Rapport définitif - Rapport No. 362, Novembre 2011

Cas no 2805 (Allemagne) - Date de la plainte: 09-AVR. -10 - Clos

174. La plainte figure dans des communications de la Freie Arbeiterinnen – und Arbeiter-Union (FAU) en date des 9 avril, 16 juin et 21 août 2010.

1. 174. La plainte figure dans des communications de la Freie Arbeiterinnen – und Arbeiter-Union (FAU) en date des 9 avril, 16 juin et 21 août 2010.
2. 175. Le gouvernement a répondu à ces allégations dans une communication en date du 11 octobre 2010.
3. 176. L’Allemagne a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. A Allégations de l’organisation plaignante

1. 177. Dans ses communications des 9 avril, 16 juin et 21 août 2010, l’organisation plaignante allègue qu’un tribunal local a rendu à tort une ordonnance refusant de lui reconnaître le statut de syndicat, entravant ainsi ses tentatives de conclure une convention collective avec l’employeur dans le cadre d’un conflit du travail et facilitant la demande de ce dernier tendant à ce que l’organisation plaignante paie une amende pour sa violation présumée de l’ordonnance.
2. 178. D’après l’organisation plaignante, la FAU est un syndicat de base allemand et elle représente la section allemande de l’Association internationale des travailleurs (AIT).
3. 179. L’organisation plaignante indique que, dans le cadre d’un conflit du travail entre sa section de Berlin (ASy-Berlin) et un cinéma local à propos d’une convention collective, la première s’est vu refuser par un tribunal local le droit à la négociation collective et à d’autres mesures en lien avec la négociation collective, ainsi que le droit de se désigner comme syndicat (Gewerkschaft) ou syndicat de base (Basisgewerkschaft).
4. 180. L’organisation plaignante indique également que la direction du cinéma local a demandé par la suite qu’une amende «conséquente» (jusqu’à 250 000 euros) ou une peine d’emprisonnement soit infligée à ses représentants légaux pour violation présumée d’une décision de justice. Dans une communication ultérieure en date du 16 juin 2010, l’organisation plaignante confirme que la FAU Berlin a été condamnée à verser une amende de 200 euros pour avoir utilisé le terme «syndicat» dans ses statuts.
5. 181. D’après l’organisation plaignante, ces décisions de justice et l’amende constituent une violation manifeste des conventions nos 87 et 98 ratifiées par l’Allemagne. Comptant assez peu de membres et étant relativement jeune, elle estime que les droits des syndicats minoritaires, tels qu’établis par l’OIT et garantis par des pays comme l’Espagne, l’Italie ou la France, sont violés en Allemagne. Elle fait observer que si la décision de justice ne fait pour l’instant grief qu’à la seule FAU Berlin elle pourrait facilement être appliquée à toute autre section de la FAU ou à de petites organisations similaires à l’occasion d’un conflit du travail.
6. 182. Dans sa communication en date du 21 août 2010, l’organisation plaignante fait savoir que l’ordonnance de référé prise contre la FAU pour lui interdire de se désigner comme syndicat ou syndicat de base a été annulée. Toutefois, elle déclare que cette décision importante ne résout pas le principal problème qui a motivé la plainte. Le tribunal a autorisé la FAU à se désigner comme syndicat car toute décision contraire contreviendrait à la liberté d’expression. Cependant, la FAU n’a toujours pas le droit d’agir comme un syndicat. Par exemple, elle ne peut pas mener des actions de revendication ni accéder au lieu de travail de ses membres.
7. 183. L’organisation plaignante indique que la FAU a le droit de demander au tribunal un jugement déclaratif sur sa capacité de conclure des conventions collectives (Tariffähigkeit) – et donc sur son statut de syndicat. Toutefois, d’après elle, cette procédure viole les conventions nos 87 et 98 pour les raisons suivantes:
   • i) cette procédure est susceptible de durer longtemps (jusqu’à deux ans) et implique des coûts qui vont bien au-delà d’un simple enregistrement officiel; par conséquent, la FAU est, d’après l’organisation plaignante, désavantagée de manière disproportionnée;
   • ii) conditionner l’obtention du statut de syndicat au fait d’avoir la capacité de conclure des conventions collectives contrevient aux dispositions de l’OIT visant à protéger le syndicalisme minoritaire.
8. 184. L’organisation plaignante estime que, alors que les conventions de l’OIT permettent aux Etats d’adopter des lois pour réglementer la négociation collective, l’Allemagne va beaucoup trop loin, puisqu’il n’existe pas de distinction juridique entre la négociation collective au niveau de l’entreprise et la négociation collective au niveau régional: le nombre de membres requis pour qu’un syndicat puisse être reconnu comme capable de conclure des conventions collectives correspond à l’échelon régional. De l’avis de l’organisation plaignante, cela constitue une violation des conventions de l’OIT, et c’est pour cette raison que la FAU n’a pas pu participer à la négociation collective et s’est vu refuser tous les autres droits syndicaux.
9. 185. L’organisation plaignante insiste par ailleurs sur le fait qu’elle n’est pas la seule à être confrontée au problème: d’autres syndicats l’ont été par le passé (par exemple le GDL). Enfin, elle fait observer que l’adoption d’un projet de loi actuellement en cours d’examen en Allemagne risque d’aboutir à une restriction ou à l’interdiction du droit de grève dans la mesure où le texte prohibe la coexistence de plusieurs conventions collectives au sein d’une même entreprise (Tarifpluralität), ce qui n’avait été que récemment autorisé par le Tribunal du travail fédéral.

