Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 337, Juin 2005

Cas no 2244 (Fédération de Russie) - Date de la plainte: 11-DÉC. -02 - Clos

1. 1223. La plainte figure dans une communication datée du 11 décembre 2002, émanant de la Confédération russe du travail (KTR).
2. 1224. Le gouvernement a transmis des observations partielles dans des communications en date du 5 septembre 2003 et du 1er mars 2005.
3. 1225. La Fédération de Russie a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 1226. Dans sa communication du 11 décembre 2002, la KTR allègue une atteinte aux droits du Syndicat russe des équipages de locomotive (RTUREC), affilié à la KTR.
2. 1227. La KTR déclare que le RTUREC, qui représente les travailleurs des équipages de locomotive des entreprises de transport ferroviaire de la Fédération de Russie, a été créé en janvier 1992. A la date d’introduction de la plainte, il avait le statut de syndicat panrusse et représentait plus de 3 500 personnes. Avant 1992, un seul syndicat existait dans le secteur ferroviaire, et ce pendant près de soixante-dix ans: le Syndicat russe des cheminots et des constructeurs de matériels de transport ferroviaire (Rosprofzhel).
3. 1228. L’organisation plaignante déclare également que le ministère des Voies de communication (MVC) est responsable de toutes les entreprises de transport ferroviaire. Le MVC est un organe exécutif fédéral chargé de mettre en œuvre la politique de l’Etat dans le secteur ferroviaire de la Fédération de Russie et de réglementer les activités économiques de ce secteur. La KTR indique que toutes les directives du MVC ont force obligatoire pour les entreprises des chemins de fer; c’est le MVC qui régit les conditions de travail dans ces entreprises.
4. 1229. Selon la KTR, l’émergence d’un syndicat indépendant dans le secteur ferroviaire a provoqué une réaction extrêmement hostile de la part des employeurs à tous les niveaux, depuis les cadres de sous-divisions distinctes de transport ferroviaire jusqu’aux fonctionnaires du MVC. L’organisation plaignante allègue que le RTUREC n’a jamais été reconnu depuis sa création et que le MVC entrave ses activités. En particulier, l’organisation plaignante allègue ce qui suit: défaut de consulter les représentants des travailleurs sur des questions touchant à leurs droits sociaux et à leurs droits au travail; refus de négocier collectivement; refus d’enregistrer des organisations nouvellement constituées ainsi que les modifications apportées aux règlements d’organisations existantes; ingérence des autorités dans les affaires syndicales et atteinte au droit des organisations syndicales de rédiger librement leur règlement; interdiction des grèves; favoritisme à l’égard du Rosprofzhel et discrimination à l’encontre de tous les autres syndicats du secteur ferroviaire.
5. Défaut de consulter les représentants des travailleurs
6. sur des questions touchant à leurs droits sociaux
7. et à leurs droits au travail
8. 1230. L’organisation plaignante fait valoir que, conformément à l’article 11 de la loi sur les syndicats, leurs droits et garanties en matière d’activité syndicale du 12 janvier 1996 (ci-après loi sur les syndicats), «les projets d’actes législatifs normatifs touchant aux droits sociaux et aux droits au travail des travailleurs doivent être examinés et adoptés par des organes exécutifs et locaux de niveau municipal, en tenant dûment compte de l’opinion des syndicats respectifs». Toutefois, le 8 mai 2001, le gouvernement a adopté le programme de réformes structurelles du transport ferroviaire, qui a eu une incidence directe sur les droits sociaux et les droits au travail des travailleurs puisqu’il prévoyait une réduction du nombre de travailleurs, une diminution des dépenses sociales, des changements dans le système de rémunération, etc. Ce programme a été adopté sans aucune consultation du RTUREC et ce, malgré que ce syndicat ait demandé à plusieurs reprises à participer aux délibérations du comité du MVC chargé des questions touchant aux réformes structurelles.
9. 1231. La KTR indique que les entreprises de transport ferroviaire ont l’habitude de ne consulter d’autre syndicat que le Rosprofzhel. En outre, une fois les documents adoptés par la direction, le RTUREC n’a aucun moyen d’en prendre connaissance.
10. Refus de négocier collectivement
11. 1232. Selon l’organisation plaignante, la législation russe n’assigne pas le rôle de conclure des conventions collectives au syndicat le plus représentatif, mais confère ce droit à tous les syndicats. Elle fait remarquer que, conformément à l’article 6 de la loi sur les conventions collectives du 11 mars 1992, lorsqu’il y a plusieurs organisations de travailleurs au niveau de l’entreprise ou au niveau fédéral, sectoriel, professionnel ou autre, chacune d’elles a le droit de négocier au nom de ses membres ou des travailleurs qu’elle représente. Cet article oblige également les employeurs à négocier collectivement sur les questions soulevées par les syndicats. L’organisation plaignante allègue qu’en octobre-novembre 1997 plusieurs organisations de premier niveau du RTUREC ont présenté leurs requêtes à la direction de leurs entreprises respectives. Toutefois, les responsables des dépôts de locomotives ont refusé d’engager des procédures de conciliation, affirmant que seuls les Chemins de fer moscovites (CFM) étaient habilités à donner suite aux requêtes présentées par ces syndicats. De février 1997 à août 1998, ces requêtes ont été adressées à plusieurs reprises aux dirigeants des CFM, assorties d’une invitation à engager une négociation collective. Les CFM, faisant valoir qu’ils n’étaient pas l’employeur, ont refusé de négocier collectivement. L’organisation plaignante insiste sur le fait que ce problème ne s’était jamais présenté avec le Rosprofzhel. L’organisation plaignante explique que, par une lettre du 27 mai 1998, l’administration des CFM a notifié le RTUREC de son refus de négocier. La KTR indique toutefois que, dans la même lettre, les CFM se sont référés à l’existence de l’accord collectif négocié avec le Rosprofzhel en 1997. La KTR déclare que le ministère public de Moscou, secteur des transports [Moscow Office of Transport Prosecutor], a conclu que le refus de la direction des CFM de négocier collectivement était illégal et a demandé au Département pour le règlement des conflits du travail et la création de partenariats sociaux, du ministère du Travail et du Développement social, de prendre des mesures en vue de régler ce différend. Il a reconnu que les CFM, en tant que représentants des intérêts des transports ferroviaires, étaient habilités à signer des conventions collectives. L’organe interrégional central du ministère du Travail et du Développement social a conclu que les CFM avaient compétence pour traiter les requêtes présentées par le RTUREC. Soucieux de régler ce conflit, le RTUREC a sollicité l’assistance de la Commission tripartite de Moscou chargée de réglementer les relations sociales et professionnelles. Le 27 avril 1998, conformément à l’article 17 de la loi sur le règlement des conflits du travail, en vertu duquel, lorsqu’une grève est interdite, il appartient au Président de la Fédération de Russie de statuer sur le conflit du travail dans un délai de dix jours, le syndicat s’est adressé au Président de la Fédération. Le dossier a été transmis au gouvernement, puis au MVC pour examen. N’obtenant aucun résultat, les présidents des organisations syndicales de premier niveau se sont de nouveau adressés au Président, sans plus de résultats.
