Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 360, Juin 2011

Cas no 2777 (Hongrie) - Date de la plainte: 05-AOÛT -10 - Clos

743. La plainte figure dans une communication du 5 mai 2010 présentée par la Ligue démocratique des syndicats indépendants (LIGA).

1. 743. La plainte figure dans une communication du 5 mai 2010 présentée par la Ligue démocratique des syndicats indépendants (LIGA).
2. 744. Le gouvernement a répondu aux allégations dans une communication datée du 29 octobre 2010.
3. 745. La Hongrie a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 746. Dans une communication datée du 5 mai 2010, l’organisation plaignante affirme que les conditions détaillées imposées par les tribunaux pour l’enregistrement des syndicats (notamment celles qui se rapportent au contenu des statuts des syndicats) ont retardé l’enregistrement de l’Association des sapeurs-pompiers, Szent Flórián, et ont provoqué le retard ou le refus d’enregistrement de nombreuses autres associations affiliées. Selon ces allégations, les procédures judiciaires ont empêché la création de syndicats et porté atteinte à leur autonomie de façon telle qu’elles ont donné lieu à une violation grave de la liberté syndicale.
2. 747. En ce qui concerne l’Association des sapeurs-pompiers, Szent Flórián (Szent Flórián Tuzolto Vedegylet), la partie plaignante indique que l’organisation, dont l’objectif était de représenter les intérêts des sapeurs-pompiers, a été créée le 22 septembre 2009 et qu’elle a soumis une demande d’enregistrement au tribunal du département de Csongrad trois jours plus tard (Pk.60.147/2009). Le tribunal a ordonné au syndicat de procéder à des modifications, d’abord le 12 octobre puis le 30 novembre 2009, considérant que ses statuts n’étaient pas conformes à certaines dispositions de la loi II de 1989 sur le droit syndical. Pour donner suite aux deux décisions du tribunal, le syndicat a du convoquer ses membres à deux reprises après la réunion de son assemblée générale afin de modifier ses statuts. Selon la partie plaignante, étant donné que le syndicat est composé de sapeurs-pompiers assurant un service continu et ayant des horaires compliqués et irréguliers, la situation présentait des difficultés supplémentaires qui compromettaient, en soi, l’enregistrement du syndicat. La décision du tribunal en faveur de l’enregistrement du syndicat n’est devenue juridiquement contraignante que le 2 février 2010, soit quatre mois après que le syndicat a corrigé les anomalies, comme le lui avait demandé le tribunal, et ce n’est qu’à compter de cette date que l’organisation a pu commencer ses activités.
3. 748. Lorsqu’il a ordonné la correction et la modification des statuts du syndicat, le tribunal en contestait 24 points et avait formulé des instructions détaillées non seulement au sujet de l’organisation et du fonctionnement du syndicat, mais également de sa composition et de son champ d’action. L’organisation plaignante cite les trois exigences les plus difficiles à satisfaire.
   • i) Le texte original des statuts du syndicat prévoyait la création d’un syndicat national pour les employés actuels et les anciens employés des services d’incendie et de la protection civile (paragraphe I/8 des statuts). Cependant, le tribunal a indiqué que le syndicat ne pouvait être représentatif sur le plan national étant donné qu’il était établi sur un lieu de travail à Hodmezovasarhely. Il a jugé cette disposition incompatible avec la loi et a ordonné au syndicat de modifier ses statuts. Le syndicat n’a donc pas été en mesure de se constituer en organisation professionnelle nationale pour les sapeurs-pompiers.
   • ii) Le tribunal a posé des restrictions à la possibilité d’adhérer au syndicat en affirmant que toute personne qui n’est pas soumise à la loi XLIII de 1996 sur le statut des professionnels des forces armées (Hszt.), mais qui est soumise à d’autres lois régissant les relations de travail (par exemple, les employés du secteur public ou les fonctionnaires), ne peut être admise au sein du syndicat. Le tribunal a expressément indiqué que le syndicat ne pouvait accepter pour membres que des personnes ayant une relation de travail avec des organismes étatiques ou municipaux (paragraphes I/7 et II/1).
   • iii) Le tribunal a estimé que la disposition des statuts du syndicat (paragraphe VI/2), prévoyant qu’à la dissolution de l’organisation les biens restants pouvaient être partagés entre les membres, devait être supprimée.
4. 749. L’organisation plaignante considère que les décisions du tribunal décrites ci-dessus violent l’article 2 et le paragraphe 1 de l’article 3 de la convention no 87, selon lequel les organisations syndicales ont le droit de rédiger leurs statuts et règlements, et que les travailleurs sans distinction d’aucune sorte ont le droit, sans autorisation préalable, de constituer des organisations de leur choix et de s’affilier à ces organisations, à la seule condition de se conformer aux statuts de ces dernières. En limitant les membres du syndicat aux travailleurs soumis à la loi XLIII de 1996 sur le statut des professionnels des forces armées (Hszt.), le tribunal opère une distinction illégale entre les travailleurs liés par des contrats de nature différente mais travaillant dans un domaine ou exerçant un métier similaire ou identique.