B. Réponse du gouvernement

1. 186. Dans sa communication en date du 11 octobre 2010, le gouvernement déclare que la plainte est dénuée de fondement et qu’il n’y a pas eu violation des conventions nos 87 et 98 de l’OIT.
2. 187. Le gouvernement croit comprendre que la FAU critique: i) la nécessité pour un syndicat d’avoir la capacité de conclure des conventions collectives (Tariffähigkeit) pour être reconnu comme un syndicat ayant le droit de conclure des conventions collectives et d’organiser une grève; ii) la longueur de la procédure d’obtention d’un jugement déclaratif sur la capacité de conclure des conventions collectives au titre de l’article 97 de la loi sur le tribunal du travail (Arbeitsgerichtsgesetz).
3. 188. En ce qui concerne le premier point, le gouvernement estime que la convention no 87 ne garantit la liberté d’association qu’en termes généraux et ne traite pas directement du lien entre la capacité de conclure des conventions collectives et le fait d’avoir le statut de syndicat. Il indique que la liberté d’association visée dans la convention est garantie dans le système juridique allemand par l’article 9(3) de la Loi fondamentale, qui protège la liberté de constituer une association, d’y adhérer ou de s’en retirer et apporte une garantie institutionnelle au droit d’association. Par conséquent, travailleurs et employeurs ont, sans distinction, le droit de constituer des organisations de leur choix. Aucune autorisation de l’Etat ou d’une administration n’est requise à cet effet. Les travailleurs et les employeurs ont également le droit de s’affilier à l’organisation de leur choix sans autorisation préalable. Les organisations de travailleurs et d’employeurs peuvent sans restriction élaborer leurs statuts et règlements administratifs, élire librement leurs représentants, organiser leur gestion et leur activité et formuler leur programme d’action.
4. 189. De même, le gouvernement estime que la capacité de conclure des conventions collectives et le fait d’avoir le statut de syndicat ne sont pas réglementés par la convention no 98. C’est essentiellement la loi sur les conventions collectives (Tarifvertragsgesetz) qui, en Allemagne, a mis en place le mécanisme de négociation volontaire entre organisations d’employeurs et organisations de travailleurs destiné à déterminer les conditions d’emploi par le biais de conventions collectives, dont il est question dans la convention.
5. 190. Le gouvernement estime qu’il n’est conforme au droit fondamental que constitue la liberté d’association de permettre aux organisations de participer à la négociation collective que si celles-ci sont en mesure d’influer de manière significative, par le biais de conventions collectives, sur les conditions de travail dans les limites du cadre offert par le système juridique. A son avis, il n’est donc pas critiquable de conditionner la capacité des organisations de travailleurs de conclure des conventions collectives au respect de certaines exigences minimales, notamment l’existence d’une structure institutionnelle qui permette à l’organisation de mener à bien sa mission, et la capacité de s’affirmer vis-à-vis des autres partenaires sociaux, ces derniers ne pouvant alors pas rejeter d’emblée les offres de négociation. Il n’est possible de concilier les intérêts par la conclusion d’une convention collective que si une organisation de travailleurs a suffisamment de poids pour que l’employeur soit tenu de négocier et de conclure une convention collective; dans le cas contraire, tout dépend de la bonne volonté de l’employeur.
6. 191. Le gouvernement souligne que, même si une organisation de travailleurs n’a pas encore la capacité de s’affirmer, elle reste une association protégée par le droit fondamental que constitue la liberté d’association. La liberté de constitution et d’activité reste entière. Chaque travailleur est libre de s’affilier à l’association et de contribuer à ce que cette dernière acquière la capacité nécessaire pour s’affirmer.
7. 192. En ce qui concerne le deuxième point, le gouvernement déclare que, dans un Etat social régi par la règle de droit, tel que la République fédérale d’Allemagne, toute personne doit, en cas de conflit, s’adresser à la justice si elle estime que ses droits ont été violés. Cette liberté d’accès n’empêche pas que le recours à la justice ait un prix fixé par voie législative en fonction de la gravité du litige.