12. 1233. Jusqu’à la date d’introduction de la plainte, le RTUREC n’a pas réussi à négocier collectivement avec les entreprises de transport ferroviaire pour élaborer et inclure dans une convention collective des dispositions qui refléteraient les conditions de travail spécifiques des cheminots employés dans les équipages de locomotive. La situation se serait dégradée après que le Rosprofzhel eut refusé de créer un organe aux fins de la négociation collective. L’organisation plaignante déclare que, même lorsque les représentants du RTUREC dans différentes entreprises sont habilités à faire partie de la commission chargée d’élaborer une convention collective, la direction ne consent à signer cette convention qu’avec le Rosprofzhel.
13. 1234. Selon l’organisation plaignante, la législation russe ne prévoit pas que les conventions tarifaires sectorielles doivent être conclues par l’organisation syndicale la plus représentative. Tous les syndicats panrusses et leurs associations ont le droit de conclure de telles conventions. La qualité de syndicat panrusse garantit donc au RTUREC le droit de conclure des conventions tarifaires dans le secteur des transports. Cependant, le MVC refuse de négocier avec ce syndicat, invoquant l’existence d’une convention tarifaire sectorielle conclue avec le Rosprofzhel, laquelle couvre tous les travailleurs du transport ferroviaire fédéral. L’organisation plaignante allègue que le MVC a suggéré au RTUREC de constituer un organe représentatif unifié avec le Rosprofzhel. Cependant, ce syndicat n’a pas répondu aux nombreuses propositions du RTUREC, et les conventions tarifaires sectorielles pour 1998-2000 et 2001-2003 ont été conclues sans la participation du RTUREC.
14. Refus d’enregistrer des syndicats nouvellement constitués ainsi que les modifications apportées
15. au règlement de syndicats existants
16. 1235. L’organisation plaignante explique que la législation permet aux syndicats de mener leurs activités même si elles ne sont pas enregistrées auprès d’institutions judiciaires. Un syndicat doit se faire enregistrer pour obtenir la personnalité juridique. L’article 8 de la loi sur les syndicats fait obligation aux institutions judiciaires d’enregistrer les syndicats. Cela dit, l’organisation plaignante estime que cette norme est sans effet dans la pratique. La KTR affirme que les institutions judiciaires refusent systématiquement d’enregistrer les statuts des organisations nouvellement constituées du RTUREC et les modifications apportées aux statuts des syndicats existants. Un syndicat auquel on dénie la personnalité juridique éprouve souvent des difficultés à protéger efficacement les intérêts des travailleurs. A cet égard, la KTR se réfère aux cas suivants de refus d’enregistrement:
17. – le principal conseil judiciaire de Moscou a refusé par deux fois d’enregistrer l’Association interrégionale des syndicats des chemins de fers moscovites;
18. – le 21 avril 2000, l’enregistrement a été refusé à l’Organisation territoriale du Syndicat russe des équipages de locomotive des CFM; et
19. – l’enregistrement a été refusé par deux fois à l’organisation de premier niveau du Syndicat russe des équipages de locomotive du dépôt de locomotives d’Uzlovaïa (CFM).
20. 1236. La KTR explique que les raisons données par les autorités d’Etat pour ne pas procéder à l’enregistrement sont relatives au fait que tous les documents requis à cet effet n’ont pas été fournis dans un délai d’un mois à compter de la date d’établissement du syndicat, ou au fait que la structure interne des syndicats n’est pas conforme à l’article 3 de la loi sur les syndicats. La KTR déclare que, même si l’article 8 de la loi sur les syndicats prescrit un délai d’un mois pour l’enregistrement des syndicats, l’article 21 de la loi sur les associations à but non lucratif prévoit une période de trois mois. En outre, l’organisation plaignante déclare que, conformément à la loi sur les syndicats, un syndicat a le droit de décider de manière indépendante s’il veut ou non se faire enregistrer en tant que personne morale, et que la décision de se faire enregistrer peut être prise à tout moment. S’agissant de la structure interne des syndicats, l’organisation plaignante renvoie à l’article 14 de la loi sur les associations à but non lucratif, qui permet aux organisations à but non lucratif de créer, à titre de sous-divisions structurelles, des branches et des cellules de représentation. L’organisation plaignante déclare par ailleurs que la liste de documents à soumettre aux fins de l’enregistrement est prévue à l’article 8 de la loi sur les syndicats. Toutefois, à la place de ces documents, les organes du ministère de la Justice demandent des documents visés dans des textes normatifs dudit ministère de la Justice. Enfin, la KTR indique que les organes ministériels en question, en application du Règlement relatif à l’examen des demandes d’enregistrement par l’Etat d’associations à but non lucratif, peuvent recommander au syndicat intéressé de supprimer les violations décelées dans ses documents constitutifs. La KTR conclut qu’il est devenu impossible d’enregistrer un syndicat tant que les violations n’ont pas été supprimées.