5. 750. Par ailleurs, pour ce qui est des autres associations affiliées, la partie plaignante affirme que leur enregistrement a été retardé ou entravé par des procédures judiciaires. Les tribunaux ont demandé aux organisations membres de corriger les «anomalies» ci-après:
   • i) Utilisation du siège social: le tribunal du département de Vas (Pk.60.118/2007/2) a invité à deux reprises le Syndicat indépendant des coopératives d’épargne (Takarekszovetkezetek Fiiggetlen Szakszervezete), le 7 janvier et le 20 février 2008, à modifier ses statuts dans un délai de 45 jours et de 15 jours, respectivement. La première fois, le tribunal a énuméré les anomalies qu’il avait relevées en dix principaux points et cinq alinéas (en sept pages). Lorsque toutes ces anomalies ont été corrigées, le tribunal a jugé insuffisant le permis présenté par le syndicat attestant de son droit de disposer de son siège social. Pour pouvoir se prononcer en faveur de l’enregistrement du syndicat, le tribunal a souligné que ce dernier devait fournir un document confirmant le droit qui lui a été accordé de disposer du bien immobilier désigné comme étant son siège social, ainsi qu’une copie du titre de propriété datant de moins de trois mois et une déclaration écrite rédigée par les propriétaires du bien dans laquelle ceux-ci affirment qu’ils mettent le bien immobilier à la disposition du syndicat pour lui servir de siège social. Le syndicat a obtenu et joint le titre de propriété requis, dans le délai qui lui avait été accordé pour remédier aux anomalies et a également remédié aux autres anomalies. A ce moment de la procédure, le tribunal a affirmé que, comme l’indiquait le titre de propriété, le bien appartenait à plusieurs personnes qui n’avaient pas toutes déclaré qu’elles autorisaient l’utilisation du bien immobilier à des fins syndicales, et a donc demandé au syndicat de fournir des preuves supplémentaires. Le tribunal municipal de Budapest a également demandé une copie du titre de propriété pour autoriser le syndicat à disposer du siège (7.Pk.60.231/2006) et le tribunal du département de Gyor-Moson-Sopron a demandé qu’un document privé apportant la preuve incontestable de l’autorisation accordée au syndicat de disposer de son siège social lui soit présenté (Pk.T.60.170/2008/2).
   • ii) Détermination du taux de cotisations syndicales: le tribunal du département de Gyor-Moson-Sopron a demandé au Syndicat indépendant des salariés des services privés de sécurité (Maganbiztonsagi Munkavallalok Fuggetlen Szakszervezete) de modifier le taux de cotisations syndicales (Pk.T.60.170/2008/2). Il a contesté la pratique consistant à prélever 1 pour cent du salaire brut des membres du syndicat, appliquée uniformément à tous les membres, qui constitue une violation du principe de fonctionnement démocratique, en ce sens que des frais déterminés en termes de pourcentage salarial varient d’un membre à l’autre.
   • iii) Autorisation de l’employeur: le tribunal municipal de Budapest a expressément posé comme condition à l’enregistrement du Syndicat indépendant des travailleurs de l’industrie électronique (Elektronikai Munkavallalok Fuggetlen Szakszervezete) (7.Pk.60.231/2006), la présentation de l’autorisation qui lui a été accordée par l’employeur de créer le syndicat.
   • iv) Autres conditions relatives au fonctionnement des syndicats: les tribunaux ont demandé l’intégration de règlements détaillés dans les statuts des syndicats en ce qui concerne l’expulsion de membres, la cessation d’appartenance à l’organisation ou, par exemple, le fonctionnement du comité de surveillance, et notamment les modalités de communication de son ordre du jour (tribunal du département de Vas, Pk.60.118/2007). Le tribunal municipal de Budapest a demandé l’introduction dans les statuts des syndicats des modalités de convocation du conseil et du comité d’audit, ainsi que les modalités de communication de leur ordre du jour (7.Pk.60.231/2006).
   • v) Formulaire et délai de correction des anomalies: les demandes d’enregistrement ne peuvent être présentées que sur un formulaire officiel qui, s’il n’est pas rempli correctement par le syndicat demandeur, peut en soi, constituer un motif entraînant le refus de la demande. Aucune instruction officielle n’est donnée pour remplir le formulaire. Par conséquent, les tribunaux déterminent eux-mêmes les critères à respecter, par exemple, la définition de l’objectif de l’organisation sociale sous le point I/5 du formulaire no 1014 (tribunal du département de Vas, Pk.60.118/2007/2) ou l’intégration du formulaire de demande dans un document privé présentant tous les éléments de preuve nécessaires (tribunal du département de Gyor-Moson-Sopron). En outre, dans ses décisions, le tribunal met en garde contre des facteurs susceptibles de porter gravement préjudice aux demandeurs, et rappelle aux syndicats que s’ils dépassent les délais de 15 à 30 jours, voire de 45 jours dans certains cas, pour remédier aux anomalies, aucun certificat ne sera accepté et le tribunal refusera d’enregistrer le syndicat concerné. Etant donné que les décisions ordonnant la correction des anomalies requièrent la modification des statuts du syndicat, celui-ci est tenu de convoquer une nouvelle assemblée générale, ce qui demande des efforts considérables et entraîne des coûts élevés et beaucoup d’organisation. Il est souvent difficile de fixer une date convenable, dans la mesure où le tribunal demande exactement aux mêmes personnes qui étaient présentes en qualité de fondateurs lors de l’assemblée générale de participer à la nouvelle réunion. Si les participants ne sont pas les mêmes, la procédure tout entière doit être renouvelée, y compris l’élection du bureau (le tribunal du département de Gyor-Moson-Sopron, Pk.60.170/2008/2). Tous ces éléments doivent être consignés dans un registre de présence, notamment les signatures des participants et leur adresse.
6. 751. La partie plaignante estime que les procédures et pratiques du tribunal décrites plus haut constituent une violation de l’article 2 et du paragraphe 2 de l’article 3 de la convention no 87, en ce sens qu’elles empêchent les syndicats de rédiger leurs statuts et de définir euxmêmes leur mode de fonctionnement, mais aussi du fait qu’aucune autorisation préalable ne devrait être exigée pour la constitution d’une organisation syndicale. Selon l’organisation plaignante, la pratique des tribunaux hongrois viole également le paragraphe 2 de l’article 8 de la convention no 87, qui dispose que les droits garantis par la convention ne peuvent être restreints par les lois internes. Les cas exposés démontrent que la façon dont la législation est appliquée restreint la création et l’enregistrement des syndicats.
