Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 343, Novembre 2006

Cas no 2405 (Canada) - Date de la plainte: 31-JANV.-05 - Clos

1. 318. Le comité a examiné ce cas pour la dernière fois lors de sa réunion de mars 2006. A cette occasion, il a publié un rapport intérimaire que le Conseil d’administration a approuvé à sa 295e session. [Voir 340e rapport, paragr. 433-457.]
2. 319. Le gouvernement du Canada a transmis les observations du gouvernement de la Colombie-Britannique dans une communication datée du 21 mai 2006.
3. 320. Le Canada a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948; il n’a pas ratifié la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Examen antérieur du cas

1. 321. Lors de sa réunion de mars 2006, le comité a formulé les recommandations suivantes relativement à ce cas [voir 340e rapport, paragr. 457]:
2. a) Notant que, par suite de la décision de la Cour suprême, des consultations complètes et franches auraient dû avoir lieu avec la Fédération des enseignantes et des enseignants de la Colombie-Britannique, le comité demande instamment au gouvernement de la Colombie-Britannique d’amender la législation en cause, conformément aux principes de la liberté syndicale; le comité demande à nouveau au gouvernement de s’abstenir à l’avenir de recourir à une intervention législative rétroactive dans le processus de négociation collective, et de le tenir informé de l’évolution de la situation de la négociation collective dans le secteur de l’éducation.
3. b) Le comité prie le gouvernement de fournir ses observations sur les allégations supplémentaires formulées par l’IE et la FECB dans leurs communications du 7 février 2006.
4. B. Allégations supplémentaires
5. de l’organisation plaignante
6. 322. Dans sa communication du 7 février 2006, l’organisation plaignante, l’Internationale de l’éducation, fournit des précisions supplémentaires en rapport avec d’autres violations alléguées de la liberté syndicale et du droit à la négociation collective. L’organisation plaignante résume la question comme suit (une chronologie détaillée des faits liés précisément à cet élément nouveau est jointe en annexe au présent document).
7. 323. Le 6 octobre 2005, le gouvernement de la Colombie-Britannique a chargé une nouvelle commission d’enquêter sur des questions de relations du travail entre la BCFTU et l’employeur, comme le lui a demandé le Comité de la liberté syndicale. La commission est mandatée pour proposer des recommandations au ministre du Travail concernant: i) les questions qui, le cas échéant, se prêtent à la négociation locale; ii) les méthodes et les coûts d’harmonisation des structures d’indemnisation, conformément au mandat financier que le gouvernement établit de temps à autre; iii) l’élaboration d’une convention collective provinciale cadre; iv) les processus requis pour que les négociations provinciales soient opportunes, structurées, respectueuses de la responsabilité à l’égard du public, qu’elles favorisent la conclusion d’un règlement à la table de négociation et l’établissement de relations patronales-syndicales efficaces et productives, et qu’elles alimentent la réflexion du commissaire «sur la viabilité d’un système de négociation locale, les structures et les stratégies propices à un tel système, et les obligations connexes requises pour la mise en place d’une structure de négociation locale».
8. 324. Le 7 octobre 2005, le gouvernement de la Colombie-Britannique a adopté la loi sur la convention collective des enseignants (loi no 12/2005). Cette loi contrevient aux recommandations antérieures et aux principes fondamentaux relatifs à la liberté syndicale et à la libre négociation collective. La loi no 12/2005 est présentée à l’Assemblée législative de la Colombie-Britannique le 3 octobre 2005. Il passe de la première à la troisième lecture en quatre jours. Il est adopté le 7 octobre 2005 et reçoit la sanction royale ce même jour. En prolongeant jusqu’au 30 juin 2006 la convention collective qui devait expirer le 30 juin 2004, la loi no 12/2005 permet à la Colombie-Britannique d’atteindre trois objectifs: 1) le gouvernement a mis fin à la grève partielle entreprise par les membres de la FECB; 2) le gouvernement a empêché la Commission des relations de travail de rendre sa décision sur les services essentiels, qui aurait permis aux enseignants de recourir à une forme d’interruption à grande échelle des services éducatifs; 3) le gouvernement a mis les enseignants dans l’impossibilité de négocier une augmentation de salaire ou toute autre condition de travail par le mécanisme approprié – la libre négociation collective. La loi no 12/2005 a eu comme conséquence d’imposer des conditions de travail pour une période de cinq ans, sans aucune amélioration des conditions d’apprentissage des élèves et en imposant un gel des salaires du personnel enseignant. Il a également amené les enseignants à se prévaloir de leur droit de grève en dehors de la structure du Code des relations du travail de la Colombie-Britannique.
