Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 340, Mars 2006

Cas no 2314 (Canada) - Date de la plainte: 19-DÉC. -03 - Clos

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INTRODUCTION
A. Allégations des organisations plaignantes
C. Conclusions du comité
Recommandation du comité
Annexe

373. La plainte concernant le cas no 2314 est contenue dans des communications du 19 décembre 2003 et du 10 février 2004 de la Confédération des syndicats nationaux (CSN); elle est appuyée par l’Internationale des services publics (ISP) dans une communication du 6 juillet 2004.
374. La plainte concernant le cas no 2333 est contenue dans des communications conjointes de la Centrale des syndicats démocratiques (CSD), la Centrale des syndicats du Québec (CSQ) et la Fédération des travailleurs et travailleuses du Québec (FTQ), datées des 30 mars et 27 mai 2004.
375. Le gouvernement du Canada a transmis les réponses du gouvernement du Québec concernant les deux plaintes, par communications datées des 29 décembre 2004 et 21 novembre 2005.
376. Le Canada a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948. Il n’a pas ratifié la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, ni la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Allégations des organisations plaignantes

Les organisations plaignantes
377. Dans sa communication du 19 décembre 2003, l’organisation plaignante dans le cas no 2314 (CSN) déclare qu’elle regroupe quelque 280 000 membres, regroupés dans près de 2 700 syndicats, au sein de neuf fédérations réparties par secteur d’activité, tant privé que public. La CSN représente plus de 90 pour cent des syndiqués du secteur des services de garde à l’enfance, soit plus de 6 000 travailleuses et travailleurs.
378. Dans leurs communications des 30 mars et 27 mai 2004, les organisations plaignantes dans le cas no 2333 donnent les indications suivantes. La Centrale des syndicats démocratiques (CSD) compte près de 65 000 membres et environ 400 syndicats affiliés, y compris dans le secteur des affaires sociales; elle a présenté plus de 30 requêtes en accréditation pour représenter des travailleurs œuvrant comme ressources intermédiaires et familiales; au plan international, elle est affiliée à la CMT. La Centrale des syndicats du Québec (CSQ) compte environ 170 000 membres regroupés en 250 syndicats et 13 fédérations, y compris dans les domaines de la garde éducative, de la santé et des services sociaux. La Fédération des travailleurs et des travailleuses du Québec (FTQ) est la plus ancienne organisation syndicale et la plus importante centrale syndicale du Québec, où elle compte plus de 500 000 membres, regroupés dans plus de 5 000 sections syndicales, une quarantaine de grands syndicats et 17 conseils régionaux; au plan national, elle est associée au Congrès du travail du Canada; au plan international, elle est affiliée à la CISL.
Le cadre législatif général
379. Les rapports collectifs de travail au Québec sont régis par le Code du travail, dont une notion essentielle est celle de salarié, parce qu’elle détermine l’accès au droit syndical. Seuls les «salariés» au sens du code bénéficient des droits qui y sont établis, par exemple le droit de se syndiquer, les protections contre l’ingérence ou l’intimidation antisyndicale, l’accréditation, la négociation collective et l’arbitrage des différends, la grève, la convention collective, l’arbitrage des griefs. Certaines catégories de travailleurs sont exclues du champ d’application du code par l’article 1 l), par exemple les cadres. D’autres peuvent l’être aux termes d’autres lois, comme les travailleurs concernés par la présente plainte, qui sont en l’occurrence très majoritairement des femmes.
380. Les organisations plaignantes contestent les deux lois suivantes (cf. les extraits pertinents reproduits en annexe au présent document) qui constituent selon elles des violations de la liberté syndicale:
– la loi modifiant la Loi sur les services de santé et les services sociaux (projet de loi no 7, devenu après son adoption L.Q. 2003, c.12; ci-après dénommée «loi modifiant la LSSSS»);
– la loi modifiant la Loi sur les centres de la petite enfance et autres services de garde à l’enfance (projet de loi no 8, devenu après son adoption L.Q. 2003, c. 13; ci-après dénommée «loi modifiant la LCPE»).
Ces deux lois ont été adoptées alors que la Cour suprême du Canada, plus haute instance judiciaire du pays, reconnaissait explicitement dans l’arrêt Dunmore les engagements internationaux du Canada en matière de liberté syndicale.
Contexte d’adoption de la loi modifiant la LSSSS
381. La Loi sur les services de santé et les services sociaux (c.S-4.2) institue un régime de services de santé et de services sociaux ayant pour but le maintien et l’amélioration de la capacité physique, psychique et morale des personnes de se réaliser dans leur milieu. Dans une perspective de désinstitutionnalisation des services de réadaptation pour déficients mentaux, le ministère compétent a décidé vers 1991 de délaisser la formule de l’hébergement en institution publique au profit de l’intégration et du maintien des personnes dans un milieu de vie naturel, ce qui a donné lieu à l’apparition de nouvelles fonctions d’accompagnement et d’hébergement à domicile: les «ressources intermédiaires» et les «ressources de type familial» (RI/RTF). Les dernières institutions publiques d’hébergement ayant fermé leurs portes en 1999, les RI/RTF sont devenus des intervenants de premier plan dans ce domaine; ils ont pour clientèle des adultes ayant des déficiences physiques ou intellectuelles et doivent se soumettre à un processus d’agrément par les établissements publics, qui déterminent le nombre maximal d’adultes qu’ils peuvent accueillir, établissant ainsi leur rémunération, qui varie en fonction des services assurés et du nombre de personnes soignées.
382. Saisis de requêtes en accréditation par diverses organisations syndicales, les tribunaux administratifs compétents ont statué que les RI/RTF présentaient toutes les caractéristiques de salariés au sens du Code du travail et, partant, devaient bénéficier de tous les droits qui y sont prévus: accréditation syndicale, négociation collective des conditions de travail, protections législatives afférentes, etc. Ce jugement a été par la suite confirmé par la Cour supérieure et la cour d’appel du Québec. Le gouvernement a alors adopté la loi modifiant la LSSSS, entrée en vigueur le 18 décembre 2003, afin d’annuler les accréditations déjà obtenues, d’empêcher toute négociation collective et de remettre en cause les acquis juridiques de ces travailleurs. Par ailleurs, le Procureur général du Québec et les employeurs individuels concernés ont entrepris des recours judiciaires visant à faire annuler les accréditations détenues par les syndicats, en se fondant notamment sur les lois contestées dans la présente plainte.
Contexte d’adoption de la loi modifiant la LCPE
383. La loi sur les centres de la petite enfance et autres services de garde à l’enfance avait créé en 1997 un réseau national de service de garde à l’enfance, largement subventionné par l’Etat, s’adressant aux enfants de la naissance jusqu’à la maternelle. Les centres de la petite enfance (CPE) constituent la pierre angulaire du réseau et coordonnent à la fois la garde en milieu familial et la garde en installation (les éducatrices travaillant en installation ne sont pas visées par la plainte puisqu’elles bénéficient du droit syndical). Un service de garde en milieu familial est essentiellement un service fourni dans une résidence privée contre rémunération par une personne physique, appelée «responsable de service de garde en milieu familial» (RSG). Les RSG doivent obtenir la reconnaissance d’un CPE pour dispenser des services de garde et, à cette fin, se conformer à une série d’obligations très précises, tant pour l’agrément initial que pour sa reconduction. Les RSG, qui sont en très grande majorité des femmes, travaillent un minimum de 50 heures par semaine, sans compter les heures consacrées à des tâches connexes, et ne bénéficient d’aucun avantage social. Les autorités les ont toujours considérées comme des travailleuses autonomes.