21. Ingérence des autorités dans les activités syndicales
22. et atteinte au droit des syndicats de rédiger librement leurs règlements
23. 1237. La KTR allègue que l’application des dispositions légales garantissant l’indépendance des syndicats n’est pas garantie dans la pratique. Pour citer un exemple d’ingérence dans les affaires syndicales, l’organisation plaignante allègue que la direction de la Division Golutvin des matériels fixes de la gare de Ramenskoïe (CFM) a tenté de faire pression sur les membres du Syndicat des cheminots (SC). Après quelques tentatives infructueuses de la direction pour amener le syndicat à cesser ses activités, ce fut au tour du ministère public de faire pression sur lui. Le 31 juillet 1998, le ministère public, secteur des transports sur la ligne Moscou-Ryazan [Moscow-Ryazan Transport Prosecutor’s Office] a demandé au tribunal populaire de Ramenskoïe (région de Moscou) de déclarer nul et non avenu le règlement de la Division Golutvin des matériels fixes. Le tribunal a contraint le syndicat à modifier son règlement. Par suite des pressions incessantes de la part de la direction et des autorités, le syndicat a cessé d’exister.
24. Interdiction des grèves dans le transport ferroviaire
25. 1238. La KTR considère que la loi sur le transport ferroviaire fédéral prive tous les cheminots de leur droit de grève. Cette interdiction concerne toutes les catégories de cheminots, indépendamment de la question de savoir si un arrêt de travail exposerait à un danger évident et inévitable la vie, la sécurité et la santé de la personne. La loi prévoit la possibilité d’infliger des sanctions disciplinaires en cas d’arrêt de travail.
26. 1239. La loi sur le règlement des conflits du travail prévoit, en lieu et place de la grève, une procédure consistant à en appeler au Président de la Fédération de Russie, qui doit rendre une décision dans les dix jours. D’après l’organisation plaignante, cette procédure est inefficace car, dans la pratique, les problèmes sont en fait réglés par des organes fédéraux spécifiques et, dans le cas du transport ferroviaire, par le MVC. Or ce ministère ne peut régler objectivement des conflits du travail dans lesquels il est à la fois juge et partie. L’organisation plaignante rappelle à cet égard le conflit du travail survenu en 1997 à la suite du refus de l’employeur d’engager une négociation collective. Le RTUREC a demandé au Président de statuer. Cependant, l’appel a été transmis pour examen au gouvernement, puis au MVC et au ministère du Travail et du Développement social.
27. Favoritisme et discrimination à l’égard
28. de certaines organisations
29. 1240. L’organisation plaignante considère que, même si l’article 2 de la loi sur les syndicats prévoit l’égalité des droits pour tous les syndicats, non seulement cette norme n’est pas appliquée, mais l’inégalité est confirmée par une autre législation qui accorde des avantages individuels aux syndicats ayant les faveurs du MVC. L’organisation plaignante indique que la loi sur le transport ferroviaire fédéral du 20 juillet 1995 donne au gouvernement le droit de définir les modalités et conditions d’utilisation gratuite des transports par les travailleurs d’entreprises et institutions de transport ferroviaire. Le 24 juin 1996, le gouvernement a émis un décret accordant aux délégués à plein temps des organisations syndicales opérant dans le secteur du transport ferroviaire le droit d’obtenir, pour leur usage personnel, des billets gratuits. Sur la base de ce décret, le MVC a adopté le Règlement relatif à la délivrance de billets gratuits aux cheminots. Bien que plusieurs syndicats soient actifs dans le secteur du transport ferroviaire fédéral, seuls les délégués syndicaux du Rosprofzhel ont reçu des billets. La KTR allègue que, par l’adoption d’une telle politique, le MVC appuyait le monopole syndical du Rosprofzhel. La KTR indique que l’ancien président du syndicat de premier niveau du RTUREC a demandé à la Cour suprême de déclarer nul et non avenu le règlement susmentionné. La Cour a rejeté cette requête, mais a déclaré dans sa décision du 23 juin 1997 que «le RTUREC est aussi un syndicat sectoriel, c’est-à-dire un syndicat opérant dans un secteur distinct et unifiant les travailleurs sur la base de leurs intérêts professionnels. Par conséquent, les délégués de ce syndicat [...] devraient jouir du droit d’utiliser gratuitement les transports pour leurs besoins personnels à l’intérieur du pays.» La Cour a également considéré comme légal le fait que seuls les délégués syndicaux du Rosprofzhel bénéficient de la gratuité du transport. Divers recours ont été exercés contre le refus de la direction de délivrer des billets aux délégués syndicaux du RTUREC. En octobre 1998, le tribunal de la ville de Zheleznodorozhnyi a jugé que le refus d’accorder l’utilisation gratuite de ce mode de transport au président de l’Organisation territoriale du RTUREC (CFM) était illégal. Cependant, cette décision a été contestée par la suite, puis annulée.
30. 1241. Le 22 septembre 1999, le gouvernement a modifié le décret du 24 juin 1996. Conformément à ces modifications, seuls les délégués syndicaux à plein temps du Rosprofzhel avaient le droit d’utiliser gratuitement le transport ferroviaire pour leurs besoins personnels à l’intérieur du pays. Ainsi, les fonctionnaires des entreprises de transport ferroviaire ont pu s’estimer légalement fondés de refuser de délivrer des billets gratuits aux délégués syndicaux à plein temps du RTUREC. Ces changements ont fait l’objet d’un recours en justice, mais sans résultat. Le 21 juillet 2000, le président de l’Organisation territoriale du RTUREC s’est adressé au gouvernement russe en lui demandant de modifier le décret de manière à supprimer les avantages accordés à un seul syndicat. Cette requête a été transmise au MVC, qui n’a constaté aucune violation des conventions de l’OIT. Le 26 avril 2001, le RTUREC s’est adressé au Président de la Fédération de Russie en le priant de se saisir du dossier et de mettre un terme à cette situation discriminatoire. L’affaire a été transmise au MVC pour examen mais, à la date d’introduction de la plainte, aucune réponse n’était parvenue au syndicat concerné.
31. B. Réponse du gouvernement
32. 1242. Dans ses communications du 5 septembre 2003 et du 1er mars 2005, le gouvernement explique que les relations sociales et professionnelles entre les employés et leurs représentants, d’une part, et les employeurs et leurs représentants, d’autre part, sont régies par le Code du travail. Le projet de code a été examiné par la commission de conciliation, qui comprenait des représentants d’organisations syndicales panrusses, d’associations d’employeurs panrusses et d’autres organisations publiques.
