Rapport définitif - Rapport No. 335, Novembre 2004

Cas no 2306 (Belgique) - Date de la plainte: 01-NOV. -03 - Clos

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INTRODUCTION
A. Allégations de l’organisation plaignante
C. Conclusions du comité
Recommandation du comité
Annexe

268. La plainte a été déposée par l’Organisation des fonctionnaires autonomes (OFA) dans deux communications des 1er et 10 novembre 2003, accompagnées de leurs annexes. L’OFA a transmis un complément d’information dans deux communications des 24 novembre et 2 décembre 2003.
269. Le gouvernement a présenté ses observations dans une communication du 3 mai 2004 à laquelle un certain nombre d’annexes ont été jointes.
270. La Belgique a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, ainsi que la convention (nº 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Allégations de l’organisation plaignante

271. L’OFA est une organisation d’agents publics qui a été agréée le 1er avril 2000 comme organisation syndicale à tous les niveaux de la fonction publique. Deux de ses dirigeants responsables sont agents de l’administration des Douanes et Accises.
272. L’ensemble des arguments de l’OFA peut être regroupé de la manière qui suit: 1) les arguments de droit de l’OFA tirés de la législation et la pratique nationales; 2) les allégations de l’OFA sur l’application de la législation par les autorités publiques à son détriment; 3) les violations de la convention no 87.
I. Arguments de droit tirés de la législation
et la pratique nationales
273. L’OFA affirme que le gouvernement n’a pris aucune mesure pour mettre en œuvre la loi sur les congés syndicaux et dispenses syndicales (voir l’annexe donnant une description des dispositions législatives et réglementaires en cause). A défaut d’une circulaire régissant les congés syndicaux ou d’une interprétation ayant force obligatoire, l’organisation plaignante soutient qu’une coutume s’est formée depuis vingt ans.
274. Selon l’OFA, la coutume, invoquée aussi bien par les syndicats représentatifs qu’agréés, est constituée des éléments suivants:
a) la Belgique ayant ratifié les conventions internationales du travail, celles-ci prévalent sur les lois nationales;
b) en vertu de l’article 71 de l’arrêté royal du 28 septembre 1984 (arrêté portant exécution de la loi du 19 décembre 1974 organisant les relations entre les autorités publiques et les syndicats des agents relevant de ces autorités), les mandataires responsables ont rang prépondérant parmi toutes les catégories de délégués syndicaux classés par ordre décroissant d’importance;
c) en vertu de l’article 72 de l’arrêté royal, les mandataires responsables ont le droit d’être en mesure d’exercer toutes les prérogatives de leurs organisations syndicales;
d) les mandataires responsables bénéficient en permanence de congés syndicaux accordés de plein droit, à condition que la convocation réponde aux exigences de la présentation préalable, la signature d’un dirigeant responsable, la stipulation du jour et de la durée de la mission, la mention de l’application de l’article 82 de l’arrêté royal;
e) les mandataires responsables ont droit à des dispenses syndicales accordées en permanence de plein droit à condition que la convocation réponde aux exigences précitées avec la mention de l’application de l’article 83 de l’arrêté royal;
f) en ce qui concerne les points d) et e) ci-dessus, aucune autre mention à apporter sur la convocation n’est exigée par la loi;
g) les délégués ordinaires voient leurs dispenses syndicales également accordées de plein droit, à condition que leurs convocations répondent aux quatre exigences citées aux points d) et e);
h) les délégués permanents sont désignés par leur organisation syndicale;
i) les syndicats représentatifs désignent leurs délégués permanents dont les salaires sont remboursés par l’Etat;
j) les syndicats agréés et les syndicats représentatifs ont des mandataires responsables en permanence en congé ou en dispense syndicale;
k) les syndicats représentatifs ont des délégués ordinaires, en permanence en dispense syndicale;
l) les convocations émises par les comités de concertation ou de négociation font mention de l’heure, du lieu et de la durée de la dispense syndicale et concernent uniquement les syndicats représentatifs;
m) les syndicats représentatifs et les syndicats agréés ont le droit de créer leurs propres commissions et comités généraux; l’arrêté royal ne contient aucune disposition quant au nombre de comités et la fréquence de leurs travaux.
275. L’OFA indique qu’en l’absence de toute précision sur les relations entre les organisations d’agents publics et les administrations, le secrétaire général du Service d’administration générale a pris position sur les dispositions de la loi du 19 décembre 1974 et de l’arrêté royal du 28 septembre 1984. Cette position a été notamment exposée dans une lettre à l’OFA, datée du 25 août 2000, dont les termes seront détaillés ci-après. Selon l’OFA, l’opinion du Service d’administration générale ne constitue pas une interprétation ayant force obligatoire et elle fait invariablement l’objet de commentaires lors de la procédure des questions-réponses au Parlement.
276. Il résulte des réponses du gouvernement lors de ces débats qu’aux termes de l’article 82 de l’arrêté royal du 28 septembre 1984 le congé syndical ne peut être obtenu que pour la durée nécessaire et uniquement sur présentation d’une convocation personnelle d’un dirigeant responsable; sous ces conditions, ledit congé est obtenu de plein droit. Cet article doit être interprété de manière restrictive et ne permet ni extension ni dérogation. Plus précisément, le gouvernement indique que, par «commissions et comités généraux», il faut entendre «en principe, les comités et commissions constitués au niveau national, communautaire et régional». Sont donc notamment exclus du champ d’application de cet article: la participation à toutes sortes de commissions techniques ou de réunions syndicales; les réunions organisées au siège local des syndicats pour préparer les réunions des comités de négociation et de concertation locaux; les congrès nationaux ou internationaux, même organisés en Belgique.
277. En outre, l’autorité peut prévoir un délai raisonnable pour l’introduction des convocations, ordres de mission, mandats ou demandes prévues par les articles 81 à 84 de l’arrêté royal. Ce caractère préalable est nécessaire pour assurer la continuité et le bon fonctionnement du service et il appartient à l’autorité d’apprécier la durée du délai pour l’introduction de la demande. Comme les articles 81 à 84 prévoient tous que les congés syndicaux et dispenses de service sont obtenus pour la durée nécessaire à l’accomplissement de la mission syndicale, l’autorité concernée est fondée: 1) à exiger que les différents documents visés auxdits articles indiquent, notamment, les heures auxquelles les missions syndicales débutent et prennent – fût-ce approximativement – fin; 2) à contrôler la réalité de ces mentions et; 3) à sanctionner les abus qu’elle constaterait. Enfin, selon l’interprétation du gouvernement, il résulte de l’inclusion des termes «durée nécessaire» qu’il «n’est pas admissible qu’un membre du personnel soit absent sous couvert de congés syndicaux ou de dispenses de service de manière continuelle ou de manière pratiquement telle; si tel est le cas, ce membre du personnel doit être, à la demande de son organisation syndicale, agréé en tant que délégué permanent…».
278. De l’avis de l’OFA, la seule réponse du gouvernement qui fasse application de tous les principes de droit en vigueur en Belgique est celle qui fait état notamment des deux éléments suivants: 1) les dispositions du statut syndical relatives à l’exercice des prérogatives des syndicats «s’inspirent de la volonté, d’une part, d’empêcher toute atteinte à l’essence de ces prérogatives et, d’autre part, de veiller à ce que l’exercice de celles-ci ne mette pas en danger le bon fonctionnement des services»; 2) «les prérogatives des délégués syndicaux dépendent de la catégorie dans laquelle ils sont classés par l’article 71 de l’arrêté royal [du 28 septembre 1984], étant entendu qu’une même personne peut se trouver simultanément dans deux ou plusieurs catégories…». L’organisation plaignante estime que cette seconde précision revêt une importance primordiale car les petites organisations d’agents publics fonctionnent avec des personnes qui remplissent plusieurs fonctions. Elle considère que cette précision est vite oubliée par le gouvernement quand cela lui convient.
II. Allégations relatives à l’application
de la législation nationale au détriment
des délégués syndicaux de l’OFA
a) La position du Service d’administration générale
– courrier du 25 août 2000
279. Le 18 juillet 2000, la présidente fédérale de l’OFA, Mme Decèvre, saisit le secrétaire général du Service d’administration générale du non-respect du droit des délégués syndicaux de l’organisation. Dans sa plainte, l’OFA précise qu’à l’époque son mandataire responsable, agent de l’administration des Douanes et Accises, faisait l’objet d’un harcèlement moral sur son lieu de travail.
280. La réponse du secrétaire général, dans une lettre du 25 août 2000, explicite les conditions dans lesquelles les congés syndicaux et les dispenses de service peuvent être obtenus. Le secrétaire général souligne que les délégués syndicaux de l’OFA peuvent obtenir des congés syndicaux en vertu de l’article 82 de l’arrêté royal du 28 septembre 1984 (participation aux travaux des commissions et comités généraux créés au sein de l’organisation syndicale) et des dispenses de service en vertu de l’article 83 (pour l’exercice de l’une des prérogatives énumérées à l’article 16, 1, 2 et 3, de la loi du 19 décembre 1974).
