Rapport définitif - Rapport No. 355, Novembre 2009

Cas no 2657 (Colombie) - Date de la plainte: 22-MAI -08 - Clos

1. 553. La présente plainte figure dans une communication de la Fédération colombienne des éducateurs (FECODE) du 22 mai 2008.
2. 554. Le gouvernement a envoyé ses observations par une communication du 5 août 2009.
3. 555. La Colombie a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, et la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 556. Dans sa communication du 22 mai 2008, la Fédération colombienne des éducateurs (FECODE) déclare avoir invité les enseignants du secteur public à un arrêt de travail qui s’est prolongé du 15 mai au 21 juin 2001. Par cette grève, l’organisation plaignante entendait exprimer le rejet des politiques néolibérales du gouvernement et des mesures telles que la flexibilisation et la réforme du travail, l’élargissement de l’ouverture économique, la privatisation de l’éducation publique, la réduction des transferts de ressources aux entités territoriales (départements, districts et communes), entre autres aspects. Ladite mesure (arrêt de travail) a été de plus adoptée parce que le gouvernement n’a pas tenu compte et a même empêché les syndicats de participer aux décisions politiques du pays, dont l’acte portant réforme des articles 356 et 357 de la Constitution politique, acte législatif no 01 de 2001.
2. 557. L’organisation plaignante signale que l’arrêt de travail invoqué par les enseignants du public n’a été à aucun moment déclaré illégal par le ministère de la Protection sociale qui était l’autorité compétente à l’époque. Pourtant, en représailles, le ministre de l’Education a, par les circulaires nos 17, 30, 31, 33 et 38, du 21 mars, des 8, 14 et 23 mai et du 22 juin 2001, donné l’ordre aux gouverneurs et aux maires des entités territoriales (départements, districts et communes), chargés de l’éducation au niveau local, de ne pas payer les jours passés en arrêt de travail et de lancer des procédures disciplinaires à l’encontre des enseignants prenant part à ladite activité. Ces représailles se sont précisées lorsque le ministère de l’Education, par la circulaire no 17 du 21 mars 2001, a remis aux gouverneurs, aux maires, aux secrétaires d’éducation départementaux, régionaux, municipaux et à la communauté éducative l’ordre suivant: «Face à l’annonce d’une cessation d’activités prévue pour la journée de demain et à la perturbation éventuelle de la journée de travail des enseignants, le ministre de l’Education se permet de rappeler aux responsables des nominations et aux ordonnateurs des dépenses que l’article 1 du décret no 1647 de 1967 établit que le paiement des salaires ou toute autre forme de rémunération aux fonctionnaires des niveaux national, départemental, régional et municipal devra correspondre à des services rendus…»
3. 558. L’ordre de la retenue sur salaire n’a laissé aucune autre solution aux enseignants que de reprendre leurs activités professionnelles et d’abandonner la manifestation prévue pour chercher à défendre leurs droits en tant que travailleurs au service de l’Etat colombien. S’ils avaient poursuivi cette action, non seulement leur salaire aurait continué à faire l’objet de retenues, mais ils auraient pu eux-mêmes subir des répercussions de nature pénale et disciplinaire pour abandon de poste, avec pour conséquence la destitution de leur charge et leur retrait du service.
4. 559. L’organisation plaignante ajoute que, à l’issue de l’arrêt de travail, la Fédération colombienne des éducateurs (FECODE) a recommandé aux établissement d’enseignement de modifier le calendrier universitaire de l’année scolaire 2001, afin de mettre en œuvre les activités des programmes et hors programmes prévues au début de l’année scolaire, conformément aux dispositions juridiques contenues dans la loi générale relative à l’éducation (loi no 115 de 1994) en matière d’autonomie scolaire et de flexibilité du calendrier universitaire. Sur la base des dispositions réglementaires en question, les conseils de direction, organes supérieurs des établissements d’enseignement, ont donné leur accord pour que les enseignants rattrapent le temps non travaillé à l’occasion des arrêts de travail, dans des jours différents de ceux initialement prévus dans le calendrier universitaire.