384. Des organisations syndicales ont déposé en 2001 les premières requêtes en accréditation visant un premier groupe de RSG (environ 80 requêtes en accréditation ont été présentées en deux ans par diverses organisations), requêtes acceptées par les juridictions spécialisées qui ont reconnu le statut de salarié des RSG au sens du Code du travail, ce qui leur donnait le droit de se syndiquer et de bénéficier des autres dispositions du code. En mai 2003, le tribunal du travail a confirmé ces décisions, et les syndicats accrédités ont alors entamé des négociations pour obtenir une première convention collective pour les RSG concernés. Le jugement du tribunal du travail a toutefois été porté en appel devant la Cour supérieure par le Procureur général et les CPE visés par les requêtes et, sans attendre le jugement de la Cour supérieure, le gouvernement a adopté la loi modifiant la loi sur les centres de la petite enfance et autres services de garde à l’enfance (ci-après «loi modifiant la LCPE»). Cette loi entraîne plusieurs violations syndicales; elle annule notamment les accréditations syndicales obtenues avant son entrée en vigueur, et retire aux RSG le droit de se syndiquer et de négocier collectivement.
Aspects communs aux deux lois
385. Les organisations plaignantes font valoir que ces deux lois ont le même objet, soit de retirer le statut de salarié aux RI/RTF et RSG, et, par voie de conséquence, de démanteler les associations syndicales qui, après de longues luttes, avaient réussi à se constituer malgré l’isolement des travailleuses concernées, et à se faire reconnaître comme organisations représentatives aux fins de la négociation collective des conditions de travail.
386. Par ailleurs, ces lois créent de toutes pièces un régime parallèle imposant aux RI/RTF et aux RSG un cadre de regroupement dans lequel les organisations qui les représenteront seront tributaires du bon vouloir du ministre, ce qui constitue une négation de la liberté syndicale et une ingérence dans la liberté d’organisation syndicale. De plus, ces lois empêchent toute négociation des conditions d’emploi par des organisations représentatives, réduisant à néant leur droit à la négociation collective.
387. Ces lois sont d’autant plus iniques qu’elles créent une discrimination contre toute une catégorie socioprofessionnelle parce qu’elles sont des femmes. Le retrait du statut de salarié a certes des conséquences néfastes pour les libertés syndicales de ces travailleuses en les obligeant à refaire toutes les luttes pour obtenir la reconnaissance de leur statut de salarié et de leurs associations syndicales, mais il a également des répercussions majeures sur leur sécurité sociale, le statut de salarié étant la condition d’accès aux différents programmes sociaux du Québec; en obligeant ces travailleuses à refaire les luttes sociales des cent dernières années, le gouvernement exerce une discrimination contre ces personnes à la fois en tant que femmes et en tant que groupe professionnel. Les organisations plaignantes soulignent que ces personnes ne bénéficient d’aucun avantage social (congé férié, congé de maladie, congé de maternité, congé parental, régime de retraite, accès aux programmes d’égalité en emploi ou d’équité salariale). Ces lois perpétuent les stéréotypes sociaux et d’exclusion sélective visant un groupe professionnel exerçant ses activités dans des conditions d’isolement et de grande vulnérabilité.
388. Les organisations plaignantes allèguent que la liberté de choix de l’organisation syndicale est niée aux RSG, RI et RTF puisque les deux lois contestées font en sorte que seules sont reconnues les associations de personnes non salariées. Ainsi, la loi modifiant la LSSSS dispose «qu’une ressource intermédiaire est réputée ne pas être à l’emploi ni être salariée de l’établissement public qui recourt à ses services et que toute entente ou convention conclue entre eux est réputée ne pas constituer un contrat de travail». De la même façon, la LCPE dispose qu’une personne reconnue comme responsable d’un service de garde en milieu familial «est une prestataire de services au sens du Code civil, et est réputée ne pas être à l’emploi ni être salariée du titulaire de permis de centre de la petite enfance qui l’a reconnue; il en est de même pour les personnes qui l’assistent et toute personne à son emploi». Autrement dit, seules les associations qui ne revendiquent pas des conditions de travail de salarié seront des associations reconnues par le ministère, et les discussions ne porteront que sur les conditions de la prestation de services et non pas sur les conditions de travail.
389. Les dispositions concernant la consultation complètent l’ingérence du gouvernement dans la liberté de choix des associations. Ainsi, la loi modifiant la LSSSS dispose que le ministre peut conclure avec un ou plusieurs organismes représentatifs des ressources intermédiaires une entente sur les conditions générales d’exercice de leurs activités, sur l’encadrement normatif des conditions de vie des usagers, et sur les modalités de rétribution des services. De la même façon, la loi modifiant la LCPE dispose que le ministre peut conclure avec une ou plusieurs associations représentatives de RSG une entente portant sur l’exercice de la garde en milieu familial, son financement, la mise sur pied et le maintien de programmes et de services répondant aux besoins de l’ensemble des RSG. Il n’existe donc aucune discussion possible, et encore moins de négociation, sur les conditions de travail des RSG, des RI ou des RTF. Est également exclue toute discussion sur les régimes de retraite, la santé et la sécurité au travail, l’équité salariale, les congés de maternité ou autre avantage social, puisque tout se rapporte aux conditions dans lesquelles le service est donné et rien ne concerne l’effet de ces conditions sur les prestataires de services.
390. La portée rétroactive des lois modificatrices et le comportement du Procureur général et des employeurs concernés (qui ont intenté des recours en annulation d’accréditation en arguant de ces lois) témoignent de l’exclusion sélective des associations de salariés. Ainsi, la loi modifiant la LSSSS et la loi modifiant la LCPE sont définies comme déclaratoires et applicables même à une décision administrative, quasi judiciaire ou judiciaire rendue avant leur date d’entrée en vigueur. Selon les organisations plaignantes, l’élimination des associations de salariés existantes dans le processus des discussions visant la conclusion d’une entente viole le libre choix syndical et constitue une ingérence abusive du gouvernement.
391. Ces lois ont également pour effet d’exclure les RSG, les RI et les RTF des mécanismes législatifs protégeant les travailleurs et leurs organisations contre toute ingérence en matière de liberté syndicale, puisqu’elles ne comportent aucune disposition visant à interdire et sanctionner les actes d’ingérence ou les mesures de représailles contre une organisation, ou les interventions patronales sur le caractère représentatif d’un syndicat, ou encore de préserver le caractère confidentiel des adhésions syndicales. Bien au contraire, ces lois sont incompatibles avec de telles protections puisqu’elles ne visent pas des relations professionnelles mais plutôt des relations d’entreprise et de services. Les lois en question vont jusqu’à permettre la vérification par le ministre des adhésions aux «organismes» qu’il veut reconnaître comme représentatifs. Ainsi, la loi modifiant la LSSSS (art. 303.2 tel qu’amendé) et la loi modifiant la LCPE (art. 73.5 tel qu’amendé) disposent que, sur demande, une association représentative doit fournir au ministre les documents à jour établissant sa constitution, les nom et adresse de chacun de ses membres. Cette absence de mécanisme de protection et l’intrusion du ministre dans la liste des membres constituent une violation directe des articles 1 et 2 de la convention no 98.
392. Les lois incriminées nient expressément la liberté de négociation aux RSG, RI et RTF. Même en ce qui concerne les discussions – déjà réduites – sur les conditions de prestation de services, le ministre n’a aucune obligation de négocier et de conclure une convention collective, et peut choisir avec qui il conclura une entente. Il n’existe donc aucune obligation réelle de négociation, ni aucune possibilité de grève pour appuyer les revendications. Or le droit de négociation libre et volontaire ainsi que le droit de grève sont considérés comme des droits fondamentaux liés à la liberté syndicale.
