Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 336, Mars 2005

Cas no 2340 (Népal) - Date de la plainte: 28-AVR. -04 - Clos

1. 631. La plainte à l’origine de ce cas a fait l’objet d’une communication en date du 28 avril 2004 de la Fédération générale des syndicats népalais (GEFONT), du Congrès des syndicats du Népal (NTUC) et de la Confédération démocratique des syndicats népalais (DECONT). La Fédération internationale des travailleurs du textile, de l’habillement et du cuir (FITTHC) a appuyé cette plainte par une communication en date du 15 juin 2004. Le gouvernement a fait parvenir ses observations au sujet de cette plainte les 1er juin et 7 septembre 2004.
2. 632. Le Népal a ratifié la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, mais n’a pas ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948.

A. Allégations des plaignants

1. 633. La plainte concerne la loi de 1957 sur les services essentiels. Les plaignants dénoncent une atteinte du gouvernement aux droits des travailleurs, avec la promulgation, en application de cette loi, d’un avis dans le Journal officiel du 17 février 2004 classant désormais comme essentiels les 14 services suivants: la poste; tous les types de radiodiffusion; la presse et les télécommunications; les transports routiers, aériens et maritimes; le travail lié à l’aviation civile, à l’entretien et à la sécurité des aéronefs; le service dans les gares de chemins de fer et dans les entrepôts de l’Etat; la Monnaie et l’Imprimerie nationale; la production d’équipements pour la Défense et les services connexes; la distribution d’électricité; l’adduction d’eau potable; les hôtels, les motels, les restaurants, les stations de villégiature, l’hébergement touristique et les services assimilés; l’importation et la distribution des produits pétroliers; les hôpitaux, les centres de santé, l’établissement de production de médicaments et la distribution de ceux-ci; les services bancaires; la collecte des ordures ménagères; les services de transfert et de recyclage. Tous ces services sont qualifiés d’essentiels en vertu de la loi de 1957. Or, selon les plaignants, aucun d’eux n’a lieu d’être considéré comme tel.
2. 634. Conformément aux dispositions de cet instrument, un avis publié aux termes de la loi de 1957 sur les services essentiels est applicable pendant six mois. C’est pourquoi le gouvernement a renouvelé cette promulgation tous les six mois par un avis classant ces services comme essentiels au sens de la loi, de manière à y interdire la grève. Cette mesure a été prise pour les services bancaires les 17 août 2001, 14 février 2002, 17 août 2002, 18 août 2003 et 17 février 2004. En ce qui concerne les hôtels, motels, restaurants et l’hébergement touristique, un premier avis publié le 15 mars 2001 a vu ses effets prorogés par d’autres, promulgués les 18 septembre 2001, 15 août 2003 et 17 février 2004. Le 15 août 2003, ce sont tous les services suivants qui ont été déclarés essentiels: la poste; tous les types de radiodiffusion; la presse et les services de télécommunication; les transports routiers, aériens et maritimes; le travail lié à l’aviation civile, à l’entretien et à la sécurité des aéronefs; le service dans les gares de chemins de fer et dans les entrepôts de l’Etat; la Monnaie et l’Imprimerie nationale; la production d’équipements pour la Défense; la distribution d’électricité; l’adduction d’eau potable; les hôtels, les motels, les restaurants, les stations de villégiature, l’hébergement touristique et les services assimilés; l’importation et la distribution des produits pétroliers; les hôpitaux, les centres de santé, l’établissement de production de médicaments et la distribution de ceux-ci; la collecte des ordures ménagères; les services de transfert et de recyclage. Le 17 février 2004, c’était au tour des services bancaires d’être ajoutés à la liste. Toujours selon les plaignants, il n’existe pas d’autres moyens de règlement des conflits dans ces services, et le gouvernement a de ce fait porté atteinte aux droits de négociation collective des travailleurs de ces secteurs.
3. 635. Les plaignants soutiennent que les milieux judiciaires et la communauté internationale n’ont pas vu d’un bon œil une initiative qui leur est apparue comme un détournement de la loi, et la Cour suprême du Népal est actuellement saisie d’un recours dans ce sens. Ce même problème avait été porté à l’attention du présent comité dans le cas no 2120 et, à cette occasion, le comité a invité le gouvernement à prendre les mesures nécessaires pour annuler l’avis paru dans le Journal officiel du 15 mars 2001, qui qualifiait comme essentiels les services de l’hôtellerie, de la restauration et de l’hébergement touristique et y interdisait de ce fait toute grève en vertu de la loi de 1957 sur les services essentiels.
4. 636. Les plaignants déclarent que le 18 mars 2004 ils ont adressé au gouvernement une lettre demandant l’annulation dans un délai d’une semaine de l’application de la loi, mais que le gouvernement a ignoré leur requête. Les plaignants font également valoir que l’organisation faîtière des employeurs, qui est la Fédération des chambres de commerce et d’industrie népalaises (FNCCI), a elle aussi pris position contre le gouvernement dans un communiqué de presse.
5. 637. Les plaignants allèguent que le gouvernement a refusé d’entendre la voix des travailleurs, qui se sont exprimés à plusieurs reprises après le 25 mars 2004 par des manifestations pacifiques sous la conduite des trois centrales syndicales reconnues dans le pays, qui sont parties plaignantes dans cette affaire. Ils allèguent que, qui plus est, le gouvernement est intervenu de manière violente et a fait arrêter des militants et des dirigeants syndicaux. Ils ont joint trois listes, contenant les noms respectivement de 45 personnes arrêtées qui avaient un lien avec la DECONT, de 45 dirigeants et militants de la GEFONT arrêtés en avril 2004 et de 42 dirigeants du NTUC, notamment son président et ses vice-présidents et secrétaires généraux, qui n’ont pas été épargnés.
6. 638. Les plaignants arguent que les diverses organisations nationales qui leur sont affiliées avaient par la suite installé des banderoles pour exprimer leurs revendications, sur quoi le gouvernement a envoyé du personnel de sécurité pour les enlever, dans les diverses entreprises où il s’en trouvait.
7. 639. Les plaignants allèguent aussi que le gouvernement a pris de manière injustifiée un arrêté déclarant «zone d’émeutes» le centre de la ville de Katmandou, de manière à y interdire tout rassemblement de cinq personnes ou plus, que, bravant cet interdit pour exprimer leur mécontentement, des centaines de travailleurs syndiqués ont manifesté dans la rue et que la police les a chargés et en a arrêté un grand nombre.

