Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 333, Mars 2004

Cas no 2288 (Niger) - Date de la plainte: 17-JUIN -03 - Clos

1. 805. La Confédération démocratique des travailleurs du Niger (CDTN) a présenté une plainte en violation de la liberté syndicale contre le gouvernement du Niger dans une communication du 17 juin 2003.
2. 806. Le gouvernement a fourni ses commentaires et observations dans une communication en date du 5 novembre 2003.
3. 807. Le Niger a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 808. Dans sa communication du 17 juin 2003, la CDTN dénonce le fait que, dans la réalisation de sa politique d’ajustement structurel, le gouvernement du Niger ait ciblé les acquis des travailleurs et pris diverses mesures pour comprimer les charges salariales. La CDTN relève que cette compression des charges salariales s’effectue à travers une série de mesures prises unilatéralement par le gouvernement: révision à la baisse de la grille salariale des agents de l’Etat; suppression de certaines indemnités, dont l’indemnité de résidence; cumul d’arriérés de paiement de salaires pour le paiement desquels les travailleurs devront s’en remettre au bon vouloir de l’Etat; blocage des avancements, tant sur le plan financier qu’administratif; réduction de la carrière suite à la modification des conditions de mise à la retraite.
2. 809. A l’égard de la compression des charges salariales, la CDTN fait état de l’approche partiale du gouvernement et de l’application non uniforme des mesures de compression, celles-ci ayant épargné des secteurs entiers ayant un statut autonome, tel que l’enseignement supérieur, la magistrature et l’armée.
3. 810. La CDTN précise qu’un accord conclu le 19 décembre 2001 comportait le principe des négociations salariales au cours du dernier trimestre de l’année 2002. Dans ce contexte, elle a présenté un cahier de revendications au gouvernement comportant ces principales préoccupations relatives aux mesures de compression des charges salariales. La CDTN allègue que le refus des négociations du seul fait de la volonté gouvernementale constitue la cause principale du conflit avec le gouvernement. Elle soutient que les engagements du 19 décembre 2001 n’ont pas été respectés par le gouvernement et que les négociations prévues ne sont toujours pas conclues à ce jour après leur ouverture le 6 décembre 2002. La CDTN fait valoir que, en trois mois de grève, seules deux séances de négociation ont été organisées les 2 et 5 mai 2003, sans pour autant qu’il s’agisse de discussions véritables et sincères.
4. 811. L’organisation plaignante souligne également que, en dépit de la mise en place, prévue dans l’accord de décembre 2001, d’une commission paritaire pour évaluer les impacts de la modification des conditions de mise à la retraite, les conclusions de cette commission n’ont toujours pas été déposées. Au sujet des conditions d’avancement, la CDTN affirme que la reprise des travaux des commissions est demeurée une promesse; les incidences financières des avancements et reclassements, dont la levée était annoncée en janvier 2002, ont été bloquées à partir de juin 2002. La CDTN allègue également que les montants des arriérés cumulés pour toutes les indemnités ainsi que ceux des avancements et reclassements n’ont pas encore été évalués en vue de définir les modalités de leur paiement, contrairement aux engagements du gouvernement. Quant au versement des arriérés de salaire, la CDTN fait valoir que l’échéancier de paiement élaboré n’est pas respecté régulièrement par le gouvernement.
5. 812. Par ailleurs, la CDTN dénonce le parti pris du gouvernement dans les questions syndicales, notamment sur la question de la répartition équitable des biens de l’Etat mis à la disposition des organisations syndicales, des subventions et de la participation aux activités de représentation dans les comités, les conseils et les commissions paritaires où sont discutés les problèmes des travailleurs.
6. 813. S’agissant de son syndicat affilié, le Syndicat des œuvres des agents des œuvres universitaires (SYANU), l’organisation plaignante indique que la gestion du Centre national des œuvres universitaires (CNOU) a été donnée à des institutions privées, avec pour conséquence le non-paiement des salaires à partir de décembre 2002 et le licenciement collectif de tout le personnel, soit 179 agents de l’Etat.
7. 814. En ce qui concerne une autre organisation qui lui est affiliée, le Syndicat national des agents de douanes (SNAD), la CDTN conteste le décret no 2000-160 du 23 mai 2000, qui limite le droit de grève des agents des douanes à la seule grève du zèle.