281. Si les articles 82 et 83 ne prévoient pas un contingentement des congés syndicaux et des dispenses de service et précisent que ceux-ci sont octroyés de plein droit, le secrétaire général souligne néanmoins que leur octroi est soumis à certaines conditions. Il précise qu’afin que l’autorité puisse en contrôler le respect:
Il est impératif que les mentions suivantes soient indiquées sur les convocations, demandes ou ordres de mission: date à laquelle le document est établi (caractère préalable); nom du délégué syndical intéressé (caractère personnel); lieu de la réunion ou de l’exercice de la prérogative (vérification du ressort du comité dont relève l’intéressé); date et heure de la réunion ou de l’exercice de la prérogative (caractère nécessaire de la durée); renvoi à l’article 82 ou 83 […] et indication de la circonstance (réunion d’une commission ou d’un comité général bien déterminé, prérogative en question); signature personnelle d’un dirigeant responsable, par laquelle il ou elle endosse la responsabilité des mentions énoncées ci-dessus.
282. Le secrétaire général rappelle aussi que les deux articles doivent être interprétés de manière restrictive. En particulier, les termes «commission et comité généraux» de l’article 82 visent des réunions ne revêtant pas un caractère fréquent et ne pouvant en aucun cas être assimilées à des réunions de routine à caractère interne et technique. En outre, s’agissant de l’article 83, le secrétaire général indique que les délégués syndicaux ne peuvent obtenir de dispense syndicale que si l’exercice de la prérogative faisant l’objet de la demande a lieu dans le ressort du comité dont relève le service public qui les occupe. Plus précisément, les agents de l’administration des Douanes et Accises relèvent du comité de secteur II (Finances) et ne peuvent donc exercer les prérogatives de leurs organisations syndicales que dans le ressort dudit comité.
283. L’OFA estime que la lettre du secrétaire général démontre une volonté de limiter les prérogatives des syndicats agréés. En outre, l’OFA allègue que c’est un exemple d’ingérence dans le fonctionnement interne des syndicats, car cette lettre vise au contrôle total des actions syndicales par les administrations fédérales.
284. L’OFA indique que, malgré le courrier du service d’Administration générale, l’administration des Douanes et Accises n’a pas réagi et, pendant trois ans, n’a demandé à l’OFA aucune précision, ni justification quant au type de mission ou à l’emploi du temps des délégués syndicaux. Ce n’est en fait qu’à partir d’août 2003 que l’administration des Douanes et Accises a contesté les convocations syndicales émises par l’OFA.
b) Courriers de l’administration des Douanes et Accises de 2003 relatifs aux convocations syndicales émises par l’OFA
285. Dans deux lettres du 7 août 2003, l’administration des Douanes et Accises informe l’OFA que quatre convocations syndicales qu’elle a émises au bénéfice de M. Marc Paul ne remplissent pas les conditions nécessaires à l’obtention des congés syndicaux et dispenses de service.
286. L’administration invoque les motifs suivants: 1) les convocations se réfèrent à la participation aux travaux des comités de négociation et de concertation (art. 81 de l’arrêté royal) bien que l’OFA ne soit pas une organisation syndicale représentative; 2) les activités syndicales telles que mentionnées dans les convocations et se déroulant au siège de l’organisation syndicale ne sauraient être considérées comme une participation aux travaux des commissions et comités généraux visés par l’article 82; 3) l’autorité administrative auprès de laquelle les prérogatives prévues à l’article 16 de la loi du 19 décembre 1974 seraient exercées n’a pas été précisée, alors que l’exercice de ces prérogatives ne peut avoir lieu, pour ce qui est de l’agent concerné, que dans les locaux occupés par les services publics relevant du ressort du comité de secteur II (Finances); 4) les convocations mentionnent sur un seul et même document plusieurs types d’activités syndicales et plusieurs dates «de sorte qu’il s’avère impossible pour l’autorité de savoir quelle activité correspond à quelle(s) date(s) et heure(s) précise(s)».
287. L’administration des Douanes et Accises demande donc à l’OFA de lui fournir, pour chaque activité mentionnée dans les convocations, une explication justifiant que l’intéressé a effectivement exercé des activités syndicales pour lesquelles l’arrêté royal du 28 septembre 1984 prévoit des congés syndicaux et dispenses de service. En outre, l’administration des Douanes et Accises constate que, en général, les convocations émises par l’OFA ne sont pas datées et lui sont presque systématiquement soumises pendant la période pour laquelle des congés syndicaux ou dispenses de service sont demandés. Elle demande qu’à l’avenir toute nouvelle convocation lui parvienne suffisamment tôt et en tout cas au plus tard la veille de l’absence prévue.
288. Dans sa plainte, l’OFA reconnaît qu’une erreur avait été commise dans le libellé de la mission. Toutefois, elle indique que les demandes étaient justifiées. L’agent avait à terminer certains dossiers et accomplir un certain nombre d’activités syndicales. L’OFA précise aussi que cet agent faisait à l’époque l’objet d’un harcèlement de la part de sa hiérarchie.
289. Une communication du 11 août 2003 de l’administration des Douanes et Accises porte sur diverses convocations émises en faveur de la présidente fédérale de l’OFA. Dans cette communication, l’administration estime que ces convocations ne remplissent pas les conditions fixées par l’arrêté royal du 28 septembre 1984 pour des raisons similaires à celles exposées dans sa première lettre du 7 août 2003. Une autre communication en date du 14 octobre 2003, et de la même teneur que les précédentes, a été adressée à l’OFA à propos de deux convocations syndicales concernant M. Noël Raepsaet, secrétaire fédéral.
c) Réunion du 18 septembre 2003 avec l’administration
des Douanes et Accises
290. Estimant que l’arrêté royal est interprété de manière incorrecte, l’OFA et une autre organisation syndicale agréée, la Centrale autonome des services publics (CASP), ont adressé une lettre, en date du 17 septembre 2003, au directeur général de l’administration des Douanes et Accises.
291. Une réunion a été organisée, le 18 septembre 2003, entre des représentants de l’administration des Douanes et Accises, de l’OFA, de la CASP et d’un autre syndicat agréé. A l’issue de la réunion, constatant que les arguments apportés notamment par l’OFA ne sont pas de nature à modifier sa position telle qu’explicitée dans les lettres précitées, l’administration des Douanes et Accises annonce que l’ensemble de la question sera soumis à l’autorité supérieure, en vue de trancher définitivement la question.
292. Dans une lettre du 20 octobre 2003 transmettant le compte rendu de la réunion à l’OFA, le directeur général adjoint de l’administration des Douanes et Accises souligne que, en attendant la prise de position officielle, l’organisation doit se conformer aux termes du courrier du 25 août 2000. Il fait également référence au nouveau formulaire de convocation utilisé par l’OFA en expliquant qu’il ne respecte toujours pas certaines conditions.
293. Selon l’OFA, la réunion du 18 septembre 2003 montre la volonté de l’administration des Douanes et Accises de circonscrire définitivement tous les congés et toutes les dispenses syndicales et de s’immiscer dans la structure interne de l’OFA en lui accordant uniquement le droit d’organiser une ou deux commissions générales par an. A cet égard, il convient de signaler que, dans ses commentaires sur le compte rendu de la réunion, l’OFA souligne certains propos qui auraient été tenus par l’un des représentants de l’administration: «Notre intention est de circonscrire les dispenses émises par les syndicats agréés non représentatifs.»
d) Les suites des courriers de l’administration des Douanes et Accises: la position de «non-activité»
294. L’OFA soutient qu’à ce jour toute demande de dispense syndicale ou de congé syndical est refusée a posteriori. Les mandataires responsables sont menacés d’être mis «en position de non-activité» en vertu des articles 3 et 4 de l’arrêté royal du 19 novembre 1998 relatifs aux congés et aux absences accordés aux membres du personnel des administrations de l’Etat.
295. Au soutien de son allégation, l’OFA soumet la copie d’une lettre adressée au secrétaire fédéral de l’OFA, M. Raepsaet, en date du 29 octobre 2003, par son chef de service. Ce dernier rappelle que la convocation de l’OFA, que M. Raepsaet a présentée pour la période allant du 27 au 31 octobre 2003, ne répond pas aux conditions fixées par l’arrêté royal du 28 septembre 1984. Il exprime donc son étonnement que M. Raepsaet n’ait pas repris son service le 27 octobre dernier. Il poursuit en déclarant que, si une convocation répondant aux conditions réglementaires ne lui est pas soumise, il se verra contraint de proposer à l’administration centrale de faire application des articles 3 et 4 de l’arrêté du 19 novembre 1998.
296. Dans sa communication du 10 novembre 2003 adressée au comité, l’OFA allègue que M. Raepsaet a été l’objet de sanctions en raison de son activité syndicale. Elle transmet également copie de sa lettre, datée du même jour, au ministre des Finances, dans laquelle elle fait notamment valoir: 1) que la convocation syndicale a été soumise au préalable le 24 septembre 2003 et qu’elle a été en fait accordée par le chef de service; 2) qu’une convocation reformulée a été soumise et rejetée par le chef de service en déclarant qu’il allait proposer l’application de l’arrêté royal du 19 novembre 1998.
297. La communication du 24 novembre 2003 de l’OFA adressée au comité transmet sa deuxième lettre, datée du même jour, au ministre des Finances, où elle affirme que «… les Douanes continuent à s’arroger le droit de juger si les activités syndicales des organisations agréées sont plausibles ou jugées satisfaisantes» et qu’elles accordent les dispenses syndicales «à la tête du client». Enfin, la dernière communication du 2 décembre 2003 de l’OFA adressée au comité inclut une copie de sa lettre du 1er décembre 2003 toujours à l’attention du ministre des Finances, afin de se plaindre du fait que M. Raepsaet avait été affecté à un service «insalubre» et «dangereux».