B. Réponse du gouvernement

1. 640. Dans son observation du 1er juin 2004, le gouvernement se réfère aux dispositions de la Constitution, de la loi de 1991 sur le travail et de la loi de 1957 sur les services essentiels, instruments pertinents dans la présente affaire. Il signale que l’article 76 de la loi de 1991 sur le travail énonce que les travailleurs peuvent faire grève lorsque la direction n’est pas parvenue à régler le différend par voie de discussions bilatérales dans un délai de quinze jours. Selon l’article 3 de la loi de 1957 sur les services essentiels, le gouvernement peut interdire les grèves dans tout service nécessaire en prenant un arrêté à cet effet ou en promulguant dans le Journal officiel tous services nécessaires recensés sur une liste. Un tel arrêté ou une telle promulgation porte effet pendant six mois.
2. 641. Dans ses observations du 7 septembre 2004, le gouvernement déclare qu’il est attaché à assurer que les instruments internationaux du travail ratifiés par le pays soient observés et mis en pratique par tous les moyens. S’agissant de la loi sur les services essentiels, il déclare que l’objectif de ce texte est d’assurer que les droits de la population aux services et infrastructures indispensables soient protégés et non de porter atteinte aux droits syndicaux. Il déclare en outre que l’adjonction à la liste des services essentiels de certains services mentionnés dans la plainte doit être appréciée dans le contexte de la réalité politique générale que connaît le pays. Toujours selon le gouvernement, le classement de ces services comme essentiels était une mesure temporaire et, à court terme, décidée pour désamorcer une crise immédiate suscitée par une agitation politique. Il déclare ne pas avoir l’intention de maintenir cette mesure, les choses étant redevenues normales depuis longtemps. Il ajoute qu’il envisage de limiter, en concertation avec le ministère des Affaires intérieures, les services essentiels aux services les plus élémentaires et d’améliorer le cadre légal pertinent de manière à parer à toute pratique discrétionnaire.
3. 642. Le gouvernement déclare que les arrestations effectuées avaient pour but de prévenir l’extension d’une situation de violence explosive et de maintenir la loi et l’ordre dans la ville. Il ajoute qu’il s’agissait là d’une mesure d’ordre général, aucunement dirigée contre des dirigeants ou des militants syndicaux et que les dirigeants syndicaux arrêtés l’après-midi ont été relâchés en début de soirée. L’arrêté interdisant les rassemblements de cinq personnes et plus dans la zone d’émeutes constituait lui aussi une mesure d’urgence de courte durée, abrogé depuis longtemps.
4. 643. Le gouvernement affirme qu’il fera toujours tout ce qui est en son pouvoir pour protéger le droit des travailleurs et des employeurs de constituer des organisations et leurs droits de négocier collectivement, et il ajoute qu’il s’emploie à instaurer une plus forte compréhension et une meilleure coopération à l’avenir entre tous les partenaires sociaux.