8. 815. De façon générale, la CDTN relève le caractère trop limitatif des ordonnances nos 96-09 et 96-10 du 21 mars 1996 ainsi que du décret d’application no 96-92 du 14 avril 1996. Elle dénonce l’ordre donné par le Premier ministre dans une lettre du 8 mai 2003 de procéder aux relevés des noms des grévistes en vue d’effectuer des coupures sur les salaires pour fait de grève, ainsi que le recours aux actes de réquisition abusive dans de nombreux secteurs où les travailleurs sont contraints de reprendre le travail. Le gouvernement ignore ainsi les recommandations de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations concernant la qualification des secteurs abusivement considérés comme étant vitaux ou stratégiques.

B. Réponse du gouvernement

1. 816. Dans sa communication du 5 novembre 2003, le gouvernement explique que les mesures évoquées, à savoir la révision de la grille salariale, la suppression de certaines indemnités, le gel des avancements, le cumul des arriérés de salaire et la mise à la retraite anticipée, sont d’ordre exclusivement économique, adoptées en vue du redressement de la situation économique du pays qui se dégrade depuis deux décennies.
2. 817. Le gouvernement ne conteste pas la faiblesse du niveau de salaire des agents de l’Etat ni le fait que les mesures de sauvetage adoptées aient affecté la rémunération des travailleurs, mais rappelle qu’une part importante des ressources internes est consacrée, chaque année, au règlement de la masse salariale.
3. 818. Le gouvernement soutient que, depuis son avènement en 2000, il s’est attelé à améliorer la situation des agents de l’Etat en rompant avec la pratique des arriérés de salaire, les salaires courants étant désormais payés à échéance. Concernant les arriérés des années antérieures, le gouvernement relève qu’un mécanisme de règlement, élaboré avec les représentants des travailleurs, a été mis en place et que sa mise en œuvre se déroule normalement. Au sujet du gel des avancements, le gouvernement soutient qu’il a levé la mesure depuis 2002 et que les avancements ont désormais lieu régulièrement et que leurs incidences financières sont prises en compte dans les salaires. Quant à la question du départ à la retraite, le gouvernement rappelle que la modification survenue suite à l’entrée en vigueur de la législation actuelle consiste en la révocation du caractère cumulatif des deux conditions établies sous l’ancienne législation (55 ans d’âge et trente années de service). Le gouvernement fait valoir qu’il a pris acte des préoccupations de la CDTN et qu’il s’est engagé à diligenter une étude destinée à déterminer l’impact de l’application de ladite ordonnance.
4. 819. En ce qui concerne les allégations de parti pris du gouvernement dans les questions syndicales, le gouvernement souligne que le pluralisme syndical n’existe que depuis 1996, ce qui pose le problème de la détermination de la représentativité des organisations en place. Selon le gouvernement, la CDTN exige une remise en cause immédiate des représentations assurées par les centrales déjà en place ainsi que de certains avantages dont elles jouissent. Le gouvernement fait valoir que, en raison même de sa neutralité, le règlement de cette exigence est difficile et que, à titre provisoire, en attendant le règlement de la question de la détermination de la représentativité des organisations professionnelles, les centrales syndicales sont traitées de manière équitable. Le gouvernement déclare que le règlement de cette question constitue pour lui une préoccupation majeure et fait état d’un comité tripartite, créé par arrêté en juin 2003, chargé de la mise en œuvre des recommandations et des journées de réflexion sur le droit de grève et la représentativité des organisations professionnelles, tenues à Niamey, en juin 2002, avec l’assistance technique du BIT. Le comité a débuté ses travaux mais fait face à des contraintes budgétaires.
5. 820. En ce qui concerne le non-paiement des salaires des employés du CNOU, le gouvernement mentionne que seuls les salaires de deux mois n’ont pas été payés à ce jour en raison d’une erreur administrative et qu’il prendra des dispositions pour corriger cette situation. Il ajoute que la gestion du CNOU était assurée d’une manière insatisfaisante et qu’il était devenu nécessaire de le donner en concession. Il déclare que les agents licenciés ont perçu leurs indemnités de départ et que la priorité d’embauche leur a été accordée, conformément aux dispositions du Code du travail. Il affirme que d’ores et déjà plusieurs ont déjà été «reconduits» par le CNOU.