33. 1243. Le gouvernement indique par ailleurs que, selon l’article 29 du Code du travail, les employés peuvent être représentés en partenariat social avec des syndicats et leurs associations, ou par d’autres organisations syndicales telles que visées dans les règlements des syndicats panrusses ou, dans certains cas définis par la loi, par d’autres représentants élus par les travailleurs réunis en assemblée générale (art. 31 du Code). La participation d’autres représentants aux côtés des représentants d’organisations syndicales de premier niveau est possible uniquement au niveau de l’entreprise et aux fins de la négociation collective, de la conclusion et de la modification des conventions collectives et du suivi de leur application. La participation d’autres représentants est également possible lors de l’exercice du droit de participer à la gestion d’une entreprise et à la recherche d’une solution aux conflits du travail entre employés et employeurs.
34. 1244. Lorsque plusieurs syndicats de premier niveau existent au sein d’une entreprise, chacun a le droit d’être représenté au sein d’un organe représentatif unique, créé aux fins de la négociation collective sur la base du principe de la représentation proportionnelle. Le droit de négocier collectivement et de conclure des conventions au nom de tous les travailleurs est accordé au seul syndicat majoritaire uniquement en l’absence d’un accord pour créer un organe représentatif unique. Dans ce cas, les syndicats minoritaires conservent le droit de se faire représenter au sein de l’organe représentatif unique jusqu’à ce que soit signée une convention collective. Cette procédure est décrite à l’article 37 du Code du travail.
35. 1245. En ce qui concerne les organisations syndicales de niveau supérieur, l’article 36 2), du Code du travail dispose que les syndicats et leurs associations ont le droit de négocier collectivement au niveau de la Fédération de Russie, de l’entité territoriale respective, de l’industrie et de la région. Si plusieurs syndicats existent à un niveau particulier, chacun d’entre eux a le droit de se faire représenter au sein d’un organe représentatif unique aux fins de la négociation collective selon le principe de la représentation proportionnelle. Le droit de négocier collectivement est accordé au seul syndicat majoritaire uniquement en l’absence d’un accord visant à créer un organe représentatif unique. Des conventions collectives peuvent être conclues pour protéger des intérêts spécifiques et réglementer les aspects particuliers de certaines professions. Elles peuvent aussi l’être à tout niveau de partenariat social.
36. 1246. S’agissant des désaccords entre différents syndicats sur la question de la représentation, le gouvernement indique qu’il s’agit là d’une affaire interne aux syndicats dans laquelle il n’a pas à s’ingérer.
37. 1247. Dans sa communication du 1er mars 2005, le gouvernement indique que la réforme administrative a profondément modifié la structure du secteur des transports. Le ministère des Transports, qui a été créé par le décret présidentiel no 649 du 20 mai 2004, n’est pas partie aux accords tarifaires sectoriels et n’assure pas la mise en œuvre de ces accords. La réorganisation des chemins de fer fédéraux a conduit à la création d’une entreprise de transport unique, à savoir une société à capital variable appelée Rossiiskie Zheleznye Dorogi (OAO RZhD) (Chemins de fer russes), qui constitue le seul employeur du secteur. Les Chemins de fer moscovites (CFM) sont une filiale de OAO RZhD. Le gouvernement note que le plus grand nombre de plaintes relatives au non-respect des principes du partenariat social ont été formulées par le RTUREC à l’encontre des CFM. Selon le gouvernement, il serait plus constructif de la part du RTUREC de s’efforcer de résoudre les différends survenus au niveau local en collaborant avec les CFM et OAO RZhD. Le gouvernement indique également que la première conférence des travailleurs de OAO RZhD s’est tenue le 21 octobre 2004. Les délégués ont approuvé une convention collective générale pour 2005, convention qui améliore la protection sociale des cheminots et s’applique à chacun d’entre eux, quelle que soit son appartenance syndicale. Parmi les autres avantages sociaux prévus par la convention figure le droit de bénéficier gratuitement d’un billet de train d’un jour à usage personnel.
38. 1248. S’agissant du droit de grève, le gouvernement indique que ce droit est reconnu par la Constitution russe. Le droit de grève en tant que moyen de résoudre des conflits de travail est autorisé par l’article 409 du Code du travail. Les articles 409 à 415 régissent les modalités de grève. Le gouvernement indique en outre que, dans la mesure où la décision de faire grève affecte les droits personnels de chaque travailleur, une telle décision devrait être confirmée dans chaque entreprise par une assemblée de travailleurs (art. 410 du code).
39. 1249. La législation fédérale définit les procédures et les délais à respecter pour la présentation de revendications, l’annonce et l’organisation d’une grève, et exige qu’un niveau minimum de services nécessaires soit assuré pendant la grève. Cette législation a également été promulguée pour limiter le droit de grève dans certaines catégories de travailleurs. Le but de ces lois est de minimiser les effets néfastes d’une grève sur l’économie, les activités vitales de la société, l’activité économique des entreprises concernées et la situation de leurs travailleurs. Cette législation veut inciter les travailleurs et leurs représentants à s’efforcer de résoudre les conflits du travail en recourant à une procédure de conciliation avant de déclencher une grève.
40. 1250. En ce qui concerne les restrictions imposées à la grève par la législation régissant le secteur des transports, le gouvernement indique que ces restrictions ne constituent pas une interdiction totale et que, lorsqu’un syndicat déclenche une grève pour résoudre un conflit collectif du travail, les organisateurs de cette grève ont l’obligation de garantir un niveau de service minimum. Conformément à l’article 412 du Code du travail et au décret gouvernemental no 901 du 17 décembre 2002, la liste des services minimum à garantir durant une grève des entreprises de transport a été dressée en accord avec les syndicats nationaux du secteur et approuvée par le ministère des Voies de communication (MVC) (par l’arrêté no 12 du 27 mars 2003, enregistré par le ministère de la Justice le 11 avril 2003 sous le no 4408) et par le ministère des Transports (par l’arrêté no 197 du 7 décembre 2002, enregistré par le ministère de la Justice le 6 janvier 2004 sous le no 5379). Par ailleurs, afin de satisfaire aux prescriptions de la législation du travail relatives à la réglementation des relations de travail dans le secteur des transports, le ministère des Transports nouvellement créé procède actuellement à l’établissement d’une liste des professions et tâches directement liées aux transports. Cette liste facilitera l’application des normes de la loi no 17-FZ du 10 janvier 2003 sur le transport ferroviaire dans la Fédération de Russie, loi qui règlemente la procédure à suivre pour déclarer illégale une grève dans ce secteur.