C. Conclusions du comité

1. 644. Le comité note que les questions soulevées dans cette plainte concernent: a) la qualification d’un large éventail de services comme services essentiels en application de la loi de 1957 sur les services essentiels avec, en conséquence, l’interdiction pour les travailleurs employés dans ces services de recourir à l’action revendicative directe; b) le droit des travailleurs de manifester pacifiquement et de déployer des banderoles; c) l’arrestation et le placement en détention de syndicalistes.
2. 645. Le comité rappelle que le droit de grève est un des moyens essentiels dont disposent les travailleurs et leurs organisations pour promouvoir et défendre leurs intérêts économiques et sociaux et que ce droit peut être restreint ou interdit seulement en ce qui concerne les fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat, à l’égard des employés de services essentiels au sens strict du terme, c’est-à-dire des services dont l’interruption mettrait en danger, dans l’ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne, ou encore en cas de crise nationale aiguë. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 475, 526 et 527.] Le comité rappelle en outre que le principe relatif à l’interdiction des grèves dans les «services essentiels» risquerait de perdre tout son sens s’il s’agissait de déclarer illégale une grève dans une ou plusieurs entreprises qui ne fournissent pas un «service essentiel» au sens strict du terme. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 542.]
3. 646. Cela étant, le comité considère que la liste de 14 services classés comme essentiels est trop large et qu’elle contient des services qui ne peuvent pas être considérés comme essentiels au sens strict du terme. Il rappelle que, dans le cadre du cas no 2120 concernant le Népal, il avait demandé au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour abroger l’avis paru dans le Journal officiel du 15 mars 2001 qui qualifiait les services de l’hôtellerie, de la restauration et de l’hébergement touristique de services essentiels et interdisait de ce fait les grèves dans ces services en vertu de la loi de 1957 sur les services essentiels. [Voir 328e rapport, cas no 2120, paragr. 540.] Le comité exprime sa profonde préoccupation devant la démarche suivie par le gouvernement, qui ignore ses recommandations et, au contraire, a publié de nouveaux avis en application de cette loi en ce qui concerne les hôtels, motels, restaurants et moyens d’hébergement touristique, les 18 septembre 2001, 15 août 2003 et 17 février 2004.
4. 647. Tout en prenant note des indications du gouvernement selon lesquelles celui-ci n’a pas l’intention de proroger la décision prise en application de la loi à l’égard des services mentionnés dans la plainte et notant que, d’après la date à laquelle remonte la dernière promulgation concernant les 14 services précités, cette décision n’est apparemment plus en vigueur, le comité prie le gouvernement de confirmer que cette décision n’est effectivement plus en vigueur et, si tel n’était pas le cas, de prendre immédiatement les mesures nécessaires pour que cette qualification soit abrogée ou pour en limiter la portée aux services essentiels au sens strict du terme, c’est-à-dire à ceux dont l’interruption mettrait en danger, dans tout ou partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé des individus, et enfin de le tenir informé des mesures prises à cet égard.
5. 648. Le comité note également que le gouvernement a maintenant fait savoir que le ministère du Travail et de l’Administration des transports prévoit d’œuvrer de concert avec le ministère des Affaires intérieures pour limiter les «services essentiels» aux services les plus élémentaires. Le comité prie le gouvernement de prendre rapidement les mesures nécessaires pour apporter les amendements appropriés à la loi de 1957 sur les services essentiels en limitant le pouvoir d’interdire les grèves prévu par cette loi aux seuls services essentiels au sens strict du terme et de le tenir informé de toute mesure prise en ce sens.
6. 649. Le comité rappelle que, lorsque le droit de grève est restreint ou supprimé dans certaines entreprises ou services considérés comme essentiels, les travailleurs devraient bénéficier d’une protection adéquate de manière à compenser les restrictions qui pèseraient sur leur liberté d’action dans le cadre de conflits affectant lesdites entreprises ou lesdits services. En ce qui concerne la nature des garanties destinées à préserver les intérêts des travailleurs, le comité rappelle que la limitation du droit de grève devrait s’accompagner de procédures de conciliation et d’arbitrage appropriées, impartiales et rapides, aux diverses étapes desquelles les intéressés devraient pouvoir participer et dont la sentence, une fois rendue, devrait être appliquée pleinement et convenablement. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 546, 547 et 551.]