6. 821. Concernant le droit de grève des agents de l’Etat, le gouvernement explique que l’exercice de ce droit est réglementé par les ordonnances nos 96-09 et 96-10 du 21 mars 1996 ainsi que par le décret no 96-92 du 14 avril 1996, et fait valoir que l’adoption de ceux-ci est intervenue après un long processus de discussion entre la centrale syndicale de l’époque et l’administration, dans le cadre d’un comité consultatif paritaire au cours duquel l’essentiel des propositions faites par les travailleurs ont été prises en compte. Le gouvernement allègue que, en dépit de ce fait, certains syndicats font du recours délibéré à la grève, sans préavis et sans service minimum, un moyen privilégié de lutte syndicale.
7. 822. En ce qui concerne le cas particulier des agents de services des douanes, le gouvernement déclare que ces derniers ne peuvent recourir qu’à la grève du zèle, le législateur ayant estimé que les agents des douanes étaient également concernés par les dispositions de l’article 9 de la convention no 87 sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical visant les policiers et les forces armées. Le gouvernement fait valoir qu’il s’est tout de même engagé dans une procédure de concertation avec les partenaires sociaux en vue d’une relecture de ladite législation.
8. 823. Au sujet des difficultés de dialogue soulevées par la CDTN, le gouvernement relève que, postérieurement aux protocoles d’accord mentionnés par cette dernière, plusieurs réunions de négociation se sont tenues entre la CDTN et le gouvernement, dont la dernière date de novembre 2003. Selon le gouvernement, les revendications de la CDTN ont, à l’heure actuelle, obtenu une satisfaction assez significative.

C. Conclusions du comité

1. 824. Le comité observe que l’organisation plaignante formule les allégations suivantes: limitations au droit de négociation collective; refus du gouvernement de négocier de bonne foi les conditions de travail des fonctionnaires (grille salariale; âge de la retraite; avancements; paiement des arriérés de salaire) en violation des engagements souscrits; parti pris du gouvernement dans les questions syndicales; non-paiement des salaires et licenciement de 179 agents de l’Etat suite à la mise en concession d’une institution publique à des institutions privées; limitations au droit de grève des agents des douanes; et ingérence du gouvernement dans l’exercice du droit de grève par des actes de réquisitions abusives, sur la base d’une réglementation trop restrictive.
2. 825. En ce qui concerne les allégations relatives à l’adoption unilatérale par le gouvernement de mesures économiques pour la compression des charges salariales des agents de l’Etat, le comité note les déclarations du gouvernement selon lesquelles ces mesures d’ordre strictement économique s’inscrivent dans un objectif de réduction de l’importante part des ressources internes consacrées à la masse salariale des agents de l’Etat, en vue du redressement de la situation économique difficile que connaît le pays depuis vingt ans. Quant aux allégations de difficultés des négociations entre le gouvernement et la CDTN et de non-respect des accords conclus entre ces derniers, le comité note que, selon le gouvernement, plusieurs réunions de négociation se sont tenues autour du cahier de revendications déposé par la CDTN et que, à l’heure actuelle, ces revendications ont obtenu une satisfaction assez significative.
3. 826. Bien que le comité ne soit pas en mesure d’évaluer les sérieuses difficultés financières auxquelles doit faire face le gouvernement, il considère que les autorités devraient privilégier la négociation collective pour fixer les conditions de travail des fonctionnaires. Le comité estime qu’il est nécessaire que les travailleurs et leurs organisations puissent participer pleinement et de façon significative à la détermination de ce cadre global de négociation, ce qui implique notamment qu’ils aient à leur disposition toutes les données financières, budgétaires ou autres leur permettant d’apprécier la situation en toute connaissance de cause. Si, en raison de circonstances, la négociation collective n’est pas possible, les mesures prises unilatéralement devraient être limitées dans le temps et protéger le niveau de vie des travailleurs les plus touchés. Autrement dit, un compromis équitable et raisonnable devrait être recherché entre, d’une part, la nécessité de préserver autant que faire se peut l’autonomie des parties à la négociation et, d’autre part, les mesures que doivent prendre les gouvernements pour surmonter les difficultés budgétaires. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 899.] Le comité rappelle l’importance qu’il attache à l’obligation de négocier de bonne foi et qu’il importe qu’employeurs et syndicats déploient tous leurs efforts pour aboutir à un accord, des négociations véritables et constructives étant nécessaires pour établir et maintenir une relation de confiance entre les parties. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 814 et 815.] Le comité rappelle en outre que les accords doivent être obligatoires pour les parties et, par conséquent, respectés par celles-ci. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 818.] Dans ces conditions, le comité prie le gouvernement de prendre à l’avenir ces principes en considération.