7. 752. Conformément à l’alinéa 2 de l’article 25 de la loi II de 1989 sur le droit syndical, l’article 11 régissant la constitution de l’organe suprême et des organes exécutifs et représentatifs de l’entité administrative des organisations sociales ne s’applique pas aux organisations syndicales et d’employeurs. Les dispositions des chapitres II et III de la loi régissant les statuts des organisations sociales et les droits et devoirs de leurs membres sont applicables aux organisations syndicales et généralement invoquées par les tribunaux pour contester les statuts des syndicats. En application de l’alinéa 1 de l’article 6, les statuts de toute organisation sociale en garantissent le fonctionnement démocratique fondé sur le principe d’autogouvernance et encouragent le respect des droits et devoirs de ses membres. Selon la partie plaignante, les tribunaux invoquent en particulier cet article pour pouvoir examiner l’organisation et le fonctionnement des syndicats et éluder de la sorte la règle prohibitive formulée à l’alinéa 2 de l’article 25 et poser des conditions discrétionnaires et détaillées au contenu des statuts des syndicats.
8. 753. Bien que la loi autorise les syndicats à faire appel du jugement de première instance rejetant la demande d’enregistrement, l’exercice de ce droit ne fait que prolonger la procédure et empêche le syndicat de commencer à exercer ses activités. L’obligation de convoquer, de façon répétée, une assemblée générale et les membres de l’organisation pour donner suite aux nombreuses décisions ordonnant la correction d’anomalies, entraîne non seulement une procédure coûteuse nécessitant beaucoup d’efforts, mais décourage également les membres de constituer un syndicat. Les décisions ordonnant la correction d’anomalies ne peut pas faire l’objet d’un recours. Par conséquent, si le syndicat ne respecte pas les exigences du tribunal, sa demande d’enregistrement est refusée.
9. 754. L’organisation plaignante indique qu’elle s’est adressée au président de la Cour suprême à deux reprises, le 26 avril 2006 puis le 1er juillet 2009, pour le prier d’examiner la pratique judiciaire controversée dont elle a été victime et de prendre les mesures nécessaires afin de remédier à la situation. La réponse à la première lettre a été envoyée le 11 mai 2006 par le président de la Cour suprême de l’époque qui n’y a exprimé aucune objection à la pratique judiciaire. Le président nommé récemment n’a pas encore répondu à la deuxième lettre.
10. 755. A la lumière de ce qui précède, l’organisation plaignante prie le Comité de la liberté syndicale d’examiner la plainte et demande au Conseil d’administration d’engager le gouvernement hongrois à prendre des mesures ou à adopter des règlements pouvant garantir le droit de liberté syndicale en mettant particulièrement l’accent sur le droit des syndicats d’être enregistrés, de rédiger librement leurs statuts et d’exercer librement leurs activités conformément à la convention no 87.

B. Réponse du gouvernement

1. 756. Le gouvernement ne souscrit pas à la déclaration de la LIGA, selon laquelle la législation nationale n’est pas conforme à la convention no 87. Lors de l’enregistrement d’un syndicat, les tribunaux examinent la demande d’enregistrement dans le seul but de vérifier qu’elle est conforme à la loi. La loi en vigueur fixe un délai de procédure strict. Si le tribunal ne parvient pas à respecter ce délai, il est tenu d’accepter la demande conformément à sa teneur initiale. Si les règles de procédure ne sont pas respectées, les demandeurs disposent de voies de recours, selon les cas.
2. 757. Le gouvernement déclare que l’examen de la législation nationale se fonde sur la loi XXII de 1992 relative au Code du travail, qui dispose que toute organisation de salariés dont l’objectif principal est de promouvoir et protéger les intérêts des salariés dans les relations de travail est considérée comme une organisation syndicale. En termes juridiques, un syndicat est une association (organisation sociale) visant un objectif particulier: la protection des intérêts des salariés. Par conséquent, outre le Code du travail, les syndicats sont également soumis à la loi II de 1989 sur le droit syndical. En d’autres termes, les associations dont l’objectif est de promouvoir et protéger les intérêts des salariés jouissent des droits accordés aux syndicats, définis dans le Code du travail, et, dans la mesure où les organisations syndicales constituent une forme d’association, sont soumises aux règlements régissant la création, l’organisation et le fonctionnement des associations. Un syndicat peut donc être constitué si: i) au moins dix membres fondateurs ont décidé de créer l’organisation; ii) en ont adopté les statuts; et iii) en ont élu les organes de gestion et de représentation.
3. 758. Le gouvernement indique qu’un syndicat est réputé avoir été créé dès son enregistrement par le tribunal du département (ou le tribunal municipal de Budapest) dans le ressort duquel est situé l’organisation. La demande d’enregistrement doit être remplie par la personne habilitée à représenter le syndicat, sur le formulaire désigné spécifiquement à cet effet. Selon le gouvernement, l’utilisation de ce formulaire ne complique pas l’établissement de la demande, mais la facilite au contraire. Il souligne que la demande doit obligatoirement être approuvée si les fondateurs satisfont à toutes les conditions fixées par la loi, ce qui signifie que le tribunal ne dispose d’aucun pouvoir discrétionnaire à cet égard. Le syndicat est officiellement reconnu dès l’entrée en vigueur de la décision relative à son enregistrement et peut commencer à exercer ses activités à partir de cette date (article 4 de la loi II de 1989).
4. 759. Selon la réponse du gouvernement, le tribunal se prononce sur l’enregistrement du syndicat dans le cadre d’une procédure non contentieuse dans un délai de 60 jours à compter de la date de réception de la demande. Si le tribunal ne parvient pas à prendre une décision dans le délai fixé, le principe «d’enregistrement automatique» prend effet. Compte tenu de ce principe, le greffier est invité à prendre les mesures nécessaires afin que la demande soit examinée dans un délai de huit jours après l’expiration du délai prévu; faute de quoi l’enregistrement devient effectif conformément à la teneur de la demande, au neuvième jour après l’expiration du délai initial. Si la demande est incomplète, le tribunal peut inviter le demandeur à remédier aux anomalies dans un délai de 30 jours à compter de la réception de la demande. Le tribunal doit accorder au demandeur un délai suffisant – 45 jours maximum – pour corriger les anomalies, et peut prolonger cette période de 15 jours supplémentaires, sur demande, s’il le juge nécessaire. Dans le cas où le demandeur ne parvient pas à remédier aux anomalies dans les délais prescrits ou y remédie de façon partielle ou insuffisante, aucune requête de poursuite de procédure assortie d’une justification ne peut être introduite, et la demande est refusée par une décision définitive du tribunal (article 15 de la loi II de 1989).