C. Conclusions du comité

1. 193. Le comité note que, en l’espèce, l’organisation plaignante allègue qu’un tribunal local a rendu à tort une ordonnance refusant de lui reconnaître le statut de syndicat, entravant ainsi ses tentatives de conclure une convention collective avec l’employeur dans le cadre d’un conflit du travail, et facilitant la demande de ce dernier tendant à ce que l’organisation plaignante paie une amende pour sa violation présumée de l’ordonnance.
2. 194. Le comité note que, d’après l’organisation plaignante, au cours d’un conflit du travail avec un cinéma local à propos d’une convention collective, la FAU Berlin s’est vu refuser par un tribunal local le droit à la négociation collective et à d’autres mesures en lien avec la négociation collective (en particulier le boycott), ainsi que le droit de se désigner comme syndicat (Gewerkschaft). Bien que l’ordonnance de référé lui interdisant de se désigner comme syndicat ait été annulée car elle contrevenait à la liberté d’expression, la FAU Berlin ne peut toujours pas agir comme un syndicat (par exemple négociation collective, action de revendication ou accès au lieu de travail de ses membres); sur la base des informations disponibles, le comité note que, faute d’avoir le statut de syndicat, la FAU Berlin n’a pas le droit de participer aux réunions du comité d’entreprise. Il prend note en outre de l’information de l’organisation plaignante selon laquelle la FAU Berlin a le droit de demander en justice un jugement déclaratif sur sa capacité de conclure des conventions collectives (Tariffähigkeit) – et donc sur son statut de syndicat; toutefois, cette procédure serait longue (jusqu’à deux ans) et coûteuse en ce qu’elle irait bien au-delà d’un simple enregistrement officiel. D’après l’organisation plaignante, conditionner l’obtention du statut de syndicat au fait d’avoir la capacité de conclure des conventions collectives contrevient aux principes de l’OIT. En outre, il n’y a pas de distinction juridique entre la négociation collective au niveau de l’entreprise et la négociation collective au niveau régional – ce qui veut dire que le nombre de membres requis pour qu’un syndicat soit reconnu comme capable de conclure des conventions collectives correspond à l’échelon régional. Enfin, l’organisation plaignante fait observer que, s’il était adopté, un projet de loi en cours d’examen rendrait illégale la coexistence de plusieurs conventions collectives au sein d’une même entreprise (Tarifpluralität).
3. 195. Le comité prend note de l’opinion du gouvernement selon laquelle la plainte est dénuée de fondement et qu’il n’y a pas eu violation des conventions nos 87 et 98, dans la mesure où celles-ci ne garantissent la liberté d’association et la négociation collective qu’en termes généraux et ne traitent pas directement du lien entre la capacité de conclure des conventions collectives et le fait d’avoir le statut de syndicat. Il note également que le gouvernement estime qu’il n’est conforme au droit fondamental que constitue la liberté d’association de permettre aux organisations de participer à la négociation collective que si celles-ci sont en mesure d’influer de manière significative, par le biais de conventions collectives, sur les conditions de travail dans les limites du cadre offert par le système juridique. D’après le gouvernement, il n’est donc pas critiquable de conditionner la capacité des organisations de travailleurs de conclure des conventions collectives au respect de certaines exigences minimales, notamment l’existence d’une structure institutionnelle permettant à l’organisation de mener à bien sa mission, et la capacité de s’affirmer vis-à-vis des autres partenaires sociaux, ces derniers ne pouvant alors pas rejeter d’emblée les offres de négociation. Il n’est possible de concilier les intérêts par la conclusion d’une convention collective que si une organisation de travailleurs a suffisamment de poids pour que l’employeur soit tenu de négocier et de conclure une convention collective; dans le cas contraire, tout dépend de la bonne volonté de l’employeur.
4. 196. Le comité fait observer que le présent cas porte essentiellement sur la reconnaissance juridique du statut de syndicat ayant la capacité de conclure des conventions collectives et sur les conséquences négatives du refus d’une telle reconnaissance.
