convention (nº 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Examen antérieur du cas

1. 955. A sa réunion de juin 2008, le comité a formulé les recommandations suivantes:
   • a) Tout en notant les progrès réalisés depuis le dernier examen de ce cas et en se félicitant des discussions institutionnalisées qui ont eu cours entre les parties, le comité exprime le ferme espoir que le projet de loi que la Diète adoptera finalement sera suivi de mesures adéquates pour promouvoir un mécanisme de dialogue social véritable en vue d’examiner effectivement et sans délai les mesures nécessaires pour la mise en œuvre des principes de la liberté syndicale contenus dans les conventions nos 87 et 98, ratifiées par le Japon, en particulier en ce qui concerne les points suivants:
   • i) reconnaître les droits syndicaux fondamentaux aux fonctionnaires;
   • ii) accorder le droit d’association aux sapeurs-pompiers et au personnel pénitentiaire;
   • iii) s’assurer que les travailleurs du service public qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat ont le droit de négocier collectivement et de conclure des accords collectifs, et que les travailleurs pour qui ces droits de négociation peuvent être légitimement restreints bénéficient de procédures compensatoires adéquates;
   • iv) s’assurer que les travailleurs du service public qui n’exercent pas d’autorité au nom de l’Etat jouissent du droit de faire grève, conformément aux principes de la liberté syndicale, et que les membres et représentants des syndicats qui exercent légitimement ce droit ne soient pas passibles de lourdes sanctions civiles ou pénales;
   • v) la portée des négociations dans la fonction publique.
     • Le comité demande au gouvernement de le tenir informé de l’évolution de la situation sur tous les points qui précèdent et de lui communiquer les conclusions du Conseil consultatif du Premier ministre sur la réforme globale de la fonction publique et tout projet de loi pertinent soumis à la Diète concernant ces points.
   • b) Le comité rappelle au gouvernement qu’il peut, s’il le souhaite, faire appel à l’assistance technique du BIT.

B. Informations complémentaires fournies

• par les organisations plaignantes
  956. 956 Dans une communication en date du 7 janvier 2009, la JTUC-RENGO et son Conseil de liaison avec le secteur public (RENGO-PSLC) indiquent que la loi sur la réforme de la fonction publique a été promulguée le 13 juin 2008, l’amendement ayant été approuvé par le parti au pouvoir comme par le parti d’opposition. L’organisation plaignante indique que l’article 12 de la loi dispose que «le gouvernement du Japon doit expliquer à la population la réforme dans son ensemble, y compris les avantages et les coûts de l’extension aux fonctionnaires de l’Etat du droit de conclure des accords collectifs, et, avec l’accord de la population, prendre des mesures visant à mettre en place un système de relations professionnelles transparent et autonome». Un article 2 supplémentaire dispose que «le gouvernement du Japon examine ce que devraient être les droits des employés du service public à l’échelon local, dans le respect de la mesure relative au système de relations professionnelles de la fonction publique nationale définie à l’article 12».
  957. 957 La JTUC-RENGO affirme que le Bureau de la promotion de la réforme de la fonction publique (ci-après le «Bureau») a été établi par le Cabinet conformément aux dispositions de la loi sur la réforme, en vue de promouvoir une réforme globale et profonde de la fonction publique. Le Comité d’examen du système de relations professionnelles qui a été placé sous l’autorité du Bureau est chargé d’étudier et d’examiner les mesures que le gouvernement du Japon doit prendre pour doter les fonctionnaires d’un système autonome de relations professionnelles. La JTUC-RENGO fait observer qu’après la promulgation de la loi sur la réforme plus de quatre mois se sont écoulés avant la création de ce comité d’examen; elle estime qu’un tel délai témoigne de l’intention délibérée du gouvernement de ralentir le processus devant déboucher sur la reconnaissance des droits fondamentaux au travail aux fonctionnaires. Le comité d’examen, qui s’est réuni le 22 octobre et le 3 décembre, devrait formuler ses conclusions d’ici à la fin de 2009, mais il n’a pas encore effectué d’étude sur la manière de mettre concrètement au point un système fondé sur la reconnaissance effective des droits syndicaux fondamentaux aux employés de la fonction publique. La JTUC-RENGO estime que, dans ces conditions, il est difficile de savoir si le comité d’examen sera en mesure de parvenir à une conclusion conforme aux recommandations de l’OIT.