5. 760. En application de la loi III de 1952 sur le Code de procédure civile, il ne peut être fait appel des décisions rendues au cours de la procédure, dont les décisions ordonnant la correction d’anomalies (alinéa 3 b) de l’article 233 du Code de procédure civile). Le gouvernement indique toutefois que si le syndicat demandeur estime qu’il n’est pas nécessaire de remédier à une quelconque anomalie et que, en l’absence de recours, le tribunal rejette la demande, le demandeur peut faire appel de la décision du tribunal. Le gouvernement affirme ne disposer d’aucune information indiquant si les syndicats concernés ont exercé leur droit de recours.
6. 761. Selon la réponse du gouvernement, les organisations syndicales – et les associations – constituent des personnes morales indépendantes et ont le droit de définir leur propre organisation administrative interne. La loi II de 1989 n’énonce que quelques principes relatifs à l’organisation administrative et les syndicats peuvent agir dans le respect de ces principes, à leur discrétion. A titre d’exemple, les syndicats doivent avoir un mode de fonctionnement démocratique fondé sur le principe d’autogouvernance (alinéa 1 de l’article 6). Ils sont tenus de définir leur organisation administrative dans leurs statuts et sont également libres de préciser les termes et conditions d’adhésion à leur organisation. Les statuts de toute organisation syndicale doivent mentionner les éléments suivants: i) le nom du syndicat, conformément à l’alinéa 2 de l’article 7 (qui doit être différent de celui des autres organisations de la société civile enregistrées menant une activité similaire sur le territoire hongrois); ii) son objectif (qui doit consister exclusivement à représenter les intérêts des salariés); iii) son siège social; et iv) son organisation administrative, conformément à l’alinéa 2 de l’article 6.
7. 762. Selon le gouvernement, lorsque les tribunaux examinent les demandes d’enregistrement, ils cherchent uniquement à vérifier si les demandes sont conformes aux dispositions juridiques susmentionnées. Dans la pratique, l’enquête menée est extrêmement détaillée et minutieuse, étant donné que toute association constitue une personne morale habilitée à exercer une activité économique – même s’il ne s’agit pas de son activité principale – et est ainsi susceptible de générer des revenus considérables. A cet égard, il va de l’intérêt général de faire en sorte que le fonctionnement de ces organisations soit conforme à la loi. Le gouvernement indique qu’il en va de même pour l’autorisation de disposer du siège social: pour exercer ses activités de façon légale, il est indispensable que toute personne morale certifie son droit de disposer du bien immobilier qu’elle désigne comme étant son siège social. Il va de soi que les tribunaux ne vérifient pas si le siège indiqué convient à l’activité pour laquelle il est prévu; ils exigent uniquement une preuve du droit d’en disposer. Le gouvernement souligne que ces contrôles approfondis ne sont pas uniquement appliqués aux syndicats mais également à toute autre association.
8. 763. Enfin, le gouvernement explique que le droit syndical signifie que l’organisation syndicale est indépendante de l’employeur et peut donc disposer d’unités administratives agissant à un niveau inférieur (par exemple, à l’échelle du centre d’activité) ou supérieur (à l’échelle départementale) à celui de l’employeur. Le Code du travail dispose que les salariés ont le droit de constituer des syndicats au sein de l’entreprise et que les syndicats ont le droit de diriger des organes dans toute entreprise et de faire participer les membres de l’entreprise aux activités de ces organes. Sauf dispositions contraires prévues par les statuts du syndicat, ces organes établis au sein des lieux de travail ou des principaux centres d’activité peuvent également agir en qualité de personnes morales indépendantes. Les organisations syndicales ont le droit de créer des ligues ou des confédérations, y compris des ligues internationales, ou d’y adhérer. L’organisation et le fonctionnement de ces ligues ainsi que leur enregistrement et la détermination de leur capacité juridique sont soumis aux règlements appliqués aux syndicats.
9. 764. En résumé, le gouvernement considère que la réglementation de la procédure d’enregistrement des syndicats garantit leur liberté d’organisation et permet aux tribunaux compétents de contrôler au minimum les demandes d’enregistrement en vue d’en déterminer la légalité. D’autre part, il note que dans certains cas, les décisions jointes rejettent la demande d’enregistrement, et n’ont aucun fondement au regard de la législation susmentionnée, en particulier en ce qui concerne l’obligation d’obtenir l’autorisation de l’employeur pour créer un syndicat (cette condition ne peut être justifiée que si l’organisation syndicale porte le nom de l’employeur). De même, le gouvernement ne souscrit pas à la décision du tribunal compétent, selon laquelle les cotisations syndicales ne peuvent pas être déterminées en pourcentage du salaire des membres. Néanmoins, dans des cas similaires où la loi est mal interprétée et où le tribunal compétent va au-delà des pouvoirs qui lui sont conférés en vertu de la loi susmentionnée pour examiner les demandes d’enregistrement, le gouvernement met l’accent sur la possibilité de faire appel du refus d’enregistrement devant un tribunal de deuxième instance.

C. Conclusions du comité

1. 765. Le comité note que, dans le présent cas, l’organisation plaignante affirme que les conditions détaillées imposées par les tribunaux pour l’enregistrement des syndicats (notamment celles qui se rapportent au contenu des statuts des syndicats) ont retardé l’enregistrement de l’Association des sapeurs-pompiers, Szent Flórián, et ont provoqué le retard ou le refus d’enregistrement de nombreuses autres associations affiliées.