9. 325. L’organisation plaignante rappelle que le comité a déjà condamné le gouvernement de la Colombie-Britannique pour avoir adopté la loi no 18/2001 (loi modifiant la législation sur le travail et le développement des compétences) qui élargissait la notion de «services essentiels» pour y inclure l’exécution de programmes éducatifs, ainsi que la loi no 27/2002 et la loi no 28/2002. Malgré la condamnation du comité, les enseignants sont toujours assujettis à la législation sur les services essentiels, et leur droit de grève s’en trouve restreint. En outre, les projets de loi no 27/2002 et no 28/2002 n’ont jamais été abrogés ni amendés pour tenir compte des besoins ou des droits des enseignants. En conséquence, le gouvernement de la Colombie-Britannique continue d’enfreindre les normes internationales. Le gouvernement de la Colombie-Britannique définit, en légiférant, le cadre de la négociation collective pour les enseignants. Bien qu’ils soient assujettis au Code des relations du travail, qui permet la libre négociation collective (sous réserve de certaines restrictions comme les services essentiels), les enseignants ont été arbitrairement privés de leurs droits à la négociation collective en vertu du code lors de deux séries de négociations successives. Tant en 2002 qu’en 2005, le gouvernement de la Colombie-Britannique a imposé une convention collective, a mis fin à la grève avant que les enseignants n’aient pu interrompre une seule journée les services éducatifs, et n’a tenté en aucune manière de reproduire les résultats de la négociation collective, comme il est de mise en arbitrage des intérêts.
10. 326. En 2005 comme en 2002, les enseignants ont tenté d’observer les règles que le gouvernement lui-même avait énoncées en vertu du Code des relations du travail. Ils ont pris part à des audiences visant à décider des niveaux de services essentiels requis avant d’exercer leur moyen de pression. La première partie de ces audiences visait à décider des fonctions jugées essentielles dans le contexte d’une grève partielle; la seconde partie, à déterminer la mesure dans laquelle les enseignants pouvaient interrompre les services éducatifs. Les enseignants se sont prévalus de leur droit de grève limité en observant les ordonnances relatives aux services essentiels dans le cadre de leur grève partielle. Au moment même où la Commission des relations de travail de la Colombie-Britannique s’apprêtait à statuer sur la recevabilité de l’interruption des services éducatifs par les enseignants, le gouvernement de la Colombie-Britannique a imposé à ces derniers un contrat pour mettre fin à la grève. D’où l’incapacité des enseignants de se prévaloir ne serait-ce que de leur droit limité d’interrompre les services éducatifs en vertu de la législation sur les services essentiels. Tant en 2002 qu’en 2005, le gouvernement de la Colombie-Britannique a fait en sorte que les enseignants ne soient autorisés à interrompre aucun service essentiel. Lorsque le gouvernement de la Colombie-Britannique a annoncé qu’il ne tolérerait pas la moindre interruption, aussi modeste soit-elle, des activités de l’employeur, et a fait le nécessaire sans plus attendre pour mettre fin à la négociation, il a réduit à néant tout espoir de libre négociation collective. Les enseignants ont été forcés de réagir en dehors du cadre de la loi. La FECB en a subi les conséquences: l’employeur a exécuté l’ordonnance de la Commission des relations de travail de la Colombie-Britannique, ce qui a valu à la FECB une amende de 500 000 dollars.