5. 197. A cet égard, le comité a toujours considéré qu’il n’est pas nécessairement incompatible avec l’article 3 de la convention no 87 (selon lequel les organisations de travailleurs et d’employeurs ont le droit d’organiser leur gestion et leur activité et de formuler leur programme d’action sans ingérence des autorités publiques) de désigner le syndicat le plus représentatif comme agent de négociation exclusif. Néanmoins, le comité a fait observer à plusieurs reprises que, là où selon les systèmes en vigueur le syndicat le plus représentatif jouit de droits préférentiels ou exclusifs de négociation, il importe que ce syndicat soit déterminé d’après des critères objectifs et fixés d’avance, afin d’éviter toutes possibilités de partialité ou d’abus. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 962.]
6. 198. Dans ce contexte, le comité note, sur la base d’une jurisprudence bien établie en la matière (confirmée la dernière fois par le Tribunal fédéral du travail dans sa décision du 28 mars 2006) qu’une association de travailleurs, pour avoir le statut de syndicat (Gewerkschaft), doit remplir les conditions minimales ci-après pour obtenir la capacité de conclure des conventions collectives: i) avoir pour objectif, conformément à ses statuts, de défendre les intérêts de ses membres en leur qualité d’employés; ii) être disposée à conclure des conventions collectives; iii) être constituée librement, ne pas avoir d’«adversaires» et être indépendante; iv) être organisée à un niveau supérieur au lieu de travail; v) se considérer comme liée par la législation en vigueur sur la négociation collective; vi) pouvoir s’acquitter de ses obligations en qualité de partenaire de la négociation de manière effective, ce qui suppose une certaine capacité de s’affirmer vis-à-vis des autres partenaires sociaux, une position de force et une certaine efficacité dans son organisation. Le comité comprend que, selon la jurisprudence, la capacité de conclure des conventions collectives pour le domaine de compétence revendiqué est une et indivisible. A cette fin, il suffit que la capacité de s’affirmer et l’efficacité institutionnelle ne soient pas négligeables dans une partie au moins du domaine de compétence revendiqué. Il n’existe pas de capacité partielle de conclure des conventions collectives, limitée à certaines régions, professions ou secteurs. Il ne suffit pas de s’affirmer et de faire preuve d’efficacité institutionnelle vis-à-vis d’une seule entreprise ou d’un seul employeur. La capacité de s’affirmer et l’efficacité institutionnelle de l’association de travailleurs peuvent être évaluées en fonction du nombre de ses membres, de sa capacité à exercer une pression sur l’employeur grâce au degré de spécialisation de ses membres ou du fait qu’elle a déjà conclu des conventions collectives. Par conséquent, seule une association de travailleurs ayant la capacité de conclure des conventions collectives a le statut de syndicat (Gewerkschaft). Le droit de mener des actions de revendication (grève, boycott, etc.) est inextricablement lié à la capacité de conclure des conventions collectives (Tarifverträge). Toutefois, une association de travailleurs qui n’aurait pas cette capacité reste protégée par l’article 9(3) de la Loi fondamentale consacrant la liberté d’association.
7. 199. En l’espèce, le comité observe que le Tribunal du travail de Berlin et le Tribunal supérieur du travail, dans leurs décisions des 7 octobre 2009 et 16 février 2010, respectivement, se sont prononcés sur la base de critères objectifs et préétablis. Le comité note en particulier que ces instances ont estimé que, dans la mesure où le domaine de compétence de la FAU Berlin mentionné dans ses statuts était la ville de Berlin et où le nombre de ses membres était proche de 100 (soit un degré d’organisation légèrement supérieur à 0 pour cent), la FAU Berlin ne possédait pas les attributs que sont la capacité de s’affirmer et l’efficacité institutionnelle qui étaient nécessaires pour pouvoir conclure des conventions collectives. Bien que le tribunal ait reconnu que, en tant qu’organisation jeune, sa capacité de s’affirmer et son efficacité institutionnelle ne pouvaient être évaluées que pour l’avenir, rien n’indiquait que la FAU Berlin pourrait acquérir dans un proche avenir la capacité de conclure des conventions collectives. Le comité note, sur la base de la décision pertinente, que le fait que la FAU Berlin ait fait preuve récemment d’une capacité non négligeable de s’affirmer vis-à-vis du cinéma local Babylon de Berlin ne suffisait pas à établir sa capacité à conclure des conventions collectives, sachant que cet employeur, avec 30 salariés, ne constituait pas une partie non négligeable du domaine de compétence revendiqué, à savoir la ville de Berlin.