C. Conclusions du comité

1. 1251. Le comité note que, dans le cas présent, l’organisation plaignante (Confédération russe du travail, KTR) allègue des atteintes aux droits syndicaux du RTUREC, notamment: défaut de consulter les représentants des travailleurs lorsque des décisions affectant leurs droits sociaux et leurs droits au travail sont adoptées; refus de négocier collectivement; refus d’enregistrer des organisations nouvellement constituées ainsi que des modifications apportées aux règlements d’organisations existantes; ingérence des autorités publiques dans la gestion et les affaires syndicales, y compris l’interdiction des grèves; favoritisme à l’égard d’un autre syndicat (Rosprofzhel) et discrimination à l’encontre de tous les autres syndicats existant dans le secteur du transport ferroviaire. Le comité note que le gouvernement limite ses commentaires à des considérations générales.
2. Défaut de consulter les représentants des travailleurs sur des questions touchant à leurs droits sociaux
3. et leurs droits au travail
4. 1252. En ce qui concerne la première série d’allégations, le comité note que l’organisation plaignante se réfère plus particulièrement à l’absence de consultations avec le RTUREC sur le Programme de réforme structurelle du transport ferroviaire, adopté par le gouvernement et qui affectait les droits sociaux et les droits au travail des cheminots, malgré que ce syndicat ait demandé à plusieurs reprises à participer aux réunions consacrées aux questions relatives à cette réforme. Par ailleurs, le plaignant affirme que les entreprises de transport ferroviaire ont pour habitude de consulter uniquement le Rosprofzhel. En outre, une fois que l’administration a approuvé les documents, le RTUREC est dans l’impossibilité d’en prendre connaissance.
5. 1253. Le comité note la déclaration du gouvernement selon laquelle des consultations sont menées avec les syndicats, l’exemple cité étant que le projet de Code du travail a été examiné par une commission dont faisaient partie des représentants de syndicats panrusses.
6. 1254. Le comité souligne l’importance qu’il convient d’attacher à une consultation approfondie et franche sur toute question ou projet de loi concernant les droits syndicaux. Le comité estime utile de se référer à la recommandation (nº 113) sur la consultation aux échelons industriel et national, 1960, qui, en son paragraphe 1, dispose que des mesures devraient être prises en vue de promouvoir une consultation et une collaboration efficace entre les autorités publiques et les organisations d’employeurs et de travailleurs sans qu’aucune discrimination soit exercée à l’égard de ces dernières. Aux termes du paragraphe 5 de la recommandation, cette consultation devrait viser à faire en sorte que les autorités publiques sollicitent de façon appropriée les vues, les conseils et le concours des organisations en question, notamment dans la préparation et la mise en œuvre de la législation touchant leurs intérêts. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 927 et 928.] Le comité renvoie également à la recommandation (nº 143) concernant les représentants des travailleurs, 1971, dont le paragraphe 16 dispose que la direction d’une entreprise devrait mettre à la disposition des représentants des travailleurs […] les informations nécessaires à l’exercice de leurs fonctions. Aussi le comité demande-t-il de prendre des mesures propres à assurer que les syndicats puissent, dans la pratique, participer aux consultations sur toute question ou tout projet de règlement affectant les droits des travailleurs qu’ils représentent. Il demande également au gouvernement de garantir que les syndicats puissent avoir accès à l’information concernant les droits des travailleurs qu’ils représentent. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé à cet égard.
7. Refus de négocier collectivement
8. 1255. Le comité note la déclaration de l’organisation plaignante selon laquelle la législation russe n’assigne pas le rôle de conclure des conventions collectives au syndicat le plus représentatif, mais confère ce droit à tous les syndicats. Selon l’organisation plaignante, il découle de l’article 6 de la loi sur les conventions collectives du 11 mars 1992 que, lorsqu’il y a plusieurs organisations de travailleurs au niveau de l’entreprise ou au niveau fédéral, sectoriel, professionnel ou autre, chacune d’elles a le droit de négocier au nom de ses membres ou des travailleurs qu’elle représente. Le comité note également l’allégation de l’organisation plaignante selon laquelle, malgré de nombreuses invitations à négocier collectivement en vue d’intégrer dans la convention collective des dispositions relatives aux conditions de travail spécifiques des travailleurs employés dans les équipages de locomotive, et malgré les nombreuses plaintes introduites devant les instances compétentes, la direction des entreprises de transport ferroviaire, dont les CFM, ont refusé de négocier collectivement avec le RTUREC. Selon l’organisation plaignante, un autre syndicat, le Rosprofzhel, s’oppose systématiquement à la création d’un organe unifié aux fins de la négociation collective. Le comité note également les allégations similaires concernant la négociation collective au niveau sectoriel.
9. 1256. A la lecture des indications du gouvernement, le comité note que, conformément à l’article 37 du Code du travail, lorsque plusieurs syndicats de premier niveau existent au sein d’une entreprise, chacun a le droit de se faire représenter au sein d’un organisme représentatif unique créé aux fins de la négociation collective selon le principe de la représentation proportionnelle. Le droit de négocier collectivement et de signer des conventions au nom de tous les travailleurs est accordé au seul syndicat majoritaire uniquement en l’absence d’accord pour la création d’un tel organisme. Dans ce cas, les syndicats minoritaires conservent le droit de se faire représenter au sein de l’organisme représentatif unique jusqu’à ce que soit signée une convention collective. Aux niveaux supérieurs (de la Fédération de Russie, des entités territoriales qui la composent, de l’industrie et de la région), s’il existe plusieurs syndicats, chacun a le droit de se faire représenter au sein d’un organisme représentatif unique aux fins de la négociation collective selon le principe de la représentation proportionnelle. Le droit de négocier collectivement est accordé au seul syndicat majoritaire uniquement en l’absence d’accord pour la création d’un tel organisme. Des conventions collectives peuvent être conclues afin de protéger les intérêts spécifiques et de réglementer les aspects particuliers de certaines professions. Elles peuvent l’être aussi à tout niveau de partenariat social. En ce qui concerne les désaccords entre différents syndicats sur la question de la représentation, le gouvernement indique que cette question est une affaire interne aux syndicats et qu’il n’a pas à s’y ingérer. Le comité note également les informations du gouvernement relatives à la récente restructuration du secteur des transports, qui s’est produite avec la création de la Compagnie des Chemins de fer russes. Le gouvernement indique également qu’une convention collective générale applicable à l’ensemble des cheminots a été conclue pour 2005 dans cette entreprise.