11. 327. En adoptant la loi no 12/2005, le gouvernement de la Colombie-Britannique a fait fi des recommandations du comité en imposant des conditions d’emploi aux enseignants, sans possibilité de discussion ni de consultation. Par ses actes, le gouvernement de la Colombie-Britannique a privé les enseignants de la Colombie-Britannique de tout moyen légal de promouvoir et défendre leurs intérêts professionnels. En outre, il a sapé le droit institutionnel de la FECB d’agir en tant qu’agent de négociation au nom de ses membres.
12. 328. L’organisation plaignante fait également mention de la déclaration du vice-président et registraire de la Commission des relations de travail de la Colombie-Britannique au sujet de la propension du gouvernement de la Colombie-Britannique à imposer des conventions collectives aux travailleurs. Voici les termes de cette déclaration:
13. … après avoir établi les politiques publiques et le cadre législatif requis, les gouvernements ont, en plusieurs occasions, réagi aux pressions de l’opinion publique en imposant par la loi les modalités d’une convention collective pour mettre fin à un conflit. L’intervention législative permet sans doute de mettre fin à un conflit, mais pas d’imposer de force la coopération, la créativité et l’innovation requises pour trouver des solutions durables, ni le dialogue nécessaire à la création de lieux de travail productifs, souples et adaptables. Le fait d’imposer par l’intervention législative les modalités d’une convention collective jette un froid dans la relation de négociation collective. Les parties en présence ne sont pas nécessairement motivées pour collaborer à la recherche de solutions et laissent le gouvernement faire les choix difficiles; ou s’entendent sur une solution stratégique à court terme afin d’éviter le couperet législatif, mais la relation à long terme ne s’en trouve pas améliorée.
14. A son avis, les gouvernements devraient établir les politiques publiques, établir le cadre législatif, puis «laisser la collectivité agir dans les limites du cadre établi». Sans commenter le cadre actuel, il a jugé qu’une réévaluation de la négociation collective s’imposait sans doute dans certains secteurs. Il a souligné que la négociation collective dans le secteur de l’éducation K-12 (maternelle à la douzième année) avait été examinée sous les auspices de la Commission Wright, dans un rapport publié en décembre 2004. L’organisation plaignante affirme que le gouvernement de la Colombie-Britannique a fait fi des recommandations formulées dans ce rapport, en choisissant plutôt d’imposer une autre convention collective et de nommer un autre commissaire.
15. 329. L’organisation plaignante estime que le gouvernement de la Colombie-Britannique a fait totalement abstraction de ses propres règles et des droits des travailleurs de la Colombie-Britannique. L’abrogation du processus de négociation collective par intervention législative est incompatible avec l’ensemble du système de négociation collective et contraire à la liberté syndicale. Les actes du gouvernement de la Colombie-Britannique sapent le régime démocratique de négociation collective en Colombie-Britannique, et vont à l’encontre des normes internationales définies et adoptées par l’OIT, dont le Canada est un signataire. Non seulement le gouvernement de la Colombie-Britannique a refusé de suivre les recommandations adoptées par le Conseil d’administration et a fait fi de principes fondamentaux, mais il a à nouveau imposé unilatéralement des mesures législatives contraires aux recommandations du comité telles qu’elles ont été adoptées par le Conseil d’administration.
16. C. Réponse du gouvernement
17. 330. Dans sa communication du 21 mai 2006, le gouvernement du Canada a fourni les observations du gouvernement de la Colombie-Britannique sur les allégations supplémentaires de l’organisation plaignante contenues dans la communication du 7 février 2006. Réitérant ses observations antérieures sur ce cas, le gouvernement réfute les allégations de la Fédération canadienne des enseignantes et des enseignants (FCE) et de la Fédération des enseignantes et des enseignants de la Colombie-Britannique (FECB). La loi sur la convention collective des enseignants (LCCE) ne viole pas la convention no 87 car elle ne restreint pas les droits des travailleurs de constituer les organisations de leur choix et de s’y affilier, d’élaborer leurs statuts et règlements administratifs, d’élire leurs représentants, d’organiser leur gestion et de formuler leurs programmes d’action. Elle n’a pas non plus pour effet de dissoudre ni de suspendre des organisations de travailleurs, d’enfreindre leur droit de s’affilier à une fédération, de restreindre leur personnalité juridique ni d’enfreindre la légalité.
