Rapport définitif - Rapport No. 331, Juin 2003

Cas no 2209 (Uruguay) - Date de la plainte: 30-JUIN -02 - Clos

1. 707. Les plaintes figurent dans des communications de l’Assemblée intersyndicale des travailleurs – Congrès national des travailleurs (PIT-CNT), de la Confédération des organisations de fonctionnaires de l’Etat (COFE), du Bureau syndical de coordination des entités et de l’Association des fonctionnaires de l’élevage, de l’agriculture et de la pêche (AFGAP) de juin 2002. Le gouvernement a adressé ses observations par une communication du 7 janvier 2003.
2. 708. L’Uruguay a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, la convention (nº 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, et la convention (nº 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Allégations des plaignants

1. 709. Dans leur communication de juin 2002, la Confédération des organisations de fonctionnaires de l’Etat (COFE), l’Assemblée intersyndicale des travailleurs – Congrès national des travailleurs (PIT-CNT) et le Bureau syndical de coordination des entités affirment que le gouvernement a enfreint les conventions nos 151 et 154. En particulier, ils indiquent que, le 30 avril 2002, le Président de la République a édicté les décrets nos 158 et 159, publiés dans le Journal officiel no 26.001 du 7 mai 2002, qui affectent directement les conditions d’emploi des fonctionnaires, sans que la COFE n’ait pu participer à ces changements.
2. 710. Le premier de ces décrets interdit dans toute l’administration centrale le recrutement de personnel pour la réalisation de tâches ou la prestation de services occasionnels, saisonniers, temporaires, ou dans des conditions impliquant un service à caractère personnel soit en vertu d’un contrat individuel ou collectif avec une personne physique, soit par le biais de sociétés de fait, de sociétés commerciales ou d’entités privées ayant ou non la personnalité juridique, soit au moyen de prêts ou de fonds tirés sur des budgets administrés par l’Etat, soit par le biais d’organismes internationaux, des instructions ayant été données à cette fin à la direction ou à l’organe responsable des entités visées par l’article 221 de la Constitution de la République. Le second décret suspend la rémunération des heures supplémentaires dans l’administration centrale, et celle des heures supplémentaires effectuées par les fonctionnaires des entités visées par l’article 221 susmentionné.
3. 711. Les organisations plaignantes ajoutent que l’article 739 de la loi no 16736 du 5 janvier 1996 porte création, au sein du ministère du Travail et de la Sécurité sociale, de la Commission permanente des relations professionnelles dans l’administration centrale et des organismes visés par l’article 220 de la Constitution de la République. Cette commission a pour seul mandat de fournir des services consultatifs en matière de salaires et de conditions d’emploi, et à propos d’autres questions réglementées par les conventions internationales du travail. De plus, la loi en question prévoit que cette commission sera formée de cinq membres, à savoir deux représentants du pouvoir exécutif, désignés par le ministère de l’Economie et des Finances et par le Bureau de la planification et du budget, deux membres désignés par les organisations les plus représentatives de fonctionnaires, et le ministre du Travail et de la Sécurité sociale, ou son représentant, lequel présidera la commission. Cette commission peut être convoquée à l’initiative de n’importe lequel de ses membres.
4. 712. Les organisations plaignantes affirment que la commission, qui devait être une organisation permanente afin de permettre aux représentants des fonctionnaires publics de participer à la détermination de leurs conditions d’emploi, n’a pas été établie et ne fonctionne pas comme organe.
5. 713. Les plaignants indiquent que non seulement le gouvernement a pour pratique de ne pas faire intervenir les organisations de travailleurs dans des domaines qui intéressent ces derniers, mais qu’il a décidé qu’il n’y aurait pas de négociation collective dans le secteur des entreprises publiques de l’Etat, ce qui revient dans les faits à ne plus tenir compte des conventions collectives qui avaient été conclues avec le Bureau syndical de coordination des entités pour les questions d’ordre général et, ponctuellement, dans chacune de ces entreprises publiques. Les plaignants affirment qu’il n’y a pas dans l’administration publique de domaines qui rendent possible la négociation collective, telle que définie dans la convention no 151 de l’OIT, et que, lorsqu’il existe des domaines du type prévu par l’article 739 de la loi no 16736, la négociation collective ne fonctionne pas: en se soustrayant à son obligation de promouvoir la négociation collective des salaires, des conditions de travail et du nombre d’emplois dans le secteur, le gouvernement ne dynamise pas ces domaines et les vide de leur contenu.