7. 650. S’agissant de l’interdiction de tout attroupement de plus de cinq personnes dans le centre de Katmandou, le comité note la déclaration du gouvernement selon laquelle la décision en question a été abrogée depuis longtemps. Il rappelle néanmoins que les travailleurs doivent pouvoir jouir du droit de manifestation pacifique pour défendre leurs intérêts professionnels et que le droit d’organiser des réunions publiques constitue un aspect important des droits syndicaux. Si, pour éviter des désordres, les autorités décident d’interdire une manifestation dans les quartiers les plus fréquentés d’une ville, une telle interdiction ne constitue pas un obstacle à l’exercice des droits syndicaux, mais les autorités devraient s’efforcer de s’entendre avec les organisateurs de la manifestation afin de permettre sa tenue en un autre lieu où des désordres ne seraient pas à craindre. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 131, 133 et 136.]
8. 651. S’agissant des manifestations ayant eu lieu après le 25 mars 2004, selon les plaignants, elles ont été pacifiques, mais le gouvernement est intervenu de manière violente et a procédé à l’arrestation de militants et de dirigeants syndicaux. Le gouvernement n’a pas répondu spécifiquement aux allégations d’intervention violente, même s’il a indiqué que les arrestations avaient pour objet de maintenir la loi et l’ordre dans la ville et prévenir une explosion de violence et que les personnes arrêtées ont été relâchées quelques heures plus tard. Tout en notant que les personnes arrêtées ont été relâchées quelques heures plus tard, le comité rappelle que les autorités de police devraient recevoir des instructions précises pour éviter que, dans les cas où l’ordre public n’est pas sérieusement menacé, des personnes soient arrêtées pour le simple fait d’avoir organisé une manifestation ou d’y avoir participé. Le comité souligne que l’arrestation, même pour une courte période, de dirigeants syndicaux et de syndicalistes dans l’exercice d’activités syndicales légitimes constitue une violation des principes de la liberté syndicale et que la détention de dirigeants syndicaux ou de syndicalistes pour des motifs liés à leurs activités de défense des intérêts des travailleurs constitue une grave violation des libertés publiques, en général, et des libertés syndicales en particulier. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 70, 71 et 147.] S’agissant du recours à la force, le comité rappelle que les autorités ne devraient avoir recours à la force publique que dans des situations où l’ordre public est sérieusement menacé, qu’une telle intervention doit être proportionnée à la menace à l’ordre public qu’il convient de contrôler et que les pouvoirs publics doivent prendre toutes dispositions utiles pour que les autorités compétentes aient reçu les instructions appropriées en vue d’éliminer le danger qu’impliquent les excès de violence lorsqu’il s’agit de contrôler des manifestations qui pourraient troubler l’ordre public. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 137.] Le comité prie le gouvernement de prendre les mesures appropriées pour assurer que ces principes sont dûment respectés dans la pratique et de le tenir informé des mesures prises à cet égard.
9. 652. Le comité note que, selon les plaignants, le gouvernement a envoyé du personnel de sécurité enlever les banderoles que leurs affiliés avaient installées pour exprimer leurs revendications. Il note que le gouvernement n’a pas spécifiquement répondu à cette allégation. Cela étant, le comité tient à rappeler que le plein exercice des droits syndicaux suppose que les travailleurs jouissent de la liberté d’opinion et d’expression dans le cadre de leur activité syndicale et que l’interdiction de poser des affiches exprimant le point de vue d’une organisation syndicale constitue une restriction inacceptable de l’activité des syndicats. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 152 et 467.] En conséquence, le comité prie le gouvernement de veiller à ce que, dans la pratique, les syndicats jouissent du droit d’utiliser des banderoles pour exprimer leurs opinions.
10. 653. Le comité rappelle au gouvernement qu’il peut, s’il le souhaite, se prévaloir de l’assistance technique du Bureau.

Recommandation du comité

1. 654. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité prie le gouvernement de prendre rapidement les mesures voulues pour amender la loi de 1957 sur les services essentiels dans le sens des conclusions ci-dessus, et de confirmer que la décision prise le 17 février 2004 en application de la loi de 1957 sur les services essentiels à l’effet de classer comme tels 14 services mentionnés dans la plainte n’est plus en vigueur et, dans le cas contraire, de prendre immédiatement les mesures nécessaires pour l’abroger ou pour limiter la liste aux services essentiels au sens strict du terme, c’est-à-dire à ceux dont l’interruption mettrait en danger l’ensemble ou une partie de la population, et de le tenir informé des mesures prises à cet égard.
   • b) Le comité prie le gouvernement de prendre les mesures appropriées pour assurer le respect dans la pratique des principes de la liberté syndicale quant au droit des organisations de travailleurs de mener des manifestations publiques, et de le tenir informé de ces mesures.
   • c) Le comité prie le gouvernement de veiller à ce que, dans la pratique, les organisations de travailleurs jouissent du droit d’utiliser des banderoles pour exprimer leurs opinions.
   • d) Le comité rappelle au gouvernement qu’il peut se prévaloir, s’il le souhaite, de l’assistance technique du Bureau.