393. Les organisations plaignantes indiquent qu’une contestation judiciaire a été entreprise au niveau national pour faire déclarer ces deux lois inconstitutionnelles. Elles demandent en conclusion au comité de recommander l’abrogation complète de ces lois, ou l’adoption de mesures législatives donnant aux travailleurs concernés les mêmes droits que tous les autres salariés du Québec, notamment en ce qui concerne: le droit de constituer des organisations de leur choix et de participer à leurs activités; la protection contre les actes de discrimination et d’ingérence; la négociation collective et le droit de grève.
B. Réponses du gouvernement
394. Dans sa communication du 29 décembre 2004, le gouvernement du Québec soutient qu’il a agi dans le respect des principes de la liberté syndicale en ce qui concerne les deux lois contestées par les organisations plaignantes, et souligne que le Canada n’a pas ratifié la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981. Le gouvernement ajoute que ces lois ne sont pas discriminatoires puisqu’elles s’appliquent indistinctement aux hommes et aux femmes, et sont conformes aux chartes canadienne et québécoise des droits et libertés.
La loi modifiant la LSSSS
395. S’agissant du contexte historique et social de l’adoption de la loi modifiant la LSSSS, le gouvernement souligne que l’évolution de l’organisation du placement des personnes atteintes de maladies mentales remonte à un rapport de 1962 qui préconisait le traitement de ces malades en institution et le recours aux ressources communautaires pour l’hébergement. Les concepts de ressources intermédiaires (RI) et ressources de type familial (RTF) ont été intégrés en 1991 dans la Loi sur les services de santé et les services sociaux, consacrant ainsi le modèle d’hébergement non institutionnel. Le gouvernement souligne que 90 pour cent des RI/RTF fournissent leurs prestations dans leur résidence personnelle; les milieux de vie ainsi offerts ne peuvent donc être considérés comme le prolongement des établissements publics. Les rétributions annuelles moyennes sont les suivantes: 22 031 dollars pour une RI; 13 136 dollars (par enfant) et 12 950 dollars (par adulte) pour une RTF. Etant donné la particularité de leur contribution sociale, les RI/RTF qui accueillent des personnes dans leur résidence principale bénéficient d’un régime fiscal particulier, leur rétribution n’étant pas considérée comme un revenu et, partant, non imposable. La loi de 1991 confiait également à des régies régionales le rôle principal dans la détermination de la rétribution des RI/RTF. Des amendements techniques apportés en 1998 à la loi de 1991 ont apporté certaines modifications, qui n’ont toutefois pas modifié la relation entre les différents intervenants.
396. La loi modifiant la LSSSS, contestée par les organisations plaignantes, s’inscrit dans la même dynamique et précise (art. 302.1) que la relation entre une RI et un établissement public est un contrat de prestation de services au sens du Code civil, donc en dehors d’une relation de travail. La loi retire aux régies régionales le pouvoir de déterminer les taux de rétribution pour le redonner au ministre, qui a maintenant le pouvoir (art. 303.1) de conclure une entente avec un ou plusieurs organismes représentatifs. Les critères objectifs de représentativité des organismes, aux fins de la conclusion d’une entente, sont prévus à l’article 303.2 de la loi telle qu’amendée (ces dispositions valent également pour les RTF).
397. En ce qui concerne le droit d’association des RI/RTF, le gouvernement indique qu’il existait des organismes, constitués en vertu de la loi sur les compagnies, regroupant les RI/RTF bien avant l’adoption de la loi modifiant la LSSSS, avec des modalités variant selon les périodes concernées (avant 1990; de 1990 à 2000; et depuis 2001). Depuis 2001, un Comité de coordination des ressources d’hébergement non institutionnel (le «Comité de coordination RNI») regroupant tous les intervenants, et qui se réunit quatre fois par an, discute de toutes les questions qui se posent: rétribution, clauses du contrat, assurances, critères de sélection et d’évaluation des ressources, définition des besoins des usagers, échange d’informations entre l’établissement et les ressources. Selon le gouvernement, cela témoigne de l’exercice effectif du droit d’association de ces ressources.
398. La loi modifiant la LSSSS prévoit la possibilité d’ententes entre le ministre et un ou plusieurs organismes représentatifs des RI/RTF pour déterminer les conditions générales d’exercice de leurs activités, l’encadrement normatif des conditions de vie des usagers et les modalités de rétribution des services. Un organisme sera considéré comme représentatif s’il compte parmi ses membres, soit au moins 20 pour cent du nombre total des ressources, soit le nombre de ressources requis pour desservir au moins 30 pour cent du nombre total des usagers. Ces critères, adaptés selon qu’il s’agit d’organismes regroupant des ressources au niveau national, local ou régional, valent pour les RI et les RTF, qui peuvent adhérer à l’association de leur choix, sans égard au fait qu’elle soit ou non affiliée à une organisation syndicale. Depuis l’entrée en vigueur de la loi modifiant la LSSSS, plusieurs organismes ont satisfait ces critères de représentativité aux fins de la conclusion d’une entente; ainsi, en juin 2004, quatre organismes ont été reconnus, dont un (le Regroupement des ressources résidentielles adultes du Québec, RESSAQ) est affilié à la CSD, l’une des organisations plaignantes dans le cas no 2333. En juin 2004 également, le ministère a demandé aux organismes représentatifs de confirmer le nom de leurs représentants ainsi que la liste des sujets prioritaires aux fins d’entamer les discussions en vue de la conclusion d’une entente.
399. Le gouvernement réfute les arguments des organisations plaignantes fondés sur l’arrêt Dunmore, soulignant qu’il s’agissait dans cette affaire de travailleurs agricoles exclus de la loi ontarienne régissant les rapports collectifs du travail, qui n’avaient pas pu constituer des syndicats parce qu’ils étaient isolés géographiquement et avaient peu de ressources pour se regrouper sans la protection de l’Etat. Dans le cas présent, des associations de RI et de RTF ont pu se constituer en vertu de la loi sur les compagnies, qui peuvent représenter et défendre les intérêts de leurs membres; de plus, l’affiliation d’un organisme à une organisation syndicale n’est pas un critère d’exclusion pour la conclusion d’une entente. Le gouvernement en conclut que la loi modifiant la LSSSS respecte les principes de la liberté syndicale découlant de la convention no 87.
400. En ce qui a trait aux conditions de la prestation des services, le gouvernement rappelle que les relations entre les établissements publics et les RI/RTF constituent un contrat de prestation de services, régi par l’article 2098 du Code civil, par lequel «une personne, selon le cas l’entrepreneur ou le prestataire de services, s’engage envers une autre personne, le client, à réaliser un ouvrage matériel ou intellectuel ou à fournir un service moyennant un prix que le client s’oblige à lui payer». Cela étant, les activités des RI/RTF ne constituent pas une relation de travail et n’entrent pas dans le cadre de la convention no 98. Reconnaissant la nature particulière de la prestation des RI/RTF, le gouvernement n’a pas voulu limiter le contenu du contrat type à la seule question de la rétribution; les futures ententes traiteront des conditions générales d’exercice de leurs activités, de l’encadrement normatif des conditions de vie des usagers, et des mesures et modalités relatives à la rétribution des services. Le gouvernement indique également que des rencontres ont eu lieu en avril 2004 avec les représentants des organismes reconnus comme représentatifs, où ont été discutés les fondements et les principes directeurs devant guider la conclusion des ententes, conformément à la loi modifiant la LSSSS. Les rencontres se sont poursuivies en mai et juin 2004 ainsi qu’en septembre 2004 avec le Comité de coordination RNI.
