Rapport définitif - Rapport No. 353, Mars 2009

Cas no 2650 (Bolivie (Etat plurinational de)) - Date de la plainte: 07-MAI -08 - Clos

1. 403. La Confédération syndicale des travailleurs du secteur de la santé de Bolivie a déposé sa plainte par une communication en date du 7 mai 2008.
2. 404. Le gouvernement a fait parvenir ses observations par une communication en date du 27 août 2008.
3. 405. La Bolivie a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 406. Dans sa communication du 7 mai 2008, la Confédération syndicale des travailleurs du secteur de la santé de Bolivie (CSTSB) allègue la violation de la convention no 87 par le gouvernement. Concrètement, cette organisation déclare qu’elle a présenté le 8 décembre 2007 une plate-forme de revendications pour 2008 auprès du ministère de la Santé et des Sports et que ce ministère, tout comme le ministère du Travail, au lieu de rechercher des solutions au moyen d’une négociation adéquate, s’est borné à déclarer que la grève qui avait été déclenchée était illégale. L’organisation plaignante ajoute que, bien que les formalités légales relatives à l’exercice du droit de grève aient été respectées, l’autorité administrative a ordonné qu’on lui communique les noms des grévistes pour procéder aux retenues correspondantes, de manière à les intimider.
2. 407. L’organisation plaignante allègue également que certaines clauses de la convention collective signée en 2007 avec le ministère de la Santé, le ministère du Travail et le ministère de l’Economie n’ont pas été exécutées, raison pour laquelle la teneur de ces clauses a été incluse dans la plate-forme de revendications pour l’année 2008. Selon l’organisation plaignante, le ministère de la Santé et des Sports, plutôt que d’œuvrer dans le sens de la négociation, a imposé unilatéralement une augmentation des salaires sans qu’il y ait eu ni débat ni discussion (l’organisation plaignante invoque à ce propos la circulaire MS et D/DESP/608/08 et la question de la prime au mérite).

B. Réponse du gouvernement

1. 408. Dans sa communication du 27 août 2008, le gouvernement déclare que la Confédération syndicale des travailleurs du secteur de la santé de Bolivie (CSTSB) représente les fonctionnaires affiliés aux fédérations et syndicats de la santé de neuf départements de la République de Bolivie. Pour ce qui est des allégations se rapportant à la convention no 87, le gouvernement déclare que l’Etat bolivien, à travers le gouvernement national, soutient les droits pleins et entiers qui s’attachent au fonctionnement des syndicats en Bolivie, conformément aux dispositions légales suivantes:
   • – La Constitution politique de l’Etat bolivien dispose en son article 159: «La libre association patronale est garantie. Le syndicalisme est reconnu et garanti comme moyen de défense, de représentation, d’assistance, d’éducation et de culture pour les travailleurs, au même titre que l’est l’immunité syndicale en tant que garantie accordée à ses dirigeants à raison des activités qu’ils déploient dans l’exercice spécifique de leur mandat et pour lesquelles ils ne peuvent être ni arrêtés ni poursuivis. Est établi de même le droit de grève, comme exercice de la faculté légale des travailleurs de suspendre le travail pour la défense de leurs droits, sous réserve de l’accomplissement des formalités légales.»
   • – La loi générale du travail dispose en son article 99: «Est reconnu le droit d’association en syndicats, qui pourront être patronaux, de corporation ou professionnels, mixtes ou de branche d’entreprise.»
   • – La loi générale du travail dispose en son article 100: «La finalité essentielle du syndicat est la défense des intérêts collectifs qu’il représente. Les travailleurs en particulier auront la faculté de conclure avec les employeurs des contrats collectifs et de faire valoir les droits qui en découlent; de représenter leurs membres dans l’exercice des droits découlant des contrats individuels lorsque les intéressés le demanderont expressément; de représenter leurs membres dans les conflits collectifs et dans les instances de conciliation et d’arbitrage; de créer des écoles professionnelles et spécialisées, des bibliothèques populaires, etc.; d’organiser des coopératives de production et de consommation, sous réserve que celles-ci n’élaborent pas des articles similaires à ceux qui sont fabriqués dans l’entreprise ou dans l’industrie dans laquelle ils travaillent.»