  958. 958 L’organisation plaignante ajoute que le gouvernement a également mis sur pied un groupe consultatif, relevant du Bureau, chargé d’examiner des questions importantes concernant les mesures à prendre pour promouvoir la réforme de la fonction publique. Ce groupe, composé de 11 experts (y compris le président de la JTUC-RENGO, M. Tsuyoshi Takagi), étudie «les mesures à prendre pour assurer l’unification des différents régimes auxquels sont assujettis les hauts fonctionnaires et pour mettre en place un Bureau du Cabinet chargé des questions de personnel»; l’organisation plaignante fait toutefois observer que, suite à des délibérations hâtives et unilatérales conduites par le secrétariat, un rapport a été publié le 14 novembre, sans véritable débat préalable. La JTUC-RENGO indique qu’il est question dans ce rapport de transférer les attributions du Service national du personnel – organisme indépendant fonctionnant comme mécanisme destiné à compenser le fait que les employés de la fonction publique ne jouissent pas des droits fondamentaux au travail – au Bureau chargé des questions de personnel, organe gouvernemental relevant du Cabinet; une telle proposition ne tient pas compte de l’opinion de la JTUC-RENGO, laquelle estime que le renforcement des prérogatives de l’employeur doit aller de pair avec l’octroi de la plénitude des droits syndicaux aux fonctionnaires de l’Etat.
  959. 959 L’organisation plaignante fait valoir que le gouvernement a convoqué une seconde réunion du Bureau le 2 décembre et confirmé que le travail d’examen serait mené sur la base des conclusions du rapport du groupe consultatif. Concrètement, le gouvernement a proposé: «1) d’élaborer un projet de loi visant à créer d’ici à mars 2009 le Bureau du Cabinet chargé des questions de personnel; et 2) en sa qualité d’employeur, de présenter au Service national du personnel des directives concernant la révision du système actuel de rémunération, et de lui demander de formuler des recommandations conformes à ses conclusions». Selon la JTUC-RENGO, il est inacceptable que l’employeur (en l’occurrence le gouvernement) puisse de manière unilatérale réviser le système de rémunération sans accorder aux fonctionnaires publics la pleine jouissance des droits syndicaux fondamentaux; si le gouvernement doit poursuivre son travail d’examen, il faut qu’il engage des négociations et des consultations véritables avec la JTUC-RENGO, et poursuive ses activités sur la base d’un accord conclu par les deux parties. L’organisation plaignante estime que l’approche du gouvernement va à l’encontre des recommandations formulées à plusieurs reprises par le Comité de la liberté syndicale; elle juge la situation très critique, le gouvernement ayant hâté les travaux visant à réviser le système de rémunération et à élaborer un projet de loi sur cette question d’ici à mars 2009. L’organisation plaignante affirme que le gouvernement, s’il a l’intention de poursuivre son travail d’examen, devrait engager avec elle un véritable processus de négociation et de consultation.
  960. 960 Dans une communication en date du 9 mars 2009, la ZENROREN fait observer que la loi sur la réforme du système national régissant le personnel de la fonction publique a été promulguée le 13 juin 2008, et qu’elle prévoit la création d’un Bureau du Cabinet chargé des questions de personnel, qui renforcera la tutelle qu’exerce ce dernier sur les fonctionnaires et généralisera un mode de gestion fondé sur le mérite. L’organisation plaignante considère que l’article 12 est très vague et laisse entendre que le fait d’accorder aux fonctionnaires le droit de conclure des accords collectifs entraînerait une augmentation des dépenses de personnel susceptible de restreindre la marge de manœuvre du gouvernement. L’organisation plaignante ajoute que la loi ne fait nulle part mention de l’octroi du droit d’organisation et du droit de grève aux sapeurs-pompiers.
  961. 961 La ZENROREN indique que le gouvernement a institué le Bureau et, dans le prolongement de ce dernier, le comité d’examen et le groupe consultatif. L’organisation plaignante considère comme «particulièrement problématique» la composition de ces nouveaux organismes, dans la mesure où il n’y a aucun représentant des syndicats de fonctionnaires au sein du groupe consultatif; une seule confédération syndicale nationale (JTUC-RENGO) est représentée, elle-même (ZENROREN) étant exclue. En ce qui concerne le comité d’examen, l’organisation plaignante indique que les candidats qu’elle a proposés n’ont pas été retenus et précise que le comité en question, qui devrait en principe être composé de 14 membres, n’en compte actuellement que 12.
  962. 962 L’organisation plaignante indique que, à la date de sa communication, le Bureau s’était réuni trois fois, le groupe consultatif sept fois et le comité d’examen trois fois. Le Service national du personnel s’est «vivement opposé» au calendrier d’avancement relatif à la réforme de la fonction publique adopté par le Bureau le 3 février 2009. Dans sa communication en date du 24 avril 2009, la JTUC-RENGO indique que le calendrier d’avancement a été fixé par le gouvernement de manière unilatérale sans tenir compte de ses requêtes. Ce calendrier d’avancement est censé définir: 1) la direction dans laquelle doivent aller les mesures et les délibérations relatives à la réforme; 2) une date limite pour la conclusion des délibérations et pour la présentation à la Diète des projets de lois correspondants; 3) le calendrier de la mise en œuvre de la réforme elle-même. L’organisation plaignante ajoute que ce calendrier prévoit également: 1) la création du Bureau du Cabinet, qui se chargera d’assurer une gestion générale du personnel de la fonction publique et de réduire les compétences du Service national du personnel; 2) une révision du système de recrutement et de rémunération et l’établissement d’un mode de gestion du personnel basé sur le mérite et l’évaluation des compétences; et 3) le recul de l’âge de la retraite pour les employés de la fonction publique et la révision de leur mode de rémunération. Bien que des mesures visant une modification des conditions de travail soient à l’examen, le contenu de ce calendrier d’avancement n’a été officiellement annoncé à ZENROREN et à ses affiliés que le 26 janvier. L’organisation plaignante ajoute qu’en partie en raison du déséquilibre qui affecte la composition du groupe consultatif et des organes qui lui sont liés elle-même et ses affiliés continuent d’avoir peu de chances d’exprimer leurs points de vue sur la réforme du système national régissant le personnel de la fonction publique.