2. 766. Le comité note que sur la base des allégations, l’Association des sapeurs-pompiers, Szent Flórián, a soumis une demande d’enregistrement au tribunal du département de Csongrad, le 25 septembre 2009 et que le tribunal a contesté 24 points des statuts de l’organisation syndicale et rendu deux décisions ordonnant leur modification. Le comité note que le syndicat a donc été invité à convoquer ses membres, composés de pompiers, à deux reprises, après la tenue de son assemblée générale, ce qui a entraîné des coûts élevés et des difficultés sur le plan de l’organisation. La décision du tribunal concernant l’enregistrement de l’organisation syndicale est devenue juridiquement contraignante quatre mois après que le syndicat a corrigé les anomalies, comme le lui avait demandé le tribunal. Le comité note que les trois exigences ci-après ont été particulièrement difficiles à satisfaire.
   • i) Le tribunal a ordonné la modification des statuts du syndicat, qui visaient à créer une organisation syndicale nationale pour les employés actuels et les employés des services d’incendie et de la protection civile, affirmant que, selon la loi, le syndicat ne pouvait pas être représentatif sur le plan national parce qu’il était établi sur un lieu de travail; le syndicat n’a donc pas été en mesure de se constituer en organisation professionnelle nationale pour les sapeurs-pompiers.
   • ii) Le tribunal a posé des restrictions à la composition du syndicat en affirmant que toute personne qui n’est pas soumise à la loi XLIII de 1996 sur le statut des professionnels des forces armées, mais à d’autres lois régissant les relations de travail (par exemple, les employés du secteur public ou les fonctionnaires), ne peut être admise au sein du syndicat, et en indiquant expressément que le syndicat ne peut accepter pour membres que des personnes ayant des relations de travail avec des organismes étatiques ou municipaux.
   • iii) Le tribunal a estimé que la disposition des statuts du syndicat, prévoyant qu’en cas de dissolution du syndicat les biens restants pouvaient être partagés entre les membres, devait être supprimée.
3. 767. Par ailleurs, pour ce qui est des autres associations affiliées, le comité prend note de l’information apportée par l’organisation plaignante, selon laquelle leur enregistrement a également été retardé ou empêché parce que les tribunaux leur avaient demandé de remédier aux anomalies ci-après.
   • i) Utilisation du siège social: le tribunal du département de Vas a invité le syndicat indépendant des coopératives d’épargne à remédier à des anomalies (énumérées en sept pages) et a indiqué, en particulier, que le permis présenté par le syndicat attestant de son droit de disposer de son siège social était insuffisant. Il l’a instamment engagé à joindre un document prouvant son droit d’utiliser le bien immobilier qu’il a désigné comme siège social, ainsi qu’une copie du titre de propriété datant de moins de trois mois et une déclaration écrite rédigée par les propriétaires dans laquelle ceux-ci affirment qu’ils mettent ledit bien immobilier à la disposition du syndicat pour lui servir de siège social. Bien que le syndicat ait obtenu et joint le titre de propriété et remédié aux autres anomalies dans le délai fixé, le tribunal a affirmé que, comme l’indiquait le titre de propriété, le bien appartenait à plusieurs personnes qui n’avaient pas toutes déclaré qu’elles autorisaient l’utilisation du bien immobilier à des fins syndicales, et a donc demandé au syndicat de fournir des certificats supplémentaires. L’organisation plaignante indique que le tribunal municipal de Budapest et le tribunal du département de Gyor-Moson-Sopron ont rendu des décisions similaires.
   • ii) Détermination du taux de cotisations syndicales: le tribunal du département de GyorMoson-Sopron a demandé au Syndicat indépendant des employés des services privés de sécurité de modifier le taux de cotisations syndicales, affirmant que le prélèvement de 1 pour cent du salaire brut des membres constitue une violation du principe de fonctionnement démocratique, en ce sens que des frais déterminés en pourcentage salarial varient d’un membre à l’autre.
   • iii) Autorisation de l’employeur: le tribunal municipal de Budapest a expressément posé comme condition à l’enregistrement du Syndicat indépendant des travailleurs de l’industrie électronique, la présentation de l’autorisation qui lui a été accordée par l’employeur de créer le syndicat.
   • iv) Autres conditions relatives au fonctionnement des syndicats: les tribunaux ont demandé l’introduction de règlements détaillés dans les statuts des syndicats, notamment en ce qui concerne l’expulsion de membres, la cessation d’appartenance à l’organisation et le fonctionnement du comité de surveillance, y compris la façon dont son ordre du jour est communiqué et les modalités de convocation du conseil et du comité d’audit, ainsi que la manière dont leur ordre du jour est communiqué.
4. 768. Le comité note également que les demandes d’enregistrement ne peuvent être présentées que sur un formulaire officiel qui, s’il n’est pas rempli correctement par le syndicat demandeur, peut constituer en soi un motif entraînant le refus de la demande. Toutefois, aucune instruction officielle n’est fournie pour remplir le formulaire. Par conséquent, les tribunaux déterminent eux-mêmes les critères à respecter, tels que la description de l’objectif de l’organisation sociale. De plus, l’organisation plaignante indique que si les syndicats dépassent le délai de 15 à 30 jours, ou de 45 jours dans certains cas, pour remédier aux anomalies, leur demande d’enregistrement est refusée par le tribunal. Etant donné que les décisions ordonnant la correction des anomalies requièrent la modification des statuts du syndicat, celui-ci doit de nouveau convoquer une assemblée générale, ce qui demande des efforts considérables et entraîne des coûts élevés et beaucoup d’organisation, dans la mesure où le tribunal demande exactement aux mêmes personnes qui étaient présentes en qualité de fondateurs lors de l’assemblée générale de participer à la nouvelle réunion.