   • – La loi générale du travail dispose en son article 102: «Les relations entre les pouvoirs publics et les travailleurs s’effectueront à travers les fédérations départementales de syndicats, ou les confédérations nationales qui les regroupent.»
   • – Le règlement d’application de la loi générale du travail dispose en son article 134: «Les fédérations ou confédérations devront obtenir la personnalité morale dans les mêmes conditions que pour les syndicats et, cela fait, elles jouiront des mêmes droits que ceux-ci auxquels s’ajoutera celui de représenter les syndicats affiliés.»
   • – Le règlement d’application de la loi générale du travail dispose en son article 159: «La libre association patronale est garantie. Le syndicalisme est reconnu et garanti comme moyen de défense, de représentation, d’assistance, d’éducation et de culture pour les travailleurs, au même titre que l’est l’immunité syndicale en tant que garantie accordée à ses dirigeants à raison des activités qu’ils déploient dans l’exercice spécifique de leur mandat et pour lesquelles ils ne peuvent être ni arrêtés ni poursuivis. Est établi de même le droit de grève, comme exercice de la faculté légale des travailleurs de suspendre le travail pour la défense de leurs droits, moyennant accomplissement des formalités légales.»
2. 409. Le gouvernement ajoute que le Président de la République bolivienne a promulgué le décret suprême no 29539, qui est l’instrument légal par lequel l’Etat garantit la liberté des travailleurs de se syndiquer, à partir de la date d’élection de leurs dirigeants. En outre, le ministre du Travail, dans l’exercice des attributions qui lui sont conférées, a décidé, à travers la résolution ministérielle no 114/08 du 28 février 2008, de reconnaître la direction de la CSTSB, élue pour la période du 19 octobre 2007 au 18 octobre 2009 et constituée de 32 dirigeants syndicaux. Cela a été signifié aux dirigeants de cette confédération en commission, avec la garantie de la jouissance de 100 pour cent de leur salaire et des autres droits du travail, conformément aux dispositions de l’article 97 du décret suprême no 22407 du 11 janvier 1990. Le gouvernement indique par ailleurs que la loi générale du travail dispose sous son article 104: «Les fonctionnaires publics, quelles que soient leur catégorie et leur condition, ne pourront s’organiser syndicalement.»
3. 410. Le gouvernement considère que, sur la base des arguments exposés, vu les dispositions légales en vigueur et la politique du gouvernement national, il ressort que la plainte portée par la CSTSB pour inexécution de la convention no 87 par le pouvoir exécutif de la Bolivie ne repose sur aucun fondement. En l’espèce, l’organisation en question a été constituée comme interlocutrice entre le gouvernement et les travailleurs affiliés aux fédérations qu’elle rassemble, et à aucun moment le ministère du Travail de la Bolivie n’a dénié l’exercice des activités syndicales du syndicalisme. Les activités de cette organisation ont été déclarées légales puisque cette organisation a été reconnue comme organisation légalement établie et que cela a été déclaré en commission à ses dirigeants pour garantir la pleine et absolue liberté syndicale.
4. 411. Pour ce qui est des allégations concernant le respect de la convention no 98 et, plus concrètement, des revendications exprimées par la CSTSB en termes d’augmentations salariales, le gouvernement signale que, le 28 mars 2008, par note no 00547/08, le ministre de la Santé et des Sports a fait savoir au secrétaire exécutif de l’organisation plaignante que le gouvernement national s’était acquitté de son devoir de répondre de manière détaillée à tous les points soulevés dans les revendications. L’organisation syndicale a exprimé son accord sur divers points, ce qui traduit une avancée dans le traitement de ces revendications sectorielles. Pour ce qui est des aspects centraux des revendications, le gouvernement indique que, dans la réponse envoyée, il a fait connaître sa décision, à travers le décret suprême no 29473, d’approuver une augmentation des salaires pour tous les travailleurs des secteurs public et privé de Bolivie.