La loi modifiant la LCPE
401. Le gouvernement explique en détail le contexte historique et social du développement des services de garde subventionnés, progressivement mis en place en réponse aux demandes des parents pour concilier travail et famille. En 1979 était adoptée la loi sur les services de garde à l’enfance, selon deux grands axes: les services de garde «en garderie» et «en milieu familial». Ce dernier consiste en un service de garde fourni par une personne physique, moyennant rétribution, dans une résidence privée. La loi créait des «agences de service de garde en milieu familial», organismes habilités à coordonner l’ensemble des services de garde fournis par les personnes qu’ils reconnaissaient comme «responsables de service de garde en milieu familial» (RSG); la loi créait aussi l’Office des services de garde à l’enfance, ayant pour fonction de veiller à la qualité globale des services de garde à l’enfance. Les agences se sont par la suite constituées en regroupement (RASGMFQ) qui les représentait auprès de l’office et défendait les intérêts des RSG. En 1997, la loi sur les centres de la petite enfance et autres services de garde à l’enfance a créé les «centres de la petite enfance», organismes privés à but non lucratif dont les conseils d’administration sont majoritairement composés de parents. Les titulaires de permis de centre de la petite enfance doivent offrir des services de garde dans des lieux appelés «installations» (garde collective) et également coordonner les services de garde éducatifs en milieu familial. Etant donné que les RSG ne sont pas considérés comme salariés, ils peuvent opérer certaines déductions de leur revenu annuel au titre des dépenses occasionnées pour la prestation de services. Ce système de garde à contribution réduite (les parents et le gouvernement paient respectivement 7 dollars et 17 dollars par jour) a remporté un vif succès: 100 000 places ont été créées entre 1997 et 2004, s’ajoutant aux 78 864 places déjà existantes; le gouvernement poursuit un objectif de 200 000 places d’ici 2006, dont 89 000 en milieu familial. En mars 2004, il existait environ 13 000 RSG, coordonnés par les titulaires de permis de centre de la petite enfance. Pour l’exercice financier 2004-05, le gouvernement a consacré aux services de garde un budget de plus de 1,3 milliard de dollars, dont une part importante est consacrée aux services de garde en milieu familial.
402. La loi modifiant la LCPE, qui fait l’objet de la plainte, est venue préciser le statut des RSG, en confirmant que la relation entre un RSG et un parent est une prestation de services au sens du Code civil, existant en dehors de la relation de travail. Les titulaires de permis de centre de la petite enfance ont quant à eux un rôle de coordination et de surveillance des services de garde en milieu familial, notamment dans le cadre de l’application du règlement sur les centres de la petite enfance, qui contient principalement des normes visant à assurer la santé et la sécurité des enfants. Ainsi, la relation entre les RSG et les titulaires de permis de centre de la petite enfance ne peut, elle non plus, être qualifiée de relation de travail.
403. Le gouvernement souligne toutefois que, même si les RSG ne sont pas inclus dans le régime général du Code du travail, ils bénéficient du droit d’association; diverses associations, alliances, amicales et fédérations ont été constituées avant même l’adoption de la loi modifiant la LCPE, en vertu de la loi sur les compagnies ou de la loi sur les syndicats professionnels (plusieurs d’entre elles se sont dissoutes depuis lors). Une Association des éducatrices et éducateurs en milieu familial du Québec (AEMFQ) s’est créée en 1999, notamment pour promouvoir le développement et assurer la qualité des services de garde en milieu familial, pour améliorer les conditions de travail des RSG, notamment leur statut de travailleur autonome, et défendre leurs droits. Le ministère de la Famille et de l’Enfance a pour sa part mis en place des mécanismes d’échanges sur toutes les questions relatives à la garde en milieu familial: Table de concertation en 2000; Forum national sur la garde en milieu familial en 2001 (l’une des organisations plaignantes, la CSN, a participé aux trois dernières rencontres du forum). D’avril 2002 à l’automne 2003, le ministère a tenu plusieurs rencontres avec l’AEMFQ, la CSQ et la CSN (ces deux dernières étant parmi les organisations plaignantes), et un comité directeur créé au sein du ministère a permis le suivi de ces rencontres. Le gouvernement en conclut que, même s’ils ne sont pas couverts par le Code du travail, les RSG peuvent compter sur des associations légalement constituées pour les représenter et que les mécanismes d’échange, ainsi que les multiples rencontres qui ont eu lieu entre ces associations et le ministère, illustrent bien l’exercice réel de leur droit d’association.
404. Le gouvernement reprend, avec les adaptations appropriées aux RSG, les arguments développés ci-dessus à l’égard des RI/RTF en rapport avec les mécanismes de représentativité et la distinction avec l’arrêt Dunmore.
405. S’agissant des ententes sur les conditions de la prestation de services, le gouvernement rappelle qu’il s’agit d’un contrat de prestation de services au sens du Code civil, services payés en partie par les parents et en partie par le gouvernement. Les activités des RSG ne sauraient dès lors relever d’une relation de travail et ne s’inscrivent pas dans le cadre de la convention no 98. Le contenu des ententes est prévu par l’article 73.3 de la loi modifiant la LCPE, qui dispose que le ministre peut conclure avec une ou plusieurs associations représentatives des RSG une entente portant sur l’exercice de la garde en milieu familial, son financement, la mise sur pied et le maintien de programmes et de services répondant aux besoins de l’ensemble des RSG. Ainsi, une entente pourrait contenir des modalités concernant non seulement le financement des RSG mais aussi les autres conditions relatives à la garde en milieu familial, comme la mise en place d’un processus de médiation et de règlement des conflits entre RSG et CPE, le développement de formations adaptées aux besoins des RSG, leur rétribution, etc. Les éléments constitutifs d’une entente ne résultent pas de la seule volonté du ministre, puisqu’il est tenu par la loi à une obligation de consultation avec les organismes représentatifs des RSG. Dans le cadre de la mise en œuvre de la loi modifiant la LCPE, le ministère de l’Emploi, de la Solidarité sociale et de la Famille (MESSF) a constitué en février 2004 un «Comité de suivi AEMFQ-MESSF», chargé d’examiner tous les dossiers en vue d’accroître l’accessibilité et la flexibilité des services de garde en milieu familial. Le comité de suivi a tenu en 2004 plusieurs réunions qui ont porté sur de nombreux sujets relatifs à la garde en milieu familial; suite à ces échanges, le gouvernement a notamment modifié le règlement sur les centres de la petite enfance, pour donner suite à une préoccupation majeure des associations, soit la question du remplacement occasionnel des RSG. D’autres questions ont aussi été discutées, et certaines réglées, dans le cadre du comité de suivi. Les échanges entre les associations et le ministère ont donc produit des résultats probants. Le gouvernement souligne enfin le mécanisme introduit par l’article 2 de la loi modifiant la loi sur les CPE, qui prévoit l’extension d’une entente à tous les RSG, qu’ils soient membres ou non d’une des associations qui l’a conclue.
406. Dans sa communication du 21 novembre 2005, le gouvernement du Québec confirme que les travailleurs concernés ne sont pas des salariés; il estime donc que la description de la relation d’emploi avec les organismes statutaires concernés de même que la présentation du point de vue de l’organisation patronale faîtière au niveau provincial sont non avenues dans les circonstances. Le gouvernement précise le contexte dans lequel les ressources intermédiaires et de type familial et les personnes responsables d’un service de garde en milieu familial sont appelées à intervenir. Le gouvernement délègue à une entité administrative le mandat d’appliquer un cadre administratif pour la protection des usagers lorsque les ressources intermédiaires et de type familial sont concernées et pour la protection des enfants lorsque les personnes responsables d’un service de garde en milieu familial sont impliquées. Dénaturer les rapports entre les établissements publics et les ressources intermédiaires ou de type familial et les rapports entre les centres de la petite enfance et les personnes responsables d’un service de garde en milieu familial pour les transformer en des rapports de droit privé impliquant qu’il existe une relation contractuelle et, par incidence, un contrat de travail, aurait pour conséquence de nier la relation qui est issue de la délégation susmentionnée, délégation dévolue par l’effet de la loi.