10. 1257. Le comité note que, depuis la date d’introduction de la plainte, un nouveau Code du travail a été promulgué qui régit la procédure de négociation collective. Le comité rappelle qu’il avait examiné le texte de l’article 37 du Code du travail dans les cas nos 2216 et 2251. Le comité avait alors conclu que, conformément à l’article 37 5), une protection était accordée à l’échelon de l’entreprise en conservant un siège à l’intention des autres organisations syndicales de premier niveau pour qu’elles puissent, ultérieurement, participer à tout moment au processus de négociation collective. Le comité avait estimé dès lors que l’approche adoptée consistant à favoriser le syndicat le plus représentatif aux fins de la négociation collective n’était pas incompatible avec la convention no 98. [Voir 332e rapport, cas no 2216, paragr. 907, et 333e rapport, cas no 2251, paragr. 979.] Le comité note également avec intérêt la conclusion d’une convention collective générale applicable à l’ensemble des cheminots.
11. 1258. Le comité prend note de la déclaration de l’organisation plaignante selon laquelle le RTUREC représente plus de 3 500 travailleurs et jouit du statut de syndicat panrusse. Bien que le comité n’ait pu déterminer avec certitude si ces syndicats de premier niveau représentent la majorité des travailleurs dans les entreprises de transport où la direction a refusé de négocier collectivement avec les représentants du RTUREC, ainsi que dans le secteur des transports en général, il rappelle l’importance qu’il attache à l’obligation de négocier de bonne foi pour le maintien d’un développement harmonieux des relations professionnelles. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 814.]
12. Refus d’enregistrer des syndicats nouvellement constitués ainsi que les modifications apportées
13. aux règlements de syndicats existants
14. 1259. Le comité note l’allégation de l’organisation plaignante selon laquelle les institutions judiciaires refusent systématiquement d’enregistrer les organisations nouvellement constituées du RTUREC ainsi que les modifications apportées aux règlements des syndicats existants. La KTR se réfère notamment aux cas suivants de refus d’enregistrement: le principal conseil judiciaire de Moscou a refusé par deux fois d’enregistrer l’Association interrégionale des syndicats des CFM; l’enregistrement a également été refusé à l’Organisation territoriale du syndicat panrusse des équipages de locomotive des CFM et, à deux reprises, à l’Organisation syndicale de premier niveau du Syndicat russe des équipages de locomotive du dépôt de locomotives d’Uzlovaïa (CFM). La KTR explique que les raisons données par les pouvoirs publics pour ne pas procéder à l’enregistrement sont relatives au fait que tous les documents requis à cette fin n’ont pas été fournis dans un délai d’un mois à compter de la date d’établissement du syndicat, ou au fait que la structure interne des syndicats n’est pas conforme à ce que prévoit l’article 3 de la loi sur les syndicats. La KTR fait valoir que, même si l’article 8 de la loi sur les syndicats prescrit un délai d’un mois pour l’enregistrement des syndicats, l’article 21 de la loi sur les associations à but non lucratif prévoit un délai de trois mois. En outre, l’organisation plaignante déclare que, conformément à la loi sur les syndicats, un syndicat a le droit de décider de manière indépendante s’il veut ou non se faire enregistrer en tant que personne morale, et que la décision de se faire enregistrer peut être prise à tout moment. S’agissant de la structure interne des syndicats, l’organisation plaignante renvoie à l’article 14 de la loi sur les associations à but non lucratif, qui permet à ces dernières de créer, à titre de sous-divisions structurelles, des branches et des cellules de représentation. L’organisation plaignante indique par ailleurs que la liste de documents à soumettre aux fins d’enregistrement est prévue à l’article 8 de la loi sur les syndicats. Toutefois, à la place de ces documents, les organes du ministère de la Justice demandent des documents visés dans des textes normatifs dudit ministère. Enfin, la KTR précise que les organes ministériels en question, en application du Règlement relatif à l’examen des demandes d’enregistrement par l’Etat d’associations à but non lucratif, peuvent recommander au syndicat intéressé de supprimer les violations décelées dans ses documents constitutifs. La KTR conclut qu’il est devenu impossible d’enregistrer un syndicat tant que les violations n’ont pas été supprimées.
15. 1260. Le comité note qu’aucune information n’a été communiquée par le gouvernement au sujet de ces allégations.
16. 1261. Le comité rappelle que les Etats Membres peuvent prévoir dans leur législation les formalités qui leur semblent appropriées pour assurer le fonctionnement normal des organisations professionnelles. De telles formalités sont compatibles avec la convention no 87 à condition, naturellement, que les dispositions relatives à ces formalités n’aillent pas à l’encontre des garanties prévues par cet instrument. Le comité considère que le délai d’un mois prévu pour enregistrer l’organisation est raisonnable. En ce qui concerne l’organisation structurelle des syndicats, le comité estime que l’allégation de la KTR n’est pas suffisamment précise. Aussi le comité se trouve-t-il dans l’impossibilité de formuler une conclusion sur ce point. Enfin, en ce qui concerne les documents requis pour l’enregistrement de syndicats, le comité note l’indication fournie par la KTR selon laquelle, si l’enregistrement est refusé au motif que tous les documents requis n’ont pas été fournis, les organes du ministère de la Justice, en application du Règlement relatif à l’examen des demandes d’enregistrement par l’Etat d’associations à but non lucratif, peuvent recommander au syndicat intéressé de supprimer dans ses documents fondateurs les éléments contestés. Le comité estime cette approche conforme à la convention no 87.
17. 1262. S’agissant des cas particuliers de refus d’enregistrement des syndicats, mentionnés par l’organisation plaignante, le comité demande au gouvernement d’indiquer les raisons ayant motivé ces refus.