18. 331. Le gouvernement explique que la LCCE visait à prolonger une convention collective pour que des enfants aient pleinement accès à leur éducation tout au long de l’année scolaire et pour que le gouvernement puisse faire le nécessaire afin de trouver des moyens efficaces de remédier aux défaillances du système de négociation actuel avant de reprendre les négociations.
19. 332. Quant à la Commission d’enquête sur les relations de travail, le gouvernement explique qu’elle a été nommée par le gouvernement de la Colombie-Britannique et chargée d’examiner les moyens de remédier aux défaillances du système de négociation en place avec la FECB. La commission devait rendre compte au gouvernement d’ici le 31 mars 2006. Le rapport a été reçu, et le gouvernement étudie actuellement les recommandations de la commission.

D. Conclusions du comité

1. 333. Le comité rappelle que ce cas concerne des allégations d’intervention législative dans le processus de négociation collective dans le secteur de l’éducation de la province de la Colombie-Britannique. Lors de son examen précédent, le comité a examiné des allégations selon lesquelles le gouvernement, pour réimposer une décision arbitrale qui avait été infirmée par la Cour suprême de la Colombie-Britannique, avait adopté unilatéralement et sans consulter aucunement ses partenaires sociaux une loi rétroactive (loi no 19/2004 modifiant la loi sur la convention collective dans le secteur de l’éducation et la loi sur les écoles) qui modifiait ou éliminait de nombreuses dispositions de conventions collectives librement négociées dans le secteur de l’éducation. Le comité a prié instamment le gouvernement de la Colombie-Britannique d’amender la législation en cause et de s’abstenir à l’avenir de recourir à une intervention législative rétroactive dans le processus de négociation collective. Le comité a également rappelé qu’il avait examiné ce cas dans le contexte de ses décisions rendues dans les cas nos 2166 et 2180 (toutes deux relatives à des interventions législatives dans la négociation collective), et plus particulièrement dans le cas no 2173, qui concernait des lois étroitement liées au cas présent, soit: la loi sur la convention collective dans le secteur de l’éducation (loi no 27/2002) et la loi sur la marge de manœuvre dans le secteur de l’éducation publique (loi no 28/2002).
2. 334. Dans leur dernière communication datée du 7 février 2006, les plaignants affirment que le gouvernement de la Colombie-Britannique a enfreint à nouveau les principes internationaux relatifs à la liberté syndicale et à la libre négociation collective en adoptant la loi no 12 (loi sur la convention collective des enseignants, 2005). Les plaignants résument ainsi les faits: la loi no 12/2005 est adoptée le 7 octobre 2005 et reçoit la sanction royale ce même jour; en prolongeant jusqu’au 30 juin 2006 la convention collective qui devait expirer le 30 juin 2004, il permet au gouvernement de la Colombie-Britannique d’atteindre trois objectifs: 1) il met fin à la grève partielle entreprise par les membres de la FECB; 2) il empêche la Commission des relations de travail de rendre sa décision sur les services essentiels, qui aurait permis aux enseignants de recourir à une forme d’interruption à grande échelle des services éducatifs; 3) il met les enseignants dans l’impossibilité de négocier, par le mécanisme qui convient, une augmentation de salaire ou toute autre condition de travail. La loi no 12/2005 a eu comme conséquence d’imposer des conditions de travail pour une période de cinq ans, sans aucune amélioration des conditions d’apprentissage des élèves et en imposant un gel des salaires du personnel enseignant. Il a également amené les enseignants à se prévaloir de leur droit de grève en dehors de la structure du Code des relations du travail de la Colombie-Britannique. Selon les organisations plaignantes, la dernière action du gouvernement confirme une fois de plus et renforce une indifférence systématique inquiétante à l’endroit des principes fondamentaux de la liberté syndicale et de la libre négociation collective. Le gouvernement de la Colombie-Britannique reconnaît sans doute sur le papier le droit à la négociation collective des enseignants mais, en pratique, les enseignants ont été privés de tout moyen de se prévaloir de leur droit de grève. Le gouvernement de la Colombie-Britannique a fait fi à la fois de ses propres règles et des décisions de l’OIT.