298. Selon l’OFA, les chefs locaux auraient reçu des instructions du directeur général de l’administration des Douanes et Accises. Ce dernier aurait recommandé de considérer que les lettres constatant que les convocations de l’OFA ne sont pas conformes à la législation nationale sont autant d’injonctions formelles obligeant ses mandataires responsables à reprendre leur service. A cet égard, l’organisation produit un courrier électronique du 27 octobre 2003 de l’administration centrale des Douanes et Accises à tous les chefs de service. Ce courrier précise la manière dont les refus des convocations syndicales devront être notifiés aux intéressés «dans l’hypothèse où, à partir d’aujourd’hui, des convocations syndicales devraient être refusées». Sur le fond, il est demandé aux chefs de service de motiver le rejet «de manière circonstanciée sur la base des dispositions de la loi du 19 décembre 1974 […] et des dispositions de l’arrêté royal du 28 septembre 1984…». Ces rejets devront en outre préciser que, si l’intéressé ne reprend pas son service aux jours pour lesquels une convocation non conforme à la législation a été émise et refusée, il devra être informé que l’application de l’arrêté du 19 novembre 1998 sera proposée à l’administration centrale. De l’avis de l’OFA, ce courrier électronique montre que des menaces et des sanctions sont au programme de «contrôle» de l’administration des Douanes et Accises. Ce courrier constituerait aussi une preuve que cette dernière ne s’en prend qu’aux organisations syndicales agréées alors que, dans ce domaine précis, la loi ne fait aucune distinction entre ces organisations et les organisations représentatives.
299. D’une manière générale, l’OFA soutient qu’une «véritable campagne de contre-propagande a été mise en route, amenant [ses] affiliés [...], avertis au préalable que l’agréation de ce syndicat viendrait à sauter, à résilier leur adhésion […]». En raison de ces démissions, qui selon l’OFA se comptent par dizaines, le projet de demande d’agréation d’un délégué permanent, qui avait été envisagé au début de 2003, a été réduit à néant. L’organisation plaignante souligne que ses mandataires responsables ne sont plus à même d’exercer leurs mandats de dirigeants responsables et leurs missions de délégués syndicaux.
300. Enfin, l’OFA se réfère «à titre de documentation» à certaines lettres envoyées par l’administration des Douanes et Accises à des dirigeants responsables d’autres syndicats agréés (la CASP, le SPIP, le Comité de défense des fonctionnaires wallons (CDFW)) également assujettis, selon l’organisation plaignante, à certaines formes d’ingérence de la part du gouvernement. Dans ces communications, l’administration refuse des convocations syndicales au motif qu’elles ne répondent pas aux exigences de l’arrêté royal du 28 septembre 1984. L’une de ces communications signale qu’en cas d’absence il serait fait application des articles 3 et 4 de l’arrêté royal du 19 novembre 1998.
III. Violations de la convention no 87
301. En conclusion, l’OFA affirme que l’interprétation de l’article 82 de l’arrêté royal du 28 septembre 1984 remet en cause le respect des obligations résultant de la convention no 87, en permettant à l’administration de s’immiscer dans le fonctionnement interne des organisations syndicales d’agents publics, en violation de l’article 3, paragraphe 1, de la convention. Enfin, l’OFA allègue que le gouvernement suspend par voie administrative ses activités, en refusant d’accorder des demandes de dispenses syndicales qui devraient être accordées de plein droit en vertu de l’article 83 de l’arrêté royal du 28 septembre 1984.
B. Réponse du gouvernement
302. Les questions traitées par le gouvernement seront regroupées comme suit afin de suivre au plus près l’ordre dans lequel les allégations de l’OFA ont été présentées: 1) un exposé relatif aux dispositions légales et réglementaires applicables; 2) les arguments de l’OFA en matière de statut syndical; 3) l’application de la législation nationale dans le cas de l’OFA; 4) les violations alléguées de la convention no 87.
303. Dans ses remarques introductives, le gouvernement affirme qu’il n’y a pas eu violation des droits syndicaux. Le gouvernement entend démontrer que «l’OFA a abusé, sur une période de plus de trois ans, des facilités offertes par la réglementation, en l’occurrence des congés syndicaux et des dispenses de service, sans en respecter les conditions d’octroi». Selon le gouvernement, l’abus de l’OFA a porté atteinte au bon fonctionnement des services publics. C’est la raison pour laquelle les autorités concernées l’ont informé que les absences de ses dirigeants ne répondant pas aux conditions réglementaires seront considérées comme des absences irrégulières.
I. Exposé relatif aux dispositions légales
et réglementaires concernées
304. Le gouvernement souligne qu’il est extrêmement facile pour une organisation syndicale d’obtenir un agrément parce que aucune condition n’est imposée. Il ajoute qu’il n’y a «aucune appréciation, ni même connaissance, par l’autorité de ce que l’organisation syndicale qui demande l’agréation représente en réalité». Au 1er janvier 2004, 31 organisations syndicales, dont l’OFA, étaient agréées comme le montrent les avis relatifs à l’agréation produits par le gouvernement.
305. Le gouvernement remarque que les dispositions relatives aux congés syndicaux et dispenses syndicales, soit les articles 81 à 84, sont regroupées sous le chapitre V de l’arrêté royal du 28 septembre 1984. Ce chapitre est applicable aussi aux dirigeants responsables puisqu’il s’intitule «Dispositions communes à tous les délégués syndicaux, à l’exception des délégués permanents». Le gouvernement souligne que les congés syndicaux et les dispenses de service sont octroyés aux organisations syndicales sans contrepartie. En effet, pour les périodes d’absences pour motifs syndicaux pendant lesquelles les délégués syndicaux ne sont pas à la disposition de leurs administrations, leurs traitements ne sont pas remboursés aux administrations et de telles absences n’affectent pas l’ancienneté des intéressés.
306. Le gouvernement cite un passage du rapport au Roi (sur le projet d’arrêté qui allait devenir l’arrêté royal du 28 septembre 1984) sur la durée des congés syndicaux et dispenses de service: «les congés syndicaux et les dispenses de service susvisés ne sont octroyés que pour la durée strictement nécessaire à l’exercice de la prérogative. Par contre, il n’est pas prévu de faire compenser ces congés et dispenses de service par des prestations de récupération». Enfin, le gouvernement remarque que le rapport au Roi indique que les autorités publiques ont le droit de contrôler l’utilisation des congés syndicaux et dispenses de service: «en prescrivant entre autres que la liste des organisations syndicales agréées, avec indication de leur adresse, numéro de téléphone et champ d’activité, soit publiée au Moniteur belge, l’on met les diverses autorités en mesure d’obtenir, auprès des dirigeants responsables, des informations précises relatives tant à la réalité qu’à la durée des congés syndicaux et dispenses de service demandés».
307. Le gouvernement précise que, depuis l’entrée en vigueur du statut syndical, les ministres en charge de la fonction publique ont eu l’occasion de préciser qu’un membre du personnel ne saurait être absent de manière continuelle ou quasi continuelle sur la base notamment des articles 82 et 83 de l’arrêté royal du 28 septembre 1984. Le gouvernement joint également un arrêt du Conseil d’Etat du 7 avril 1992 qui précise que «l’obtention d’un congé syndical ne semble pas exclure la possibilité que l’autorité puisse exercer un certain contrôle sur l’usage qu’en font les agents concernés».
308. S’agissant de l’article 82 applicable à l’organisation plaignante, le gouvernement observe que l’interprétation restrictive de ces termes a maintes fois été rappelée depuis 1985, à l’occasion de réponses à des questions parlementaires, tout comme le droit de l’autorité à vérifier que la réunion pour laquelle un congé syndical est demandé constitue bien une commission ou un comité général.
309. Pour ce qui est de l’article 83, le gouvernement signale la limite dans l’espace mis à l’exercice de la prérogative pour lequel une dispense de service est demandée. L’autorité est donc en droit d’exiger la mention précise du lieu d’exercice de la prérogative afin de vérifier que cet exercice se déroulera bien dans le ressort du comité concerné.
310. Le gouvernement souligne qu’il est primordial que les autorités concernées exigent qu’un certain nombre de mentions figurent dans les convocations, demandes et ordres de mission, afin de contrôler le respect des conditions prescrites. Les mentions en question sont celles qui figurent dans la lettre du secrétaire général du Service d’administration générale du 25 août 2000 et qui ont déjà été précisées.
II. Les arguments de l’OFA
en matière de statut syndical
311. Le gouvernement conteste l’affirmation de l’OFA selon laquelle aucune mesure n’a été prise pour mettre en œuvre la loi en ce qui concerne les congés syndicaux et les dispenses de service. L’exposé de la législation et de la réglementation applicable tel qu’effectué par le gouvernement dans sa réponse montre que le cadre légal est complet et détaillé et, partant, qu’il n’existe aucune coutume ou usage en la matière.
312. Le gouvernement ne partage aucunement la présentation que fait l’OFA du droit belge et sur la base de laquelle elle prétend déterminer les éléments constitutifs d’une coutume. Le gouvernement souligne que cette présentation de l’OFA est «sommaire, incomplète et erronée» et répond à chaque élément identifié par l’OFA comme constituant une coutume.
313. Le gouvernement remarque, à titre général, que les termes de «mandataires responsables» utilisés par l’OFA ne sont repris dans aucune des dispositions législatives et réglementaires, et suppose qu’il est ainsi fait référence à la fois aux dirigeants responsables et mandataires permanents.