5. 560. Selon l’organisation plaignante, les entités territoriales ne se sont à aucun moment opposées à ladite initiative. Le ministère de l’Education et les secrétariats de l’éducation, tant au niveau départemental que communal et régional, savaient que les enseignants liés à leurs centrales du personnel rattrapaient le temps non travaillé et savaient d’avance que la restitution des jours non travaillés se faisait en vertu de l’autorisation donnée par le conseil de direction des établissements d’enseignement. Pourtant, ils n’ont jamais fait la moindre déclaration, n’ont jamais reproché aux enseignants le travail qu’ils accomplissaient pour s’acquitter des activités proposées pour l’année 2001, pas plus qu’ils n’ont empêché les enseignants du secteur public de pénétrer dans les salles de classe pour faire cours et s’acquitter d’une manière générale de leurs obligations. Cela a donné une confiance juridique aux enseignants, qui ont strictement respecté ce qui était convenu par le conseil de direction des établissements d’enseignement, en rattrapant le temps non travaillé à l’occasion des arrêts de travail et en offrant 22 jours de classe supplémentaires. De ce fait, le programme de travail prévu pour l’année scolaire 2001 a été entièrement mené à terme dans tous les établissements d’enseignement et les élèves ont pu être admis dans la classe supérieure. Nonobstant ce qui précède, dans les mois consécutifs à l’arrêt de travail, les entités territoriales ont retenu sur la feuille de paie des enseignants du public les jours non travaillés, sans tenir compte du fait que les enseignants avaient rattrapé le temps d’inactivité pour lequel, comme il a été dit, était intervenue une autorisation du conseil de direction, organe compétent pour modifier le calendrier universitaire, conformément aux dispositions réglementaires nationales.
6. 561. Eu égard à ce qui précède, les enseignants, et plus précisément ceux rattachés à la centrale du personnel du département d’Antioquia qui regroupait à la date des faits environ 3 600 enseignants, ont demandé à l’entité territoriale la reconnaissance et le paiement des jours travaillés au titre du rattrapage du temps non travaillé. Mais le département d’Antioquia a, dans tous les cas, refusé de reconnaître et de payer les salaires et les prestations sociales demandés par les enseignants du secteur public. Une requête ordinaire d’action en nullité et pour le rétablissement du droit a été introduite en temps opportun contre le département d’Antioquia, afin que la juridiction du contentieux administratif déclare la nullité de l’acte administratif ayant refusé de reconnaître et de payer les salaires demandés par les enseignants de la centrale du personnel de l’entité territoriale.
7. 562. Le juge de première instance a rendu un verdict par lequel il rejetait les prétentions de la requête. Certains enseignants ont introduit des recours en amparo, pour chercher à obtenir la protection de leurs droits fondamentaux dans un procès, le droit à une bonne administration de la justice et un traitement égalitaire; tous ces éléments auxquels les sentences respectivement prononcées par les tribunaux du circuit de Medellín avaient porté préjudice.

B. Réponse du gouvernement

1. 563. Dans sa communication du 5 août 2009, le gouvernement envoie ses observations en relation avec les allégations de la FECODE selon lesquelles, au motif d’un arrêt de travail pour marquer leur hostilité à certaines mesures économiques et politiques (telles que la flexibilisation et la réforme du travail, l’élargissement de l’ouverture économique, la privatisation de l’enseignement public, la réduction des transferts de ressources aux entités territoriales, départementales, régionales et municipales) entre autres, le ministère de l’Education a procédé à des retenues sur les salaires des enseignants ayant participé à ces arrêts de travail. Selon le gouvernement, les enseignants, en désaccord avec les retenues opérées, ont décidé de demander à l’instance judiciaire du contentieux administratif de prononcer l’illégalité de la décision ayant ordonné lesdites retenues; cette action n’a pas abouti puisque les juges administratifs ont estimé qu’il n’y avait aucune violation de la loi interne. Les recours en amparo ont eux aussi été épuisés.