3. 335. Le comité regrette profondément les allégations d’ingérence continuelle du gouvernement dans la négociation collective par des mesures législatives visant à priver la FECB de ses droits en la matière. Tout en prenant dûment note des observations du gouvernement selon lesquelles la loi sur la convention collective des enseignants (loi no 12/2005) visait à prolonger une convention collective pour que des enfants aient pleinement accès à leur éducation tout au long de l’année scolaire et pour que le gouvernement puisse faire le nécessaire afin de trouver des moyens efficaces de remédier aux défaillances du système de négociation actuel avant de reprendre les négociations, le comité est d’autant plus préoccupé par cette dernière intervention unilatérale de la part du gouvernement qu’il lui a recommandé antérieurement d’y renoncer. Notant que toutes les plaintes formulées dans ces derniers cas à l’endroit du gouvernement de la Colombie-Britannique concernent une intervention législative du gouvernement dans le processus de négociation, soit pour mettre fin à une grève légale, soit pour imposer des taux salariaux et des conditions de travail, pour délimiter le champ de la négociation collective ou encore pour restructurer le processus de négociation, le comité réitère une fois encore ses mises en garde antérieures.
4. Rappelant que la négociation volontaire des conventions collectives, et donc l’autonomie des partenaires sociaux à la négociation, constitue un aspect fondamental des principes de la liberté syndicale [voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 844] …, le comité regrette que le gouvernement se soit senti contraint de recourir à de telles mesures et veut croire qu’il évitera de le faire lors des futures négociations. Le comité ajoute que le recours répété à des restrictions législatives de la négociation collective ne peut, à long terme, qu’avoir un effet néfaste et déstabilisant sur le climat des relations professionnelles si le législateur intervient fréquemment pour suspendre ou mettre fin à l’exercice des droits reconnus aux syndicats et à leurs membres. De plus, cela peut saper la confiance des salariés dans la valeur de l’appartenance à un syndicat, les membres ou les adhérents potentiels étant ainsi incités à considérer qu’il est inutile d’adhérer à une organisation dont le but principal est de représenter ses membres dans les négociations collectives, si les résultats de ces dernières sont souvent annulés par voie législative. [Voir 330e et 340e rapport, paragr. 304 et 452, respectivement.]
5. 336. Faisant valoir une fois de plus toute l’importance accordée à la nature volontaire de la négociation collective et à l’autonomie des partenaires à la négociation, le comité prie instamment le gouvernement de s’abstenir à l’avenir de recourir à une telle intervention législative dans le processus de négociation collective. Notant que le gouvernement est en train d’étudier les recommandations de la Commission des relations de travail, nommée par le gouvernement de la Colombie-Britannique et chargée de réfléchir aux moyens efficaces de remédier aux défaillances du système de négociation en place avec la FECB, le comité s’attend à ce que ces recommandations contribuent à la résolution des difficultés rencontrées dans le système de négociation collective en Colombie-Britannique, dans le respect intégral des principes de la liberté syndicale. Le comité demande instamment au gouvernement d’examiner ces recommandations en étroite collaboration avec les partenaires sociaux concernés et prie le gouvernement de le tenir informé de l’évolution de la situation à cet égard. Le comité suggère au gouvernement de se prévaloir de l’assistance technique du Bureau sur les questions soulevées dans ce cas.
6. 337. Regrettant aussi profondément que la réponse du gouvernement n’indique pas les mesures prises ou envisagées pour donner suite à la recommandation antérieure du comité visant à amender la loi no 19/2004 (modifiant la loi sur la convention collective dans le secteur de l’éducation et la loi sur les écoles), qui modifiait ou éliminait des centaines de dispositions de conventions collectives négociées, le comité prie le gouvernement de la Colombie-Britannique d’amender la législation en cause conformément aux principes de la liberté syndicale.