5. 412. De même, le gouvernement indique que, le 18 juin 2008, par note no 12224/08, le ministre du Travail et des Sports a porté à la connaissance du Président de la République ce qui suit: «Ayant été informé que la direction de la CSTSB vous a demandé d’examiner le contenu de ses revendications de 2008, mon ministère, à partir du moment où il a eu lui-même connaissance de ces revendications, a convoqué au dialogue les dirigeants de cette confédération, comme en atteste la première et unique réunion qui s’est tenue le 27 février 2008, réunion que cette confédération a quittée, arguant qu’elle refusait que ses revendications fussent examinées dans la commission désignée. Suite à cette rupture du dialogue provoquée par les dirigeants de la CSTSB, ces mêmes dirigeants ont demandé une réponse écrite sur tous les points de leurs revendications, ce à quoi il a été accédé, une réponse leur ayant été donnée sur chacun des 25 points de leur plate-forme de revendications, le 20 mars 2008. La direction de la confédération a ensuite fait parvenir une contre-proposition dans laquelle elle acceptait plus de 50 pour cent de notre réponse, ce sur quoi le gouvernement s’est basé pour continuer de négocier sur les autres points sur lesquels il y avait encore divergence. Malheureusement, sans explication aucune, la confédération a décrété un arrêt de travail national de 24 heures, qui a été déclaré illégal par le ministère du Travail. Par la suite, le 11 avril 2008, sans tenir rigueur de cette attitude, le gouvernement a rouvert les négociations, mais la Confédération de la santé n’y est pas venue, arguant que cette instance n’avait pas de pouvoir et que le vice-ministre de la Santé et l’assesseur général du ministère, délégués pour poursuivre le dialogue, n’étaient pas des interlocuteurs valables.»
6. 413. Le gouvernement ajoute que c’est dans ce contexte qu’a été promulgué le décret suprême no 29473, qui fixe à 10 pour cent l’augmentation des salaires (et une augmentation légèrement inférieure pour le secteur privé). De même, le décret suprême no 29501 prévoit une augmentation supplémentaire de 10 pour cent pour le secteur de la santé, à travers l’approbation d’une prime de campagne de vaccination dont ce secteur bénéficie chaque année. Le ministère du Travail a décidé d’envoyer une dernière note à l’organisation plaignante le 16 avril 2008 pour exprimer la détermination du gouvernement national de promulguer les dispositions légales susmentionnées et pour lui faire savoir que, si elle persistait à éluder les convocations au dialogue, le gouvernement en déduirait que les réponses qu’il a faites antérieurement satisfont à ses revendications.
7. 414. Le gouvernement déclare que la seule question qui reste pendante par rapport à ce secteur, est celle du versement de la prime au mérite que le gouvernement a approuvée par résolution bi-ministérielle no 004/2008. Cette prestation devait être liquidée depuis le mois de mai 2008. Malheureusement, une fois de plus, la direction de l’organisation plaignante y a fait obstacle, remettant en question et attaquant la décision administrative relative à la procédure d’évaluation que le ministère du Travail avait prise à travers une circulaire datée du 2 mai adressée aux services départementaux de la santé pour engager le paiement de cette prestation. Actuellement, il est à nouveau demandé aux directeurs des SEDES de communiquer leur liste des ayants droit à la prime au mérite, afin que son paiement soit liquidé le plus rapidement possible. S’agissant de la prime de campagne de vaccination, le gouvernement indique qu’il établit actuellement des plans de paiement afin que ses engagements dans ce domaine soient remplis le 6 juillet prochain, comme prévu par le décret suprême correspondant. Le gouvernement ajoute qu’il s’était acquitté de ses obligations à l’égard du secteur dont émane la plainte puisque celui-ci a bénéficié des augmentations de 10 pour cent décidées en ce qui concerne la prime d’ancienneté, la prime d’allaitement et la prime d’éloignement, augmentations qui ont toutes été payées avec effet rétroactif au mois de janvier. De même, ce secteur bénéficiera du même pourcentage d’augmentation de la prime au mérite en fonction des années d’ancienneté que celui qui a été accordé pour la prime de campagne de vaccination le 6 juillet 2008.