5. 769. Enfin, le comité note les allégations selon lesquelles les tribunaux éludent de fait la règle prohibitive, en vertu de laquelle l’article 11 régissant la création d’organisations sociales (article 25 (2) de la loi II de 1989) n’est pas applicable aux syndicats, en invoquant l’alinéa 1 de l’article 6 pour examiner l’organisation et le fonctionnement des syndicats et imposer des conditions détaillées au contenu de leurs statuts. Selon l’organisation plaignante, bien que le droit de faire appel du refus d’enregistrement soit reconnu par la loi, l’exercice de ce droit ne ferait que prolonger la procédure et empêcherait le syndicat de commencer à exercer ses activités. D’autre part, l’obligation de convoquer une assemblée générale à maintes reprises pour donner suite aux nombreuses décisions judiciaires, sans appel, ordonnant la correction des anomalies, entraîne non seulement une procédure coûteuse qui requière beaucoup d’efforts, mais dissuade également les membres de constituer un syndicat. Par conséquent, si le syndicat ne respecte pas les exigences du tribunal, sa demande d’enregistrement est refusée. L’organisation plaignante indique qu’elle s’est adressée au président de la Cour suprême en 2006 et en 2009 pour le prier d’examiner la pratique judiciaire controversée dont elle a été victime. Aucune objection à la pratique judiciaire n’a été exprimée dans la première lettre et aucune réponse à la deuxième lettre n’a été reçue.
6. 770. Le comité prend note des déclarations du gouvernement selon lesquelles la législation nationale est conforme à la convention no 87. Le gouvernement explique que les associations dont l’objectif est de promouvoir et protéger les intérêts des salariés jouissent des droits accordés aux syndicats, définis dans le Code du travail et, dans la mesure où les organisations syndicales constituent une forme d’association, sont soumises aux règlements régissant la création, l’organisation et le fonctionnement des associations. Comme toute association, les syndicats sont des personnes morales indépendantes et ont le droit de définir leur propre organisation administrative interne. La loi II de 1989 n’énonce que quelques principes relatifs à l’organisation administrative et les syndicats peuvent agir dans le respect de ces principes, à leur discrétion. A titre d’exemple, les syndicats doivent fonctionner de manière démocratique, conformément au principe d’autogouvernance. Ils sont tenus de définir leur organisation administrative dans leurs statuts et sont également libres de préciser les termes et conditions d’adhésion à leur organisation. Les statuts de toute organisation syndicale doivent mentionner les éléments suivants: i) le nom du syndicat; ii) son objectif (qui doit consister exclusivement à représenter les intérêts des salariés); iii) son siège social; et iv) son organisation administrative.
7. 771. Le comité note également les informations fournies par le gouvernement, selon lesquelles, avant d’enregistrer un syndicat, les tribunaux examinent sa demande d’enregistrement dans le seul but d’en vérifier la légalité, c’est-à-dire qu’ils ne vérifient que la conformité de la demande à la législation nationale. Dans la pratique, l’enquête menée est extrêmement détaillée et minutieuse, étant donné que toute association constitue une personne morale habilitée à exercer une activité économique – même s’il ne s’agit pas de son activité principale –, et est ainsi susceptible de générer des revenus considérables. Le gouvernement en conclut qu’il va de l’intérêt général de faire en sorte que le fonctionnement de ces organisations soit conforme à la loi et met l’accent sur le fait que les tribunaux ne disposent d’aucun pouvoir discrétionnaire à cet égard et qu’ils sont tenus d’accepter la demande si les fondateurs de l’organisation satisfont à toutes les conditions définies par la loi II de 1989.
8. 772. Pour ce qui est du formulaire à remplir, le comité note que, selon le gouvernement, l’utilisation de ce formulaire par le tribunal ne complique pas l’établissement de la demande, mais la facilite au contraire.
9. 773. En ce qui concerne le délai fixé pour remédier aux anomalies, le comité note que, selon la réponse du gouvernement, si la demande est incomplète, le tribunal peut ordonner au demandeur de corriger les anomalies dans un délai de 30 jours, à compter de la date de réception de la demande. Le tribunal doit accorder un délai suffisant (45 jours maximum) au demandeur pour corriger les anomalies et peut prolonger cette période de 15 jours supplémentaires, sur demande, s’il le juge nécessaire. Dans le cas où le demandeur ne parvient pas à remédier aux anomalies dans les délais prescrits ou y remédie de façon partielle ou insuffisante, sa demande est refusée par le tribunal. Le gouvernement précise également que le délai fixé pour cette procédure non litigieuse est de 60 jours à compter de la date de réception de la demande et que, si le tribunal ne parvient pas à prendre une décision au sujet de l’enregistrement du syndicat dans les délais prescrits, la demande doit être acceptée conformément à sa teneur initiale (principe «d’enregistrement automatique»).
10. 774. Le comité note également que, selon le gouvernement, si les règles de procédure ne sont pas respectées, les demandeurs disposent de voies de recours, selon les cas. Bien qu’il ne soit pas possible de faire appel des décisions ordonnant la correction d’anomalies en vertu du Code de procédure civile, le gouvernement indique que, si le syndicat demandeur estime qu’il n’est pas nécessaire de remédier à une quelconque anomalie, et que, en l’absence de recours, le tribunal rejette la demande, le demandeur peut faire appel de la décision du tribunal. Le gouvernement affirme ne disposer d’aucune information indiquant si les syndicats concernés ont exercé leur droit de recours.
11. 775. Le comité prend note des informations présentées par le gouvernement en ce qui concerne les irrégularités que les tribunaux qualifient d’anomalies à corriger par le syndicat concerné.
    • i) Utilisation du siège social: le gouvernement considère que pour exercer ses activités de façon légale, il est indispensable que toute personne morale (non seulement les organisations syndicales, mais toute autre association) certifie son droit de disposer du bien immobilier qu’elle désigne comme étant son siège social. Bien que les tribunaux ne vérifient pas si le siège indiqué convient à l’activité pour laquelle il est prévu, ils exigent une preuve du droit d’en disposer.