314. Sur le point a) mentionné dans la plainte, le gouvernement remarque qu’il ne semble pas découler des conventions internationales du travail qu’une organisation syndicale puisse bénéficier, sans aucune limite, de congés syndicaux ou de dispenses de service et que les autorités publiques ne puissent pas contrôler la réalité des motifs invoqués par une organisation syndicale pour obtenir de telles facilités.
315. Sur le point b), le gouvernement reconnaît que les dirigeants responsables et les mandataires permanents ont un rôle important mais souligne que leur qualité et l’ordre dans lequel ils sont énumérés à l’article 71 du statut syndical sont sans lien avec le régime auquel ils sont assujettis en matière de congés syndicaux ou de dispenses de service. Ces personnes, membres du personnel d’un service public, ne pourront obtenir des congés syndicaux et dispenses de service que dans les limites prévues aux articles 81 et 84 de l’arrêté royal du 28 septembre 1984. Elles ne pourront être en permanence en congé syndical que si leur organisation demande et obtient qu’elles soient agréées comme délégués permanents.
316. Sur le point c), le gouvernement remarque que le fait que «les dirigeants responsables et leurs mandataires permanents peuvent exercer toutes les prérogatives accordées à leur organisation syndicale» (art. 72, alinéa 3) ne change rien au fait qu’ils bénéficient de congés syndicaux et dispenses syndicales dans les mêmes limites que celles qui seraient applicables à un autre membre du personnel qui n’a pas la qualité de dirigeant responsable ou de mandataire permanent. Sur les points d) et e), le gouvernement répète que seuls les délégués permanents bénéficient en permanence de congés syndicaux.
317. Sur le point f), le gouvernement rappelle que les conditions d’obtention prévues aux articles 82 et 83 impliquent que les convocations mentionnent également le lieu précis des travaux de la commission ou du comité ou de l’exercice de la prérogative. Cette mention est très importante car elle permet à l’autorité de vérifier que le délégué syndical a effectivement exercé l’activité syndicale en question pendant la durée nécessaire.
318. Sur le point g), le gouvernement indique que l’obtention «de plein droit» des congés syndicaux et dispenses de service signifie que le membre du personnel obtient ceux-ci dès que les conditions ont été remplies, et ce sans que l’autorité doive donner une autorisation. Encore une fois, cette obtention «de plein droit» n’empêche pas que l’autorité puisse contrôler le respect des conditions d’obtention. Sur le point h), le gouvernement répète que l’agrément d’un membre comme délégué permanent à la demande de son organisation syndicale est la seule possibilité légale pour cette dernière de disposer continuellement de la personne concernée.
319. Sur le point i), le gouvernement souligne qu’en tant que membre des comités de négociation et de concertation les organisations représentatives participent à la fonction normative en collaboration avec les autorités. C’est pourquoi elles sont dispensées de rembourser les traitements d’un nombre limité de délégués permanents. S’agissant du point j), le gouvernement renvoie à ses commentaires sur les points d) et e).
320. Sur le point k), le gouvernement souligne que les délégués syndicaux des organisations représentatives qui ne sont pas des délégués permanents ne bénéficient pas des congés syndicaux et dispenses de service qui leur permettraient d’être continuellement absents. En revanche, les circonstances qui justifient l’octroi de congés syndicaux et de dispenses de service sont plus nombreuses pour les représentants d’une organisation représentative (voir par exemple les articles 81 et 84).
321. Sur le point l), le gouvernement répond que les convocations en vue d’obtenir un congé syndical pour participer aux travaux d’un comité de concertation et de négociation (art. 81) ne sont pas les seules qui doivent mentionner le lieu, le jour et l’heure. C’est aussi le cas pour les congés et dispenses prévus aux articles 82 et 83 qui ne sont accordés que pour la durée nécessaire. L’autorité doit être en mesure de vérifier à la fois que les conditions prévues sont remplies et que les circonstances invoquées correspondent à la réalité.
322. Enfin, sur le point m), le gouvernement souligne que, conformément aux principes de la liberté syndicale, le statut syndical permet aux organisations syndicales de créer en leur sein tous les organes qu’elles souhaitent, en leur donnant une dénomination de leur choix. Par ailleurs, conformément au paragraphe 3 de l’article 6 de la convention no 151, le statut syndical détermine la nature et l’étendue des facilités accordées aux représentants des organisations syndicales et notamment les cas dans lesquels les membres du personnel pourront obtenir un congé syndical pour participer aux travaux de commissions et comités créés par l’organisation. Or c’est l’article 82 qui prévoit ces cas et qui les limite à des commissions et comités qui se réunissent exceptionnellement à un haut niveau. En ce sens, le seul fait pour une organisation de dénommer tel ou tel organe en tant que commission ou comité général ne suffit pas pour permettre à ses délégués syndicaux d’obtenir des congés syndicaux pour participer aux réunions de l’organe en question.
323. Selon le gouvernement, l’OFA laisse entendre que la fréquence des réunions de ses organes internes n’étant pas limitée tout comme le nombre de ses organes, le nombre de congés syndicaux pour participer aux réunions des organes internes est illimité. De l’avis du gouvernement, l’application de ce raisonnement mènerait à la situation absurde où il suffirait aux organisations syndicales de créer des dizaines d’organes internes se réunissant tous les jours pour pouvoir exiger que des centaines de membres du personnel bénéficient de jours de congés syndicaux tout au long de l’année. Le gouvernement souligne que, du reste, l’OFA «a manifestement abusé» du type de congé prévu à l’article 82 en invoquant dans toutes ses convocations des travaux de différents organes internes pour quasiment tous les jours ouvrables d’une année civile, et ce systématiquement de 9 heures à 17 h 30.
324. Au sujet des allégations de l’OFA relatives à la lettre du secrétaire général du Service d’administration générale datée du 25 août 2000, le gouvernement souligne que cette lettre ne contient que des explications purement juridiques répétées depuis quinze ans au sujet des dispositions du statut syndical. Le gouvernement remarque d’ailleurs que ces explications vont dans le même sens que les réponses données aux questions parlementaires, y compris la réponse que l’OFA juge conforme aux principes de droit belge.
III. Application de la législation nationale
dans le cas de l’OFA
a) Explications générales sur le traitement des convocations syndicales émises par l’OFA
325. Le gouvernement apporte, dans un premier temps, des précisions sur la constitution de l’OFA et son agrément. Le siège de l’OFA est situé à Namur au domicile des époux Raepsaet-Decèvre. Par lettre du 31 octobre 1999, l’OFA a demandé à être agréée auprès de tous les services publics en envoyant ses statuts et la liste de ses dirigeants responsables: Mme Decèvre, présidente fédérale, et M. Raepsaet, secrétaire fédéral. Par lettre du 20 décembre 1999, le Service d’administration générale du ministère de la Fonction publique a fait savoir à Mme Decèvre que son organisation était agréée et lui a joint deux cartes de légitimation destinées à ses deux dirigeants responsables. Par lettre du 6 janvier 2000, l’OFA a communiqué les noms de deux autres dirigeants responsables Mme Van Bremt et M. François, jusqu’alors dirigeants responsables de la CASP, et a reçu leurs cartes de légitimation par lettre du 4 février 2000 du Service d’administration générale. Par lettre du 19 février 2000, l’OFA a notifié le nom d’un cinquième dirigeant responsable, M. Paul, et a reçu sa carte de légitimation par lettre du 31 mars 2000 du Service d’administration générale. Par lettre du 27 juin 2001, l’OFA a retourné les cartes de légitimation de MM. François et Paul.
326. Pour ce qui est des congés syndicaux et dispenses de service, le gouvernement rappelle tout d’abord que l’OFA a été informée des conditions de leur obtention, et notamment des renseignements à inclure sur les convocations syndicales, par la lettre du 25 août 2000 du Service d’administration générale.
327. Le gouvernement fait ensuite valoir que, depuis son agréation en novembre 1999, l’OFA a adressé chaque année de nombreuses convocations en faveur de ses délégués syndicaux. Le gouvernement a joint à sa réponse un bon nombre – sinon la totalité – de ces convocations émises de décembre 1999 à août 2003. Le gouvernement souligne que les délégués syndicaux de l’OFA, membres du personnel de l’administration des Douanes et Accises, ont bénéficié sur cette période d’un nombre considérable de jours de congés syndicaux et de dispenses de service. Le gouvernement a procédé au décompte de ces jours pour quatre délégués syndicaux, qui est le suivant:
_______________________________________________________________________
Année 2000 (total de 556,5 jours d’absence)
________________________________________________________________________
Mme Decèvre..............................202,5........................ jours sur 247 jours ouvrables
M. Raepsaet...............................164...........................jours sur 247 jours ouvrables
M. François..................................117..........................jours sur 247 jours ouvrables
M. Paul.........................................73.............................jours sur 247 jours ouvrables
_______________________________________________________________________
Année 2001 (total de 422,5 jours d’absence)
_______________________________________________________________________
Mme Decèvre.................................165............................. jours sur 247 jours ouvrables
M. Raepsaet...................................210...............................jours sur 247 jours ouvrables
M. François......................................26..............................jours sur 247 jours ouvrables (avant le
congé préalable à la retraite depuis le 1er juin 2001)
M. Paul......................................... 21,5........................jours sur 247 jours ouvrables
_________________________________________________________________________
Année 2002 (total de 457 jours d’absence)
_________________________________________________________________________
Mme Decèvre..................................220............................ jours sur 248 jours ouvrables
M. Raepsaet...................................201...........................jours sur 248 jours ouvrables
M. Paul...........................................36.............................jours sur 248 jours ouvrables
_________________________________________________________________________
Janvier à août 2003 (total de 321 jours d’absence)
_________________________________________________________________________
Mme Decèvre....................................129............................. jours sur 164 jours ouvrables
M. Raepsaet.....................................119..............................jours sur 164 jours ouvrables
M. Paul...............................................73..............................jours sur 164 jours ouvrables
_________________________________________________________________________
328. Le gouvernement constate ainsi que, depuis plusieurs années, Mme Decèvre et M. Raepsaet se trouvent presque sans discontinuer en congé syndical. En cumulant ces absences avec les congés annuels et certaines possibilités de récupération, ces deux personnes n’ont en fait jamais été présentes dans leur service de 2000 à 2003, et n’ont donc jamais exécuté aucune prestation de travail. Leurs convocations étaient soumises à leur supérieur hiérarchique par courrier ou par fax.