  963. 963 La JTUC-RENGO et la ZENROREN notent que le calendrier d’avancement fixe à fin 2009 la conclusion des délibérations concernant le futur système de relations professionnelles, à 2010 la présentation des projets de lois correspondants à la Diète, et à 2012 l’entrée en vigueur de la législation. Elles font toutefois observer qu’il n’a pas été précisé dans quel sens vont aller les délibérations concernant la réforme. Par exemple, tout en visant une réduction des attributions du Service national du personnel et le transfert au Bureau du Cabinet de la gestion administrative du nombre de postes assignés à chaque grade, ce qui est un facteur très important pour la détermination des salaires, le calendrier d’avancement reste très vague en ce qui concerne la réforme qui doit être mise en œuvre, se contentant d’indiquer que «la réforme visant à la mise en place d’un système de relations professionnelles autonome est une tâche importante et indispensable». Les organisations plaignantes estiment que le gouvernement montre ainsi qu’il n’est toujours pas disposé à accorder aux fonctionnaires la jouissance des droits syndicaux fondamentaux. La ZENROREN estime que la mise en œuvre de la réforme qui se poursuit actuellement rend encore plus difficile l’examen de la question du rétablissement du droit de conclure des accords du travail recommandé par le Comité de la liberté syndicale.
  964. 964 La ZENROREN joint à sa communication un extrait du plan de travail relatif à la «création du Bureau du Cabinet chargé des questions de personnel et de la gestion administrative». Ce document détaille les compétences du Bureau du Cabinet et énumère celles dont devront se dessaisir en sa faveur d’autres administrations placées sous la tutelle du ministère de l’Intérieur, du Service national du personnel, du Secrétariat général du Cabinet, du ministère des Finances et du Centre d’échange de ressources humaines entre le public et le privé. Ces compétences comportent notamment la planification du système national régissant le personnel de la fonction publique, la gestion des questions administratives, la fixation et la révision des effectifs affectés à chaque grade hiérarchique, la gestion du personnel, la politique relative aux dépenses totales de personnel, la planification et la coordination générale, ainsi que l’établissement de directives pour la gestion du Centre d’échange de ressources humaines entre le public et le privé. Le Bureau du Cabinet relève de ce dernier et est placé sous l’autorité de son directeur.
  965. 965 Dans sa communication en date du 24 avril 2009, la JTUC-RENGO se réfère également à un projet d’amendement adopté au cours d’une réunion du Cabinet du 31 mars 2009. Ce projet a été soumis à la Diète le jour suivant et établit comme principe la restriction aux droits fondamentaux au travail. Il transfère le droit de fixer le nombre de fonctionnaires et le droit de déterminer les conditions de travail du Service national du personnel – qui en est actuellement investi en tant que mécanisme de compensation – au Bureau du Cabinet. Selon la JTUC-RENGO, le gouvernement n’a pas répondu aux requêtes des syndicats et n’a pas tenu compte de leurs opinions à cet égard. Par ailleurs, l’organisation plaignante déclare qu’un groupe de travail a été établi au sein du comité d’examen pour trouver un système d’octroi du droit de conclure des accords collectifs. La JTUC-RENGO indique qu’il n’est pas clair si les recommandations de ce groupe de travail seront conformes aux recommandations de l’OIT et appelle le public à être particulièrement attentif à cet égard. En dépit du fait que, selon le projet d’amendement, le Bureau du Cabinet disposant d’un grand pouvoir sera inauguré en avril 2010, il est clair qu’un système autonome de gestion des relations de travail, incluant le droit de conclure des accords collectifs, ne sera pas fixé de manière suffisamment détaillée à ce moment.

C. Réponse du gouvernement

1. 966. Dans ses communications en date du 19 décembre 2008 et des 20 avril et 20 mai 2009, le gouvernement présente au comité des informations complémentaires concernant la loi sur la réforme de la fonction publique ainsi que la mise en place du Bureau pour la promotion de la réforme de la fonction publique, du Comité d’examen du système de relations professionnelles et du groupe consultatif. Il fournit également des informations sur la mise en place du calendrier d’avancement de la réforme de la fonction publique, le projet d’amendement de la loi sur les employés du service public national, ainsi que l’examen des droits fondamentaux au travail.
