Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 357, Juin 2010

Cas no 2676 (Colombie) - Date de la plainte: 21-OCT. -08 - Clos

1. 283. La plainte est présentée dans des communications de l’Association syndicale des travailleurs des transports routiers de Colombie (ASCOTRACOL) en date du 1er juillet et du 21 octobre 2008. L’association a fourni des informations supplémentaires dans une communication en date du 19 janvier 2009.
2. 284. Le gouvernement a transmis ses observations dans des communications en date du 8 janvier et du 8 février 2010.
3. 285. La Colombie a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 286. Dans ses communications en date des 1er juillet et 21 octobre 2008 et du 19 janvier 2009, l’Association syndicale des travailleurs des transports routiers de Colombie (ASCOTRACOL) indique être une organisation syndicale créée le 2 avril 2006 et dont la constitution a été notifiée aux entreprises de transport, y compris à l’entreprise Coolitoral Ltda. et au ministère de la Protection sociale, lequel, par une communication datée du 3 avril 2006, a informé le représentant légal de l’entreprise susmentionnée de la création du syndicat ASCOTRACOL. Ce même ministère a également notifié à l’intéressée l’affiliation de nouveaux membres au syndicat par le biais de communications datées des 7, 20, 24 et 27 avril 2006.
2. 287. L’organisation plaignante allègue que, par une résolution du 24 avril 2006, le ministère des Affaires sociales a refusé d’inscrire l’acte constitutif du syndicat. L’association a porté recours devant les juridictions pertinentes qui l’ont rejeté par la résolution no 523 du 30 mai 2006. L’organisation plaignante ajoute que, le 1er juin 2006, tous les travailleurs qui avaient participé à la création du syndicat ou y avaient adhéré ont été licenciés par l’entreprise (tous les membres du comité directeur et plus de 40 travailleurs).
3. 288. L’organisation plaignante a formé des actions en protection contre ces décisions qui ont également été rejetées. Elle a ensuite engagé une procédure devant les tribunaux du travail de Barranquilla. L’organisation précise que, bien qu’une instance ait rendu une décision en sa faveur (copie jointe) et ait condamné l’entreprise à réintégrer les travailleurs à leur poste de travail et à les indemniser, ce jugement a été invalidé en appel.
4. B. Réponse du gouvernement
5. 289. Dans ses communications en date du 8 janvier et du 8 février 2010, le gouvernement indique que l’article 39 de la Constitution colombienne protège la liberté syndicale. Cette liberté est cependant subordonnée au respect de la légalité, des normes constitutionnelles et des conventions internationales dûment ratifiées.
6. 290. La liberté syndicale est également protégée en vertu du Code du travail (art. 38 de la loi no 50 de 1990) qui garantit tant aux employeurs qu’aux travailleurs le droit de s’organiser en syndicats ou en associations. L’article 359 du code réglemente les formalités de création des organisations syndicales, telles que le nombre minimum de membres que doit compter un syndicat, l’obligation de l’inscription de l’acte de constitution du syndicat, le cadre juridique d’adoption des statuts, l’obligation de notifier à l’employeur la création du syndicat et les modalités d’acquisition automatique de la personnalité juridique. Le Code du travail précise également la procédure établie aux fins de l’inscription du syndicat au registre et ce qui incombe à l’autorité administrative au regard d’une demande d’inscription. Le gouvernement explique que, dans un jugement récent concernant l’obligation d’inscription de l’acte constitutif d’un syndicat (arrêt C-621 du 25 juin 2008), la Cour constitutionnelle a déclaré ce qui suit:
7. La création d’un syndicat est donc une affaire juridique formelle qui doit, par conséquent, être consignée dans un document privé qui n’est soumis à l’autorisation d’aucun agent de la fonction publique, par lequel un nombre de personnes défini par la loi exprime sa volonté de créer une organisation juridique permanente dotée d’une personnalité différente de celle de ses membres afin de réaliser certains objectifs et à laquelle ces personnes sont liées par des relations contractuelles.
8. La Cour ne considère pas que la question à l’étude porte atteinte à la garantie constitutionnelle de la liberté syndicale dès lors que l’exigence de l’inscription de l’acte constitutif du syndicat ne constitue pas une autorisation préalable non plus qu’un obstacle à la création d’une organisation syndicale, mais a pour objet de répondre à une simple formalité destinée à assurer le bon fonctionnement de celle-ci.
9. De fait, l’inscription de l’acte constitutif d’une organisation syndicale est un acte de nature administrative qui décrit les événements ou circonstances prévalant au moment où les travailleurs, dans l’exercice de leur droit positif à la liberté d’association, décident de manière indépendante et librement de créer une organisation chargée de défendre leurs intérêts.