407. Le gouvernement souligne que les ressources intermédiaires et le type familial offrent des services d’hébergement non institutionnel afin de permettre à de nombreuses personnes vulnérables de vivre dans un milieu de vie se rapprochant le plus possible d’un milieu de vie naturel. Ce milieu de vie naturel, impossible à reproduire dans un contexte d’institution, est un élément essentiel à la réadaptation de ces personnes et à leur intégration dans la société. Plus spécifiquement, le rôle des ressources intermédiaires est de procurer à un usager un milieu de vie adapté à ses besoins afin de maintenir ou d’intégrer celui-ci à la communauté. Le rôle des ressources de type familial – famille d’accueil – est d’accueillir chez elles un ou des enfants en difficulté afin de répondre à leurs besoins et leur offrir des conditions de vie favorisant une relation de type parental dans un contexte familial. Le rôle des ressources de type familial – résidence d’accueil – est d’accueillir chez elles un ou des adultes ou personnes âgées afin de répondre à leurs besoins et leur offrir des conditions de vie se rapprochant le plus possible de celles d’un milieu de vie naturel. Bien que certaines ressources intermédiaires soient constituées en personnes morales ou gérées par des personnes physiques à l’aide d’employés dans des installations physiques, la plupart, à l’instar des ressources de type familial, sont des personnes qui reçoivent dans leur domicile un ou plusieurs usagers. En fait, près de 90 pour cent des ressources intermédiaires et de type familial accueillent les usagers dans leur résidence personnelle.
408. Le gouvernement soutient que la relation entre une ressource intermédiaire ou de type familial et un établissement public ne constitue pas une relation employeur/employé mais s’apparente plutôt à celle d’un contrat de prestation de services régi par le Code civil du Québec, donc en dehors de la relation de travail. Afin de confirmer cet état de droit, la loi modifiant la Loi sur les services de santé et les services sociaux a introduit à la Loi sur les services de santé et les services sociaux l’article 302.1 (voir annexe). Il devait en être ainsi puisque les rapports entre les établissements publics et les ressources intermédiaires ou de type familial sont essentiellement des rapports de nature administrative axés essentiellement sur la protection des usagers.
409. S’agissant de l’historique du contrôle administratif, le gouvernement indique que la notion de contrôle administratif a été introduite en 1974 dans la loi, le législateur assujettissant les familles d’accueil au pouvoir de contrôle et de surveillance des centres de services sociaux de façon à protéger les bénéficiaires et à assurer l’exercice de leurs droits. En assujettissant les familles d’accueil au pouvoir de contrôle et de surveillance des centres de services sociaux, le législateur confiait à ces derniers un pouvoir de contrôle administratif des familles d’accueil, lequel ne correspond pas à celui qui est indicatif d’un rapport d’employeur à employé.
410. Suite à la réforme du réseau de la santé et des services sociaux initiée par la Loi sur les services de santé et les services sociaux et modifiant diverses dispositions législatives (Loi de 1991), ce pouvoir a été dévolu aux établissements publics identifiés par les régies régionales. Au fil des ans, l’émergence d’autres types de ressources a également été favorisée par les orientations prises par la société québécoise en matière de déficience intellectuelle et de santé mentale, lesquelles privilégient l’intégration et la participation sociale des personnes atteintes de déficience intellectuelle ou présentant des problèmes de santé mentale. Ainsi, la Loi de 1991 reconnaît l’existence de ces autres types de ressources en introduisant la notion de ressources intermédiaires. Cette loi introduit également la notion de ressources de type familial, laquelle comprend la famille d’accueil pour les enfants en difficulté et la résidence d’accueil pour les adultes. Plus important encore, la Loi de 1991 prévoit l’encadrement administratif des ressources intermédiaires et applique aux ressources de type familial ce même type d’encadrement administratif, qui vise à régir les rapports entre les ressources intermédiaires ou de type familial et les établissements publics auxquels elles sont rattachées et non à créer entre ceux-ci un rapport de droit privé de la nature d’un lien d’employeur à employé. A cette fin, la Loi de 1991 prévoit notamment que:
a) le ministre établit une classification des services offerts par les ressources intermédiaires qui est fondée sur le degré de soutien ou d’assistance requis par les usagers (art. 303);
b) le ministre fixe les taux de rétribution applicables pour les services rendus (art. 303);
c) le ministre identifie les orientations que les règles régionales doivent suivre dans la détermination des modalités d’accès aux services des ressources intermédiaires, dont les critères généraux d’admission dans ces ressources (art. 303);
d) les régies régionales établissent pour leur région les modalités d’accès aux services des ressources intermédiaires (art. 304);
e) les régies régionales précisent les critères de reconnaissance des ressources intermédiaires, les reconnaissent et maintiennent un fichier des ressources reconnues par type de clientèle (art. 304);
f) les régies régionales identifient les établissements publics de sa région qui peuvent recourir aux services de ressources intermédiaires et qui doivent en assurer le suivi professionnel (art. 304);
g) les régies régionales allouent aux établissements concernés les sommes nécessaires au paiement des ressources intermédiaires, conformément aux taux de rétribution applicables (art. 304);
h) les régies régionales s’assurent de la mise en place et du fonctionnement des mécanismes de concertation entre les établissements et leurs ressources intermédiaires (art. 304);
i) les régies régionales peuvent examiner une mésentente entre un établissement public et une ressource intermédiaire et rendre une décision à cet égard après leur avoir donné l’occasion de présenter leurs observations (art. 307).
Ces dispositions indiquent clairement qu’elles établissent un cadre normatif pour la protection des usagers plutôt que des éléments de subordination caractéristiques du rapport employeur/employé.
411. La loi modifiant la Loi sur les services de santé et les services sociaux (Loi de 2003), en plus d’apporter des précisions quant à la nature des rapports existant entre les établissements publics et les ressources intermédiaires ou de type familial, attribue aussi au ministre de la Santé et des Services sociaux le pouvoir de conclure avec les organismes représentatifs des ressources intermédiaires ou des ressources de type familial une entente pour déterminer les conditions générales d’exercice des activités de ces ressources, de même que l’encadrement normatif des conditions de vie des usagers et la rétribution de leurs services. De plus, la Loi de 2003 établit les critères de représentativité de ces organismes.
412. Les préoccupations du législateur se sont toujours insérées, au fil des ans, dans le respect des orientations prises par la société québécoise à l’égard des personnes âgées en perte d’autonomie, des jeunes en difficulté et des personnes atteintes de déficience intellectuelle ou physique ou présentant des problèmes de santé mentale, lesquelles orientations cherchent, notamment, à fournir à ces personnes un milieu de vie qui ressemble le plus possible à un domicile. D’autre part, le rôle des établissements publics consiste clairement à appliquer le cadre normatif retenu pour la protection des usagers. C’est pour cette raison que le contrat liant les ressources intermédiaires ou de type familial et les établissements publics ne constitue pas un contrat de travail. Il s’agit plutôt d’une entente qui, du fait que le cadre normatif pour la protection des usagers est déjà établi et que la rétribution des ressources intermédiaires ou de type familial est déjà déterminée en fonction des besoins des usagers, énonce les conditions de la prestation de services par ailleurs régie par le Code civil du Québec. Le gouvernement du Québec réitère ainsi que les activités des ressources intermédiaires et des ressources de type familial ne relèvent pas de la convention no 98 puisque ces activités ne sont pas régies par une relation de travail.