2. 967. En ce qui concerne la loi sur la réforme de la fonction publique et la création du Bureau chargé de promouvoir cette réforme, le gouvernement indique que le projet de loi a été soumis à la Diète le 4 avril 2008 et adopté le 13 juin 2008, avec un amendement qui a été approuvé tant par le parti au pouvoir que par l’opposition. Le gouvernement présente des observations sur les articles 12 et 2, confirmant ce qui est énoncé plus haut, et indique que le Bureau a été mis sur pied en juillet 2008 conformément aux dispositions de l’article 13 en vue d’engager une réforme globale et profonde de la fonction publique. Le gouvernement précise que le Bureau s’est réuni pour la première fois le 15 juillet 2008, puis une deuxième fois le 2 décembre 2008.
3. 968. Le calendrier d’avancement de la réforme de la fonction publique a été fixé lors de la réunion du 3 février 2009. Le gouvernement explique que ce calendrier indique que, pour prendre des mesures dans le cadre d’un système des relations professionnelles autonome transparent: 1) le comité d’examen devrait parvenir à une conclusion sur la forme institutionnelle spécifique concernant l’extension des catégories d’employés du service public disposant du droit de conclure des accords collectifs en 2009; 2) le gouvernement devrait soumettre le projet en question à la Diète en 2010; et 3) à l’issue de la période de préparation nécessaire, le projet de loi devrait entrer en vigueur en 2012. Le gouvernement déclare que, au cours du processus d’élaboration du calendrier d’avancement et du projet de loi, il a tenu plusieurs réunions avec la JTUC-RENGO et la RENGO-PLSC, à plusieurs niveaux, de manière formelle et informelle, entre novembre 2008 et la fin du mois de mars 2009. Le gouvernement continue de discuter avec la ZENROREN et le Syndicat national des employés du service public (KOKKOROREN). De plus, le Comité d’examen du système des relations professionnelles, qui procède à l’examen des droits fondamentaux au travail, continue de se réunir à peu près tous les mois et a tenu sa huitième réunion le 28 avril 2009 pour parvenir à un accord avant décembre 2009. Le calendrier a été fixé lors de la septième réunion, tenue le 30 mars 2009, avec l’accord des membres du comité, y compris ceux du côté des travailleurs. Le gouvernement indique que le groupe de travail, constitué au sein du comité pour l’organisation de questions concrètes et qui s’est réuni à quatre reprises depuis sa première réunion du 10 avril 2009, promeut un examen vigoureux et prend en compte les opinions de la partie représentant les travailleurs.
4. 969. Le gouvernement explique que le calendrier d’avancement accélère autant que possible le calendrier fixé auparavant de manière à mettre en œuvre la réforme en quatre ans au lieu des cinq initialement prévus. A cette fin, le calendrier prévoit que le gouvernement du Japon devrait consentir les efforts nécessaires pour adopter des réformes législatives dans les deux ans, au lieu des trois prévus. Les mesures législatives en vue d’établir le Bureau du Cabinet chargé des questions du personnel devraient être prises dans le laps de temps d’une année comme prévu à l’origine. En conséquence, le gouvernement a soumis un projet d’amendement de la loi sur les employés du service public national le 31 mars 2009, qui a fixé un contrôle centralisé des questions du personnel, une stratégie du personnel nationale, et le Bureau du Cabinet sur les questions du personnel qui se verra doté de fonctions issues des autres organisations gouvernementales de manière à assurer un contrôle et une gestion centraux des employés du service public national. Le gouvernement indique que le projet de loi est prévu en fonction des limites actuelles des droits fondamentaux au travail des employés du service public national, qui fera l’objet d’un examen par un groupe de travail au sein du comité d’examen mentionné plus loin.
5. 970. S’agissant du comité d’examen et du groupe consultatif, le gouvernement déclare qu’il a promulgué, en date du 9 juillet 2008, une ordonnance du Cabinet portant création du Bureau pour la promotion de la réforme de la fonction publique. Le comité d’examen et le groupe consultatif ont été mis sur pied et placés sous l’autorité du Bureau en vertu de cette même ordonnance (art. 1, alinéa 1).
6. 971. Le gouvernement précise que le comité d’examen est composé de 12 personnes (la liste des membres et de leurs affiliations est jointe en annexe), dont six universitaires et autres experts (deux journalistes et quatre professeurs d’université), trois représentants des employeurs, trois représentants des travailleurs (Fumio Kaneta, secrétaire général de la Fédération japonaise des syndicats des travailleurs préfectoraux et municipaux; Seiichi Fukuda, président du Syndicat du secteur public du Japon; et Koji Amamoto, secrétaire général adjoint de la Confédération japonaise des syndicats).