10. Ce document a une importance significative, attendu qu’il sert de fondement à la prise de décisions au sein de l’organisation, principalement aux fins d’inscription au Registre syndical auprès du ministère de la Protection sociale, inscription qui, comme l’a souligné la présente Cour, revêt exclusivement une fonction de publicité et en vertu de laquelle, conformément à l’article 39 de la Constitution et à l’article 364 du Code du travail, toute organisation de travailleurs, du simple fait de sa création et à compter de la date de réalisation de son assemblée constitutive, jouit de la personnalité juridique.
11. Le fait d’exiger, à l’instar du premier alinéa de l’article susmentionné, que l’acte de constitution d’un syndicat spécifie le nom de ses fondateurs, leur numéro d’identification, l’activité qu’ils exercent et qui les lie entre eux ainsi que l’objectif de l’organisation apparaît en outre raisonnable du fait que ces éléments permettent, d’une part, au syndicat de faire bon usage des compétences qui lui sont dévolues aux termes de la loi et, d’autre part, au gouvernement d’identifier le syndicat, aux fins, notamment, d’inspection et de contrôle, conformément au mandat qui lui incombe en termes d’ordre public (art. 353 du Code du travail).
12. De fait, le nom et l’identification des fondateurs d’un syndicat sont des informations qui permettent de vérifier que ceux qui l’ont créé sont activement employés par l’entreprise et que l’acte constitutif de celui-ci respecte le critère du nombre minimum de membres du syndicat requis par la loi (cf. art. 359 du Code du travail); d’autre part, l’obligation d’indiquer le secteur d’activité dont relève le syndicat permet de déterminer le type d’organisation auquel les travailleurs syndiqués appartiennent, à savoir un syndicat d’entreprise, un syndicat d’industrie ou de branche économique, une organisation de métiers ou de professions diverses (cf. art. 356 ib.); enfin, la référence à l’objectif poursuivi permet de confirmer que l’organisation en question a bien pour but de mener des activités syndicales, c’est-à-dire de défendre les intérêts communs des travailleurs, et non des activités autres (cf. art. 355 ib.).
13. Il découle de ce qui précède que les exigences établies au premier alinéa de l’article 361 du Code du travail ne sont, en aucune manière, une autorisation, un contrôle préalable ou une intervention de l’Etat dans l’exercice du droit d’association et de liberté syndicale étant donné, une fois encore, que la reconnaissance du syndicat vise à garantir l’exercice effectif des droits constitutionnels susmentionnés, et de permettre également à l’Etat de mener à bien les missions d’inspection et de contrôle qui lui incombent en vertu de la loi, pour ce qui est de l’ordre public (art. 353 ib.).
14. 291. En ce qui concerne les procédures établies par la loi aux fins d’inscription au Registre syndical que doivent suivre les autorités administratives, la Cour constitutionnelle a fait valoir, dans son arrêt C-695 du 9 juillet 2008, ce qui suit:
15. Conformément aux dispositions énoncées à l’article 372, paragraphe 1, du Code du travail, subrogé par l’article 50 de la loi no 50 de 1990 et expressément modifié par l’article 6 de la loi no 584 de 2000, aucun syndicat ne peut agir comme tel, exercer les fonctions que la loi et ses statuts lui confèrent, ni exercer les droits qui en découlent si l’acte de sa constitution n’a pas été inscrit auprès du ministère du Travail et de la Sécurité sociale et excède la période de validité de ladite inscription.
16. D’autre part, conformément aux dispositions de l’article 39 de la Constitution, l’article 365 du code précité, subrogé par l’article 45 de la loi no 50 de 1990, prévoit que tout syndicat de travailleurs doit être inscrit au Registre tenu par le ministère de la Protection sociale.
17. Conformément aux dispositions de l’article 39 de la Constitution, «les travailleurs et les employeurs ont le droit de former des syndicats ou des associations sans ingérence de l’Etat. Leur reconnaissance juridique est acquise dès l’inscription de leur acte constitutif.»
18. Dans le même ordre d’idées, l’article 2 de la convention no 87 de l’OIT dispose que «les travailleurs et les employeurs, sans distinction d’aucune sorte, ont le droit, sans autorisation préalable, de constituer des organisations de leur choix, ainsi que celui de s’affilier à ces organisations, à la seule condition de se conformer aux statuts de ces dernières».