6. 714. Les plaignants ajoutent que l’on a abandonné la pratique qui était en vigueur dans les entreprises publiques du secteur commercial et industriel de l’Etat, entreprises qui avaient conclu des conventions collectives prévoyant des mécanismes de règlement des conflits et la fixation des conditions de travail et des ajustements des salaires.
7. 715. Enfin, non seulement les plaignants indiquent que la négociation collective n’est promue ni dans le secteur public ni, en particulier, dans les entreprises publiques, mais ils font aussi état des faits suivants: les mesures d’ajustement à la baisse des salaires s’intensifient; les nouvelles conditions de travail sont inférieures à celles fixées par la négociation collective; chaque jour, des mesures de réduction des effectifs sont annoncées; les mécanismes d’ajustement des salaires et les modalités d’embauche ont été déréglementés. Enfin, on constate maintenant des mesures qui ne tiennent compte ni des accords conclus par le biais de la négociation collective ni de l’exercice même des activités syndicales.
8. 716. Dans une autre communication de juin 2002, l’Association des fonctionnaires de l’élevage, de l’agriculture et de la pêche (AFGAP) et l’Assemblée intersyndicale des travailleurs
   • – Congrès national des travailleurs (PIT-CNT) indiquent que les fonctionnaires de la division de la santé animale du ministère uruguayen de l’Elevage, de l’Agriculture et de la Pêche, par l’intermédiaire de leur unité de base qui est membre de l’AFGAP, ont décidé en juin 2001 de mener une action syndicale à la suite du conflit avec les autorités du ministère en question résultant de l’absence de rémunération des heures supplémentaires effectuées. Il a ainsi été décidé ce qui suit: a) la non-communication, par les responsables, des informations zoosanitaires sur les activités du service et destinées au siège central du ministère; b) une grève du zèle; et c) un arrêt des activités le 26 juin 2001.
9. 717. Les plaignants indiquent que, après avoir averti les fonctionnaires ayant pris part au conflit, le ministère du Travail et de la Sécurité sociale a décidé le 5 juillet 2001 de déclarer services essentiels du ministère de l’Elevage, de l’Agriculture et de la Pêche le service et les fonctions de plusieurs unités de la division de la santé animale, qui relève de la Direction générale des services de l’élevage, tant que dureraient les mesures syndicales susmentionnées, et ce pour un délai de 60 jours.
10. 718. Les plaignants ajoutent que l’autorité administrative a estimé que les mesures syndicales en question nuisent gravement aux activités de contrôle sanitaire de l’ensemble de la République et compromettent les dispositions prises pour garantir la santé publique. L’autorité administrative a aussi estimé qu’elles nuisent aux activités de production, de commercialisation, d’importation et d’exportation et entravent fortement le fonctionnement normal de l’activité productive nationale. En outre, l’autorité administrative susmentionnée a déclaré que la non-communication des informations en question va à l’encontre des engagements internationaux que le pays a pris, ainsi que du respect de plusieurs conventions et accords bilatéraux, d’où un grave préjudice pour l’économie nationale. Les organisations plaignantes estiment qu’en l’occurrence rien ne justifie de restreindre l’exercice de l’activité syndicale.