4. 827. Au sujet des allégations de parti pris du gouvernement dans les questions syndicales, particulièrement au sujet de la répartition équitable des biens de l’Etat mis à la disposition des syndicats, des subventions et de la participation aux activités de représentation, le comité note les déclarations du gouvernement selon lesquelles le pluralisme syndical n’a fait son apparition au Niger que dans un passé très récent et que, en attendant la réglementation applicable en matière de détermination des règles de représentativité, les centrales syndicales sont traitées de manière équitable. Le comité considère que la détermination des organisations les plus représentatives doit se faire d’après des critères objectifs, précis, préétablis dans la législation, car cette appréciation ne saurait être laissée à la discrétion des gouvernements, de façon à éviter toute possibilité de partialité ou d’abus. Cette distinction ne devrait pas non plus avoir pour effet de priver les syndicats non reconnus comme les plus représentatifs des moyens essentiels de défendre les intérêts professionnels de leurs membres. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 310, 314 et 315.] Notant également qu’un comité tripartite a été chargé de cette question avec la participation d’une mission d’assistance technique du BIT, le comité demande au gouvernement de prendre rapidement les mesures voulues, par voie législative ou autre, pour assurer que la représentativité des organisations syndicales soit déterminée selon des critères conformes aux principes de la liberté syndicale et de le tenir informé sur ce sujet.
5. 828. Le comité note les allégations sur la mise en concession du Centre national des œuvres universitaires (CNOU) au profit de particuliers avec pour conséquence le non-paiement des salaires à partir de décembre 2002 et le licenciement collectif de 179 agents de l’Etat. Le comité note que, selon le gouvernement, seuls deux mois de salaire n’ont pas été payés à ce jour du fait d’une erreur administrative et que les travailleurs licenciés ont perçu leurs indemnités de départ et bénéficient d’une priorité d’embauche, conformément aux dispositions du Code de travail. Le comité rappelle qu’il ne peut se prononcer sur les allégations concernant les programmes ou les mesures de restructuration ou de rationalisation économique, que ceux-ci impliquent ou non des réductions de personnel ou le transfert de services du secteur public au secteur privé, que dans la mesure où ces derniers ont donné lieu à des actes de discrimination ou d’ingérence antisyndicaux, ce qui n’est pas allégué en l’espèce. Toutefois, le comité souligne l’importance qu’il attache à ce que les gouvernements consultent les organisations syndicales en vue d’examiner les conséquences des programmes de restructuration sur l’emploi et les conditions de travail. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 937.] Le comité demande au gouvernement de tenir à l’avenir des consultations avec les organisations syndicales lorsque des programmes de rationalisation ou de restructuration seront envisagés dans les entreprises ou les institutions publiques.
6. 829. Quant aux allégations relatives au Syndicat national des agents des douanes (SNAD), le comité note que, aux termes du décret portant statut particulier des agents du cadre des douanes, seule la grève du zèle est reconnue au personnel pour la défense de ses intérêts collectifs. Le gouvernement soutient que les agents des douanes sont visés par les dispositions de l’article 9 de la convention no 87 sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, qui prévoit l’exclusion des forces armées et de la police. Le comité rappelle toutefois que l’article 9 de cette convention prévoyant des exceptions au principe général, les travailleurs qui peuvent en être exclus doivent être définis de manière restrictive, [Voir Recueil, op. cit., paragr. 222.] Le comité considère donc que les agents de douanes sont couverts par la convention no 87 et qu’ils doivent donc bénéficier du droit syndical. Il rappelle cependant que le droit de grève peut être restreint, voire interdit, dans les cas suivants: pour les fonctionnaires exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’Etat, dans les services essentiels au sens strict du terme, c’est-à-dire dans ceux dont l’interruption risquerait de mettre en danger, dans toute ou une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne ou dans une crise nationale aiguë menaçant les conditions normales d’existence. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 527 et 528]. De l’avis du comité, certains fonctionnaires des douanes exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat. Toutefois, le comité rappelle que, lorsque le droit de grève a été restreint ou supprimé, les travailleurs concernés devraient bénéficier d’une protection adéquate de manière à compenser les restrictions qui ont été imposées à leur liberté d’action pendant les différends survenus avec leur employeur. Ainsi, les limitations au droit de grève devraient s’accompagner de procédures de conciliation et d’arbitrage appropriées, impartiales et expéditives aux diverses étapes desquelles les intéressés devraient pouvoir participer et dans lesquelles les sentences rendues devraient être appliquées entièrement et rapidement. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 546 et 547.] Le comité rappelle également que, en cas de médiation et d’arbitrage de conflits collectifs, l’essentiel réside dans le fait que tous les membres des organes chargés de telles fonctions doivent non seulement être strictement impartiaux, mais doivent apparaître comme tels aussi bien aux employeurs qu’aux travailleurs, afin que la confiance dont ils jouissent de la part des deux parties et dont dépend le succès de l’action, même s’il s’agit d’arbitrage obligatoire, soit maintenue. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 549.] Le comité demande au gouvernement de veiller à ce que des garanties compensatoires de cette nature soient accordées aux agents du secteur des douanes et de le tenir informé à cet égard.