329. Dans le courant de l’année 2003, interpellée de façon insistante par la hiérarchie locale sur la validité des convocations émises par certaines organisations syndicales, l’administration centrale des Douanes et Accises a procédé, pour chaque syndicat concerné, à une analyse détaillée des copies des convocations syndicales en sa possession pour les années 2001 et 2002 ainsi que pour la période de janvier à juin 2003. Cette analyse avait pour seul objectif de vérifier si, sur une période significative, des irrégularités pouvaient être réellement relevées et, si tel était le cas, d’en déterminer l’ampleur et la nature exacte. Le gouvernement ajoute que, vu leur ampleur, les absences des agents affiliés, notamment à l’OFA, avaient un impact sur le fonctionnement harmonieux des services.
330. Le gouvernement livre les résultats de l’analyse de l’ensemble des convocations émises par l’OFA. Premièrement, une quarantaine de convocations portent sur la participation à un comité de négociation ou à un comité de concertation. L’en-tête du formulaire de convocation établi par l’OFA comporte une référence à l’article 81 de l’arrêté royal du 28 septembre 1984, alors que seules les organisations représentatives siègent dans de tels comités, ce que l’OFA n’est pas sans ignorer. Deuxièmement, la quasi-totalité des convocations se réfèrent à une participation des délégués syndicaux à des travaux journaliers au sein de l’organisation syndicale, à savoir: des réunions du «bureau fédéral», de la «cellule reprographie», de la «cellule juridique», et de la «section particulière finances». De l’avis du gouvernement, ce sont manifestement là des travaux qui ne correspondent pas à ceux visés par l’article 82 de l’arrêté royal.
331. Troisièmement, les convocations reprennent sur un seul et même document plusieurs types d’activités syndicales (participation aux réunions susmentionnées ou exercice de prérogatives syndicales) et plusieurs dates, de sorte qu’il s’avère impossible pour l’autorité de savoir quelle activité précise correspond à quelle(s) dates(s) et heure(s). En outre, la plupart des convocations se réfèrent à un ensemble d’activités syndicales sur une semaine, du lundi au vendredi, de 9 heures à 17 h 30, ce qui met l’autorité administrative dans l’impossibilité de s’assurer de la réalité et de la durée nécessaire des activités syndicales mentionnées dans la convocation.
332. Quatrièmement, en ce qui concerne l’exercice des prérogatives syndicales en vertu de l’article 16 de la loi du 19 décembre 1974 et de l’article 83 de l’arrêté royal du 28 septembre 1984, les convocations ne mentionnent jamais un lieu précis permettant de savoir auprès de quelles autorités administratives les délégués syndicaux sont amenés à intervenir. De surcroît, le gouvernement fait observer que la plupart des convocations se réfèrent au siège de l’OFA comme lieu d’exercice des prérogatives de l’organisation syndicale alors que, par définition, ces prérogatives doivent s’exercer dans les locaux occupés par les services publics.
333. Cinquièmement, les convocations ne sont pas datées dans leur quasi-totalité. Certaines d’entre elles présentent des anomalies concernant la signature du dirigeant responsable. Enfin, la quasi-totalité des convocations a été établie en vue d’obtenir une dispense de service alors qu’elles se réfèrent à des travaux qui ne sont pas visés par l’article 83 de l’arrêté royal du 28 septembre 1984.
334. Le gouvernement souligne que l’analyse des convocations émises par certaines organisations syndicales a permis d’établir que quatre d’entre elles ne respectaient pas les dispositions du statut syndical. Les organisations en question sont, outre l’OFA, celles citées dans la plainte: la Centrale autonome des services publics (CASP), le Comité de défense des fonctionnaires wallons (CDFW) et le Syndicat du personnel des institutions publiques (SPIP). Le gouvernement précise que ces trois organisations délivrent toutes des convocations pour d’innombrables congés et dispenses de service en faveur de leurs dirigeants responsables qui sont, de la sorte, continuellement absents. Les convocations présentent les mêmes irrégularités que celles de l’OFA.
335. Enfin, le gouvernement remarque qu’à la fin mars 2003, et ce depuis novembre 2003, Mme Decèvre était en congé maladie alors que M. Raepsaet avait repris le travail.
b) Réponse aux allégations de l’OFA concernant l’administration des Douanes et Accises
336. Sur l’allégation de harcèlement moral du «mandataire responsable» de l’OFA à l’origine, entre autres, de sa lettre du 18 juillet 2000, le gouvernement considère qu’il est fait référence à la situation de M. François, dirigeant responsable de janvier 2000 à juin 2001. Ce dernier avait fait l’objet d’une plainte qui ne donna lieu à aucune sanction, après enquête administrative.
337. S’agissant de l’allégation de l’OFA sur l’attitude de l’administration des Douanes et Accises qui, pendant trois ans, n’a pas réagi aux convocations émises par cette organisation, le gouvernement souligne que «l’OFA ne pouvait ignorer que, d’une part, elle abusait manifestement de ces congés et dispenses de service et que, d’autre part, elle empêchait que l’autorité puisse contrôler le respect des conditions d’obtention en omettant de mentionner sur les convocations certains renseignements».
338. En émettant par la suite des convocations syndicales ne répondant pas aux conditions explicitées dans la lettre du 25 août 2000, de l’avis du gouvernement, «l’OFA s’est sciemment installée dans l’illégalité». Le gouvernement ajoute que «l’OFA n’ignorait pas que les supérieurs hiérarchiques immédiats auxquels ses dirigeants responsables communiquaient leurs convocations étaient des supérieurs hiérarchiques locaux […] n’avaient pas une connaissance approfondie des conditions d’obtention des congés syndicaux et dispenses de service». Le gouvernement précise aussi qu’en 2000 et 2001 l’administration avait pour souci de ne pas détériorer ses relations avec l’OFA ayant déjà à traiter des situations litigieuses concernant deux de ses dirigeants responsables. Le gouvernement rappelle que finalement, vu le nombre des absences, les supérieurs hiérarchiques ont fini par réagir et par alerter l’administration centrale laquelle a invité l’OFA à se conformer à l’avenir aux dispositions du statut syndical relatives aux congés syndicaux et dispenses de service.
339. Sur les allégations de harcèlement à l’encontre de M. Paul, le gouvernement soumet les deux éléments suivants. Premièrement, son administration a dû mettre fin à une incompatibilité entre la fonction de l’intéressé (agent affecté au sein du service chargé de contrôler les produits soumis à accises, à savoir essentiellement: les alcools, tabacs et huiles minérales) et la profession exercée par son épouse (exploitation d’une taverne). Ce dossier s’est réglé par l’affectation de l’agent à un autre service, en tenant compte d’un certain nombre de ses prétentions. En second lieu, par l’intermédiaire de la presse écrite, l’administration des Douanes et Accises a appris en juillet 2001 que l’agent était placé sous mandat d’arrêt et inculpé pour complicité dans un trafic de voitures. Son dossier administratif a été saisi par le juge d’instruction et l’affaire suit actuellement son cours sur le plan judiciaire. L’agent a été déplacé. Le gouvernement a joint copie de la décision de déplacement qui, tenant compte de la présomption d’innocence, lui permet de continuer à travailler au sein de l’administration centrale, afin également de lui éviter les lourdes conséquences d’une suspension.
340. Sur l’allégation selon laquelle l’administration des Douanes et Accises interprète de manière partiale la législation nationale, le gouvernement fait valoir que l’administration n’a jamais eu la volonté d’ignorer les convocations émises par les organisations syndicales représentatives. Cependant, elle n’a jamais reçu de rapport de la hiérarchie locale à leur sujet et n’a donc pas connaissance d’abus commis par les syndicats représentatifs. Par ailleurs, le gouvernement fournit des précisions sur les commentaires de l’OFA concernant le compte rendu de la réunion du 18 septembre 2003, et notamment sur les propos prétendument tenus par l’un des représentants de l’administration. Selon ces précisions, les propos étaient les suivants: «L’intention de l’Administration n’est pas de circonscrire les dispenses émises par les syndicats agréés par opposition aux dispenses émises par les syndicats représentatifs, seulement, le champ d’application de la présente réunion se limite aux organisations non représentatives.»