8. 415. Le gouvernement insiste sur le fait que les éléments qu’il a exposés attestent des efforts qu’il déploie pour concilier les intérêts de tous les partenaires sociaux, publics ou privés, pour que les rémunérations progressent chaque année en fonction de l’élévation du coût de la vie.

C. Conclusions du comité

1. 416. Le comité observe que, dans le présent cas, la Confédération syndicale des travailleurs du secteur de la santé de Bolivie (CSTSB) allègue qu’elle a présenté en 2007 une plate-forme de revendications pour 2008; que le ministère de la Santé et des Sports et le ministère du Travail n’ont rien fait pour encourager la négociation collective et se sont bornés à déclarer illégale une grève qui avait éclaté dans ce secteur (l’organisation plaignante ajoute que l’autorité administrative a ordonné qu’on lui communique les noms des travailleurs qui ont participé à la grève pour procéder aux retenues correspondantes, de manière à intimider ceux-ci); et enfin que l’autorité administrative a imposé des augmentations des salaires sans qu’il y ait eu débat.
2. 417. Le comité note que le gouvernement énumère les dispositions légales qui, à son avis, garantissent les droits syndicaux ainsi que le respect de la convention no 87 en Bolivie, et déclare à propos de la plainte que: 1) la CSTSB est reconnue comme organisation syndicale légalement établie et, à travers la résolution ministérielle no 114/08 du 28 février 2008, la direction de cette organisation a été reconnue et cela a été déclaré à ses dirigeants en commission, avec la garantie de la jouissance de l’intégralité de leur salaire; 2) la loi générale du travail dispose que les fonctionnaires publics, quelles que soient leur catégorie et leur condition, ne pourront constituer des organisations syndicales; 3) en réponse à la plate-forme de revendications de la CSTSB, le ministère de la Santé et des Sports a donné une réponse détaillée sur tous les points soulevés dans cette plate-forme, l’organisation plaignante a donné son accord sur plusieurs de ces points et a été informée de la décision du gouvernement d’approuver par décret suprême une augmentation des salaires pour les travailleurs des secteurs public et privé; 4) suite à une réunion avec l’organisation plaignante, le 27 février 2008, et à la réponse du ministère de la Santé et des Sports à la plate-forme de revendications, le 20 mars 2008, la CSTSB a adressé une contre-proposition mais, sans explication aucune, elle a déclenché un arrêt de travail national de 24 heures, qui a été déclaré illégal par le ministère du Travail; 5) le ministère de la Santé et des Sports a convoqué la CSTSB à une nouvelle table de négociations pour le 11 avril 2008, mais cette organisation ne s’est pas présentée et, le 16 avril 2008, elle a été informée des décisions du gouvernement et que l’examen de sa plate-forme de revendications serait considéré comme conclu puisqu’elle refusait le dialogue; 6) c’est dans ce contexte qu’ont été promulgués le décret no 29473 instaurant une augmentation des salaires de 10 pour cent et le décret no 29501 instaurant une augmentation supplémentaire de 10 pour cent pour le secteur de la santé; et 7) la seule question restant à régler pour ce secteur est celle de la liquidation d’une prestation appelée prime au mérite, liquidation qui n’a pas pu être concrétisée parce que la direction de la CSTSB a fait obstacle à la procédure y relative.
3. 418. En premier lieu, le comité prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle la loi générale du travail dispose sous son article 104 que les fonctionnaires publics, quelles que soient leur catégorie et leur condition, ne pourront «s’organiser syndicalement» (constituer des organisations syndicales). Le comité observe cependant que le gouvernement a reconnu l’organisation plaignante et ses dirigeants. Le comité rappelle que «les fonctionnaires doivent bénéficier, comme tous les travailleurs, sans distinction d’aucune sorte, du droit de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier, sans autorisation préalable, afin de promouvoir et de défendre leurs intérêts». [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, sixième édition, 2006, paragr. 219.] Dans ces conditions, le comité prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la loi générale du travail afin de garantir aux fonctionnaires publics le droit de constituer des organisations de leur choix et le droit de s’affilier à de telles organisations.