7. 972. Le gouvernement indique que le comité d’examen étudie et examine les mesures que le gouvernement doit prendre, conformément aux dispositions des articles 12 et 2 de la loi. Il déclare que le comité d’examen s’est réuni pour la première fois le 22 octobre et s’est réuni à six reprises depuis lors, et que ces réunions sont, en principe, ouvertes. Le 3 décembre, le ministre de la Réforme de la fonction publique, M. Amari, a demandé au comité «d’accélérer la mise en œuvre du plan de travail initial» de manière à pouvoir proposer des mesures législatives pendant l’exercice budgétaire 2009. Dans sa réponse, le comité a affirmé qu’il formulerait une proposition définitive sur les mesures législatives avant la fin 2009. Le 30 mars 2009, le ministre a demandé au comité de parvenir, après examen approfondi, à des conclusions le plus rapidement possible en 2009. Un groupe de travail, composé de six professeurs d’université, a été constitué pour discuter des questions concrètes du point de vue technique soulevées par l’institutionnalisation de l’extension du droit de conclure des accords collectifs. Le groupe de travail a tenu sa première réunion le 10 avril 2009 et se réunira trois fois par mois d’avril à août. A ce jour, le groupe s’est réuni à deux reprises.
8. 973. Le gouvernement note que le groupe consultatif est composé de 11 intellectuels, notamment des universitaires et des personnes liées aux syndicats, et qu’il est chargé d’examiner des questions importantes concernant les mesures à prendre pour promouvoir la réforme de la fonction publique en fonction des dispositions de la loi correspondante. Le groupe consultatif s’est réuni pour la première fois le 5 septembre 2008; deux autres réunions, ainsi que huit séances de groupe de travail ont été organisées entre cette date et le l4 novembre 2008, date à laquelle le comité, au terme de cette quatrième réunion, a publié un rapport. Ce dernier contient des recommandations concernant les principales fonctions et attributions d’un Bureau du Cabinet chargé des questions de personnel, qui s’occuperait d’unifier les régimes régissant les hauts fonctionnaires et de gérer l’ensemble des effectifs du service public, concernant également les compétences dont devraient se dessaisir au profit de ce Bureau le ministère de l’Intérieur et des Communications et le Service national du personnel.
9. 974. Le gouvernement précise par ailleurs que le ministre de la Réforme de la fonction publique a défini les grandes orientations de la réforme lors de la seconde réunion du Bureau, orientations qui ont été approuvées lors de la réunion du 2 décembre 2008. Il s’agit de: a) engager des négociations entre les administrations publiques concernées à propos des compétences qui doivent être transférées au Bureau du Cabinet, sur la base des conclusions du rapport du groupe consultatif; b) établir d’ici à janvier 2009 un calendrier définissant les diverses étapes de la mise en œuvre de la réforme de la fonction publique, conformément aux dispositions de la loi correspondante, notamment l’accélération de l’examen de la question des droits fondamentaux au travail, etc.
10. 975. Le gouvernement joint à sa communication des annexes contenant des extraits de la loi sur la réforme et de l’ordonnance du Cabinet portant création du comité d’examen et du groupe consultatif; la composition du comité d’examen; et la composition du groupe de travail sur les droits fondamentaux au travail.
11. 976. Le gouvernement conclut qu’il a fait tout ce qui était en son pouvoir pour permettre un débat fructueux et mener la réforme de la fonction publique avec les plus grandes chances de succès, sans perdre de vue l’importance du dialogue et de la coordination.

D. Conclusions du comité

1. 977. Le comité rappelle que ces cas, initialement présentés en mars 2002, concernent la réforme de la fonction publique en cours au Japon.
2. 978. Le comité prend note, sur la base des communications des organisations plaignantes et du gouvernement, de ce qu’un projet de loi portant réforme de la fonction publique a été présenté à la Diète le 4 avril 2008 et de ce que la loi sur la réforme de la fonction publique a été adoptée le 13 juin 2008, avec un amendement approuvé tant par le parti au pouvoir que par le parti d’opposition. Le comité note que l’article 12 de cette loi vise à définir les droits fondamentaux des fonctionnaires du Japon, et qu’il y est précisé que le gouvernement du Japon «devrait présenter à la population la réforme dans son ensemble, y compris les coûts et avantages de l’extension à de nouvelles catégories d’employés du service public du droit de conclure des conventions collectives, et, avec l’accord de la population, prendre les mesures afin de mettre en place un système de relations professionnelles transparent et autonome». A l’échelon local, la protection des droits syndicaux fondamentaux des employés du service public est assurée par l’article 2, qui dispose que le gouvernement «examine quels devraient être les droits des employés du service public, dans le respect des mesures relatives au système de relations professionnelles».