18. Ingérence des autorités dans les activités syndicales
19. et atteinte au droit des syndicats de rédiger librement leurs règlements
20. 1263. Le comité note que la KTR cite un exemple précis d’ingérence dans des affaires syndicales. Elle allègue que la direction de la Division Golutvin des matériels fixes de la gare de Ramenskoïe (CFM) a tenté de faire pression sur les membres du SC. Après quelques vaines tentatives de la direction pour amener le syndicat à cesser ses activités, ce fut au tour du ministère public de faire pression sur lui. Le 31 juillet 1998, le ministère public, secteur des transports, sur la ligne Moscou-Ryazan [Moscow-Ryazan Transport Prosecutor’s Office], a demandé au tribunal populaire de Ramenskoïe (région de Moscou) de déclarer nul et non avenu le règlement de la Division Golutvin des matériels fixes. Le tribunal a contraint le syndicat à apporter des modifications à son règlement. Par suite des pressions incessantes de la part de la direction de cette division et des autorités, le syndicat a cessé d’exister.
21. 1264. Le comité note qu’aucune information n’a été fournie par le gouvernement au sujet de ces allégations.
22. 1265. Rappelant que les pressions exercées sur les travailleurs peuvent être un moyen indirect d’influencer leur affiliation syndicale et, compte tenu du fait qu’aucune information n’a été fournie par le gouvernement, le comité lui demande de mener dans les meilleurs délais une enquête indépendante sur l’allégation concernant les pressions et ingérence de la part de la direction d’entreprise concernée et des autorités à l’encontre du SC de la gare de Ramenskoïe (CFM), et de le tenir informé à cet égard.
23. Interdiction des grèves dans le secteur
24. du transport ferroviaire
25. 1266. Le comité note l’allégation de la KTR selon laquelle la loi sur le transport ferroviaire fédéral prive tous les cheminots de leur droit de grève. Cette interdiction concerne toutes les catégories de cheminots, indépendamment de la question de savoir si un arrêt de travail exposerait à un danger évident et inévitable la vie, la sécurité et la santé de tout ou partie de la population. Cette loi prévoit la possibilité d’imposer une sanction disciplinaire en cas d’arrêt de travail. L’organisation plaignante explique par ailleurs que la loi sur le règlement des conflits du travail prévoit, à titre d’alternative, une procédure consistant à en appeler au Président de la Fédération de Russie, qui doit rendre une décision dans les dix jours. D’après l’organisation plaignante, cette procédure est inefficace car, dans la pratique, les problèmes sont en fait réglés par des organes fédéraux spécifiques et, dans le cas du transport ferroviaire, par le ministère des Voies de communication (MVC). Or ce ministère ne peut régler objectivement des conflits du travail dans lesquels il est à la fois juge et partie. Le plaignant rappelle à cet égard le conflit du travail survenu en 1997 à la suite du refus de l’employeur d’engager une négociation collective. Le RTUREC a adressé sa requête au Président en le priant de statuer. Cependant, l’appel a été transmis pour examen au gouvernement, puis au MVC et au ministère du Travail et du Développement social.
26. 1267. A la lecture des considérations générales du gouvernement, le comité note que le droit de grève est consacré dans la Constitution russe. Le droit de grève en tant que moyen de résoudre les conflits de travail est inscrit à l’article 409 du Code du travail. Le gouvernement indique par ailleurs que la législation fédérale établit les procédures et les délais à respecter pour la présentation de revendications, l’annonce et l’organisation d’une grève et exige qu’un niveau minimum des services nécessaires soit maintenu pendant la grève. Cette législation a également été introduite afin de limiter l’exercice du droit de grève pour diverses catégories de travailleurs. Le but de ces lois est de minimiser les effets néfastes d’une grève sur l’économie, les activités vitales de la société, l’activité économique des entreprises concernées et la situation de leurs travailleurs. Cette législation veut inciter les travailleurs et leurs représentants à s’efforcer de résoudre les conflits du travail en recourant à une procédure de conciliation avant de déclencher une grève. Le comité note également que, dans sa récente communication, le gouvernement indique qu’il n’existe pas d’interdiction générale de la grève dans le secteur des transports et que les organisateurs de grèves sont tenus d’assurer un service minimum. Le gouvernement mentionne à ce sujet différents textes législatifs – article 412 du Code du travail, décret gouvernemental no 901 du 17 décembre 2002, arrêté no 12 du 27 mars 2003 du ministère des Voies de communication et arrêté no 197 du 7 décembre 2002 du ministère des Transports – qui dressent la liste des services minimum à assurer en cas de grève des transports, ainsi que la loi fédérale no 17-FZ du 10 janvier 2003 sur le transport ferroviaire dans la Fédération de Russie.
27. 1268. Le comité rappelle qu’il a eu à examiner l’allégation concernant les restrictions du droit de grève imposées aux employés des chemins de fer dans le cas no 2251. A cette occasion, le comité a rappelé que le droit de grève peut être restreint, voire interdit: 1) dans la fonction publique, uniquement pour les fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat; 2) dans les services essentiels au sens strict du terme, c’est-à-dire, les services dont l’interruption mettrait en danger, dans l’ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne; ou 3) dans les situations de crise nationale aiguë. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 526 et 527.] Le comité a également indiqué que le transport ferroviaire ne constitue pas un service essentiel au sens strict du terme et a donc demandé au gouvernement de modifier sa législation de manière à garantir le droit de grève aux cheminots. [Voir 333e rapport, paragr. 992 et 993.] Le comité note qu’une nouvelle loi sur le transport ferroviaire, la loi fédérale no 17-FZ du 10 janvier 2003, a été adoptée depuis lors. En vertu de l’article 26 de cette loi, la grève est illégale et interdite en tant que moyen de règlement des conflits collectifs aux employés des chemins de fer effectuant des opérations relatives à la circulation, aux manœuvres, aux mouvements de voyageurs et de marchandises, tel que prescrit par la législation fédérale. Par ailleurs, le gouvernement mentionne également les dispositions du Code du travail relatives au maintien d’un service minimum ainsi qu’un certain nombre de décrets et d’arrêtés dressant la liste des services minimum à assurer lors des grèves du secteur des transports, liste qui a été établie en accord avec les syndicats nationaux du secteur. Dans ces conditions, le comité demande au gouvernement de modifier l’article 26 de la loi fédérale sur le transport ferroviaire de manière à rendre cette loi conforme aux principes susmentionnés et à la pratique mentionnée par le gouvernement au sujet des dispositions du Code du travail relatives au service minimum. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé des faits nouveaux survenus en ce domaine.