19. En vertu des dispositions précitées, il est clair juridiquement que les syndicats existent légalement dès leur création, sans ingérence ni autorisation préalable de l’Etat, par le biais de la déclaration collective d’intention émise dans l’exercice de la liberté de la volonté individuelle, déclaration qui, en vertu des dispositions de la Constitution, doit être consignée dans un acte devant être inscrit au Registre correspondant.
20. Cela implique que ladite déclaration de volonté collective produit un effet entre les personnes ayant exprimé cette volonté, à savoir entre les fondateurs du syndicat, à compter de la date d’inscription de l’organisation concernée au Registre, ainsi qu’il en va généralement en droit des déclarations de volonté, en particulier dans le domaine des contrats.
21. En revanche, pour ce qui est des relations avec des tiers, la déclaration de volonté ne produit d’effet, c’est-à-dire qu’elle n’est opposable, qu’à compter de la date à laquelle elle leur a été signifiée, individuellement ou collectivement, par le biais exclusif de sa publication.
22. Il s’agit là de la raison d’être du principe de publicité, dont le fondement est avant tout, de manière générale, que les actes juridiques ne produisent d’effet que dès lors qu’ils ont été portés à la connaissance, réelle ou supposée, de leurs destinataires, à l’instar, par exemple, des lois et actes administratifs, des actes procéduraux relevant de différents codes de procédure et des actes contractuels particuliers.
23. La pertinence juridique du principe de publicité justifie sa garantie au niveau constitutionnel en tant que composante d’une procédure régulière (art. 29 de la Constitution) et en tant que l’un des principes devant régir l’action du gouvernement (art. 209 de la Constitution).
24. Dans cet ordre d’idées, l’expression «la reconnaissance légale [du syndicat] est acquise au moyen de la simple inscription de l’acte constitutif de celui-ci», qui figure à l’article 39 de la Constitution, doit être interprétée conjointement au principe de publicité, au sens où cette reconnaissance ne consiste pas à accorder un statut juridique au syndicat, non plus qu’en un acte déclaratif de reconnaissance de son existence par l’Etat, mais bien à garantir son opposabilité ou à en produire l’effet, au plan juridique, par l’Etat, en tant que tiers, toutes instances confondues, à l’égard des parties prenantes à la déclaration de volonté collective de création du syndicat, et, partant, aux fondateurs de ce dernier, et à l’égard de tout autre tiers, en premier lieu l’employeur, dès l’inscription de l’acte au Registre.
25. Attendu que ce qui précède peut être interprété comme signifiant que l’inscription de l’acte constitutif du syndicat auprès du ministère de la Protection sociale est une condition d’existence ou de reconnaissance du syndicat, ce qui serait contraire aux dispositions de l’article 39 de la Constitution et de l’article 2 de la convention no 87 de l’OIT dont les dispositions ont été pleinement intégrées aux normes constitutionnelles internes, la Cour déclare acceptable sous certaines conditions, en raison des charges examinées dans le présent jugement, l’article 372, paragraphe 1, du Code du travail, subrogé par l’article 50 de la loi no 50 de 1990, expressément modifié par l’article 6 de la loi no 584 de 2000, étant entendu que l’inscription de l’acte constitutif du syndicat revêt exclusivement une fonction de publicité, sans que cela n’autorise le ministère à en contrôler préalablement le contenu.
26. 292. En résumé, la Cour a déclaré applicables les articles du Code du travail relatifs à l’inscription de l’acte constitutif du syndicat auprès du ministère de la Protection sociale, mais a souligné que ladite inscription revêt exclusivement une fonction de publicité, sans que cela n’autorise le ministère à en contrôler préalablement le contenu. Le gouvernement indique que c’est pour cette raison que le ministère se limite, pour l’heure, à être le dépositaire de la création du syndicat, de ses statuts et de l’élection de son comité directeur. En ce qui concerne le cas particulier d’ASCOTRACOL, le gouvernement indique que le ministère de la Protection sociale a notifié aux employeurs de Cooperativa Integral de Transportadores del Litoral Atlántico (Coolitoral Ltda., Coochofal y Transporte Atlántico López e Hijos SCA), le 4 avril 2006, sa constitution.
27. 293. Par la résolution no 000325 du 24 avril 2006, le ministère a rejeté la demande d’inscription au registre de l’acte constitutif du syndicat, de ses statuts et de son comité directeur au motif qu’ils sont contraires à la Constitution, en vertu de l’article 4, paragraphe 4, alinéa a), de la loi no 50 de 1990. Par la résolution no 00423 du 15 mai 2006, le jugement rendu dans le cadre du recours formé par le syndicat a confirmé la décision susmentionnée du ministère. Par la résolution no 000523 du 30 mai 2006, le recours formé par le syndicat a été rejeté en deuxième instance; toutes les voies de recours administratif sont donc épuisées.