3. 979. Le comité note également, sur la base des communications qui lui ont été fournies par les organisations plaignantes et par le gouvernement, qu’un Bureau de la promotion de réforme de la fonction publique a été mis sur pied par le gouvernement en vertu de l’article 13 de la loi sur la réforme «dans le but de promouvoir une réforme globale et soutenue de la fonction publique, conformément aux instructions du Cabinet». Sous l’égide de ce dernier, deux autres organes ont été adjoints à ce Bureau, en application d’une ordonnance du Cabinet du 9 juillet 2008. Le groupe consultatif (ou conférence) examine des questions importantes concernant les mesures à prendre pour promouvoir la réforme de la fonction publique sur la base des dispositions de la loi correspondante; le Comité d’examen du système de relations professionnelles est quant à lui chargé d’étudier et d’examiner les mesures que le gouvernement doit prendre. Le comité note que la JTUC-RENGO considère que le fait que quatre mois se soient écoulés avant la mise en place de ces deux organes témoigne de l’intention du gouvernement de freiner le processus.
4. 980. Le comité relève, sur la base de la liste fournie par le gouvernement, que le comité d’examen est composé de représentants des employeurs et des syndicats, notamment des syndicats du secteur public, et d’universitaires; la ZENROREN affirme que les candidats qu’elle a proposés n’ont pas été retenus et que le comité en question est actuellement composé de 12, et non de 14 membres. Le groupe consultatif est apparemment composé de 11 intellectuels et du président de la JTUC-RENGO. Le comité prend note de la déclaration de la ZENROREN selon laquelle il n’y aucun représentant des syndicats des employés de la fonction publique parmi les membres de cet organe. Il relève également que la ZENROREN considère comme «particulièrement problématique» la composition de ces organes.
5. 981. Le comité note, sur la base des communications des organisations plaignantes et du gouvernement, que les organes en question se sont réunis à plusieurs reprises. Le Bureau s’est réuni trois fois – le 15 juillet 2008, le 2 décembre 2008 et le 3 février 2009. Le comité d’examen s’est réuni pour la première fois le 22 octobre 2008 et s’est réuni par la suite à six reprises. Le comité note que le groupe consultatif semble s’être réuni à de nombreuses reprises: la ZENROREN indique qu’au mois de février 2009 sept réunions avaient eu lieu; le gouvernement fait part, à la date de sa première communication, de quatre réunions plénières et de huit séances de groupe de travail.
6. 982. Le comité note que le groupe consultatif a publié dans le prolongement de sa réunion du 14 novembre 2008 un rapport dans lequel il recommande de transférer certaines attributions d’autres unités administratives à un Bureau du Cabinet chargé des questions de personnel. Le comité note les observations de la JTUC-RENGO, selon lesquelles le rapport en question a été publié suite à des délibérations qu’elle considère comme unilatérales et conduites de manière hâtive par le secrétariat, sans véritable débat préalable. La JTUC-RENGO estime notamment que la décision de transférer les compétences du Service national du personnel, organe indépendant qui a notamment pour fonction de compenser l’impossibilité pour les fonctionnaires publics d’exercer les droits syndicaux fondamentaux, à un Bureau du Cabinet, qui est un organe gouvernemental, ne tient pas compte de l’avis de la JTUC-RENGO, qui estime que le renforcement des prérogatives de l’employeur doit aller de pair avec l’octroi aux fonctionnaires de l’Etat de la plénitude des droits syndicaux.
7. 983. Le comité note les informations fournies par la JTUC-RENGO, selon lesquelles le Bureau a confirmé, à sa réunion du 2 décembre 2008, que le travail d’examen serait effectué sur la base des conclusions du rapport du groupe consultatif. Le comité note que le gouvernement indique que, lors de la même réunion, le Bureau a approuvé les grandes orientations définies par le ministre de la Réforme de la fonction publique, à savoir: a) entamer des négociations entre les administrations concernées à propos des compétences qui doivent être transférées au Bureau chargé des questions de personnel, conformément aux indications du rapport du groupe consultatif (ou conférence); et b) établir d’ici à la fin janvier 2009 un plan de travail définissant les diverses étapes de la mise en œuvre de la réforme de la fonction publique, conformément aux dispositions de la loi correspondante, notamment l’accélération de l’examen de la question des droits fondamentaux au travail, etc. Le comité note, s’agissant du comité d’examen, l’explication du gouvernement selon laquelle, au cours de la deuxième réunion dudit comité le 3 décembre 2008, le ministre de la Réforme de la fonction publique l’a enjoint d’accélérer la mise en œuvre du plan de travail initial de manière à proposer des mesures législatives à la fin de l’année 2009 et, le 30 mars 2009, le ministre a demandé au comité de faire des propositions le plus rapidement possible en 2009.
