Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 344, Mars 2007

Cas no 2496 (Burkina Faso) - Date de la plainte: 29-MAI -06 - Clos

1. 387. La plainte est contenue dans des communications datées des 29 mai et 12 juin 2006, émanant de la Confédération générale du travail du Burkina, la Confédération nationale des travailleurs du Burkina, la Confédération syndicale burkinabé, Force ouvrière/Union nationale des syndicats libres, l’Organisation nationale des syndicats libres et l’Union syndicale des travailleurs du burkinabé.
2. 388. Le gouvernement a envoyé ses observations par communication du 3 octobre 2006.
3. 389. Le Burkina Faso a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 390. Dans ses communications des 29 mai et 12 juin 2006, les plaignants allèguent que, suite à la participation à une grève générale pour appuyer plusieurs revendications d’ordre socio-économique, les travailleurs grévistes et leurs organisations ont été victimes de menaces, d’intimidations et de réquisitions massives par le gouvernement et les employeurs, fondées sur une définition restrictive de la grève dans la législation.
2. 391. Ils soutiennent en particulier que, même si le droit de grève est protégé par la Constitution dont l’article 22 dispose que «le droit de grève est garanti au Burkina Faso. Il s’exerce conformément aux lois en vigueur», la loi no 33/2004/AN portant Code du travail définit ce droit de façon très restrictive. En effet, celle-ci dispose dans son article 351 que: «La grève est une cessation concertée et collective de travail en vue d’appuyer des revendications professionnelles déjà déterminées, auxquelles l’employeur refuse de donner satisfaction. Est illicite l’arrêt de travail qui ne correspond à aucune revendication professionnelle. Le droit de grève n’autorise pas les travailleurs à exécuter leur travail dans des conditions autres que celles prévues à leur contrat de travail ou pratiquées dans la profession et n’emporte pas celui de disposer arbitrairement des locaux de l’entreprise.»
3. 392. Cette définition est, d’après les plaignants, restrictive tant par son objet «appuyer des revendications professionnelles» que par la condition posée à son exercice «des revendications professionnelles déjà déterminées, auxquelles l’employeur refuse de donner satisfaction». Les articles 351 et suivants (352 à 358) du Code du travail constituent ainsi de sérieuses entraves à la jouissance du droit de grève et une remise en cause de l’existence même des syndicats de travailleurs couvrant plusieurs employeurs tels que les unions de syndicats, les fédérations et les confédérations syndicales.
4. 393. Les plaignants allèguent que, s’appuyant sur ces dispositions, les employeurs sont encouragés par l’administration du travail et par le gouvernement à prendre des sanctions à l’encontre des travailleurs qui répondent aux mots d’ordre de grève des centrales syndicales.
5. 394. D’après l’information envoyée par les plaignants, des négociations entre le gouvernement et les syndicats entamées le 4 mai 2006 ont été rompues dès le lendemain du fait du gouvernement. En effet, celui-ci a décidé une augmentation des prix des hydrocarbures et autres huiles moteur de 5 à 39 pour cent, alors que ce point figurait en bonne place dans la plate-forme minimale des organisations syndicales et dans la liste des préoccupations soumises au gouvernement pour les négociations du 4 et 5 mai 2006. Par la suite, les centrales syndicales et les syndicats autonomes ont quitté la table des négociations et lancé un mot d’ordre de grève pour les 23 et 24 mai 2006.
6. 395. Le préavis de grève, dans lequel les centrales syndicales et les syndicats autonomes signalaient qu’ils appelaient aussi à la grève les travailleurs du privé, du parapublic et du secteur informel, a été notifié au Président du Burkina Faso, au président du Conseil des ministres et au directeur général du travail et de la sécurité sociale. La grève avait comme objectif d’exiger du gouvernement «le respect des travailleurs et de leurs organisations syndicales; l’annulation de la mesure du 4 mai portant augmentation des prix des hydrocarbures et la reconsidération des réponses aux différents points de leur plate-forme». Cette plate-forme concerne notamment l’augmentation des salaires et pensions, le traitement des différents dossiers pendants relatifs à la mise en œuvre des jugements et arrêts de juridictions favorables aux travailleurs, la réduction des taxes sur les produits de grande consommation, la mise en place d’une allocation chômage, le relèvement du taux d’allocations familiales, la régularisation des retards d’avancements des fonctionnaires, l’application au niveau du privé des augmentations des salaires décidées par le gouvernement en 2004, le respect de la liberté syndicale et du droit de grève et, conséquemment, l’annulation des sanctions et l’arrêt des menaces de sanctions contre les travailleurs grévistes.