413. S’agissant du statut des personnes responsables d’un service de garde en milieu familial, le gouvernement rappelle que la garde en milieu familial représente un service offert par une personne physique, moyennant rétribution, dans une résidence privée. Puisque la relation entre une personne responsable d’un service de garde en milieu familial et le parent, soit celui qui requiert les services, est de nature contractuelle, le gouvernement réitère que cette relation est régie dans le cadre d’un contrat de prestation de services au sens du Code civil du Québec, donc en dehors de la relation de travail. Pour assurer des services de garde de qualité destinés à protéger la santé et la sécurité de l’enfant et à assurer son développement, le gouvernement a mis en place des mesures administratives. L’encadrement administratif des services de garde en milieu familial a été confié aux centres de la petite enfance (CPE). Le rôle confié au CPE d’assurer cet encadrement administratif des services offerts par les responsables d’un service de garde en milieu familial, qui auront choisi d’être reconnus par ce CPE, n’est pas constitutif d’une relation employeur/employé.
414. C’est dans cette perspective que le législateur a confirmé, dans la loi modifiant la Loi sur les centres de la petite enfance et autres services de garde à l’enfance (loi modifiant la LCPI), la nature de ce rapport:
8.1. Une personne reconnue comme personne responsable d’un service de garde en milieu familial est, quant aux services qu’elle fournit aux parents à ce titre, un prestataire de services au sens du Code civil.
Malgré toute disposition inconciliable, la personne reconnue comme responsable d’un service de garde en milieu familial est réputée ne pas être à l’emploi ni être salariée du titulaire de permis de centre de la petite enfance qui l’a reconnue lorsqu’elle agit dans le cadre de l’exploitation de son service. Il en est de même pour la personne qui l’assiste et toute personne à son emploi.
415. S’agissant de l’historique législatif du contrôle administratif en cette matière, le gouvernement indique que la Loi sur les services de garde à l’enfance (Loi de 1979) reconnaissait le fait qu’il existait des services de garde en milieu familial, c’est-à-dire des services de garde fournis par une personne physique, contre rétribution, dans une résidence privée. La Loi de 1979 permettait l’encadrement administratif des personnes responsables d’un service de garde en milieu familial, lorsqu’elles choisissaient d’être reconnues par une agence de services de garde en milieu familial constituée par cette loi. La reconnaissance d’une personne responsable d’un service de garde en milieu familial se faisait, par une agence, en fonction d’abord de la loi puis d’un règlement adopté en 1993 par l’Office des services de garde à l’enfance, lequel déterminait les conditions d’admissibilité et établissait les modalités de la délivrance de cette reconnaissance aux termes du Règlement sur les agences et les services de garde en milieu familial.
416. Cette reconnaissance entraînait par l’agence l’exercice de pouvoirs relatifs à l’encadrement administratif auquel les personnes responsables d’un service de garde en milieu familial devaient se soumettre. Cet encadrement portait sur une série de normes concernant la santé, la sécurité et le développement de l’enfant, plus précisément des normes en matière d’hygiène, de salubrité, de sécurité, en matière d’aménagement, de chauffage et d’éclairage, et des conditions en matière d’équipement et d’ameublement que les personnes responsables d’un service de garde en milieu familial doivent respecter. Aussi, ce règlement indique que le programme de formation que la personne reconnue, à titre de personne responsable d’un service de garde en milieu familial doit suivre, porte, notamment, sur le développement de l’enfant et l’alimentation ainsi que sur l’organisation et l’animation du milieu de vie.
417. La rétribution de la personne responsable d’un service de garde en milieu familial était fixée par celle-ci et payée par les parents, sauf pour les familles à faible revenu. En 1997, la Loi sur le ministère de la Famille et de l’Enfance et modifiant la Loi sur les services de garde à l’enfance (ci-après désignée Loi de 1997) est venue modifier la Loi de 1979. De plus, la Loi de 1997 a créé le ministère de la Famille et de l’Enfance et donné aux CPE le pouvoir, auparavant exercé par les agences, d’appliquer l’encadrement administratif déterminé par le Règlement sur les centres de la petite enfance, auquel doivent se soumettre les personnes responsables d’un service de garde en milieu familial. Ce règlement a remplacé le Règlement sur les agences et les services de garde en milieu familial. Par ailleurs, la Loi de 1997 introduit un programme dit de «contribution réduite» suivant lequel le gouvernement peut fixer la contribution exigible d’un parent par un prestataire de services de garde pour certains services de garde qu’il détermine. Ainsi, le parent paie une contribution réduite pour la garde quotidienne de son enfant et le gouvernement verse en sus une contribution au prestataire du service de garde. Encore aujourd’hui, la reconnaissance par un CPE n’est pas requise pour qu’une personne puisse fournir à des parents des services de garde en milieu familial contre rétribution. En l’absence de cette reconnaissance, le parent ne peut toutefois bénéficier de la contribution gouvernementale.
418. En assujettissant les responsables d’un service de garde en milieu familial aux normes prescrites dans le Règlement sur les centres de la petite enfance, dont l’application a été confiée aux CPE, le législateur confiait à ces derniers l’encadrement administratif des personnes responsables d’un service de garde en milieu familial, lequel se distingue d’un rapport d’employeur à employé. Le gouvernement réitère ainsi que la relation entre une personne responsable d’un service de garde en milieu familial et un parent en est une de prestation de services au sens du Code civil du Québec, que la loi modifiant la LCPE établit clairement que les rapports créés par le législateur entre les responsables d’un service de garde en milieu familial et les CPE ne constituent pas un contrat de travail. Le gouvernement réitère donc que les activités des personnes responsables d’un service de garde en milieu familial ne sont pas de la nature d’une relation de travail et ne relèvent pas de la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.
419. Le gouvernement soumet en conclusion que la loi modifiant la LSSSS et la loi modifiant la LCPE tiennent compte des choix de la société québécoise concernant le développement de services d’hébergement non institutionnels et de services de garde éducatifs en milieu familial, tout en étant conformes aux règles relatives au droit d’association, tant en droit interne qu’au plan international. La conformité constitutionnelle de ces lois fait actuellement l’objet d’une contestation judiciaire par les plaignants.

C. Conclusions du comité

420. Le comité note que les organisations plaignantes allèguent que le gouvernement est intervenu par voie législative pour annuler les accréditations syndicales de certains travailleurs œuvrant à domicile dans le secteur des services sociaux et de santé et celui de la garde des enfants, les privant ainsi du statut de salarié aux termes du Code du travail et leur niant tous les droits et protections afférents. Les organisations plaignantes contestent en particulier la loi modifiant la Loi sur les services de santé et les services sociaux, ci-après appelée la «loi modifiant la LSSSS», et la loi modifiant la loi sur les centres de la petite enfance et autres services de garde à l’enfance, ci-après appelée la «loi modifiant la LCPE» (cf. les extraits pertinents reproduits en annexe au présent document).
421. Le gouvernement répond que, compte tenu de la nature particulière des prestations assurées à domicile par ces personnes auprès de personnes atteintes de déficience mentale ou pour assurer la garde d’enfants d’âge préscolaire, il ne s’agit pas en l’espèce de relations de travail régies par le Code du travail mais plutôt de contrats de prestation de services par des travailleurs autonomes. Le gouvernement soutient également que ces travailleurs peuvent s’affilier à des organismes ou associations de leur choix, qui peuvent défendre leurs droits et intérêts dans le cadre d’ententes conclues avec le ministre.
422. Le comité observe que, au-delà de l’apparente complexité du contexte historique et social et du cadre institutionnel qui en est résulté, la question essentielle, du point de vue des principes de la liberté syndicale, est le droit des travailleurs concernés de constituer des organisations de leur choix, avec les mêmes droits et garanties que tout autre travailleur. Le point central en litige n’est donc pas fondamentalement différent de celui qui se posait dans le cas no 2257 récemment décidé par le comité, et concernant également le Québec, où il s’agissait de l’exclusion des cadres du Code du travail en raison de la définition restrictive du terme «salarié», cadres qui pouvaient par ailleurs constituer des associations jouissant de prérogatives non négligeables en matière de discussion des conditions de travail. [Voir 335e rapport, paragr. 412-470.]