8. 984. Le comité note également l’information des organisations plaignantes et du gouvernement, selon laquelle le Bureau a établi un «calendrier d’avancement» lors d’une réunion qui s’est tenue le 3 février 2009. Le comité note l’explication du gouvernement selon laquelle le calendrier indique que, pour prendre des mesures dans le cadre d’un système des relations professionnelles autonome transparent: 1) le comité d’examen devrait parvenir à une conclusion sur la forme institutionnelle spécifique concernant l’extension des catégories d’employés du service public disposant du droit de conclure des accords collectifs en 2009; 2) le gouvernement devrait soumettre le projet en question à la Diète en 2010; et 3) à l’issue de la période de préparation nécessaire, le projet de loi devrait entrer en vigueur en 2012. Il note que la ZENROREN considère que ce calendrier témoigne de la réticence du gouvernement à accorder aux fonctionnaires la jouissance des droits fondamentaux au travail, et que le déséquilibre qui affecte la composition du groupe consultatif et des autres organes contribue à restreindre considérablement les possibilités qu’auraient la ZENROREN et ses affiliés d’exprimer leurs points de vue sur la réforme dans le service public. Il note par ailleurs que la JTUC-RENGO considère que le calendrier d’avancement a été fixé de manière unilatérale et que, tout en contenant des détails sur un amendement accéléré de la loi sur les employés du service public national, il ne fournit aucune direction claire quant à l’octroi du droit de conclure des accords collectifs.
9. 985. Le comité note par ailleurs, selon les informations communiquées par la JTUC-RENGO et le gouvernement, qu’un projet d’amendement de la loi sur les employés du service public national a été adopté par le Cabinet le 31 mars 2009 et soumis à la Diète le même jour. Ce projet centralise le contrôle des questions du personnel au niveau du Cabinet, institue une stratégie nationale du personnel et met en place le Bureau du Cabinet pour les questions du personnel investi de fonctions auparavant dévolues à d’autres organisations du gouvernement. Le comité note que ceci inclut le transfert du pouvoir de déterminer les conditions de travail du Service national du personnel, qui constituait selon l’organisation plaignante un mécanisme de compensation du déni des droits fondamentaux au travail dans la fonction publique.
10. 986. Le comité note que tant les organisations plaignantes que le gouvernement indiquent que le projet d’amendement est fondé sur les limites actuelles des droits fondamentaux au travail des employés du service public national, et que le gouvernement indique que la question des droits fondamentaux au travail est fonction de l’accélération des délais dans le calendrier d’avancement. Un groupe de travail composé de six professeurs d’université a été constitué au sein du comité d’examen pour passer en revue les questions soulevées par l’institutionnalisation de l’extension des catégories d’employés du service public disposant du droit de conclure des accords collectifs. Ce groupe de travail a tenu sa première réunion le 10 avril 2009 et prévoit de se réunir trois fois par mois d’avril à août 2009. Le comité note l’indication de l’organisation plaignante selon laquelle, en dépit du fait que le Bureau du Cabinet sera inauguré en avril 2009 et qu’il se verra doté de grands pouvoirs issus du Service national du personnel réduisant les garanties compensatoires des travailleurs de la fonction publique, la question d’un système autonome de gestion des relations professionnelles, incluant le droit de conclure des accords collectifs, n’aura pas été réglée à ce moment.
11. 987. Le comité prend note des informations fournies par le gouvernement sur la composition du comité d’examen et du groupe de travail sur les droits fondamentaux au travail ainsi que des extraits de la loi sur la réforme de la fonction publique et de l’ordonnance du Cabinet instituant le Bureau. Tout en se félicitant de ce que des discussions tripartites institutionnalisées se soient déroulées dans le cadre du comité d’examen ainsi que de la création d’un groupe consultatif indépendant, le comité rappelle au gouvernement qu’il est important que les consultations soient fondées sur la bonne foi, la confiance et le respect mutuel et que les parties aient suffisamment de temps pour exprimer leurs points de vue et en discuter largement, afin de parvenir à un compromis satisfaisant. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 1071.]
12. 988. A cet égard, le comité prend note avec préoccupation de l’allégation de la JTUC-RENGO selon laquelle certaines propositions législatives ont apparemment été formulées de façon unilatérale en vue de la révision du système de rémunération de la fonction publique, ceci avant d’avoir réglé la question des droits fondamentaux des fonctionnaires et d’avoir prévu en leur faveur des mesures compensatoires appropriées. L’organisation plaignante estime que la révision du système de rémunération devrait reposer sur la pleine jouissance de la totalité des droits au travail dans la fonction publique, ainsi que sur un véritable processus de négociation et de consultation. La ZENROREN fait part de préoccupations analogues. Le comité espère que le gouvernement engagera des consultations franches et complètes avec l’ensemble des organisations de travailleurs concernées, en vue de déterminer des conditions mutuellement acceptables en ce qui concerne la procédure de révision du système de rémunération de la fonction publique et rappelant la nécessité de prévoir des mécanismes compensatoires.