7. 396. En réaction à la notification du préavis de grève, le directeur général du travail et de la sécurité sociale a adressé aux syndicats une communication (copie de laquelle a été jointe à la plainte) dans laquelle il leur rappelle, d’une part, que l’article 351, alinéa 2, du Code du travail stipule qu’«est illicite l’arrêt de travail qui ne correspond à aucune revendication professionnelle» et signale qu’il doit s’agir d’une revendication professionnelle adressée par les travailleurs à leurs employeurs, ce qui n’est pas le cas des travailleurs appelés à aller en grève dans le cas d’espèce; d’autre part, que l’article 357 dispose que «sont interdits tout lock-out ou toute grève avant épuisement des procédures de conciliation et d’arbitrage», ce qui arrive dans le cadre d’un conflit collectif opposant des travailleurs à leurs employeurs respectifs, ce qui n’est pas le cas en l’espèce. Notant que les employeurs du secteur privé et du secteur informel ne sont pas parties prenantes aux négociations gouvernement/syndicats, il les invite à envisager toutes les conséquences de droit de ce mouvement de grève afin que les travailleurs ne perdent pas les garanties que leur offre la loi.
8. 397. D’après les plaignants, la communication du directeur général constitue une interprétation très contestable du Code du travail, qui met en cause l’exercice du droit de grève. Cette interprétation a d’ailleurs été reprise par le président du Conseil national du patronat burkinabé, dans une lettre parue dans la presse le lundi 22 mai, dans laquelle il invitait ses membres à s’en tenir aux dispositions législatives et réglementaires en la matière.
9. 398. En conclusion, les plaignants demandent que les articles 351 et suivants soient retirés du Code du travail conformément à la Constitution burkinabé et à la convention nº 87 de l’OIT.
10. B. Réponse du gouvernement
11. 399. Dans sa communication du 3 octobre 2006, le gouvernement fait état de toute la disposition du Burkina Faso, depuis son accession à la souveraineté nationale, à respecter et à faire respecter la liberté syndicale et les droits qui lui sont intimement liés, notamment le droit de grève, et ceci tant à travers les différentes Constitutions que par la loi.
12. 400. En outre, le Burkina Faso a ratifié les conventions pertinentes de l’OIT en matière de liberté syndicale et s’applique, de façon volontariste, à respecter les engagements internationaux qui s’y attachent.
13. 401. S’agissant des allégations tendant à affirmer que l’administration du travail ainsi que le gouvernement incitent les employeurs à sanctionner les travailleurs grévistes, le gouvernement signale qu’une fois reçu le préavis de grève sa tâche s’est limitée à informer les organisations syndicales du non-respect des dispositions légales en vigueur en matière de grève, étant donné que la procédure instituée par les articles 336 à 347 du Code du travail n’avait pas été épuisée. L’administration du travail n’a donc fait qu’exercer une de ses attributions qui consiste à éclairer de ses conseils et de ses recommandations les partenaires sociaux qui sont, dans le cas d’espèce, les travailleurs. En outre, le gouvernement souligne que les organisations syndicales ont observé leur mot d’ordre de grève sans obstruction aucune de sa part.
14. 402. Le gouvernement fait état de la compatibilité de son attitude avec un principe du Comité de la liberté syndicale selon lequel «l’on ne saurait considérer comme attentatoire à la liberté syndicale une législation prévoyant le recours aux procédures de conciliation et d’arbitrage (volontaire) dans les conflits collectifs en tant que condition préalable à une déclaration de grève, pour autant que le recours à l’arbitrage n’empêche pas, en pratique, le recours à la grève». [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 378, et 238e rapport, cas no 1300, paragr. 292.]