341. Sur l’allégation selon laquelle toute demande de dispenses de service ou de congé syndical est refusée a posteriori, le gouvernement souligne que les convocations syndicales ne sont refusées que si elles ne sont pas conformes aux prescriptions réglementaires et avant que la période couverte par la demande n’ait débuté. De plus, le gouvernement se déclare surpris par cette allégation dans la mesure où l’OFA n’a plus introduit, au nom de M. Raepsaet et de Mme Decèvre, de convocation syndicale depuis le mois de novembre 2003. Il indique aussi qu’en janvier 2004 plusieurs convocations syndicales émises par la CASP de manière régulière ont été acceptées par l’administration. Le gouvernement souligne qu’il n’est pas question de refuser les congés syndicaux, mais simplement de ne pas considérer que les convocations syndicales ne respectant pas les prescriptions du statut syndical puissent emporter de plein droit des congés et dispenses.
342. Sur l’allégation selon laquelle le courrier électronique du 27 octobre 2003 montre que des menaces et sanctions sont au programme de l’administration et qu’elle ne s’en prend qu’aux organisations agréées, le gouvernement répète que des irrégularités et abus manifestes n’ont pas été constatés en ce qui concerne les organisations représentatives. De plus, la position de «non-activité» découle des articles 3 et 4 de l’arrêté royal du 19 novembre 1998 applicables à l’ensemble des membres du personnel des administrations de l’Etat, et ce indépendamment de la nature des motifs invoqués à tort pour justifier une absence. La position de «non-activité» est donc la simple résultante d’une absence injustifiée d’un membre du personnel.
343. Sur la campagne dont l’OFA serait victime, le gouvernement constate qu’elle n’apporte pas le moindre élément probant. A aucun moment, les autorités n’ont annoncé un retrait de l’agréation. En outre, aux termes de l’arrêté royal du 28 septembre 1984, un tel retrait ne peut intervenir que pour des motifs très précis. Le gouvernement déclare qu’il ne peut commenter le nombre allégué de démissions de membres de l’OFA étant donné que la législation belge ne permet pas aux autorités de contrôler l’évolution des affiliés d’une organisation syndicale.
344. Enfin, le gouvernement souligne que l’administration des Douanes et Accises a fait une application correcte du statut syndical et qu’une telle application ne saurait être qualifiée «d’ingérence de la part du gouvernement belge». De l’avis du gouvernement, l’OFA fait amalgame entre, d’une part, les activités d’une organisation syndicale et, d’autre part, les congés syndicaux et dispenses de service permettant que certaines de ces activités puissent être exercées par un membre du personnel pendant ses heures de travail. En refusant que des absences qui ne répondent pas aux conditions du statut syndical soient couvertes par ces congés et dispenses, l’administration n’empêche pas que ces activités soient exercées, par exemple, en dehors des heures de service. Le gouvernement souligne que l’administration n’a jamais demandé à connaître l’objet des réunions syndicales mais uniquement leur nature. Elle n’a pas non plus demandé à connaître l’objet des interventions syndicales mais seulement l’identité de l’autorité auprès de laquelle elles sont effectuées.
345. Sur le cas de M. Raepsaet, le gouvernement dément que M. Raepsaet ait fait l’objet de sanctions en raison de ses activités syndicales et souligne que, dans sa lettre au ministre des Finances, l’OFA n’allègue rien de tel. Le gouvernement rappelle qu’il a simplement été fait référence aux articles 3 et 4 de l’arrêté royal. Il souligne aussi que le statut syndical (art. 87 ) protège les délégués syndicaux en prévoyant expressément que ces derniers ne peuvent faire l’objet de sanctions pour des motifs syndicaux.
IV. Sur les violations de la convention no 87
346. Sur la référence générale aux violations alléguée de la convention no 87, le gouvernement répond que l’OFA fait un amalgame entre, d’une part, le droit d’une organisation syndicale de s’organiser comme elle l’entend et, d’autre part, le droit pour ses délégués syndicaux d’obtenir des congés syndicaux dans certains cas.
347. Sur l’allégation de suspension des activités, il y a également un amalgame entre les activités d’une organisation syndicale et les facilités accordées par la loi belge pour permettre que certaines de ces activités puissent être exercées par un membre du personnel pendant ses heures de travail.
348. Le gouvernement souligne que l’argumentation de l’OFA selon laquelle le droit belge, pour être conforme aux conventions internationales du travail, devrait permettre aux dirigeants responsables d’être absents à leur guise sans aucun contrôle de l’administration sur le motif des absences ne tient pas compte de l’article 6 de la convention no 151. Cet article prévoit que la nature et l’étendue des facilités à accorder aux représentants d’organisations d’agents publics pendant les heures de travail, ou en dehors de celles-ci, doivent être déterminées par les «méthodes mentionnées dans l’article 7 de la convention ou par tous moyens appropriés» (paragraphe 3 de l’article). Le paragraphe 2 de cet article 6 dispose que «l’octroi de telles facilités ne doit pas entraver le fonctionnement efficace de l’administration ou du service intéressé».

C. Conclusions du comité

349. Le comité note que le présent cas porte sur l’octroi de temps libre aux représentants d’une organisation d’agents publics, qui n’est pas une organisation représentative, pour remplir leurs fonctions syndicales pendant les heures de travail.
350. Le comité constate que l’organisation plaignante ne remet pas en cause la législation applicable mais plutôt l’interprétation qu’en donnent les autorités publiques et l’application qui en a été faite dans son cas. Dès lors, la seule question qui doit être examinée en l’espèce par le comité est celle de la conformité de l’interprétation des dispositions réglementaires relatives aux congés syndicaux et dispenses de service, ainsi que de leur application aux représentants de l’organisation plaignante, avec les conventions nos 87 et 151 ratifiées par la Belgique et les principes de la liberté syndicale. Le comité précise que cette question générale comprend celle de savoir si, dans le cadre de l’application desdites dispositions, l’organisation plaignante a fait l’objet d’un traitement discriminatoire.
351. Le comité note que les dispositions en cause sont celles de l’arrêté royal du 28 septembre 1984 «portant exécution de la loi du 19 décembre 1974 organisant les relations entre les autorités publiques et les syndicats des agents relevant de ces autorités». Plus précisément, il s’agit des dispositions déterminant les différentes catégories de délégués syndicaux (art. 71 à 79 de l’arrêté) et celles prévoyant l’octroi de congés syndicaux et dispenses de service (art. 81 à 84), en ce qui concerne les aspects suivants: 1) la détermination des délégués syndicaux pouvant bénéficier en permanence d’un congé syndical ou d’une dispense de service; 2) l’obtention de «plein droit» des congés et dispenses qui soulève en réalité la question du bien-fondé d’un contrôle des demandes de congé ou dispense par les autorités auxquelles elles sont soumises; 3) les conditions d’obtention desdits congés et dispenses, c’est-à-dire les termes de «commissions et comités généraux» (art. 82 de l’arrêté royal) et les mentions à apporter aux demandes de congé ou dispense.
352. Le comité rappelle que le paragraphe 1 de l’article 6 de la convention no 151 prévoit que «des facilités doivent être accordées aux représentants des organisations d’agents publics reconnues, de manière à leur permettre de remplir rapidement et efficacement leurs fonctions aussi bien pendant les heures de travail qu’en dehors de celles-ci». Le paragraphe 2 de cet article précise que «l’octroi de telles facilités ne doit pas entraver le fonctionnement efficace de l’administration ou du service intéressé». Enfin, le paragraphe 3 indique que «la nature et l’étendue de ces facilités doivent être déterminées conformément aux méthodes mentionnées dans l’article 7 de la présente convention ou par tous autres moyens appropriés». S’agissant de cette dernière disposition, le paragraphe 4 de la recommandation (nº 159) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, précise qu’«il conviendrait de tenir compte de la recommandation concernant les représentants des travailleurs, 1971» pour déterminer la nature et l’étendue des facilités. A cet égard, et pour ce qui est du temps libre, le comité rappelle que le sous-paragraphe (3) du paragraphe 10 de la recommandation (nº 143) concernant les représentants des travailleurs, 1971, indique que «des limites raisonnables pourront être fixées pour la durée du temps libre accordé aux représentants des travailleurs…».
353. A la lumière des dispositions qui précèdent, le comité souligne que l’octroi de facilités aux représentants des organisations d’agents publics, donc entre autres l’octroi de temps libre, a pour corollaire la garantie d’un «fonctionnement efficace de l’administration ou du service intéressé». Un tel corollaire signifie qu’il peut y avoir un contrôle des demandes de temps libre pour des absences pendant les heures de travail, par les autorités administratives compétentes seules responsables du «fonctionnement efficace» de leurs services. Par ailleurs, la nature et l’étendue des facilités sont déterminées au niveau national. Pour ce qui est justement de la durée du temps libre, il est expressément fait référence à des «limites raisonnables».
354. Le comité note que l’arrêté royal du 28 septembre 1984 prévoit l’octroi de congés syndicaux et dispenses de service et en détermine l’étendue en précisant la catégorie de délégué syndical pouvant bénéficier de congés syndicaux en permanence. Ainsi, les articles 81 à 84 de l’arrêté royal, applicables aux délégués syndicaux autres que les délégués permanents, prévoient l’octroi de temps libre, pendant les heures de travail, tant pour les représentants des organisations syndicales représentatives que pour les représentants des autres organisations. Le comité note que ces congés syndicaux et dispenses de service ne sont octroyés que pour la durée strictement nécessaire à l’exercice d’activités syndicales bien précises. Le comité note qu’il résulte explicitement des articles 73 à 79 de l’arrêté royal que seuls les membres du personnel agréés comme délégués permanents sont en permanence en congé pour être mis à la disposition de leur organisation syndicale. Les termes de l’arrêté royal sont donc clairs et le comité constate qu’il est simplement fait application des paragraphes 1 et 3 de l’article 6 de la convention no 151. Par ailleurs, le comité note que la pratique nationale prévoit un contrôle des demandes de congés syndicaux et dispenses de service par les autorités concernées, ce qui est compatible avec le paragraphe 2 de l’article 6 de la convention no 151. En conséquence, la seule question véritable qui se pose est celle de savoir si, en pratique, les autorités ont fixé des limites raisonnables à l’octroi de temps libre pendant les heures de travail.