11. 719. Les plaignants ajoutent que, s’il est vrai qu’entre autres fonctions la division de la santé animale de la Direction générale des services de l’agriculture du ministère est chargée de prévenir, de juguler et d’éliminer les maladies graves et, par conséquent, d’enregistrer et de superviser les établissements d’élevage et de commercialisation d’animaux, et d’adopter des mesures de certification sanitaire, il est manifeste que, même si au moment du conflit, en raison d’une épidémie de fièvre aphteuse, une déclaration d’urgence sanitaire était en vigueur, les mesures syndicales qui ont été prises ne mettaient en péril ni la vie, ni la santé, ni la sécurité de l’ensemble ou d’une partie de la population, comme peuvent l’indiquer les rapports techniques pertinents. Les mesures prises n’ont eu pour effet de mettre un terme ni aux activités de prévention, de contrôle et de certification, ni aux dispositions prises pour éliminer l’épidémie susmentionnée; elles se sont limitées à ne pas adresser au siège central du ministère les informations dont il est question et à effectuer une grève le 26 juin 2001, dans le cadre des mobilisations prévues. Les fonctionnaires de la division de la santé animale ayant pris part au conflit, loin de ne pas assumer la responsabilité qu’ils ont de lutter contre l’épidémie de fièvre aphteuse, et bien loin de mettre en péril la vie ou la santé de l’ensemble de la population, ont défendu leur droit de bénéficier, à titre de compensation et de rémunération de tâches supplémentaires, du temps effectivement passé à exercer leurs fonctions avant, pendant et après l’application de la déclaration d’urgence sanitaire.

B. Réponse du gouvernement

1. 720. Dans sa communication du 7 janvier 2003, à propos de son inobservation alléguée de la convention no 151, le gouvernement indique que la liberté de constituer des organisations syndicales dans le secteur public est absolue et que précisément, dans beaucoup des administrations de l’Etat, des conventions collectives ont été conclues sur l’ensemble des conditions d’emploi. Le gouvernement souligne que la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations et le Comité de la liberté syndicale savent qu’il n’existe pas en Uruguay de restrictions juridiques à la constitution des organisations syndicales pas plus qu’à la négociation collective. Qui plus est, la personnalité juridique est reconnue de fait aux syndicats tant du secteur privé que du secteur public pour qu’ils puissent négocier collectivement et, de manière effective, les représentants syndicaux des fonctionnaires ont souscrit de nombreuses conventions collectives, en particulier au niveau des administrations des secteurs commercial et industriel, dans le secteur bancaire et dans les autorités départementales.
2. 721. A propos de l’affirmation selon laquelle il n’aurait pas convoqué la Commission permanente des relations professionnelles dans l’administration centrale et d’autres organismes, commission créée en vertu de l’article 739 de la loi no 16736, le gouvernement indique que cette commission a déployé des activités intenses après sa création. Cela étant, ces derniers temps, elle n’a pas été convoquée. Le gouvernement souligne que la loi indique expressément que n’importe quelle partie, pour défendre ses propres intérêts, peut demander à la commission de se réunir. Aucune organisation ne l’a fait: indépendamment de la question de la convocation dans le domaine mentionné, les relations professionnelles dans le secteur public sont absolument normales, et c’est parmi les fonctionnaires de l’Etat que l’on enregistre les taux les plus élevés de syndicalisation.
3. 722. Se référant à l’affirmation selon laquelle la négociation collective ne serait pas promue, le gouvernement qui avait pris ses fonctions au moment de la restauration de la démocratie, en mars 1985, avait mis en œuvre un système de convocation obligatoire, tous les quatre mois, des employeurs et des travailleurs à des fins de négociations salariales. Il s’agissait d’une étape de promotion de la négociation collective, étape nécessaire après une période d’absence de négociation collective et une période d’inflation forte qui rendait nécessaires des ajustements fréquents des salaires. Cette étape s’est achevée avec le rétablissement des libertés individuelles et collectives et la baisse des taux d’inflation, lesquels sont passés de 130 pour cent par an à moins de 5 pour cent en 1999.