423. Dans le présent cas, l’exclusion résulte non plus d’une disposition spécifique du Code du travail, mais de dispositions particulières des deux lois ici contestées. La loi modifiant la LSSSS dispose que les personnes visées par cette loi sont réputées ne pas être à l’emploi ni être salariées de l’établissement public qui recourt à leurs services, et que toute entente conclue pour déterminer les modalités de leurs rapports est réputée ne pas constituer un contrat de travail (art. 302.1). La loi modifiant la LCPE stipule que les services de garde en milieu familial constituent un contrat de prestation de services au sens du Code civil et qu’une personne reconnue comme responsable d’un service de garde en milieu familial est réputée ne pas être à l’emploi ni être salariée d’un centre de la petite enfance (art. 8.1). Si le mécanisme juridique fondant l’exclusion est différent, les résultats sont similaires. Les travailleurs en question qui réussissent, malgré les difficultés nées de leur situation et de statut particuliers, à se constituer en association ou en regroupement (il semble que ces regroupements sont parfois, quoique rarement, affiliés à des organisations syndicales) bénéficient, comme les cadres dans le cas no 2257, de prérogatives non négligeables, mais non de l’intégralité des droits reconnus aux autres travailleurs par le Code du travail. Le comité doit donc rappeler à nouveau au gouvernement que les seules exclusions possibles prévues par la convention no 87 concernent les forces armées et la police, et souligner une fois de plus que cette exclusion doit être définie de façon restrictive. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 219-222.] Les travailleurs visés par les présentes plaintes devraient donc pouvoir bénéficier, comme les autres travailleurs du Québec, des dispositions du Code du travail, ou jouir de droits véritablement équivalents.
424. Les conclusions du comité concernant les autres aspects de la plainte découlent, avec les adaptations appropriées, de la conclusion principale ci-dessus.
425. S’agissant de l’annulation des accréditations obtenues, le comité note que la qualification de travailleurs autonomes a été précisée à l’égard des travailleurs concernés, qui plus est de façon rétroactive, en vertu des deux lois contestées, qui ont pour effet pratique d’annuler les décisions de juridictions spécialisées et du tribunal du travail, compétents pour statuer sur les différends relatifs à l’accréditation, et notamment en l’occurrence pour se prononcer sur le statut de salarié des travailleurs. Concrètement, la chronologie est la suivante: malgré les obstacles liés à leur isolement et à la dispersion géographique, des travailleurs demandent à se constituer en syndicat, en invoquant les dispositions applicables du Code du travail devant l’instance compétente; celle-ci leur reconnaît le statut de salarié au sens du code, ainsi que les droits afférents; cette décision est confirmée par le tribunal du travail; les organisations syndicales entament les démarches en vue de la négociation d’une première convention collective, en donnant le préavis prévu par le code; le gouvernement intervient par voie législative pour requalifier la relation de travail en contrat de prestation de services et il s’adresse aux tribunaux pour faire annuler les accréditations déjà obtenues. Le comité doit en conclure que, même si, formellement et légalement, un tribunal statuera ultimement sur les conséquences de l’adoption de ces lois sur l’existence des sections syndicales légalement accréditées, il s’agit dans les faits d’une annulation par voie législative d’accréditations existantes, ce qui est contraire aux principes de la liberté syndicale. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 675-676.] Notant que le Procureur général s’est pourvu devant la Cour supérieure pour faire annuler les accréditations déjà obtenues, et que les organisations plaignantes ont introduit un recours judiciaire pour faire déclarer ces lois non constitutionnelles, le comité s’attend à ce que les divers jugements qui seront rendus au niveau national par les tribunaux en rapport avec les présents cas tiendront pleinement compte des principes de la liberté syndicale exposés ci-dessus. Le comité demande au gouvernement et aux organisations plaignantes de le tenir informé de l’issue des divers recours judiciaires intentés et de lui faire parvenir copie des jugements en question.
426. En ce qui concerne la représentativité des regroupements avec lesquels le ministre peut conclure des ententes (dénommés «organismes représentatifs» dans la loi modifiant la LSSSS, et «associations représentatives» dans la loi modifiant la LCPE), le comité note que les lois en question prévoient certes des critères précis et objectifs de représentativité, mais observe toutefois que, s’agissant de travailleurs isolés et dispersés sur un vaste territoire, les seuils prévus (20 pour cent du nombre total de ressources ou 30 pour cent du nombre total d’usagers en ce qui concerne les ressources intermédiaires; 350 personnes responsables d’un service de garde en milieu familial) sont élevés au point de risquer d’entraver, voire empêcher, la constitution d’associations ou d’organismes représentatifs. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 254-258.] Les mécanismes d’extension des ententes ainsi conclues à l’ensemble des travailleurs concernés (art. 303.1, 2e alinéa, de la loi modifiant la LSSSS, telle qu’amendée; art. 73.4 de la loi modifiant la LCPE, telle qu’amendée) permettraient dans une certaine mesure de remédier à ce problème, puisque les personnes non représentées au sein d’un regroupement se verraient appliquer le contenu des ententes conclues avec le ministre. Toutefois, cela laisse entier le point essentiel, soit que ces travailleurs ne sont pas légalement considérés comme des salariés au sens du code et ne peuvent jouir de tous les droits et protections qui y sont établis.
427. S’agissant de la détermination des conditions de travail, le comité note que l’article 73.3, 2e alinéa, de la loi modifiant la LCPE établit un mécanisme de consultation, éventuellement assorti (art. 73.7 de la même loi) de l’intervention d’une tierce personne si les parties jugent que son intervention faciliterait la conclusion d’une entente (… la loi modifiant la LSSSS est moins explicite sur ces deux aspects). Toutefois, ce mécanisme ne constitue pas un véritable processus de négociation collective au sens des principes de la liberté syndicale et, en tout état de cause, offre beaucoup moins de droits et de garanties que le régime général des rapports collectifs du travail établi par le code. Le comité note aussi qu’en raison de l’exclusion du Code du travail les travailleurs concernés ne peuvent pas bénéficier du mécanisme prévu aux articles 93.1 à 93.9 du code, dont l’objet est de faciliter l’adoption d’une première convention collective, dispositions précisément importantes pour des travailleurs vulnérables, faisant face à des difficultés d’organisation et de négociation.
428. Compte tenu de tous ces éléments, le comité considère que le mécanisme mis en place par les lois contestées ne constitue pas un ensemble de mesures pour encourager et promouvoir le développement et l’utilisation les plus larges de procédures de négociation volontaire de conventions collectives en vue de régler par ce moyen les conditions d’emploi.
429. Le comité relève par ailleurs dans les lois contestées par les organisations plaignantes d’autres dispositions posant problème par rapport aux principes de la liberté syndicale, par exemple l’article 73.5, 4e alinéa, de la loi modifiant la LCPE, qui donne aux autorités de larges pouvoirs de contrôle sur les associations et leurs membres, qui sont tenus, sur demande, de fournir leurs nom et adresse au ministre.
430. Au vu de tous les éléments qui précèdent, le comité demande au gouvernement d’amender les dispositions de la loi modifiant la LSSSS et de la loi modifiant la LCPE, afin que les travailleurs concernés puissent constituer des organisations de leur choix dans le cadre du régime général de droit du travail collectif, ou dans un cadre leur offrant véritablement des droits et protections semblables. Le comité demande au gouvernement et aux organisations plaignantes de le tenir informé de l’évolution de la situation sur tous les aspects mentionnés ci-dessus.
431. Le comité attire l’attention de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations sur les aspects législatifs des présents cas.