4. 419. En ce qui concerne la négociation de la plate-forme de revendications présentées par la CSTSB pour l’année 2008 ainsi que l’imposition unilatérale alléguée d’une augmentation des salaires, le comité relève le caractère contradictoire des versions du gouvernement et de l’organisation plaignante. La CSTSB allègue que les autorités du ministère de la Santé et des Sports et du ministère du Travail n’ont pas encouragé la négociation collective, et le gouvernement déclare qu’il a convoqué les parties au moins à deux reprises et que la CSTSB n’a pas participé à la deuxième de ces réunions et a déclaré un arrêt de travail national. A cet égard, observant que le processus de négociation collective ne s’est pas déroulé de manière structurée et que tous les efforts attendus n’ont pas été déployés, le comité souligne qu’il importe qu’employeurs et syndicats participent aux négociations de bonne foi et déploient tous leurs efforts pour aboutir à un accord, des négociations véritables et constructives étant nécessaires pour établir et maintenir une relation de confiance entre les parties. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 935.] Le comité espère qu’à l’avenir les autorités et les organisations syndicales concernées du secteur de la santé et des sports s’efforceront de veiller au respect de ce principe. En ce sens, le comité estime que les problèmes de négociation collective évoqués dans le présent cas ont manifestement un lien avec l’interdiction faite aux fonctionnaires publics (y compris ceux du secteur de la santé) de se syndiquer et, par conséquent, avec l’absence d’un cadre légal qui réglerait l’exercice du droit de négociation collective pour les fonctionnaires publics dont la mission ne concerne pas l’administration de l’Etat, droit qui est reconnu par la convention no 98. Le comité prie le gouvernement d’instaurer un tel cadre légal, même si, dans la pratique, il existe des organisations syndicales pour cette catégorie et la négociation collective a cours.
5. 420. S’agissant de la déclaration d’illégalité de la grève par l’autorité administrative, le comité note que le gouvernement déclare que, dans le cadre des négociations relatives à la plate-forme de revendications et après la présentation d’une contre-proposition, la CSTSB a déclenché, sans explication aucune, un arrêt de travail national de 24 heures, ce qui a motivé la déclaration d’illégalité par le ministère du Travail. A cet égard, le comité rappelle que la décision de déclarer la grève illégale ne devrait pas appartenir au gouvernement mais à un organe indépendant des parties et jouissant de leur confiance. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 628.] Dans ces conditions, le comité prie le gouvernement de prendre toutes dispositions utiles afin que, dans les circonstances où il y a lieu de déclarer une grève illégale, cette décision revienne à un organe indépendant, bénéficiant de la confiance des parties.
6. 421. Quant aux allégations selon lesquelles l’autorité administrative aurait ordonné qu’on lui communique les noms des grévistes pour procéder aux retenues correspondantes, de manière à les intimider, le comité rappelle que la retenue sur le salaire des sommes correspondant aux jours de grève ne pose pas de problème du point de vue des principes de la liberté syndicale. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 654.]

Recommandation du comité

1. 422. Au vu les conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la loi générale du travail, afin de garantir aux fonctionnaires publics le droit de constituer des organisations de leur choix et de s’affilier à de telles organisations, et pour instaurer un cadre légal qui réglera l’exercice du droit de négociation collective pour les fonctionnaires publics dont la mission ne concerne pas l’administration de l’Etat.
   • b) Le comité espère qu’à l’avenir les autorités et les organisations syndicales concernées du secteur de la santé et des sports s’efforceront de mener des négociations sincères et constructives et de maintenir des relations de confiance.
   • c) Le comité prie le gouvernement de prendre toutes dispositions utiles afin que, dans les circonstances où il y a lieu de déclarer une grève illégale, cette décision revienne à un organe indépendant, bénéficiant de la confiance des parties.