15. 403. Concernant l’inconstitutionnalité des dispositions des articles 351 à 358 du Code du travail, le gouvernement déclare que les articles incriminés ne remettent nullement en cause le droit de grève qui est garanti par la Constitution du Burkina Faso. Le gouvernement rappelle que ces dispositions, après avoir défini la grève, indiquent les conditions de l’exercice de ce droit, ce qui n’est pas contraire aux dispositions de l’article 22 de la Constitution qui dispose que «le droit de grève s’exerce conformément aux lois en vigueur». Les lois en vigueur dans le cas d’espèce sont le Code du travail et la loi no 45/60 du 25 juillet 1960 dont justement l’administration du travail appelle les dirigeants syndicaux à respecter les dispositions et à s’y conformer. Le gouvernement se réfère à cet égard à l’article 8, paragraphe 1, de la convention no 87 en vertu duquel «dans l’exercice des droits qui leur sont reconnus par la présente convention, les travailleurs, les employeurs et leurs organisations respectives sont tenus, à l’instar des autres personnes ou collectivités organisées, de respecter la légalité». Le gouvernement rappelle en outre que, lors de son élaboration, le Code du travail a été soumis à l’avis de la Commission consultative du travail, organe tripartite institué auprès du ministre chargé du Travail par l’article 375 du Code du travail, qui l’a examiné puis adopté. Le gouvernement souligne ainsi la participation des travailleurs, à travers leurs représentants, dans le processus d’élaboration de la loi no 33/2004/AN, résultat d’un consensus minimum entre l’Etat et les partenaires sociaux.
16. 404. Enfin, le gouvernement affirme que les articles 351 à 358 ne sont pas de nature à mettre en cause l’application de la convention no 87 de l’OIT ni font obstacle à l’exercice du droit de grève, tel qu’en témoignent les multiples grèves déclenchées sans encombre depuis le dépôt de la plainte.

C. Conclusions du comité

1. 405. Le comité observe que le présent cas concerne des allégations selon lesquelles des travailleurs grévistes et leurs organisations ont été victimes de menaces, d’intimidations et de réquisitions massives par le gouvernement et les employeurs, suite à la participation à une grève générale pour appuyer plusieurs revendications d’ordre socio-économique, mesures fondées sur une définition restrictive de la grève dans la législation.
2. Aspects législatifs
3. 406. Le comité note que les plaignants allèguent que, même si le droit de grève est protégé par la Constitution, la loi no 33/2004/AN portant Code du travail dans ses articles 351 à 358 reconnaît ce droit de façon très restrictive du fait de la définition étroite de son objet, ce qui va à l’encontre de la Constitution nationale et de la convention no 87. En particulier, le fait d’exiger que la grève soit motivée par des revendications professionnelles, dans le cadre d’une relation entre les travailleurs et leurs employeurs respectifs, met en cause, d’après les plaignants, l’existence même des syndicats de travailleurs couvrant plusieurs employeurs tels que les unions de syndicats, les fédérations et les confédérations syndicales qui se verraient ainsi privées de la possibilité d’exercer le droit de grève. Le comité note que le gouvernement, pour sa part, déclare que les articles incriminés ne remettent nullement en cause le droit de grève mais posent les conditions de son exercice, ce qui est conforme aux dispositions de l’article 22 de la Constitution d’après lequel «le droit de grève s’exerce conformément aux lois en vigueur» et au contenu de la convention no 87. Le comité note en outre que selon le gouvernement les multiples grèves déclenchées sans encombre depuis le dépôt de la plainte viennent en appui de ses affirmations.
4. 407. Le comité note que l’article 351 du Code du travail dispose que: «La grève est une cessation concertée et collective de travail en vue d’appuyer des revendications professionnelles déjà déterminées, auxquelles l’employeur refuse de donner satisfaction. Est illicite l’arrêt de travail qui ne correspond à aucune revendication professionnelle. (…)» Le comité rappelle à cet égard que le droit de grève est un des moyens essentiels dont disposent les travailleurs et leurs organisations pour défendre leurs intérêts économiques et sociaux, intérêts qui non seulement se rapportent à l’obtention de meilleures conditions de travail ou aux revendications collectives d’ordre professionnel (tel que prévu par l’article 351) mais englobent également la recherche des solutions aux questions de politique économique et sociale et aux problèmes qui se posent à l’entreprise et qui intéressent directement les travailleurs. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 522 et 526.] Le comité souligne que dans le passé, à deux occasions, il avait attiré l’attention du gouvernement sur ces principes par rapport à des dispositions législatives actuellement abrogées qui imposaient des contraintes similaires vis-à-vis des objectifs poursuivis par les travailleurs lors de l’exercice du droit de grève. [Voir 217e rapport, cas no 1089, paragr. 239, et 218e rapport, cas no 1131, paragr. 776.]