28. 1269. En ce qui concerne la question du règlement des conflits de travail, lorsque le droit de grève est restreint, voire interdit, le comité note que le nouveau Code du travail prime sur la loi relative au règlement des conflits de travail. Toutefois, le comité note que l’article 413 du Code du travail dispose que le gouvernement de la Fédération de Russie est habilité à statuer dans des conflits touchant à des conventions collectives. A cet égard, le comité rappelle que, si le droit de grève est soumis à restrictions, voire interdit, les travailleurs qui sont ainsi privés d’un moyen essentiel de défendre leurs intérêts économiques, sociaux et professionnels devraient bénéficier de garanties compensatoires, par exemple des procédures de conciliation et de médiation qui puissent déboucher, en cas d’impasse, sur un mécanisme d’arbitrage ayant la confiance des parties intéressées et offrant des garanties suffisantes d’intervention impartiale et expéditive. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 546 et 547.] Aussi le comité demande-t-il au gouvernement de modifier sa législation de telle sorte qu’en pareils cas un désaccord concernant une convention collective puisse être réglé par un organe indépendant et non pas par le gouvernement, et de le tenir informé des mesures prises ou envisagées à cet égard.
29. Favoritisme et discrimination à l’égard
30. de certaines organisations
31. 1270. Le comité note l’allégation du plaignant selon laquelle, en vertu du décret du 24 juin 1996, tel que modifié le 22 septembre 1999, seuls les délégués syndicaux à plein temps du Rosprofzhel ont le droit d’utiliser gratuitement les services de transport ferroviaire pour leurs besoins personnels à l’intérieur du pays. Le plaignant déclare qu’en affichant un tel favoritisme à l’égard du Rosprofzhel le MVC ne fait que renforcer la position de monopole de ce syndicat dans le secteur du transport ferroviaire.
32. 1271. Le comité constate que, selon le gouvernement, la nouvelle convention collective pour 2005 prévoit le droit pour les travailleurs de bénéficier gratuitement d’un billet de train d’un jour à usage personnel.
33. 1272. Le comité croit comprendre que, même si les facilités en question sont, d’une manière générale, sans rapport avec l’exercice des activités de délégué syndical, c’est un fait qu’en accordant un tel avantage aux délégués syndicaux du Rosprofzhel la législation nationale peut donner l’impression que les autorités ont une préférence marquée pour le Rosprofzhel. Le comité considère qu’en favorisant ou en défavorisant ainsi une organisation donnée par rapport aux autres un gouvernement peut influencer le choix des travailleurs en ce qui concerne l’organisation à laquelle ils entendent appartenir. En outre, un gouvernement qui, sciemment, agirait de la sorte porterait aussi atteinte au principe établi dans la convention no 87, selon lequel les autorités publiques doivent s’abstenir de toute intervention de nature à limiter les droits consentis par cet instrument ou à en entraver l’exercice légal, de même, plus indirectement, qu’au principe qui prévoit que la législation nationale ne devra porter atteinte ni être appliquée de manière à porter atteinte aux garanties prévues par la convention. Il serait souhaitable, si un gouvernement désire accorder certaines facilités à des organisations syndicales, que ces organisations soient, à cet égard, placées sur un pied d’égalité. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 304.] Le comité demande au gouvernement de lui indiquer si les dispositions du décret du 24 juin 1996 (tel que modifié le 22 septembre 1999), qui confèrent des privilèges aux délégués syndicaux du Rosprofzhel, ont été abrogées du fait de la restructuration du secteur des transports et de l’entrée en vigueur d’une nouvelle convention collective.

Recommandation du comité

1. 1273. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité regrette que, malgré le temps qui s’est écoulé depuis l’introduction de la présente plainte, le gouvernement n’ait pas répondu à la plupart des allégations de l’organisation plaignante. Le comité prie instamment le gouvernement de se montrer plus coopératif à l’avenir.
   • b) Le comité demande au gouvernement de prendre des mesures propres à garantir que, dans la pratique, les syndicats puissent participer aux consultations sur toutes questions ou projets de réglementation affectant les droits des travailleurs qu’ils représentent, et de le tenir informé à cet égard.
   • c) Le comité demande au gouvernement de garantir que les syndicats puissent avoir accès aux informations concernant les droits des travailleurs qu’ils représentent et de le tenir informé à cet égard.
   • d) Le comité rappelle l’importance qu’il attache à l’obligation de négocier de bonne foi pour le maintien d’un développement harmonieux des relations professionnelles.
   • e) Le comité demande au gouvernement d'indiquer les raisons du refus d’enregistrer l’Association interrégionale des syndicats des CFM, de l’Organisation territoriale du Syndicat russe des équipes de locomotive des CFM, et de l’Organisation syndicale de premier niveau du Syndicat russe des équipes de locomotive du dépôt de locomotives d’Uzlovaïa (CFM).
   • f) Rappelant que les pressions exercées sur les travailleurs peuvent être un moyen informel d’influencer leur affiliation syndicale et, compte tenu du fait qu’aucune information n’a été fournie par le gouvernement, le comité lui demande de mener, dans les meilleurs délais, une enquête indépendante sur l’allégation concernant les pressions et ingérences exercées à l’encontre du SC de la gare de Ramenskoïe (CFM) par la direction de l’entreprise et les autorités, et de le tenir informé à cet égard.
   • g) Le comité demande au gouvernement de modifier l’article 26 de la loi fédérale sur le transport ferroviaire de manière à garantir le droit de grève aux cheminots, et la conformité de la loi avec les dispositions du Code du travail sur le service minimum et de le tenir informé à cet égard.
   • h) Le comité demande au gouvernement de modifier sa législation de telle sorte que, lorsque le droit de grève est soumis à restrictions, voire interdit, un désaccord concernant une convention collective puisse être réglé par un organe indépendant et non pas par le gouvernement, et de le tenir informé des mesures prises ou envisagées à cet égard.
   • i) Le comité demande au gouvernement de lui indiquer si les dispositions du décret du 24 juin 1996 (tel que modifié le 22 septembre 1999), qui confèrent des privilèges aux délégués syndicaux du Rosprofzhel, ont été abrogées en raison de la restructuration du secteur des transports et de l’entrée en vigueur d’une nouvelle convention collective.