28. 294. Le gouvernement précise que les statuts d’ASCOTRACOL ne sont pas conformes aux paragraphes 7 et 8 de l’article 42 de la loi no 50 de 1990, qui traitent du montant et de la périodicité des cotisations ordinaires, de leur mode de recouvrement et de la procédure d’émission et de recouvrement des cotisations extraordinaires. Il a également été estimé que le libellé de l’article 5 des statuts n’était pas assez clair eu égard aux «coopératives de Colombie» et que la hiérarchie au sein des organes directeurs de l’organisation n’est pas non plus clairement établie. L’article 14 des statuts en question, qui porte sur la composition du comité directeur, est également contraire à la législation nationale. Le gouvernement cite d’autres dispositions figurant dans les statuts du syndicat qui sont contraires à la législation colombienne.
29. 295. Le gouvernement joint une communication de l’entreprise Cooperativa Integral de Transportadores del Litoral Atlántico (COOLITORAL) concernant les différentes instances administratives qui ont examiné et rejeté la demande d’inscription présentée par ASCOTRACOL au motif qu’elle n’était pas conforme à la Constitution ni au Code du travail. L’entreprise joint également copie des jugements rendus dans le cadre des actions en réintégration engagées par les travailleurs licenciés, jugements qui rejettent ces réintégrations au motif que les travailleurs ne jouissent pas de l’immunité syndicale octroyée aux fondateurs puisque l’inscription de l’organisation syndicale a été refusée.

C. Conclusions du comité

1. 296. Le comité note que, dans le présent cas, l’Association syndicale des travailleurs des transports routiers de Colombie (ASCOTRACOL) allègue ce qui suit: 1) refus du ministère de la Protection sociale d’inscrire au Registre syndical l’organisation syndicale créée le 2 avril 2006 (décision confirmée le 30 mai 2006); et 2) dès que l’autorité administrative a refusé son inscription, l’entreprise Coolitoral Ltda. a procédé, le 1er juin 2006, au licenciement des membres de son comité directeur et de 40 travailleurs qui avaient participé à sa création ou y avaient depuis adhéré.
2. 297. S’agissant du refus d’inscription du syndicat susmentionné au Registre syndical, le comité note que, selon l’ASCOTRACOL, le ministère de la Protection sociale a refusé par une résolution du 24 avril 2006 d’inscrire l’acte constitutif du syndicat au Registre syndical et que les recours administratifs et les actions en protection formés contre cette décision ont également été rejetés.
3. 298. A cet égard, le comité prend note de ce que le gouvernement indique que la demande d’inscription au registre de l’acte de constitution du syndicat, de ses statuts et de son comité directeur a été rejetée au moyen de la résolution no 000325, du 24 avril 2006, pour non-conformité à la Constitution, en vertu de l’article 4, paragraphe 4, alinéa a), de la loi no 50 de 1990. Cette décision a été confirmée par les résolutions nos 00423 du 15 mai 2006 et 000523 du 30 mai 2006, rendues, respectivement, dans le cadre du recours en révision et du recours en appel formés par le syndicat, les voies de recours administratifs étant ainsi épuisées. Le comité note que le gouvernement évoque de manière détaillée les diverses omissions et incohérences imputables au syndicat qui justifient le refus de son inscription. Il lui est notamment reproché de ne pas avoir tenu compte des principes relatifs au montant et à la périodicité des cotisations ordinaires, à leur mode de recouvrement et à la procédure d’émission et de recouvrement des cotisations extraordinaires; l’autorité administrative a également considéré, en particulier, que le libellé de l’article 5 des statuts du syndicat n’était pas assez clair eu égard aux «coopératives de Colombie», et que la hiérarchie au sein des organes directeurs de l’organisation n’était pas non plus clairement établie. Le comité note cependant que le gouvernement indique que, se fondant sur les jugements rendus récemment par la Cour constitutionnelle (affaires C-621 du 25 juin 2008 et C-695 du 9 juillet 2008 dans lesquelles la Cour a statué que, même si les articles du Code du travail relatifs à l’inscription de l’acte constitutif du syndicat auprès du ministère de la Protection sociale sont acceptables, l’inscription de l’acte constitutif d’un syndicat au Registre syndical revêt exclusivement une fonction de publicité, sans que cela n’autorise le ministère à contrôler préalablement le contenu dudit acte), il se limite, pour l’heure, à être le dépositaire des actes de création des syndicats, accompagnés de leurs statuts et des actes rendant compte de l’élection de leur comité directeur. Bien que la procédure d’enregistrement ne soit le plus souvent qu’une simple formalité, il existe des pays où la loi confère aux autorités compétentes des pouvoirs plus ou moins discrétionnaires pour décider si une organisation réunit ou non les conditions voulues pour se faire enregistrer, avec cette conséquence que la situation ainsi créée est analogue à celle dans laquelle une autorisation préalable est nécessaire. Des situations semblables se produisent lorsque la procédure d’enregistrement est longue et compliquée ou que les autorités administratives compétentes exercent parfois leurs pouvoirs avec une large marge d’appréciation; dans la pratique, ces facteurs sont de nature à entraver gravement la création d’un syndicat et ils peuvent revenir à nier le droit de constituer un syndicat sans autorisation préalable. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 296.] Dans ces conditions particulières, le comité relève le fait que, si l’ASCOTRACOL le souhaite, elle peut remédier aux omissions et incohérences relevées plus haut et déposer une nouvelle demande d’inscription au registre de son acte de constitution, de ses statuts et de son comité directeur et, dans cette éventualité, demande au gouvernement de procéder à son inscription immédiate au Registre syndical, conformément aux décisions rendues récemment par la Cour constitutionnelle.