5. 408. Notant l’allégation des plaignants selon laquelle cette disposition empêcherait l’exercice du droit des grèves des organisations syndicales couvrant plusieurs employeurs telles que les unions de syndicats, les fédérations et les confédérations syndicales, le comité rappelle que l’interdiction des grèves non liées à un conflit collectif auquel les travailleurs ou les syndicats seraient parties est contraire aux principes de la liberté syndicale. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 538.] Le comité prie donc le gouvernement de réviser sa législation avec les partenaires sociaux pour la mettre en conformité avec les principes de la liberté syndicale mentionnés ci-dessous.
6. Aspects factuels
7. 409. Le comité note que suite à une rupture des négociations entre le gouvernement et les syndicats, qui avaient été entamées le 4 mai 2006, les centrales syndicales et les syndicats autonomes ont lancé un mot d’ordre de grève pour les 23 et 24 mai de la même année. Selon les termes du préavis de grève, qui concernait les secteurs public, privé, parapublic et informel, celle-ci tendait à exiger du gouvernement le respect des travailleurs et de leurs organisations syndicales; l’annulation de la mesure du 4 mai portant augmentation des prix des hydrocarbures et la reconsidération des réponses aux différents points de leur plate-forme (concernant notamment l’augmentation des salaires et pensions, le traitement des différents dossiers pendants relatifs à la mise en œuvre des jugements favorables aux travailleurs, la réduction des taxes sur les produits de grande consommation, la mise en place d’une allocation chômage, le relèvement du taux d’allocations familiales, la régularisation des retards d’avancement des fonctionnaires, l’application au niveau du privé, des augmentations des salaires décidées par le gouvernement en 2004, et le respect de la liberté syndicale et du droit de grève et, conséquemment, l’annulation des sanctions et l’arrêt des menaces de sanctions contre les travailleurs grévistes).
8. 410. Le comité note la réponse du directeur général du travail et de la sécurité sociale au préavis de grève (copie de laquelle a été jointe à la plainte) dans laquelle il a rappelé aux syndicats, d’une part, que l’article 351, alinéa 2, du Code du travail stipule qu’«est illicite l’arrêt de travail qui ne correspond à aucune revendication professionnelle», signalant qu’il doit s’agir d’une revendication professionnelle adressée par les travailleurs à leurs employeurs, ce qui n’était pas le cas de travailleurs appelés à aller en grève dans le cas d’espèce (en particulier en ce qui concerne les secteurs privé et informel); d’autre part, que l’article 357 dispose que «sont interdits tout lock-out ou toute grève avant épuisement des procédures de conciliation et d’arbitrage», ce qui vise les conflits collectifs opposant des travailleurs à leurs employeurs respectifs, ce qui n’est pas non plus le cas en l’espèce. Il a donc invité les syndicats à envisager toutes les conséquences de droit du préavis de grève afin que les travailleurs ne perdent pas les garanties de protection que leur offre la loi. Le comité observe également que cette interprétation a été reprise par le président du Conseil national du patronat burkinabé, dans une lettre parue dans la presse le lundi 22 mai, la veille de la grève.
