Rapport définitif - Rapport No. 334, Juin 2004

Cas no 2310 (Pologne) - Date de la plainte: 05-NOV. -03 - Clos

1. 700. La plainte de NSZZ Solidarnosc est contenue dans une communication datée du 5 novembre 2003.
2. 701. Le gouvernement a envoyé ses observations dans une communication datée du 17 février 2004.
3. 702. La Pologne a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 703. Dans sa communication du 5 novembre 2003, NSZZ Solidarnosc allègue que le gouvernement ne s’est pas acquitté de ses obligations de promotion de la négociation collective volontaire puisqu’il n’a pas négocié de bonne foi. NSZZ est le principal syndicat des charbonnages, où il représente près de 44 000 travailleurs dans un secteur qui en compte quelque 134 000.
2. 704. L’organisation plaignante déclare qu’en 1992 le gouvernement a conclu un accord avec elle au sujet des règles régissant le règlement des différends avec l’administration publique. Cet accord prévoit qu’en cas de différend les parties doivent engager immédiatement un processus de règlement des différends et, en particulier, prévoir une première réunion d’explication dans les quatorze jours suivant la date de la notification par l’une des parties.
3. 705. Avant la fin de 2002, le gouvernement a rendu public son programme de restructuration des charbonnages pour les années 2003-2006, qui prévoit de recourir à la législation anticrise et à la privatisation de certaines mines de charbon, et la fermeture d’au moins cinq mines. En novembre 2002, l’organisation plaignante a déposé un avis de différend, comme prévu par l’accord de 1992, et a présenté ses revendications au Conseil des ministres. Malgré cela, le gouvernement n’a ni adopté une position officielle ni engagé des discussions sur le différend. L’organisation plaignante n’a reçu aucune réponse à plusieurs communications envoyées en 2003 au Premier ministre (15 et 30 janvier 2003; 29 août 2003) et au sous-secrétaire d’Etat, du ministère de l’Economie, du Travail et de la Politique sociale (10 avril 2003) pour demander l’ouverture de discussions.
4. 706. Parallèlement, le gouvernement a engagé dès décembre 2002 des négociations avec d’autres syndicats afin de donner l’impression qu’il menait des consultations sociales et qu’il s’efforçait de trouver un accord avec les syndicats. Toutefois, aucun accord sur les conséquences sociales de la restructuration de l’industrie charbonnière n’a été conclu. Le gouvernement ayant ignoré l’avis de différend déposé par NSZZ Solidarnosc et sa proposition d’ouvrir des discussions, tout en menant des pourparlers avec d’autres syndicats, l’organisation plaignante n’est pas en mesure de protéger les intérêts des travailleurs. Cela constitue une violation de l’accord de 1992 et donne l’impression qu’il y a discrimination par rapport aux autres syndicats.
5. 707. L’article 4 de la convention no 98, ratifiée par la Pologne, prévoit la promotion de la négociation collective aussi bien dans le secteur privé que dans les entreprises nationalisées. La restructuration et la privatisation de ce qui était un secteur étatique touchent essentiellement aux conditions d’emploi. Or celles-ci devraient pouvoir faire l’objet de négociations collectives, qui devraient être menées en toute bonne foi et dans un climat de confiance réciproque. Les employeurs, y compris les pouvoirs publics, devraient reconnaître à des fins de négociation collective les organisations représentatives des travailleurs qu’ils emploient.