4. 723. Le gouvernement reconnaît que la convocation aux négociations salariales ne devrait pas être obligatoire, mais il souligne que le caractère obligatoire de ces négociations n’implique pas qu’elles font l’objet de restrictions dans quelque secteur que ce soit. Au contraire, comme il l’a déjà indiqué, la négociation ne comporte de conditions ni pour la reconnaissance de la capacité de négocier des parties, ni pour les modalités de la négociation. Le gouvernement souligne que le ministère du Travail et de la Sécurité sociale dispose en permanence d’une équipe de techniciens qui fournissent une aide en vue des négociations que les parties souhaitent mener. A ce sujet, le gouvernement affirme que, de 1995 à 1999, on a enregistré dans les entreprises publiques et les autorités départementales des négociations collectives libres et fluides. Par ailleurs, s’il est vrai qu’il n’y a pas eu de conventions collectives dans l’administration centrale, il n’est pas moins vrai que, dans divers organismes qui dépendent du gouvernement central, des négociations ont permis aux syndicats de formuler des revendications dont l’administration a tenu compte dans ses prévisions budgétaires. C’est le cas de la Fédération uruguayenne des instituteurs qui a mené une stratégie intense de mobilisation et de participation et est parvenue à influencer les instances de décision du secteur. Autre exemple: la Fédération des fonctionnaires de la santé publique qui, pendant la période susmentionnée, a participé à la définition de questions salariales et a influencé l’élaboration du budget quinquennal et la loi sur la présentation des comptes. Entre 1995 et 1999, dans les entreprises publiques, il y a eu deux domaines de négociation: des négociations centralisées à caractère général avec le Bureau de la planification et du budget, et des négociations dans chaque entreprise.
5. 724. Le gouvernement indique que les négociations centralisées n’ont jamais été interrompues. Dans ce domaine, des conventions ont été conclues, entre autres, dans l’Administration nationale des ports, dans le secteur des télécommunications (ANTEL), dans l’entreprise publique d’alimentation électrique (UTE), dans l’Administration nationale des postes et au sein de la Banque de prévision sociale. En 2000 et 2001, la situation au sein du secteur public a conservé les mêmes caractéristiques. Dans l’administration centrale, aucune convention n’a été enregistrée et, dans les entreprises publiques et dans le secteur bancaire public, les négociations sont restées fluides. Il convient de souligner qu’en mars 2000 une convention a été signée par l’Administration nationale des combustibles, de l’alcool et du Portland (ANCAP). Il s’agit d’un accord-cadre dont il sera tenu compte dans des accords de sections adaptés aux objectifs de celles-ci. Etant donné les antécédents susmentionnés, le gouvernement affirme qu’il n’a pas failli à l’application de la convention (nº 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.
6. 725. Au sujet des allégations présentées par l’Association des fonctionnaires du ministère de l’Elevage, de l’Agriculture et de la Pêche à propos de la déclaration de services essentiels, déclaration qui visait certains services de la division de la santé animale de la Direction générale des services de l’élevage, le gouvernement déclare que, avant la déclaration de services essentiels, il y a eu de nombreuses réunions avec les représentants des travailleurs et diverses autorités du ministère de l’Elevage, de l’Agriculture et de la Pêche, et avec des fonctionnaires du ministère du Travail et de la Sécurité sociale, afin de rapprocher les positions des parties en conflit.
7. 726. Le gouvernement indique que, en droit uruguayen, la déclaration de services essentiels ne revient pas à interdire la grève, mais comporte seulement la nécessité d’assurer des gardes d’urgence. Par conséquent, la grève n’est illicite qu’en cas d’interruption totale du service. L’article 4 de la loi no 13720 n’interdit pas la grève dans les services essentiels mais prévoit seulement des restrictions.
8. 727. Le gouvernement ajoute que, à l’évidence, la situation délicate dans laquelle le pays se trouvait au moment de l’alerte sanitaire, provoquée par l’apparition de la fièvre aphteuse, a conduit à une situation d’urgence nationale qui justifiait la déclaration de services essentiels selon les termes qui ont été adoptés. En aucune façon, la déclaration n’empêche les fonctionnaires intéressés d’exercer librement le droit de grève. Elle a seulement limité ce droit en exigeant la prestation de services minimums qui ne vont pas à l’encontre de l’exercice de ce droit. Par ailleurs, le gouvernement indique que le mécanisme prévu par l’article 4 de la loi no 13720 constitue un recours exceptionnel et qu’il n’a été utilisé que dans un nombre restreint de cas.