2. 564. Le gouvernement estime qu’il faut tenir compte des implications sociales et légales de la cessation des activités programmée par les enseignants, qui a été considérée comme constituant une violation du droit fondamental des enfants à l’éducation. La législation nationale interdit expressément «d’encourager toutes cessations ou tous arrêts de travail, sauf dans les cas d’avis de grève déclarés conformément à la loi». L’organisation syndicale a incité tous les enseignants du secteur public du pays à ne pas faire la classe aux enfants sous des prétextes vagues et imprécis, comme on peut le voir dans les allégations, ce qui correspond à une violation de la Constitution politique, et tout particulièrement de l’article 44 qui dispose que l’éducation est un droit fondamental des enfants et que «les droits des enfants l’emportent sur tous les autres droits», postulat en accord avec les différents traités internationaux qui ont été signés dans le but de protéger les droits des personnes mineures.
3. 565. Le gouvernement ajoute que les fondements invoqués par l’organisation syndicale pour mener à bien la cessation des activités sont d’ordre politique, puisqu’ils considèrent que le gouvernement a empêché les organisations syndicales de discuter de l’acte de réforme de la Constitution politique (articles 356 et 357 de ladite Constitution, acte législatif no 01 de 2001). Le gouvernement souligne toutefois que les actes de réforme de la Constitution politique tels que celui indiqué par la FECODE doivent être approuvés par le Congrès de la République au cours des deux cessions législatives ordinaires et consécutives, dans lesquelles des majorités qualifiées sont exigées, et qu’ils peuvent être soumis au contrôle constitutionnel de la Cour constitutionnelle par tout citoyen de la République.
4. 566. Le gouvernement souligne que l’exercice de l’activité syndicale et du droit à la liberté syndicale implique une profonde responsabilité sociale. Toute protestation doit se faire avec un sens de la responsabilité prêtant attention aux intérêts supérieurs de l’ensemble du corps social. Le gouvernement signale que le droit de grève n’est pas absolu et qu’il doit remplir un certain nombre de conditions minimales requises pour son exercice, qui sont stipulées dans les législations des pays et reconnues par le droit international et par l’Organisation internationale du Travail. L’organisation syndicale ne s’est pas conformée aux conditions requises exigées par la loi pour l’exercice du droit de grève, mais elle a abusé de son droit et favorisé une cessation des activités interdite par la législation nationale. La législation colombienne autorise les grèves quand le processus prévu dans ladite législation est épuisé, mais non pour des situations de fait obtenues en dehors de la loi comme en l’espèce, dans lesquelles quelques enseignants du public ont cessé de manière irresponsable et sans préavis de grève de faire leur travail en prétendant protester contre les politiques économiques du gouvernement.
5. 567. Le gouvernement ajoute en outre que, conformément à l’article 189, alinéa 21, de la Constitution politique colombienne, la compétence pour l’exercice de l’inspection et de la surveillance de l’enseignement en Colombie revient au Président de la république, qui la délègue expressément au ministère de l’Education. Dans l’exercice des obligations issues de cette compétence, le ministre de l’Education de l’époque a rappelé aux autorités territoriales les normes pertinentes relatives aux retenues sur salaire en cas de non-prestation du service public.
6. 568. Dans le cas présent, l’organisation syndicale se réfère à des représailles de la part du ministère de l’Education, quand l’attitude de ce dernier s’est avérée conforme à la loi et à la Constitution puisque, en effet, il a un devoir légal et constitutionnel de veiller à la prestation appropriée du service public de l’enseignement dans lequel est inscrit le droit fondamental des enfants à l’éducation. L’organisation syndicale a agi en incitant à un arrêt ou à une cessation des activités sans respecter la règle qui régit le droit de grève. Le décret no 1647 de 1967 prévoit la retenue sur salaire des jours de grève en cas de non-prestation du service par les employés du secteur public. C’est un principe universellement admis que l’employeur n’est pas tenu de payer les salaires des employés ou des travailleurs lorsque ceux-ci ont suspendu leurs activités par suite de leur exercice du droit de grève. Cela ne porte nullement atteinte au principe de liberté syndicale, étant donné que le contrat de travail se trouve alors suspendu; à plus forte raison dans le cas présent qui concerne des agents du service public ayant brusquement interrompu leur travail. Il s’agissait donc d’un impératif constitutionnel et légal pour le ministre de l’Education, conformément aux compétences et aux fonctions qui lui sont attribuées dans l’ordonnancement juridique, de rappeler aux responsables des entités territoriales et aux autres fonctionnaires chargés d’attester des services rendus par leurs agents publics les règles relatives aux déductions salariales en cas de non-prestation du service, afin qu’ils ne soient pas passibles de sanctions disciplinaires ou financières. Le gouvernement souligne que, en l’espèce, un service public essentiel ayant été suspendu, les salaires correspondant aux journées non travaillées n’ont donc pas été payés.