9. 411. Le comité note que pour les plaignants la réponse du directeur général constitue une interprétation très contestable du Code du travail, à partir de laquelle les employeurs ont été encouragés par l’administration du travail et par le gouvernement à prendre des sanctions à l’encontre des travailleurs répondant aux mots d’ordre de grève. Le comité observe qu’au-delà des menaces les plaignants n’allèguent pas que des sanctions aient été effectivement appliquées à l’encontre des travailleurs. Le comité note également que d’après le gouvernement le directeur général du travail et de la sécurité sociale s’est limité à informer les organisations syndicales du non-respect des dispositions légales en vigueur en matière de grève, étant donné que la procédure instituée par les articles 336 à 347 du Code du travail n’avait pas été épuisée, en particulier en ce qui concerne la conciliation et l’arbitrage. Le comité rappelle que, alors que tel que soulevé par le gouvernement l’article 8, paragraphe 1, de la convention no 87 prévoit que «les droits reconnus par la convention doivent s’exercer dans le respect de la légalité», l’alinéa 2 stipule que «la législation nationale ne devra porter atteinte ni être appliquée de manière à porter atteinte aux garanties prévues par la convention». D’après l’interprétation fournie par le directeur général du travail et de la sécurité sociale, l’épuisement des procédures de conciliation et d’arbitrage (art. 357 du Code du travail) vise les conflits collectifs opposant des travailleurs à leurs employeurs respectifs, ce qui n’était pas le cas en l’espèce. Le comité conclut donc que les centrales syndicales et les syndicats autonomes n’étaient pas en mesure d’épuiser ces procédures puisque de par son objet la mesure des 23 et 24 mai ne rentrait pas dans la notion de grève telle que définie par le Code du travail.
10. 412. Le comité note enfin la contradiction entre la position des plaignants qui soulignent que la grève des 23 et 24 mai 2006 a donné lieu à des menaces, intimidations et réquisitions massives et celle du gouvernement d’après laquelle les organisations syndicales ont observé leur mot d’ordre de grève sans obstruction aucune de sa part. Aucune information spécifique sur le recours à la réquisition n’ayant été fournie par les plaignants, le comité leur demande de fournir davantage d’informations à ce sujet afin de pouvoir examiner cette allégation.
11. 413. Concernant les allégations de menaces et intimidations, le comité considère que, d’une part, le langage utilisé par le directeur général dans sa réponse au préavis de grève invitant «les syndicats à envisager toutes les conséquences de droit du mouvement de grève afin que les travailleurs ne perdent pas les garanties et protection que leur offre la loi» et, d’autre part, la lettre publiée par le Conseil national du patronat burkinabé la veille de la grève signalant qu’ils ne sont pas en présence d’un conflit collectif les opposant aux travailleurs, car n’étant pas partie prenante des négociations gouvernement/syndicats et invitant ses membres à s’en tenir aux dispositions législatives en la matière, ont pu avoir un impact intimidateur sur les travailleurs désirant participer à la grève. Rappelant que les organisations chargées de défendre les intérêts socio-économiques et professionnels des travailleurs devraient en principe pouvoir utiliser la grève pour appuyer leur position dans la recherche de solutions aux problèmes posés par les grandes orientations de politique économique et sociale, qui ont des répercussions immédiates pour leurs membres, et plus généralement pour les travailleurs, notamment en matière d’emploi, de protection sociale et de niveau de vie [voir Recueil, op. cit., paragr. 527], le comité demande au gouvernement de s’assurer qu’il n’y aura pas de nouvelles entraves à l’exercice du droit de grève en conformité avec les principes de la liberté syndicale.
12. 414. Le comité rappelle au gouvernement que l’assistance technique du Bureau se trouve à sa disposition.

Recommandation du comité

1. 415. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité prie le gouvernement de réexaminer sa législation avec les partenaires sociaux pour la mettre en conformité avec les principes de la liberté syndicale mentionnés ci-dessus.
   • b) Rappelant que les organisations chargées de défendre les intérêts socio-économiques et professionnels des travailleurs devraient en principe pouvoir utiliser la grève pour appuyer leur position dans la recherche de solutions aux problèmes posés par les grandes orientations de politique économique et sociale, qui ont des répercussion immédiates pour leurs membres, et plus généralement pour les travailleurs, notamment en matière d’emploi, de protection sociale et de niveau de vie, le comité demande au gouvernement de s’assurer qu’il n’y aura pas de nouvelles entraves indues à l’exercice du droit de grève en conformité avec les principes de la liberté syndicale.
   • c) Le comité demande aux plaignants de fournir des informations plus détaillées sur le recours à la réquisition lors de la grève des 23 et 24 mai 2006, afin de pouvoir examiner cette allégation.
   • d) Le comité rappelle au gouvernement que l’assistance technique du Bureau se trouve à sa disposition.