355. Le comité note que, pour ce qui est des organisations non représentatives, ce sont les articles 82 et 83 qui fixent un certain nombre de limites à l’octroi des congés syndicaux et dispenses de services. A ce titre, il existe des limites communes: la présentation préalable de la demande de congé ou dispense, le caractère personnel de la demande, la limitation du congé ou de la dispense à la durée nécessaire et la signature d’un dirigeant responsable. Il existe aussi des limites propres à chaque article: la participation à des commissions et comités généraux pour l’article 82, et l’exercice de prérogatives énumérées à l’article 16 de la loi du 19 décembre 1974 dans le ressort d’un comité bien déterminé pour l’article 83.
356. A la lumière des informations qui lui ont été soumises, et notamment de la lettre du Service d’administration générale du 25 août 2000, le comité note que les autorités publiques ont précisé, en pratique, le sens de ces limites. Les limites communes ont conduit à la détermination de mentions à insérer dans les demandes de congé ou dispense, qui sont les suivantes: la date à laquelle la demande a été établie (caractère préalable), le nom du délégué syndical intéressé (caractère personnel), le lieu de la réunion ou de l’exercice de la prérogative (vérification du ressort du comité concerné), la date et l’heure de la réunion ou de l’exercice de la prérogative (caractère nécessaire de la durée), le renvoi notamment aux articles 82 ou 83 et l’indication de la circonstance à l’origine de la demande (réunion d’une commission ou d’un comité général bien déterminé, prérogative en question), la signature d’un dirigeant responsable. Le comité constate que ces mentions sont purement formelles et que chacune d’entre elles trouve directement et de manière claire son fondement dans les termes des articles 82 et 83.
357. En outre, le comité note que la portée de l’article 82 a été précisée de manière substantielle. A cet égard, le comité note que les termes de «commissions et comités généraux» inscrits à l’article 82 ont été constamment interprétés comme excluant l’obtention d’un congé syndical pour des réunions ayant un caractère fréquent ou technique, limitant ainsi cette obtention à des réunions à caractère exceptionnel, tenues aux niveaux les plus élevés de la structure de l’organisation syndicale. Le comité observe que cette interprétation se situe notamment dans la logique de la distinction entre les délégués permanents et les autres délégués qui ne peuvent obtenir des congés que pour des activités bien déterminées et la durée nécessaire à leur réalisation. Le comité relève aussi que les termes de «commissions et comités généraux» sont employés uniquement aux fins de l’octroi de temps libre aux représentants des organisations d’agents publics pendant les heures de travail. Dès lors, ils ne constituent pas une prescription quant au nombre d’organes internes des organisations syndicales et à la périodicité de leurs réunions, qu’il revient à chaque organisation de librement déterminer.
358. Des considérations qui précèdent, le comité considère que l’interprétation de l’article 82 et les mentions à insérer dans les demandes de congé ou dispense, telles que déterminées par les autorités, constituent autant de limites raisonnables à l’octroi de temps libre pendant les heures de service aux représentants d’une organisation d’agents publics qui n’est pas représentative. Par conséquent, le contrôle, en lui-même, du respect de ces limites par l’administration ne saurait constituer une ingérence dans le fonctionnement interne des organisations syndicales.
359. Dans le cas particulier de l’organisation plaignante, le comité note que les termes des courriers de l’administration des Douanes et Accises d’août 2003 montrent qu’il ne s’agissait pas, pour cette administration, de refuser en général toute demande de congé ou dispense présentée par l’organisation plaignante mais de considérer que les demandes non conformes aux articles pertinents de l’arrêté royal, et la pratique y afférente, ne pouvaient donner lieu à l’octroi d’un congé syndical ou d’une dispense de service. Le comité note du reste que l’administration des Douanes et Accises a demandé à l’organisation plaignante de justifier que chaque activité mentionnée dans les convocations correspondait à une activité pour laquelle l’arrêté royal prévoit un congé syndical ou une dispense de service. Le comité constate donc que, pour obtenir les congés et dispenses nécessaires, et éviter ainsi que certains de ses délégués ne soient considérés en position de non-activité pour absence injustifiée, il suffisait à l’organisation plaignante de fournir une telle justification ou de soumettre de nouvelles convocations respectant les conditions fixées par l’arrêté et présentant les mentions telles qu’explicitées dans la lettre du 25 août 2000. Enfin, le comité relève que, selon le gouvernement, l’organisation plaignante n’a plus soumis de convocation depuis novembre 2003.
360. A la lumière des considérations qui précèdent, le comité conclut que l’application des dispositions pertinentes aux dirigeants de l’organisation plaignante est conforme à l’article 6 de la convention no 151. Par ailleurs, le comité considère qu’il n’y a pas eu violation des droits de l’organisation plaignante consacrés par la convention no 87 puisque l’intervention de l’administration des Douanes et Accises portait uniquement sur le respect des conditions d’octroi de temps libre pendant les heures de travail et non sur le fonctionnement, la gestion ou les activités, en tant que telles, de l’organisation plaignante.
361. Le comité relève en outre que le décompte des jours de congés syndicaux et dispenses de service de quatre délégués syndicaux montre que, de 2000 à 2003, la présidente fédérale et le secrétaire fédéral de l’organisation plaignante, dirigeants responsables sans être délégués permanents, ont été absents la plupart des jours ouvrables pour des motifs syndicaux. Le comité prend note à cet égard de l’observation du gouvernement selon laquelle, en cumulant ces absences avec les congés annuels et certaines possibilités de récupération, ces deux personnes n’ont pas exécuté le moindre travail pendant la période considérée et que cela a affecté le bon fonctionnement de leurs services respectifs. De surcroît, les courriers de l’administration des Douanes et Accises d’août 2003, la copie des convocations émises par l’organisation plaignante et la réponse du gouvernement, montrent que lesdites convocations n’étaient manifestement pas conformes aux dispositions de l’arrêté tel qu’interprétées par les autorités publiques.
362. Sur la question du traitement discriminatoire, le comité note que l’organisation plaignante allègue à plusieurs reprises que l’administration des Douanes et Accises a eu la volonté de limiter l’octroi des congés syndicaux et dispenses de service des organisations non représentatives et qu’elle n’a pris aucune mesure concernant les organisations représentatives.
363. Le comité souhaite au préalable rappeler les deux éléments suivants. D’une part, eu égard aux remarques qui viennent d’être faites sur la teneur des convocations de l’organisation plaignante et les absences de deux de ses dirigeants responsables entre 2000 et 2003, l’intervention de l’administration des Douanes et Accises était justifiée dans ce cas particulier. D’autre part, le comité note que l’administration centrale des Douanes et Accises est aussi intervenue auprès d’autres organisations agréées pour des motifs similaires.
364. Pour ce qui est de l’allégation proprement dite, le comité note que le gouvernement indique que l’administration des Douanes et Accises n’a été saisie d’aucun rapport par la hiérarchie locale concernant la validité des convocations émises par les organisations représentatives. Le comité note également que l’organisation plaignante n’a pas apporté le moindre élément de preuve tendant à démontrer une volonté des autorités publiques de cibler seulement les demandes de congés ou dispenses soumises par les organisations non représentatives.

Recommandation du comité

365. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à décider que le cas n’appelle pas de sa part un examen plus approfondi.

Annexe

La présente description des dispositions législatives et réglementaires qui sont en cause est effectuée à partir des textes communiqués tant par l’organisation plaignante que par le gouvernement. En tant que de besoin, on fera aussi mention des explications correspondantes exposées dans le rapport au Roi concernant le projet d’arrêté portant exécution de la loi du 19 décembre 1974 (qui allait devenir l’arrêté royal du 28 septembre 1984).
La loi du 19 décembre 1974 organisant les relations entre les autorités publiques et les syndicats des agents relevant de ces autorités et l’arrêté royal du 28 septembre 1984 portant exécution de ladite loi régissent l’exercice du droit syndical des agents des services publics à l’exception des groupes d’agents et de services précisés par la loi. Ces deux textes forment la base de ce qu’il est convenu d’appeler le statut syndical.