Recommandation du comité

432. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
- a) Le comité demande au gouvernement d’amender les dispositions de la loi modifiant la Loi sur les services de santé et les services sociaux, et de la loi modifiant la Loi sur les centres de la petite enfance et autres services de garde à l’enfance, afin que les travailleurs concernés puissent bénéficier du régime général de droit du travail collectif et de constituer des organisations jouissant des mêmes droits, prérogatives et voies de recours que les autres organisations de travailleurs, le tout conformément aux principes de la liberté syndicale.
- b) Le comité s’attend à ce que les divers jugements qui seront rendus au niveau national par les tribunaux en rapport avec les présents cas tiendront pleinement compte des principes de la liberté syndicale. Il demande au gouvernement et aux organisations plaignantes de le tenir informé de l’issue des divers recours judiciaires intentés et de lui faire parvenir copie des jugements en question.
- c) Le comité demande au gouvernement et aux organisations plaignantes de le tenir informé de l’évolution de la situation sur tous les aspects mentionnés ci-dessus, et notamment des mesures prises pour mettre la législation en conformité avec les principes de la liberté syndicale.
- d) Le comité attire l’attention de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations sur les aspects législatifs des présents cas.

Annexe

Loi modifiant la loi sur les services de santé
et les services sociaux
(extraits, soulignements ajoutés)
Article 1 (art. 302.1). Malgré toute disposition inconciliable, une ressource intermédiaire est réputée ne pas être à l’emploi ni être salariée de l’établissement public qui recourt à ses services, et toute entente ou convention conclue entre eux pour déterminer les règles et modalités de leurs rapports quant au fonctionnement des activités et services attendus de la ressource intermédiaire est réputée ne pas constituer un contrat de travail.
…
Article 3 (art. 303.1). Le ministre peut, avec l’approbation du gouvernement, conclure avec un ou plusieurs organismes représentatifs des ressources intermédiaires une entente pour déterminer les conditions générales d’exercice des activités de l’ensemble de ces ressources de même que l’encadrement normatif des conditions de vie des usagers dont elles prennent charge et pour prévoir diverses mesures et modalités relatives à la rétribution des services offerts par les ressources intermédiaires.
Une telle entente lie les régies régionales, les établissements et toutes les ressources intermédiaires, qu’elles soient membres ou non d’un organisme qui l’a conclue.
(art. 303.2). Est représentatif de ressources intermédiaires un organisme qui, à l’échelle nationale, regroupe comme membre toute ressource répondant à la spécificité de l’organisme et qui compte, parmi ses membres, soit au moins 20 pour cent du nombre total de ces ressources au niveau national, soit le nombre de ressources requis pour desservir au moins 30 pour cent du nombre total des usagers de ces ressources au niveau national.
Il en est de même d’un regroupement formé d’organismes de ressources intermédiaires qui n’interviennent qu’à l’échelle locale ou régionale, pourvu que ces organismes assurent ensemble la même représentativité que celle exigée au premier alinéa.
Sur demande, un organisme représentatif doit fournir au ministre les documents à jour établissant sa constitution de même que les nom et adresse de chacun de ses membres.
De même, un regroupement doit fournir les documents à jour établissant sa constitution, le nom et l’adresse des organismes qu’il représente et, pour chacun d’eux, le nom et l’adresse de chacun de ses membres.
Lorsqu’un organisme représentatif est un regroupement d’organismes, celui-ci est le seul habilité à représenter chacun des organismes membres.
Une ressource intermédiaire ne peut, pour les fins prévues à l’article 303.1, être membre de plus d’un organisme représentatif autre qu’un regroupement.
…
Article 7. Les dispositions de l’article 302.1 de la loi sur les services de santé et les services sociaux, édicté par l’article 1 de la présente loi, sont déclaratoires. Elles sont applicables même à une décision administrative, quasi judiciaire ou judiciaire rendue avant [… l’entrée en vigueur de la loi].
Loi modifiant la loi sur les centres de la petite enfance et autres services de garde à l’enfance
(extraits, soulignements ajoutés)
Article 1 (art. 8.1). Une personne reconnue comme personne responsable d’un service de garde en milieu familial est, quant aux services qu’elle fournit aux parents à ce titre, une prestataire de services au sens du Code civil.
Malgré toute disposition inconciliable, la personne reconnue comme personne responsable d’un service de garde en milieu familial est réputée ne pas être à l’emploi ni être salariée du titulaire de permis de centre de la petite enfance qui l’a reconnue lorsqu’elle agit dans le cadre de l’exploitation de son service. Il en est de même pour la personne qui l’assiste et toute personne à son emploi.
Article 2 (art. 73.3). Le ministre peut conclure avec une ou plusieurs associations représentatives de personnes responsables d’un service de garde en milieu familial une entente portant sur l’exercice de la garde en milieu familial, son financement, la mise sur pied et le maintien de programmes et de services répondant aux besoins de l’ensemble des personnes responsables d’un service de garde en milieu familial.
Avant de conclure une telle entente, le ministre consulte les associations représentatives de personnes responsables d’un service de garde en milieu familial et de titulaires de permis de centres de la petite enfance qui l’ont avisé de leur constitution et soumet au gouvernement le projet d’entente pour approbation.
(art. 73.4). Les dispositions de cette entente lient alors toutes les personnes responsables d’un service de garde en milieu familial, qu’elles soient membres ou non de l’association qui l’a conclue ainsi que tous les titulaires de permis de centres de la petite enfance.
(art. 73.5). Est une association représentative, une association regroupant uniquement des personnes responsables d’un service de garde en milieu familial qui compte parmi ses membres au moins 350 d’entre elles ou un regroupement qui a parmi ses membres des associations regroupant uniquement de telles personnes et comptant ensemble au moins 350 d’entre elles…
Sur demande, une association représentative doit fournir au ministre les documents à jour établissant sa constitution, les nom et adresse de chacun de ses membres et, dans le cas d’une association représentative de personnes responsables d’un service de garde en milieu familial, pour chacune de ces personnes, le nom du titulaire de permis du centre qui l’a reconnue.
De même, un regroupement doit fournir les documents à jour établissant sa constitution, le nom et l’adresse de chacune des associations de personnes responsables d’un service de garde en milieu familial ou de titulaires de permis de centres qu’il représente, pour chaque association, le nom et l’adresse de ses membres et, dans le cas d’associations de personnes responsables d’un service de garde en milieu familial, le nom des titulaires de permis qui les ont reconnues.
Lorsqu’une association représentative est un regroupement d’associations, celle-ci est la seule habilitée à représenter chacune des associations membres.
Une personne responsable d’un service de garde en milieu familial ne peut, pour les fins prévues à l’article 73.3, être membre de plus d’une association représentative autre qu’un regroupement. Il en est de même pour un titulaire de permis de centre.
(art. 73.6). Un titulaire de permis de centre de la petite enfance, une association ou un regroupement d’associations de tels titulaires ou une personne agissant en son nom, ne peut représenter une association représentative de personnes responsables d’un service de garde en milieu familial ni participer à sa formation ou son administration.
(art. 73.7). Lorsque, au cours du processus engagé en vue de la conclusion d’une entente, les parties jugent que l’intervention d’une tierce personne peut s’avérer utile pour les conseiller sur toutes matières pouvant faire l’objet de l’entente ou pour les aider à la conclure, elles peuvent convenir de sa nomination ainsi que des termes et conditions de son engagement.
Article 3. Les dispositions de l’article 8.1 de la loi sur les centres de la petite enfance et autres services de garde à l’enfance, édicté par l’article 1 de la présente loi, sont déclaratoires. Elles sont applicables même à une décision administrative, quasi judiciaire ou judiciaire rendue avant [… l’entrée en vigueur de la loi].