13. 989. Dans ce contexte, le comité réitère fermement les recommandations qu’il a adressées au gouvernement, l’invitant à prendre des mesures pour la promotion d’un mécanisme de dialogue social en vue d’examiner effectivement et sans délai les mesures nécessaires pour la mise en œuvre des principes de la liberté syndicale contenus dans les conventions nos 87 et 98, ratifiées par le Japon, en particulier en ce qui concerne les points suivants: i) reconnaître les droits syndicaux fondamentaux aux fonctionnaires; ii) accorder le droit d’organisation aux sapeurs-pompiers et au personnel pénitentiaire; iii) s’assurer que les travailleurs du service public qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat ont le droit de négocier collectivement et de conclure des accords collectifs, et que les travailleurs pour qui les droits de négociation peuvent être légitimement restreints bénéficient de procédures compensatoires adéquates; iv) s’assurer que les travailleurs des services publics qui n’exercent pas d’autorité au nom de l’Etat jouissent du droit de faire grève, conformément aux principes de la liberté syndicale, et que les membres et représentants des syndicats qui exercent légitimement ce droit ne soient pas passibles de lourdes sanctions civiles ou pénales; v) la portée des négociations dans la fonction publique.
14. 990. Notant les allégations de la ZENROREN faisant état d’un déséquilibre de la composition du comité d’examen et du groupe consultatif dû au fait que les membres qu’elle a proposés n’ont pas été retenus et rappelant les conclusions formulées dans un cas précédent concernant la représentation de la ZENROREN dans des organes nationaux, le comité rappelle la nécessité d’accorder un traitement équitable à toutes les organisations représentatives, en vue de rétablir la confiance de tous les travailleurs dans l’équité de la composition de conseils qui exercent des fonctions extrêmement importantes du point de vue des relations professionnelles. Le comité attend du gouvernement qu’il prenne ces principes en considération lorsqu’il sera question d’adjoindre de nouveaux membres au comité d’examen, afin d’assurer la représentation de tous les partenaires sociaux. Le comité demande à être tenu informé à cet égard.
15. 991. Le comité rappelle de nouveau au gouvernement qu’il peut, s’il le souhaite, faire appel à l’assistance technique du BIT.

Recommandation du comité

1. 992. Au vu des conclusions intérimaires qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Notant avec préoccupation l’allégation selon laquelle certaines propositions de réorganisation ont semble-t-il été formulées unilatéralement en vue de la révision du système de rémunération de la fonction publique, et cela avant que la question des droits fondamentaux des fonctionnaires ait été réglée et sans qu’aient été prévues des garanties compensatoires appropriées, le comité veut croire que le gouvernement engagera des consultations franches et complètes avec l’ensemble des organisations de travailleurs concernées, en vue de déterminer des conditions mutuellement acceptables en ce qui concerne la procédure de révision du système de rémunération de la fonction publique et rappelant la nécessité de prévoir des mécanismes compensatoires.
   • b) Tout en se félicitant que des discussions tripartites institutionnalisées aient pu avoir lieu dans le cadre du comité d’examen et de la création du groupe consultatif indépendant, le comité réitère fermement les recommandations qu’il a déjà adressées au gouvernement et l’invite à continuer à prendre des mesures pour la promotion d’un mécanisme de dialogue social en vue d’examiner effectivement et sans délai les mesures nécessaires pour la mise en œuvre des principes de liberté syndicale contenus dans les conventions nos 87 et 98, ratifiées par le Japon, en particulier en ce qui concerne les points suivants:
   • i) reconnaître les droits syndicaux fondamentaux aux fonctionnaires;
   • ii) accorder le droit d’organisation aux sapeurs-pompiers et au personnel pénitentiaire;
   • iii) s’assurer que les travailleurs du service public qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat ont le droit de négocier collectivement et de conclure des accords collectifs, et que les travailleurs pour qui les droits de négociation peuvent être légitimement restreints bénéficient de procédures compensatoires adéquates;
   • iv) s’assurer que les travailleurs des services publics qui n’exercent pas d’autorité au nom de l’Etat jouissent du droit de faire grève, conformément aux principes de la liberté syndicale, et que les membres et représentants des syndicats qui exercent légitimement ce droit ne soient pas passibles de lourdes sanctions civiles ou pénales;
   • v) la portée des négociations dans la fonction publique.
     • Le comité demande au gouvernement de le tenir informé de l’évolution de la situation sur toutes les questions mentionnées ci-dessus.
   • c) Le comité attend du gouvernement qu’il prenne en considération la nécessité d’accorder un traitement équitable à toutes les organisations représentatives, en vue de rétablir la confiance de tous les travailleurs dans l’équité de la composition des conseils qui exercent des fonctions extrêmement importantes du point de vue des relations professionnelles lorsqu’il sera question d’adjoindre de nouveaux membres au comité d’examen. Il demande au gouvernement de le tenir informé à cet égard.
   • d) Le comité rappelle de nouveau au gouvernement qu’il peut, s’il le souhaite, bénéficier de l’assistance technique du BIT.
   • e) Le comité attire l’attention de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations sur les aspects législatifs de ce cas.