    • ii) Autorisation de l’employeur: le gouvernement reconnaît que le refus de la demande d’enregistrement par le tribunal, au motif que l’employeur doit approuver la création du syndicat, n’est pas fondée au regard de la législation nationale, mais il considère que dans de tels cas de mauvaise interprétation de la loi, le syndicat a la possibilité de faire appel de la décision rejetant sa demande d’enregistrement devant un tribunal de deuxième instance.
    • iii) Cotisations syndicales: de même, le gouvernement ne souscrit pas à l’avis du tribunal compétent, selon lequel le taux des cotisations syndicales ne peut pas être déterminé en pourcentage du salaire des membres et souligne une nouvelle fois la possibilité de faire appel de cette décision.
12. 776. Le comité prend note de la loi invoquée (loi II de 1989 sur le droit syndical), en particulier: l’alinéa 1 de l’article 6 qui dispose que les statuts d’une organisation sociale en garantissent le fonctionnement démocratique fondé sur le principe d’autogouvernance et encouragent le respect des droits et des devoirs de ses membres; l’alinéa 2 du même article, selon lequel les statuts des associations doivent faire état du nom de l’association, de son objectif, de son siège social et de son organisation administrative; l’article 8 qui garantit aux citoyens hongrois et aux étrangers résidant en Hongrie le droit d’adhérer à ces associations; l’article 11 régissant la structure des organisations sociales (la constitution de l’organe suprême ainsi que des organes exécutifs et représentatifs); et l’alinéa 2 de l’article 25 en vertu duquel l’article 11 n’est pas applicable aux syndicats. Le comité fait observer que ladite loi ne semble pas poser de conditions au contenu des statuts des syndicats ou prévoir des dispositions régissant le fonctionnement interne de ces derniers, dont le degré de précision présenterait des risques graves d’ingérence de la part des autorités publiques.
13. 777. Pour ce qui est des modalités de mise en œuvre des dispositions de la loi II de 1989, le comité prend note des avis divergents des parties à la plainte. Tandis que l’organisation plaignante considère que la pratique des tribunaux consiste à éluder la règle prohibitive prévue à l’alinéa 2 de l’article 25 de la loi (à savoir, la non-application de l’article 11 sur la structure aux organisations syndicales) en examinant l’organisation et le fonctionnement des syndicats et en imposant des conditions détaillées au contenu de leurs statuts, le gouvernement, de son côté, déclare que les tribunaux examinent la demande d’enregistrement dans le seul but d’en vérifier la légalité.
14. 778. Le comité souhaite attirer l’attention sur les recommandations suivantes, en espérant qu’il en sera tenu compte à l’avenir.
    • i) Adhésion: notant que le tribunal a restreint la possibilité d’adhérer au syndicat aux personnes soumises à la loi XLIII de 1996 sur le statut des professionnels des forces armées, le comité observe que le champ d’application de cette loi ne semble pas se limiter aux membres des forces armées et de la police. Il rappelle que les sapeurs-pompiers devraient jouir des droits prévus à l’article 2 de la convention no 87 et être en mesure de créer l’organisation de leur choix ou d’y adhérer, notamment le droit de pouvoir constituer ou adhérer à des organisations de niveau supérieur dont les membres ne seront plus limités à une catégorie particulière et qui pourront compter des sapeurs-pompiers dont le statut est régi par les dispositions générales du Code du travail.
    • ii) Partage des biens: étant donné que le comité a souligné à maintes reprises que lorsqu’un syndicat cesse d’exister, ses biens peuvent être transférés à l’association qui lui succède ou répartis conformément à ses propres statuts; en l’absence de dispositions statutaires spécifiques, les biens des syndicats devraient être mis à la disposition des travailleurs concernés [voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 707], tout en reconnaissant qu’il pourrait y avoir des lois nationales applicables dans ce domaine, il considère que les dispositions statutaires relatives à la dévolution du patrimoine syndical en cas de dissolution volontaire ne devraient pas, en règle générale, empêcher l’enregistrement d’un syndicat.
    • iii) Cotisations syndicales: rappelant que les questions relatives au financement des organisations syndicales et d’employeurs, tant en ce qui concerne leurs propres budgets que les budgets des fédérations ou des confédérations, devraient être réglées par les statuts des syndicats, des fédérations et des confédérations eux-mêmes [voir Recueil, op. cit., paragr. 473], le comité exprime sa préoccupation quant à l’opposition du tribunal à la détermination des cotisations syndicales en pourcentage salarial, et considère que ces questions, y compris la détermination des cotisations syndicales en pourcentage salarial, devraient être réglées par les statuts du syndicat.
    • iv) Autorisation de l’employeur: le comité note que le gouvernement et l’organisation plaignante semblent s’accorder sur le fait que l’obtention de l’autorisation de l’employeur pour créer un syndicat ne devrait pas être posée comme condition à l’enregistrement de ce dernier. En effet, le comité considère qu’une telle condition constituerait une violation claire des principes de la liberté syndicale.
    • v) Utilisation du siège social: notant que le gouvernement et l’organisation plaignante semblent accepter l’obligation générale de présenter un certificat attestant du droit du syndicat de disposer de son siège social, le comité exprime sa préoccupation quant aux demandes détaillées du tribunal concernant la présentation de documents supplémentaires soulevée dans les allégations de l’organisation plaignante, qui ont entraîné des retards dans la procédure d’enregistrement. Le comité considère que l’enregistrement devrait constituer une simple formalité et rappelle que, s’il est vrai que les fondateurs d’un syndicat doivent respecter les formalités prévues par la législation, ces formalités, de leur côté, ne doivent pas être de nature à mettre en cause la libre création des organisations. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 276.] Dans ces conditions, le comité prie le gouvernement de faire en sorte que les règlements régissant l’enregistrement des organisations sociales, liés à l’utilisation du siège social, ne soient pas appliqués de façon à entraver le libre exercice du droit syndical.