9. 728. A propos des allégations de la Confédération des organisations de fonctionnaires de l’Etat, laquelle affirme que la Commission permanente des relations professionnelles dans l’administration centrale et les organismes visés par l’article 220 de la Constitution de la République n’a pas été convoquée, le gouvernement signale que l’article 739 de la loi no 16736 autorise n’importe quelle partie à la convoquer.
10. 729. Le gouvernement indique que les allégations qui remettent en cause les décrets nos 158 et 159 sur la réduction des dépenses publiques, édictés par le pouvoir exécutif le 7 mai 2002, ne méritent pas d’amples commentaires. Selon le gouvernement, il ressort de la seule lecture de ces textes normatifs qu’ils n’enfreignent nullement les normes internationales que le pays a ratifiées. Le gouvernement estime que l’interdiction dans l’administration centrale d’entraîner la réalisation d’heures supplémentaires ou d’engager du personnel aux fins de l’exécution d’ouvrages ou de la prestation de services occasionnels, saisonniers, temporaires ou d’une autre nature tient seulement au fait que l’Etat limite les dépenses publiques. Le gouvernement souligne que ces dispositions ne requièrent pas une autorisation ou des consultations préalables.

C. Conclusions du comité

1. 730. Dans le présent cas, le comité observe ce qui suit: 1) le gouvernement aurait enfreint les conventions nos 151 et 154, sans avoir consulté les organisations représentatives, en édictant des décrets qui affectent les conditions d’emploi des fonctionnaires et du fait qu’il n’existe pas au sein de l’administration publique de domaines rendant possible la négociation collective, et 2) le ministère du Travail et de la Sécurité sociale a décidé, à la suite d’une grève, de déclarer services essentiels le service et les fonctions de différentes unités de la division de la santé animale, laquelle relève de la Direction générale des services de l’élevage du ministère de l’Elevage, de l’Agriculture et de la Pêche.
2. 731. Il est fait état de la violation par le gouvernement des conventions nos 151 et 154 à la suite de: i) la promulgation des décrets nos 158 et 159 (qui, selon les plaignants, interdisent l’engagement de personnel aux fins de la réalisation de travaux ou de la prestation de services occasionnels, saisonniers, temporaires ou autres, lorsque cet engagement implique un service à caractère personnel, et suspendent la rémunération des heures supplémentaires dans l’administration centrale); ii) l’absence de convocation de la Commission permanente des relations professionnelles dans l’administration centrale et certains organismes – la commission, qui est composée notamment de membres du pouvoir exécutif et de membres des organisations de fonctionnaires les plus représentatives, a pour objectif de donner des orientations en matière de salaires et de conditions d’emploi et sur les questions visées par les conventions internationales du travail; et iii) l’abandon de la négociation de conventions collectives dans les entreprises publiques de l’Etat. A cet égard, le comité note que le gouvernement indique ce qui suit: 1) les décrets nos 158 et 159 de 2002 visent à réduire les dépenses publiques et correspondent à la volonté de l’Etat de limiter ces dépenses, ce qui ne requiert ni autorisation ni consultation préalables; 2) la loi autorise tout membre de la Commission permanente des relations professionnelles dans l’administration centrale et certains organismes à convoquer la commission; 3) depuis 1995, on enregistre des négociations collectives libres et fluides dans les entreprises publiques et les administrations départementales. Le gouvernement indique que, s’il est vrai qu’aucune convention collective n’a été enregistrée dans l’administration centrale, des négociations dans divers organismes qui relèvent du gouvernement central ont permis aux syndicats de formuler des revendications dont l’administration a tenu compte pour ses prévisions budgétaires.