7. 569. Selon le gouvernement, l’organisation syndicale a violé la Constitution politique et la législation intérieure, d’abord en appelant à une cessation des activités à des fins uniquement politiques, portant ainsi atteinte aux droits fondamentaux des enfants du pays, et ensuite en «recommandant» la modification du calendrier universitaire, comme le montre expressément cet événement. Or cette compétence n’est pas du ressort de l’organisation syndicale. Le calendrier universitaire est une question d’organisation du service de l’éducation, qui est l’une des attributions de l’Etat, à laquelle est par ailleurs attachée toute une série de critères qui visent tous à la fourniture appropriée du service éducatif et au bien-être des enfants. Cette action de l’organisation syndicale plaignante n’entre pas dans l’exercice du droit à la liberté syndicale. Il s’agit d’un abus évident de ce droit, dans lequel l’organisation syndicale va bien au-delà de ce que lui confère un tel droit, en tentant d’influencer directement des décisions administratives des organes de l’Etat.
8. 570. Conformément à la législation nationale, les établissements d’enseignement n’ont pas compétence pour modifier le calendrier universitaire des élèves. Ce calendrier, qui a un caractère obligatoire, pouvait seulement être modifié par une décision administrative émanant de l’entité territoriale concernée, avec l’aval du ministère de l’Education, selon les dispositions de l’article 86 de la loi no 115 de 1994 et de la résolution no 144 de 2001 en vigueur au moment des faits. Il est illégal qu’une organisation syndicale prétende organiser le service public de l’éducation alors que cette compétence appartient aux organes de l’Etat. Il convient de signaler que le nombre minimum d’heures fixé dans la législation colombienne à titre d’intensité horaire des élèves doit être respecté par les établissements d’enseignement du pays pour que les élèves puissent passer dans la classe supérieure.

C. Conclusions du comité

1. 571. Le comité observe que, dans le présent cas, la Fédération colombienne des éducateurs (FECODE) allègue que, entre le 15 mai et le 21 juin 2001, un arrêt de travail a eu lieu pour refuser certaines mesures adoptées par le gouvernement sans avoir consulté les organisations syndicales; pour ce motif, l’autorité administrative de l’éducation a promulgué plusieurs circulaires, antérieures et postérieures à cet arrêt, indiquant que les autorités territoriales devaient déduire les jours non travaillés et que des procédures disciplinaires seraient lancées. Devant de telles mesures, les travailleurs ont décidé de reprendre le travail et l’organisation syndicale a recommandé aux conseils de direction des établissements d’enseignement (qui, selon l’organisation plaignante, sont l’organe supérieur de l’éducation) de modifier le calendrier universitaire de l’année scolaire 2001 pour que les enseignants rattrapent le temps non travaillé à l’occasion de cette cessation des activités. C’est ainsi que, selon l’organisation plaignante, le programme d’enseignement a été mené à terme dans tous les établissements d’enseignement. Le comité prend note de ce que, selon l’organisation plaignante, bien que le ministère de l’Education ait effectivement eu connaissance du rattrapage des heures de classe par les enseignants, à aucun moment il n’a refusé ou empêché que l’on fasse la classe ces jours-là, donnant ainsi confiance aux enseignants, qui se sont strictement conformés à ce qui était convenu avec les commissions de direction. Le comité prend également note de ce que, selon la FECODE, bien que les enseignants aient rattrapé les jours non travaillés, les autorités de l’éducation ont déduit de leur salaire les arrêts de travail et ont lancé des procédures disciplinaires. Les enseignants ont alors décidé de réclamer à l’autorité administrative le paiement des journées travaillées pour rattraper les jours d’arrêt de travail. Mais le département d’Antioquia a refusé dans tous les cas de reconnaître et de payer les salaires et prestations sociales demandées; cette décision ayant été confirmée par l’autorité judiciaire dans le cadre de procédures ordinaires et de tutelle.