7. 830. Au sujet de la dénonciation par la CDTN de l’ordre du Premier ministre dans une lettre du 8 mai 2003 de procéder aux relevés des noms des grévistes en vue d’effectuer des coupures de salaires pour fait de grève, le comité estime que les déductions de salaire pour les jours de grève ne soulèvent pas en principe de problème du point de vue de la liberté syndicale.
8. 831. En ce qui concerne les allégations sur le recours abusif à la réquisition du personnel pendant les périodes de grève et sur le caractère trop limitatif de la réglementation sur le droit de grève, le comité note que l’exercice du droit de grève est réglementé par les ordonnances nos 96-09 et 96-10 du 21 mars 1996 ainsi que par le décret d’application no 96-92 du 14 avril 1996. L’article 9 de l’ordonnance no 96-009 du 21 mars 1996 prévoit que, dans les cas exceptionnels exigés par la nécessité de préserver l’intérêt général, tout agent de l’Etat ou des collectivités territoriales peut faire l’objet d’une réquisition. Le comité estime que la portée de cet article devrait être circonscrite aux seuls cas où un arrêt de travail peut provoquer une situation de crise nationale aiguë, pour les services essentiels au sens strict du terme, c’est-à-dire les services dont l’interruption mettrait en danger, dans l’ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la santé ou la sécurité de la personne ainsi que pour les fonctionnaires exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’Etat. Le comité rappelle que la réquisition de grévistes en cas de grève liée à des revendications professionnelles, en dehors des services essentiels ou dans des circonstances de la plus haute gravité, constitue une violation grave de la liberté syndicale. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 573.] Le comité souligne que la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations a déjà attiré l’attention du gouvernement sur ce point. Le comité prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires afin de modifier la législation en ce sens et de le tenir informé de l’évolution de la situation.

Recommandation du comité

1. 832. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Au sujet de l’adoption par le gouvernement des mesures de compression salariale des agents de l’Etat et du non-respect par le gouvernement des accords signés entre celui-ci et la CDTN, le comité prie le gouvernement de privilégier la négociation collective pour fixer les conditions de travail des fonctionnaires et de respecter les accords qu’il a librement conclus à ce sujet.
   • b) Le comité demande au gouvernement de prendre rapidement les mesures voulues, par voie législative ou autre, pour assurer que la représentativité des organisations syndicales soit déterminée selon des critères conformes aux principes de la liberté syndicale et de le tenir informé à ce sujet.
   • c) Le comité demande au gouvernement de tenir à l’avenir des consultations avec les organisations syndicales lorsque des programmes de rationalisation ou de restructuration seront envisagés dans les entreprises ou les institutions publiques.
   • d) Le comité demande au gouvernement de veiller à ce que des garanties compensatoires telles que des procédures de conciliation et d’arbitrage soient accordées aux agents du secteur des douanes privés du droit de grève et de le tenir informé à cet égard.
   • e) Le comité demande au gouvernement de modifier rapidement la législation pour que les actes de réquisition soient limités aux services essentiels, au sens strict du terme, aux fonctionnaires exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’Etat ou aux situations de crise nationale aiguë et de le tenir informé à ce sujet.