4. 299. Pour ce qui est de l’allégation selon laquelle, dès que l’autorité administrative a signifié son refus d’effectuer l’inscription de l’organisation syndicale (le 30 mai 2006), l’entreprise aurait procédé le 1er juin 2006 au licenciement des membres du comité directeur et de 40 travailleurs ayant participé à la fondation du syndicat ou y ayant adhéré, le comité note que, selon les informations communiquées par le gouvernement et l’entreprise, les recours en protection et les actions judiciaires introduits ont été rejetés. Le comité constate que les jugements, joints en copie, montrent que les licenciements ont bien eu lieu le lendemain du refus par l’autorité administrative de procéder à l’inscription du syndicat au Registre syndical. Le comité observe cependant que la justice a estimé que les travailleurs licenciés n’étaient pas protégés par l’immunité syndicale accordée aux fondateurs du fait du refus de l’inscription du syndicat. A cet égard, notant avec préoccupation le nombre élevé de dirigeants syndicaux et de travailleurs licenciés peu de temps après que ceux-ci ont tenté de constituer une organisation syndicale et le lendemain de la confirmation des décisions administratives rejetant l’inscription de ladite organisation, le comité rappelle que nul ne doit être licencié ou faire l’objet d’autres mesures préjudiciables en matière d’emploi en raison de son affiliation syndicale ou de l’exercice d’activités syndicales légitimes, et qu’il importe que tous les actes de discrimination en matière d’emploi soient interdits et sanctionnés dans la pratique. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 771.] Dans ces circonstances, le comité demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que les travailleurs licenciés soient réintégrés à leur poste de travail s’il est avéré que ces travailleurs ont été licenciés pour avoir constitué une organisation syndicale et, si pour des raisons objectives et impérieuses leur réintégration est impossible, de veiller à ce que ces travailleurs reçoivent une indemnité adéquate de façon que cela constitue une sanction suffisamment dissuasive et effective contre les licenciements antisyndicaux. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé à cet égard.

Recommandation du comité

1. 300. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) S’agissant du refus du ministère de la Protection sociale d’inscrire au Registre syndical l’organisation créée le 2 avril 2006, le comité relève le fait que, si l’organisation plaignante le souhaite, elle peut remédier aux omissions et incohérences relevées par l’autorité administrative compétente et à déposer une nouvelle demande d’inscription au registre de son acte de constitution, de ses statuts et de son comité directeur et, dans cette éventualité, demande au gouvernement de procéder à son inscription immédiate au Registre syndical.
   • b) Pour ce qui est de l’allégation selon laquelle, dès que l’autorité administrative a signifié son refus d’effectuer l’inscription de l’organisation syndicale, l’entreprise aurait procédé au licenciement des membres du comité directeur et de 40 travailleurs ayant participé à la fondation du syndicat ou y ayant adhéré, ce qu’a reconnu la justice dans ses décisions, le comité demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que les travailleurs licenciés soient réintégrés à leur poste de travail s’il s’avère que ces travailleurs ont été licenciés pour avoir constitué une organisation syndicale et, si pour des raisons objectives et impérieuses la réintégration est impossible, de veiller à ce que ces travailleurs reçoivent une indemnité adéquate de façon que cela constitue une sanction suffisamment dissuasive et effective contre les licenciements antisyndicaux. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé à cet égard.