2. 572. Le comité prend note de ce que, pour sa part, le gouvernement indique que: 1) étant donné que la cessation des activités a été organisée pour des raisons politiques, le ministère de l’Education a décidé de déduire les journées non travaillées; 2) la cessation des activités était illégale car elle violait le droit fondamental des enfants à l’éducation et ne respectait pas les conditions requises par la loi pour que l’arrêt de travail puisse être considéré comme une grève, raison pour laquelle l’illégalité dudit droit n’a pu être déclarée; 3) quant à la recommandation de modifier le calendrier universitaire afin de rattraper les jours d’arrêt de travail, ni l’organisation syndicale ni les établissements d’enseignement et leurs commissions de direction n’ont compétence pour modifier ledit calendrier, cette compétence revenant aux entités territoriales avec l’accord du ministère de l’Education et, pour cette raison, le paiement des journées travaillées en remplacement des jours d’inactivité n’est pas justifié; et 4) l’autorité judiciaire a confirmé les décisions de l’autorité administrative concernant le refus dudit paiement.
3. 573. A cet égard, le comité rappelle en premier lieu que le secteur de l’éducation n’est pas un service essentiel au sens strict du terme (dont l’interruption pourrait mettre en danger la vie, la sécurité ou la santé de toute ou partie de la population), dans lequel le droit de grève pourrait se voir interdit. Néanmoins, le comité rappelle également qu’il a estimé en de nombreuses occasions que la déduction salariale des jours de grève ne soulève pas d’objection du point de vue des principes de la liberté syndicale. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 572.] Le comité observe toutefois que, dans le présent cas, après la cessation des activités, l’organisation a provoqué la modification du calendrier universitaire pour remplacer les journées affectées par l’arrêt de travail, ce à quoi les commissions de direction des établissements scolaires ont donné leur accord sans que le ministère se soit prononcé contre ledit remplacement ni n’ait signalé que les commissions de direction en question n’étaient pas compétentes pour modifier le calendrier universitaire et que, de ce fait, les journées travaillées pour rattraper les jours d’arrêt de travail ne seraient pas prises en compte. Le comité estime que le ministère a donné ainsi aux travailleurs la conviction de la validité de ce qui avait été convenu entre les commissions de direction des établissements d’enseignement et l’organisation syndicale; ce qui les a conduits à donner des cours pendant vingt-deux jours en remplacement des jours d’arrêt de travail. Le comité observe toutefois que l’autorité judiciaire n’a pas annulé la décision administrative de ne pas payer les journées travaillées car elle a estimé que les commissions de direction n’avaient pas compétence pour modifier le calendrier universitaire.
4. 574. Nonobstant ce qui précède, le comité estime que procéder comme l’a fait le ministère de l’Education de ne pas payer les journées travaillées en remplacement de ces jours d’arrêt, en particulier lorsqu’un tel remplacement résulte d’un accord avec les conseils de direction des établissements d’enseignement, pourrait constituer une sanction excessive ne favorisant pas la mise en place de relations professionnelles harmonieuses. Dans ces conditions, le comité demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour favoriser la concertation entre le ministère de l’Education et l’organisation syndicale, afin de parvenir à une solution concernant le paiement des journées travaillées en remplacement des jours d’arrêt de travail et les procédures disciplinaires engagées à l’encontre des travailleurs.

Recommandation du comité

1. 575. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver la recommandation suivante:
   • Concernant le refus du ministère de l’Education de payer les journées travaillées en remplacement des jours de cessation des activités et à l’engagement de procédures disciplinaires, le comité demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour favoriser la concertation entre le ministère de l’Education et l’organisation syndicale afin de parvenir à une solution à cet égard.