B. Réponse du gouvernement

1. 708. Dans sa communication du 17 février 2004, le gouvernement rappelle qu’en vertu de l’article 4 de la convention no 98 la négociation collective doit mener à la conclusion d’une convention collective entre employeurs ou organisations d’employeurs, d’une part, et organisations de travailleurs, d’autre part. La loi no 55 du 13 mai 1991 sur le règlement des différends collectifs du travail définit ce type de différend comme un différend entre salariés (dont les droits et les intérêts sont représentés par un syndicat) et employeur(s); ce type de différend peut porter sur les conditions de travail, la rémunération et les prestations sociales ou les droits syndicaux et les libertés syndicales.
2. 709. Par conséquent, la question de la restructuration de l’industrie charbonnière, avec le programme du gouvernement pour 2003-2006, qui comprend des plans de privatisation pour certaines mines, n’entre pas dans la définition des différends collectifs, que ce soit au sens de la convention no 98 ou au sens de la législation nationale. Les questions sur lesquelles portait le différend, telles qu’elles ont été décrites dans la lettre du 19 novembre 2002 que NSSZ a envoyée au Premier ministre sont: l’absence de solutions économiques pour le fonctionnement du secteur des charbonnages; l’absence de solutions pour éviter la faillite des mines de charbon; et les garanties de maintien des conventions collectives.
3. 710. Deuxièmement, dans le cas d’espèce, l’administration publique n’est pas l’employeur et elle ne peut être considérée comme une organisation d’employeurs sui generis, même dans le cas où les activités législatives ou exécutives de ce genre d’organisme sont directement liées à l’activité d’un secteur donné. Il est par conséquent impossible, en vertu de la législation polonaise, d’engager des négociations collectives avec le gouvernement.
4. 711. L’accord de 1992 invoqué par les organisations plaignantes ne peut pas constituer une base pour des négociations collectives avec le gouvernement. En effet, l’article 2.1 de l’accord prévoit que «seules les questions qui relèvent de la compétence des syndicats peuvent faire l’objet d’une négociation collective, à moins que les règlements et procédures prévus dans ces cas n’aient été définis par les dispositions de la loi». Depuis 2001, les objectifs de l’accord ont été définis par la loi du 6 juillet 2001 sur la Commission tripartite pour les affaires sociales et économiques et sur les commissions de dialogue social de Voivodship, ainsi que par le règlement de la commission. En vertu de l’article 1.1 de cette loi, la commission constitue l’instance appropriée de dialogue social entre travailleurs et employeurs; son objectif est d’orienter et de préserver le dialogue social, et sa mission consiste notamment à engager le dialogue social sur les questions de rémunération et de prestations et sur d’autres questions économiques et sociales. L’article 2.1 de la loi prévoit que chaque partie peut soumettre à la commission une question d’importance sociale ou économique majeure si elle considère que la solution de cette question est essentielle à la préservation de la paix sociale. Dans ces cas, la procédure est régie par l’article 20 du règlement: dès réception de la notification, le président doit convoquer une réunion de la commission, qui peut soit examiner le cas au cours de cette réunion, soit le renvoyer à une équipe spéciale. Cette équipe doit se mettre au travail immédiatement; elle doit avoir pour objectif d’évaluer la faisabilité économique et financière de la mise en oeuvre des actions demandées, d’évaluer leurs conséquences sociales et économiques et de donner son point de vue. La commission adopte ensuite une résolution; si elle ne parvient pas à un accord, elle doit présenter les positions des parties.
5. 712. En tant qu’organisation représentative des travailleurs, NSZZ est membre de la commission, qui est l’instance appropriée pour les différends découlant des problèmes du secteur des charbonnages, y compris la restructuration, mais en 2002 elle n’a pas soumis la question à la commission.
6. 713. Le dialogue social sur le secteur des charbonnages est mené dans le cadre de l’Equipe tripartite pour le bien-être social des mineurs, qui a été créée en 1992 et qui est indépendante de la commission tripartite. Cette équipe respecte certaines règles de procédure, selon lesquelles elle doit comprendre 12 syndicats nationaux du secteur minier, y compris la Section nationale des charbonnages de NSZZ Solidarnosc et le Secrétariat national du syndicat des travailleurs des mines et de l’énergie («Solidarnosc 80»). En 2002-03, cette équipe a tenu 19 réunions pour les problèmes du secteur, à savoir: la restructuration du secteur des charbonnages, y compris la privatisation de certaines mines; les changements juridiques et organisationnels du secteur; la situation financière et l’allègement de la dette des compagnies minières; les conventions collectives; les revendications des salariés; la restructuration de l’emploi et la création de filets de sécurité; les prestations des salariés et anciens salariés des entreprises qui ont été liquidées; le coût de la production houillère, des transports, des importations et des exportations.
7. 714. L’équipe a discuté du programme pour 2003-2006 adopté en novembre 2002 par le Conseil des ministres, l’a critiqué et a demandé qu’il soit modifié, à la suite de quoi un accord a été signé le 11 décembre 2002 au sujet des fermetures de mines et du réembauchage des travailleurs des mines qui avaient été fermées, ainsi que du maintien des conventions collectives existantes. Solidarnosc 80 et les syndicats de Kontra de Gliwice et Katowice ont refusé de signer cet accord. Le 28 janvier 2003, le Conseil des ministres a accepté les modifications du programme de restructuration qui avaient été proposées pour tenir compte de l’accord de décembre.
8. 715. Les parties n’ayant pas toutes signé l’accord, les règles de conduite pour le dialogue social ont été modifiées afin de préserver la paix sociale. De ce fait, des réunions distinctes de celles de l’équipe tripartite ont été tenues avec les signataires de l’accord pour discuter des méthodes de mise en oeuvre du programme, et avec la Section nationale des charbonnages de NSZZ Solidarnosc (les 7 et 12 novembre 2003). Comme cela avait été demandé par NSZZ dans ses propositions, les discussions ont porté sur les sujets suivants: réduction des charges externes, y compris l’impôt, la TVA et les frais de transport; les facteurs externes et leur impact sur la mise en oeuvre du programme; le maintien des conventions collectives; le problème des pensions des mineurs; l’objectif de la privatisation des entreprises minières; et la situation du secteur minier à la suite de l’adhésion de la Pologne à l’Union européenne.
9. 716. Selon le gouvernement, l’allégation de discrimination présentée par l’organisation plaignante est sans fondement puisque NSZZ Solidarnosc a pris part aux discussions sur la mise en oeuvre du programme pour 2003-2006, même s’il a refusé de signer. Malgré cela, le gouvernement a continué de dialoguer avec l’organisation plaignante sur la question de la restructuration, comme le montre la liste des réunions ci-dessus. La commission tripartite a traité la question de la restructuration des mines de charbon lors d’une réunion tenue le 17 juin 2003 et à laquelle ont participé, entre autres, le président de la Commission nationale de NSZZ Solidarnosc et le président de la Section nationale des charbonnages.
10. 717. Le 28 novembre 2003, le Parlement a adopté la loi de restructuration des charbonnages, qui prévoit des filets de sécurité pour les salariés et qui rend possible une restructuration de l’emploi dans le secteur. Les représentants des syndicats du secteur minier ont pris part au processus législatif, y compris au stade de l’élaboration du projet, conformément à l’article 19 de la loi no 79 du 23 mai sur les syndicats, et au moment de l’examen du projet par le Parlement. De nombreuses propositions de ces représentants ont été incorporées dans le texte de loi. Le gouvernement estime que les allégations de l’organisation plaignante sont infondées. La question de la restructuration du secteur des charbonnages a été et continue d’être l’objet de discussions et d’un dialogue avec les partenaires sociaux au sein de l’Equipe tripartite pour le bien-être social des mineurs et de la Commission tripartite pour les affaires sociales et économiques, et en dehors de ces organismes. Selon le gouvernement, le fait d’entamer un dialogue distinct sur ce sujet avec l’organisation plaignante placerait les autres parties de l’Equipe tripartite pour le bien-être social des mineurs et de la commission tripartite dans une situation désavantageuse et serait contraire aux principes du dialogue social. La question du programme de restructuration n’aurait pas pu faire l’objet d’une négociation collective avec le gouvernement étant donné que cette question est irrecevable et que le gouvernement, n’étant pas employeur, ne peut pas mener de telles négociations. Vu les dispositions de la loi sur la Commission tripartite pour les affaires sociales et économiques, NSZZ Solidarnosc ne pouvait pas mener en novembre 2002 (date à laquelle la commission tripartite avait déjà été créée et fonctionnait déjà) de négociation avec le gouvernement aux termes de l’accord de 1992. NSZZ Solidarnosc, a pris part aux discussions dans le cadre de l’Equipe tripartite pour le bien-être social des mineurs et a été associé aux discussions d’autres organismes.