3. 732. En premier lieu, à propos des décrets nos 158 et 159 contestés, le comité estime que, même si les mesures qui sont prises pour réduire les dépenses publiques relèvent essentiellement de la compétence des pouvoirs publics, lorsque ces mesures sont susceptibles d’affecter les conditions d’emploi des fonctionnaires ou des travailleurs du secteur public (ce qui est le cas avec les décrets susmentionnés), leurs organisations devraient être consultées avant que ces mesures ne soient adoptées. Le comité demande au gouvernement de promouvoir à l’avenir la consultation des organisations intéressées dans des cas de ce type.
4. 733. Par ailleurs, à propos de l’absence de négociation collective dans l’administration centrale (selon le gouvernement, la négociation collective est fluide dans d’autres domaines du secteur public), le comité rappelle que la convention no 154 sur la négociation collective, que l’Uruguay a ratifiée en 1989, dispose à son article 1 qu’elle «s’applique à toutes les branches d’activité économique» et que «pour ce qui concerne la fonction publique, des modalités particulières d’application de la […] convention peuvent être fixées par la législation ou la pratique nationales» et, à son article 2, que «le terme ‘négociation collective’ s’applique à toutes les négociations qui ont lieu entre un employeur, un groupe d’employeurs ou une ou plusieurs organisations d’employeurs, d’une part, et une ou plusieurs organisations de travailleurs, d’autre part, en vue de a) fixer les conditions de travail et d’emploi». Dans ces conditions, le comité demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir la pleine application de la convention no 154 et promouvoir aussi la négociation collective dans l’administration centrale publique par le biais de mécanismes appropriés, en consultation avec les organisations syndicales intéressées.
5. 734. A propos du fait que les plaignants ont contesté la décision que le ministère du Travail et de la Sécurité sociale a prise de déclarer services essentiels le service et les fonctions de diverses unités de la division de la santé animale, laquelle relève de la Direction générale des services de l’élevage du ministère de l’Elevage, de l’Agriculture et de la Pêche, à la suite d’une grève réalisée en juin 2001, le comité note ce que le gouvernement déclare à ce sujet: 1) avant la déclaration de services essentiels, le ministère du Travail a tenu de nombreuses réunions avec les représentants des travailleurs et les autorités du ministère de l’Elevage, de l’Agriculture et de la Pêche, afin de rapprocher les parties en conflit; 2) en droit uruguayen, la déclaration de services essentiels n’implique pas l’interdiction de la grève mais seulement la nécessité d’assurer des gardes d’urgence; 3) la loi no 13720 n’interdit pas la grève dans les services essentiels mais se borne à prévoir des restrictions; et 4) la situation délicate que le pays traversait au moment de l’alerte sanitaire, provoquée par l’apparition de la fièvre aphteuse, a conduit à une situation d’urgence nationale qui justifiait la déclaration de services essentiels, ce qui, en aucune manière, n’a empêché les fonctionnaires intéressés d’exercer librement leur droit de grève, mais n’a fait que limiter la grève, des services minimums étant exigés. A ce sujet, bien que l’organisation plaignante affirme que les mesures adoptées n’ont conduit à mettre un terme ni aux activités de prévention, de contrôle et de certification, ni aux mesures visant à éliminer l’épidémie de fièvre aphteuse, elle reconnaît qu’une déclaration d’urgence sanitaire était en vigueur dans le pays. Dans ces conditions, le comité considère que la décision prise par le gouvernement de déclarer comme service essentiel – afin d’imposer un service minimum – la division de la santé animale, alors que sévissait une maladie (la fièvre aphteuse) très contagieuse, n’enfreint pas les principes de la liberté syndicale.

Recommandation du comité

1. 735. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité demande au gouvernement de promouvoir à l’avenir la consultation avec les organisations intéressées quand il envisagera, pour réduire les dépenses publiques, d’adopter des mesures susceptibles d’affecter les conditions d’emploi des fonctionnaires ou des travailleurs du service public.
   • b) A propos du droit de négociation collective des fonctionnaires de l’administration centrale, le comité demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir la pleine application de la convention no 154 et de promouvoir la négociation collective dans l’administration centrale publique par le biais de mécanismes appropriés, en consultation avec les organisations syndicales intéressées.