Le statut syndical prévoit, en gros, deux sortes d’organisations syndicales: les organisations agréées et les organisations représentatives. Les organisations syndicales agréées sont celles qui ont obtenu l’agrément conformément à l’article 15 de la loi. Le rapport au Roi explique que la procédure d’agrément a pour simple but de faire connaître aux autorités publiques les organisations syndicales qui sont actives dans le secteur public. Cet agrément est «automatiquement acquis» dès lors que l’organisation syndicale a envoyé ses statuts et la liste de ses dirigeants responsables. Les articles 7 et 8 de l’arrêté royal centralisent la procédure d’agrément. L’alinéa 2 de l’article 7 indique que la liste des organisations syndicales agréées est publiée au Moniteur belge en indiquant leur dénomination, leur adresse, le numéro de téléphone et leur champ d’activité. Une plaquette intitulée «le nouveau statut syndical des services publics», vraisemblablement publiée à l’époque de l’entrée en vigueur de la loi et de l’arrêté (la première ne pouvait en effet entrer en vigueur sans la publication d’un arrêté royal portant exécution), indique que l’agréation peut se faire à plusieurs niveaux: une organisation syndicale défendant les intérêts professionnels de toutes les catégories d’agents publics se fait agréer auprès du président du comité commun à l’ensemble des services publics; une organisation syndicale défendant les intérêts professionnels de certaines catégories d’agents publics se fait agréer auprès du président soit du comité des services publics nationaux, communautaires et régionaux, soit du comité des services publics provinciaux et locaux.
L’article 16 de la loi précise les prérogatives dont jouissent les organisations syndicales agréées: «intervenir auprès des autorités dans l’intérêt collectif du personnel qu’elles représentent ou dans l’intérêt particulier d’un agent» (16, 1o); «assister à sa demande un agent appelé à justifier ses actes devant l’autorité administrative» (16, 2o); «afficher des avis dans les locaux des services» (16, 3o); «recevoir de la documentation de caractère général concernant la gestion du personnel qu’elles représentent» (16, 4o).
Les organisations syndicales représentatives sont celles qui répondent à un certain nombre de critères fixés par la loi notamment en matière d’effectif minimum. Certaines de ces organisations doivent se faire agréer. Seules les organisations représentatives participent aux structures de négociation et de concertation. Les structures de négociation sont, d’une part, les comités généraux (aux termes de l’article 3 de la loi, ils sont au nombre de trois: le comité des services publics fédéraux, communautaires et régionaux, le comité des services publics provinciaux et locaux et le comité commun à l’ensemble des services publics) et, d’autre part, les comités de secteur et les comités particuliers (art. 4 de la loi).
L’article 17 de la loi, quant à lui, précise les prérogatives des organisations syndicales représentatives: «exercer les prérogatives des organisations syndicales agréées» (17,1o); «percevoir les cotisations syndicales dans les locaux pendant les heures de service» (17, 2o); «assister aux concours et examens organisés pour les agents…» (17, 3o); «organiser des réunions dans les locaux administratifs [pendant les heures de service]» (17, 4o).
L’article 18 indique qu’il appartient au Roi d’établir: 1) «les règles qui sont applicables aux délégués des organisations syndicales en raison de leur activité au sein des services publics…»; 2) «les règles concernant le remboursement à l’autorité par les organisations syndicales des sommes payées à certains délégués de celles-ci en leur qualité de membres du personnel». Les organisations syndicales représentatives peuvent être dispensées «en tout ou en partie» d’un tel remboursement. Le Titre VI (art. 71 à 90 de l’arrêté royal du 28 septembre 1984) fixe un certain nombre de règles concernant les «personnes qui participent à la vie syndicale».
L’article 71, chapitre Ier «Enumération des délégués syndicaux», indique ce que recouvre le concept général de «délégué syndical»:
– les dirigeants responsables d’une organisation syndicale (71, 1o);
– les mandataires permanents de ces dirigeants responsables (71, 2o);
– les délégués permanents soit «les membres du personnel qui défendent de façon régulière et continue les intérêts professionnels du personnel et qui, en tant que tels, sont agréés et mis en congé» (71, 3o);
– les membres de la délégation d’une organisation représentée dans un comité de négociation ou de concertation (71, 4o);
– les personnes désignées par une organisation syndicale pour exercer certaines des prérogatives prévues aux articles 16 et 17 de la loi (71, 5o);
– «les membres du personnel qui participent aux travaux des commissions et comités généraux créés au sein d’une organisation syndicale» (71, 6o);
– les délégués d’une organisation syndicale auprès de la commission de vérification de la représentativité d’une organisation syndicale (71, 7o).
Le rapport au Roi précise que «dans la pratique, une même personne peut rentrer dans diverses catégories de délégués syndicaux telles qu’elles sont énumérées».
En vertu de l’article 72, chapitre II «Des dirigeants responsables et de leurs mandataires permanents», ces deux catégories de délégués syndicaux se voient délivrer une carte de légitimation dans le but de faciliter leurs interventions dans les services publics. Le rapport au Roi précise que «chaque organisation désigne librement ses dirigeants responsables» et que la carte de légitimation «ne sert qu’à permettre au dirigeant responsable (comme aux autres délégués syndicaux qui ont reçu pareille carte) de prouver, le cas échéant, sa fonction syndicale aux autorités auprès desquelles il intervient à titre exceptionnel». L’alinéa 3 de l’article 72 précise que «munis de leur carte, les dirigeants responsables et leurs mandataires permanents peuvent exercer toutes les prérogatives accordées à leur organisation syndicale».
Les articles 73 à 79, chapitre III «Des délégués permanents», précisent les dispositions applicables à cette catégorie de délégués syndicaux. Le rapport au Roi souligne que les délégués permanents «quittent leur administration et sont mis à la disposition de leur organisation syndicale… ils sont censés être en activité de service». Ce dernier aspect signifie, entre autres, que les délégués permanents conservent leurs droits en matière de traitement, de progression de traitement et dans le grade. Ils doivent au préalable se faire agréer en qualité de délégués permanents par l’autorité dont ils relèvent. Ils reçoivent également une carte de légitimation. L’article 77, alinéa 1, indique que les délégués permanents sont «de plein droit en congé syndical». L’alinéa 4 de cet article précise qu’il «est mis fin au congé syndical du délégué permanent à sa demande ou lorsque son organisation syndicale le décide ou encore lorsque son agrément lui est retiré». Enfin, en vertu de l’alinéa 1er de l’article 78, les traitements, allocations, indemnités perçus par les délégués permanents doivent être remboursés par leurs organisations syndicales.
Les articles 81 à 84, chapitre V «Dispositions communes à tous les délégués syndicaux, à l’exception des délégués permanents», déterminent les règles en matière de congés syndicaux et dispenses de service. Elles se lisent comme suit:
CHAPITRE V. – Dispositions communes à tous les délégués syndicaux, à l’exception des délégués permanents.
Art. 81, § 1er. Sur présentation préalable à son supérieur hiérarchique d’une convocation occasionnelle ou d’un ordre de mission permanent personnels, émanant d’un dirigeant responsable, un membre du personnel-délégué syndical visé à l’article 71, 1o ou 2o, obtient, de plein droit et pour la durée nécessaire à cet effet, un congé syndical pour participer aux travaux des comités de négociation et de concertation. Pour les dirigeants responsables, la convocation ou l’ordre de mission susvisé doit émaner d’un autre dirigeant responsable.
Sur présentation préalable à son supérieur hiérarchique d’une convocation occasionnelle ou d’un ordre de mission permanent personnels, émanant d’un dirigeant responsable, un membre du personnel-délégué syndical visé à l’article 71, 4o, obtient, de plein droit et pour la durée nécessaire à cet effet, un congé syndical pour participer aux travaux des comités de négociation et de concertation dont il relève.
§ 2. Sur présentation préalable à son supérieur hiérarchique d’une convocation occasionnelle ou d’un ordre de mission permanent personnels, émanant du président d’un comité de négociation ou de concertation, un membre du personnel obtient, de plein droit et pour la durée nécessaire à cet effet, une dispense de service pour participer aux travaux de ce comité.
§ 3. Les convocations et ordres de mission visés aux §§ 1er et 2 mentionnent le comité de négociation ou de concertation aux travaux duquel le membre du personnel est invité à participer. Les convocations occasionnelles indiquent en outre les lieu, jour et heure des réunions.
Le président du comité de négociation ou de concertation intéressé reçoit, par l’intermédiaire du supérieur hiérarchique, copie des convocations et des ordres de mission visés au § 1er.
Il communique à leur supérieur hiérarchique le nom des membres du personnel qui s’absentent aux réunions.
Art. 82. Sur présentation préalable à leur supérieur hiérarchique d’une convocation personnelle émanant d’un dirigeant responsable, les membres du personnel obtiennent, de plein droit et pour la durée nécessaire à cet effet, un congé syndical pour participer aux travaux des commissions et comités généraux créés au sein de l’organisation syndicale.
Art. 83, § 1er. Sur présentation préalable à son supérieur hiérarchique d’un ordre de mission ou d’un mandat personnels, émanant d’un dirigeant responsable, un membre du personnel obtient, de plein droit et pour la durée nécessaire à cet effet, une dispense de service en vue de l’exercice d’une des prérogatives énumérées aux articles 16, 1o, 2o et 3o, et 17, 1o, 2o et 3o, de la loi.
Lesdites prérogatives ne peuvent être exercées par le membre du personnel que dans le ressort du comité du secteur ou du comité particulier dont relève le service public qui l’occupe.
§2. Sur présentation préalable d’un ordre de mission ou d’un mandat personnels émanant d’un dirigeant responsable, toutes personnes autres que celles que vise le § 1er peuvent exercer les prérogatives visées audit paragraphe.
Art. 84. Sur demande préalable d’un dirigeant responsable adressée à l’autorité compétente, et sauf incompatibilité absolue avec les nécessités du service, les membres du personnel obtiennent, pour la durée nécessaire à cet effet, une dispense de service pour participer aux réunions organisées dans les locaux par les organisations syndicales représentatives.