8. 200. Le comité observe par ailleurs que, sur la base d’une jurisprudence bien établie en la matière, lorsqu’on refuse de lui accorder la capacité de conclure des «Tarifverträge» (c’est-à-dire des conventions collectives comportant à la fois des dispositions contractuelles sur les droits et obligations mutuelles des parties et des dispositions normatives ayant un effet direct et obligatoire sur toutes les relations d’emploi couvertes par la convention collective), l’organisation de travailleurs concernée a néanmoins le droit de conclure avec un employeur ou une organisation d’employeurs des accords bénéficiant à des tiers qui n’ont pas d’effet normatif et nécessitent la conclusion d’une convention entre l’employeur et l’employé. Dans ces circonstances, le comité considère que le fait que le tribunal n’ait pas reconnu à l’organisation plaignante, sur la base de critères objectifs et préétablis, le statut de syndicat ayant la capacité de conclure des conventions collectives produisant des effets normatifs n’enfreint pas les principes de la liberté d’association, d’autant que l’organisation plaignante pourrait de nouveau demander la reconnaissance de sa capacité au tribunal si la situation changeait.
9. 201. En ce qui concerne les conséquences négatives du refus de cette reconnaissance et, en particulier, l’allégation selon laquelle l’organisation plaignante ne peut pas agir comme un syndicat, le comité note que, alors que la FAU Berlin ne s’est pas vu accorder par le tribunal le statut officiel de «Gewerkschaft» (syndicat), elle est toutefois, d’après le gouvernement, considérée comme une association protégée par le droit fondamental que constitue la liberté d’association consacrée par l’article 9(3) de la Loi fondamentale allemande, ce qui signifie qu’elle a pu se constituer librement, mais aussi que ses activités sont libres et que tout travailleur a le choix de s’y affilier. Considérant que, quels que soient les termes utilisés au niveau national, la FAU Berlin est une organisation de travailleurs qui tombe sous le coup de la convention no 87, le comité souligne l’importance qu’il attache au fait que les organisations syndicales minoritaires auxquelles sont déniés les droits de négocier collectivement doivent pouvoir mener leur action et avoir au moins le droit de se faire les porte-parole de leurs membres et de les représenter en cas de réclamation individuelle. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 359.] Le comité demande donc au gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour s’assurer que la FAU Berlin peut mener les activités lui permettant de promouvoir et défendre les intérêts de ses membres conformément aux conventions nos 87 et 98, en particulier exprimer publiquement son opinion, accéder au lieu de travail de ses membres et, s’il est représentatif au niveau de l’entreprise concernée, participer aux réunions du comité d’entreprise.
10. 202. Enfin, en ce qui concerne l’information de l’organisation plaignante selon laquelle l’adoption d’un projet de loi en cours d’examen interdirait la coexistence de plusieurs conventions collectives au sein d’une même entreprise (Tarifpluralität), le comité croit savoir que cette initiative est au point mort. Si elle devait être relancée, le comité prie le gouvernement de fournir directement à la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations des informations sur tout fait nouveau à cet égard.

Recommandation du comité

1. 203. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Rappelant les principes et les considérations concernant les droits des syndicats minoritaires rappelés dans ses conclusions, le comité demande au gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour veiller à ce que la FAU Berlin puisse mener les activités lui permettant de promouvoir et défendre les intérêts de ses membres conformément aux conventions nos 87 et 98, en particulier exprimer publiquement son opinion, accéder au lieu de travail des membres du syndicat et, s’il est représentatif au niveau de l’entreprise concernée, participer aux réunions du comité d’entreprise.
   • b) Le comité demande, au cas où l’examen du projet de loi visant à interdire la coexistence de plusieurs conventions collectives au sein d’une même entreprise (Tarifpluralität) reprendrait son cours, que le gouvernement informe directement la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations de tout fait nouveau à cet égard.