    • vi) Adoption de dispositions relatives, notamment à l’expulsion de membres, à la cessation d’appartenance à l’organisation ou au fonctionnement des comités: le comité rappelle que, en vertu de l’alinéa 1 de l’article 3, les organisations de travailleurs ont le droit d’élaborer leurs statuts et règlements administratifs et que toute obligation faite à un syndicat de calquer ses statuts sur un modèle imposé (mis à part certaines clauses de pure forme) irait à l’encontre des règles à respecter pour que soit assurée la liberté syndicale. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 384.] Il considère que, si l’adoption de dispositions en ce qui concerne l’expulsion de membres ou la cessation d’appartenance à l’organisation peut être fondée, en ce sens qu’elle vise à protéger les intérêts des membres du syndicat en fixant des règles claires à cet effet, l’établissement de conditions détaillées en ce qui concerne le fonctionnement du comité de surveillance, les modalités de convocation du conseil et des comités d’audit ou la manière dont leur ordre du jour est communiqué constituerait une ingérence de la part des autorités publiques.
15. 779. Compte tenu de ce qui précède, le comité indique de façon plus générale que, bien que les tribunaux fondent leurs décisions ordonnant la correction des irrégularités qualifiées d’anomalies sur les dispositions de la loi II de 1989 (en particulier l’alinéa 1 de l’article 6), les décisions judiciaires en question semblent aller au-delà de ce qui est prévu par la loi. Notant également que, en vertu de l’alinéa 1 de l’article 4, l’enregistrement ne peut être refusé si les fondateurs satisfont à toutes les conditions prévues par la loi, le comité rappelle que, en vue de garantir pleinement le droit des organisations de travailleurs d’élaborer leurs statuts et règlements en toute liberté, la législation nationale ne devrait fixer que des conditions de forme en ce qui concerne les statuts des syndicats, et les statuts et règlements ne devraient pas être soumis à l’accord préalable des pouvoirs publics pour entrer en vigueur. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 371.] Le comité tient également à rappeler ses principes généraux selon lesquels, bien que la procédure d’enregistrement ne soit le plus souvent qu’une simple formalité, il existe des pays où la loi confère aux autorités compétentes des pouvoirs plus ou moins discrétionnaires pour décider si une organisation réunit ou non les conditions voulues pour se faire enregistrer, avec cette conséquence que la situation ainsi créée est analogue à celle dans laquelle une autorisation préalable est nécessaire. Des situations semblables se produisent lorsque la procédure d’enregistrement est longue et compliquée ou que les autorités administratives compétentes exercent parfois leur pouvoir avec une large marge d’appréciation. Le comité estime que ces facteurs sont de nature à entraver gravement la création d’un syndicat et qu’ils peuvent revenir à nier le droit de constituer un syndicat sans autorisation préalable. Pour ce qui est des informations fournies par l’organisation plaignante indiquant que la décision du tribunal relative à la modification des statuts a entraîné des retards et des exigences financières et logistiques supplémentaires pour les syndicats concernés, le comité tient à rappeler que les formalités prescrites par la loi pour créer un syndicat ne doivent pas être appliquées de manière à retarder ou empêcher la formation des organisations syndicales, et tout retard provoqué par les autorités dans l’enregistrement d’un syndicat constitue une violation de l’article 2 de la convention no 87. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 279 et 296.]
16. 780. Le comité s’attend à ce que toutes les mesures nécessaires soient prises pour garantir le respect des principes de la liberté syndicale énoncés ci-dessus et assurer que les dispositions régissant la structure des organisations sociales dans un sens plus large ne soient pas indûment étendues aux syndicats et que la procédure d’enregistrement des syndicats ne constitue qu’une simple formalité en droit et dans la pratique. Le comité prie en particulier le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour assurer l’adoption de ces directives, notamment en ce qui concerne les règlements régissant l’enregistrement des organisations sociales, en concertation avec les partenaires sociaux concernés, ce qui garantirait une compréhension claire et simple des conditions réglementaires concrètes que les syndicats devront respecter pour être enregistrés, ainsi que des critères spécifiques que les tribunaux devront appliquer lorsqu’ils détermineront si les conditions ont été respectées. Le comité prie instamment le gouvernement de le tenir informé de tout fait nouveau à cet égard.

Recommandation du comité

1. 781. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) En ce qui concerne certaines questions qualifiées d’anomalies à corriger en vue de l’enregistrement, le comité s’attend à ce qu’il soit tenu compte, à l’avenir, des principes figurant dans ses conclusions au sujet de la portée du droit d’adhésion, de la dévolution du patrimoine syndical, de la détermination des cotisations syndicales, de l’obtention de l’autorisation de l’employeur en vue de la création d’un syndicat, de l’utilisation du siège social et des conditions établies en ce qui concerne le contenu des statuts.
   • b) Le comité s’attend à ce que toutes les mesures nécessaires soient prises pour assurer le respect, dans la pratique, des principes de la liberté syndicale énoncés dans ses conclusions et faire en sorte que les dispositions régissant la structure des organisations sociales dans un sens plus large ne soient pas indûment étendues aux organisations syndicales et que la procédure d’enregistrement des syndicats ne constitue qu’une simple formalité en droit et dans la pratique.
   • c) Le comité prie en particulier le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour assurer l’adoption de ces directives, notamment en ce qui concerne les règlements régissant l’enregistrement des organisations sociales, en concertation avec les partenaires sociaux concernés, ce qui garantirait une compréhension claire et simple des conditions réglementaires concrètes que les syndicats devront respecter pour être enregistrés, ainsi que des critères spécifiques que les tribunaux devront appliquer lorsqu’ils détermineront si les conditions ont été respectées. Le comité prie instamment le gouvernement de le tenir informé de tout fait nouveau à cet égard.