Recommandation du comité

1. 338. A la lumière des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité suggère au gouvernement de se prévaloir de l’assistance technique du Bureau sur les questions soulevées dans ce cas.
   • b) Le comité prie instamment le gouvernement de la Colombie-Britannique d’amender les lois no 19/2004 et no 12/2005, conformément aux principes relatifs à la liberté syndicale et aux engagements internationaux souscrits par le gouvernement du Canada.
   • c) Le comité prie instamment le gouvernement de s’abstenir de recourir à une intervention législative rétroactive dans le processus de négociation collective et s’attend à ce que les recommandations formulées dans le rapport récent de la Commission d’enquête sur les relations de travail contribuent à la résolution des difficultés rencontrées dans le système de négociation collective en Colombie-Britannique, dans le respect intégral des principes de la liberté syndicale. Il prie instamment le gouvernement de le tenir informé de l’évolution de la situation à cet égard.

Z. Annexe

• Avril 2004:
• Les parties amorcent le processus de négociation collective en vue d’une nouvelle convention collective.
  30. 30 juin 2004:
• La convention collective entre les parties arrive à expiration.
  19. 19-26 septembre 2005:
• Audiences sur les services essentiels à la Commission des relations de travail, visant à déterminer dans quelle mesure les enseignants peuvent interrompre sans restriction les services éducatifs dans le contexte de la législation sur les services essentiels.
  20. 20-22 septembre 2005:
• Vote de grève à la FECB: les enseignants votent à 88,5 pour cent en faveur de la grève.
  28. 28 septembre 2005:
• La phase a) du plan des moyens de pression au travail des enseignants commence par une interruption des fonctions non éducatives (administratives) (la «grève partielle»).
  3. 3 octobre 2005:
• Le gouvernement de la Colombie-Britannique dépose la loi no 12/2005, visant à mettre fin à la grève partielle et à imposer une autre convention collective aux parties.
  5. 5 octobre 2005:
• Les enseignants votent en faveur de l’interruption de leurs services le 7 octobre pour protester contre la loi no 12/2005, qui leur impose une autre convention collective.
  6. 6 octobre 2005:
• L’employeur demande à la Commission des relations de travail de la Colombie-Britannique de rendre une ordonnance par laquelle une interruption anticipée de services le 7 octobre constituerait une grève illégale. La Commission des relations de travail accorde cette ordonnance.
  6. 6 octobre 2005:
• Le gouvernement de la Colombie-Britannique annonce la nomination de Vince Ready comme commissaire d’enquête sur les relations du travail.
  7. 7 octobre 2005:
• La loi no 12/2005 est adoptée et reçoit la sanction royale. Les enseignants interrompent leurs services.
  9. 9 octobre 2005:
• L’employeur cherche à faire exécuter l’ordonnance de la Commission des relations de travail à la Cour suprême de la Colombie-Britannique. Il réclame une déclaration d’outrage au tribunal et une amende à l’endroit de la FECB.
  13. 13 octobre 2005:
• La Cour suprême de la Colombie-Britannique déclare la FECB coupable d’outrage au tribunal, impose une injonction contre la FECB et empêche la FECB de faire la moindre dépense en rapport à l’outrage.
  18. 18-19 octobre 2005:
• Vince Ready (en qualité de médiateur) entame les discussions entre la FECB et le gouvernement de la Colombie-Britannique.
  21. 21 octobre 2005:
• La Cour suprême de la Colombie-Britannique impose une amende de 500 000 dollars à la FECB pour outrage au tribunal.
  20. 20-23 octobre 2005:
• Vince Ready formule des recommandations que la FECB et le gouvernement de la Colombie-Britannique acceptent. Les enseignants votent à 77,7 pour cent pour le retour au travail le 24 octobre.
  24. 24 octobre 2005:
• Les enseignants mettent fin à leur interruption de services et regagnent les salles de classe.