C. Conclusions du comité

1. 718. Le comité note que l’organisation plaignante allègue dans ce cas que le gouvernement n’a pas mené de négociations de bonne foi, a ignoré l’avis de différend qu’elle a déposé conformément à l’Accord de 1992 sur le règlement des différends, et a ignoré ses demandes en vue d’ouvrir des discussions sur les conséquences sociales de la restructuration du secteur des charbonnages, violant ainsi les dispositions de l’article 4 de la convention no 98, ratifiée par la Pologne. Le gouvernement déclare pour sa part que depuis 2001 l’accord de 1992 a été remplacé par la loi sur la Commission tripartite pour les affaires sociales et économiques et sur les commissions locales du dialogue social, et que des consultations et des négociations appropriées avec les partenaires sociaux ont été menées dans ce cadre et dans le cadre de l’Equipe tripartite pour le bien-être social des mineurs, auxquelles l’organisation plaignante a pris part.
2. 719. Le comité doit souligner d’emblée que cette plainte a été déposée dans le cadre d’une restructuration majeure de tout un secteur industriel, qui prévoit la privatisation et la fermeture éventuelle d’un certain nombre d’entreprises. Le comité a déjà souligné l’importance qu’il attache à ce que les gouvernements consultent les organisations syndicales en vue d’examiner les conséquences des programmes de restructuration sur l’emploi et les conditions de travail des salariés. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 937.] Il a toutefois ajouté qu’il ne peut se prononcer sur les allégations concernant les programmes et les mesures de restructuration ou de rationalisation économique, que ceux-ci impliquent ou non des réductions de personnel ou des transferts d’entreprises ou des services du secteur public au secteur privé, que dans la mesure où ils ont donné lieu à des actes de discrimination ou d’ingérence antisyndicaux. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 935.]
3. 720. Compte tenu de la preuve présentée dans le cas d’espèce, le comité ne peut pas conclure qu’il y a eu de tels actes de discrimination ou d’ingérence à l’encontre de NSZZ Solidarnosc et de ses membres. En fait, il y a eu des consultations longues et approfondies avec les syndicats, y compris l’organisation plaignante, sur toutes les questions touchant les travailleurs concernés. Ces discussions ont abouti à un accord qui a été signé en décembre 2002 (même s’il ne l’a pas été par l’organisation plaignante) et qui incorpore les amendements demandés par les syndicats pour le programme de restructuration pour 2003-2006, et, en novembre 2003, à l’adoption de la loi sur la restructuration des charbonnages, à laquelle les représentants des syndicats ont pris part à tous les stades. Le comité note également que d’autres discussions sur toutes les questions importantes ont été menées séparément avec les organisations qui n’avaient pas signé l’accord de décembre 2002. En l’absence de preuve de discrimination et d’ingérence contre l’organisation plaignante, le comité se doit de conclure que ce cas n’appelle pas d’examen plus approfondi.

Recommandation du comité

1. 721. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à décider que ce cas n’appelle pas d’examen plus approfondi.