Rapport intérimaire - Rapport No. 359, Mars 2011

Cas no 2807 (Iran (République islamique d')) - Date de la plainte: 04-JUIN -10 - En suivi

1. 684. A sa 99e session (juin 2010), la Conférence internationale du Travail a approuvé la proposition de la Commission de vérification des pouvoirs – présentée en vertu de l’article 26 bis, paragraphe 6, du Règlement de la Conférence 1 – visant à renvoyer au Comité de la liberté syndicale les questions soulevées par la Confédération syndicale internationale (CSI) dans sa protestation relative à la désignation de la délégation des travailleurs de la République islamique d’Iran.
2. 685. Les questions soulevées par la CSI figurent dans une communication datée du 3 juin 2010.
3. 686. Le gouvernement a transmis des informations sur ces questions dans deux communications datées des 26 mai et 9 juin 2010 et a présenté des observations complémentaires dans une communication en date du 8 novembre 2010.
4. 687. La République islamique d’Iran n’a ratifié ni la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ni la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l’organisation plaignante et examen du cas par la Commission

1. de vérification des pouvoirs
2. 688. Dans sa communication en date du 3 juin 2010, la CSI a soulevé une protestation concernant la désignation de la délégation des travailleurs de la République islamique d’Iran. Cette protestation ainsi que les informations fournies par le gouvernement dans ses communications en date des 26 mai et 9 juin 2010 ont fait l’objet d’un examen par la Commission de vérification des pouvoirs, examen dont il est rendu compte ci-après:
3. …
4. 55. La commission a été saisie d’une protestation présentée par la Confédération syndicale internationale (CSI) relative à la désignation de la délégation des travailleurs de la République islamique d’Iran. Elle s’étonne de ce que le Coordinating Centre of Workers’ Representatives fasse partie de la délégation, dans la mesure où, avant la 98e session (2009) de la Conférence, elle n’avait pas eu connaissance de l’existence de cette organisation, pas plus qu’elle n’en a entendu parler depuis, jusqu’à ce que des représentants de cette organisation soient accrédités à la présente session de la Conférence. En outre, aucun des groupes indépendants de travailleurs avec lesquels la CSI entretient des relations ne la connaît. Du point de vue de la CSI, la législation ne mentionne pas ce genre de centre; selon le Code du travail, peuvent être établis sur le lieu de travail un Conseil islamique du travail ou une association syndicale; en outre, la législation favorise pleinement la création des Conseils du travail. Le Centre de coordination et de direction des Conseils islamiques du travail est la Workers’ House, l’organisation «officielle» des travailleurs, établie et soutenue par les autorités. Selon la CSI, là où il existe un conseil, aucune autre forme de représentation n’est possible. Les autorités de la Workers’ House allèguent que le pays compte plus de 1 000 Conseils du travail. La CSI soutient que ces conseils ont été institués sous la menace et la contrainte, par des promesses ou des élections forcées ou frauduleuses. En outre, la CSI allègue que les Conseils du travail sont prévus pour contrôler les protestations et les demandes des travailleurs, et comme une alternative gouvernementale visant à entraver les efforts d’organisation des travailleurs. Dans ces conditions, l’existence d’une prétendue nouvelle organisation de travailleurs dont personne n’a entendu parler est surprenante, particulièrement à la lumière du fort mécontentement des travailleurs à l’égard des syndicats organisés par le gouvernement. Considérant la répression exercée contre les nouvelles organisations indépendantes et le cadre juridique qui soutient les Conseils islamiques du travail, la CSI ne croit pas qu’il s’agisse d’une véritable organisation. Elle ajoute que, à sa connaissance, les membres de la délégation à la Conférence ont toujours été désignés par le gouvernement et non par les travailleurs eux-mêmes. Au vu de ce qui précède, la CSI considère que la désignation n’a pas été effectuée en conformité avec les paragraphes 1 et 5 de l’article 3 de la Constitution de l’OIT, et conteste les pouvoirs du Coordinating Centre of Workers’ Representatives.
5. 56. Par ailleurs, la commission a reçu une communication écrite du gouvernement, en date du 26 mai 2010, qui renseigne sur la procédure suivie aux fins de la désignation de la délégation des travailleurs de la République islamique d’Iran à la présente session de la Conférence. Par courrier daté du 30 mars 2010, il a été demandé aux représentants des deux organisations principales de travailleurs de la République islamique d’Iran, à savoir la High Assembly of the Workers’ Representatives (HAWR) et le High Center for Islamic Labour Councils (HCILC), de fournir au ministère du Travail le nom de leurs représentants. Le directeur de la Workers’ House a été invité à la réunion qui s’est tenue le 12 avril au Département des affaires internationales du ministère du Travail et des Affaires sociales, afin d’examiner la manière dont les délégués des travailleurs seraient désignés à la Conférence. Le secrétaire général de la Workers’ Fraction of the Islamic Consultative Assembly, M. Alirez Mahjoub, a été invité à faire partie de la délégation, mais celui-ci a décliné l’invitation. La HAWR et le HCILC ont organisé une réunion le 5 mai 2010 et se sont accordés sur un système de rotation entre le délégué et le délégué suppléant à la Conférence. Etant donné que, lors de la 98e session (2009) de la Conférence, le délégué des travailleurs provenait du HCILC, il serait cette année issu des rangs de la HAWR. Les organisations sont en outre convenues de coopérer et d’adopter des positions communes.
6. 57. Dans une communication écrite adressée à la commission en réponse à sa demande, M. Tavakol Habibzadeh, vice-ministre des Relations internationales et de l’Emploi à l’étranger, déclare que les organisations de travailleurs ont pu élire librement leurs représentants dans le cadre de consultations organisées dans un climat de bonne volonté et discrétion; il en a été ainsi pour les deux organisations représentatives de travailleurs, à savoir l’Islamic Labour Council (ILC) et le Coordinating Centre of Workers’ Representatives (CCR). Le gouvernement a veillé à ce que les délégations des travailleurs à la Conférence comme au sein d’autres instances incluent des représentants des travailleurs issus de différents secteurs industriels, comme des syndicats membres d’organisations de travailleurs les plus représentatives du pays. Le gouvernement soutient que la présence du CCR, établi conformément au paragraphe 4 de l’article 131 du chapitre 6 du Code du travail iranien, était nécessaire au regard de l’importance du secteur informel et de nombreux lieux de travail comptant moins de dix travailleurs. Le CCR a été créé dans un premier temps par une directive gouvernementale du 4 mars 1993 et comptait à cette époque quelque 3 406 postes de travail, ce qui en faisait l’organisation la plus importante de travailleurs. La législation nationale interdit la formation de plus d’une organisation représentative de travailleurs par province. Le CCR a été autorisé à négocier des accords collectifs dans chaque province conformément au Code du travail. La création du Conseil supérieur du CCR a énormément contribué au respect du tripartisme et du dialogue social en République islamique d’Iran, en particulier dans le secteur informel et les zones rurales. Selon des statistiques fiables, le CCR et l’ILC font partie des organisations les plus représentatives de travailleurs du pays. Elles ont passé un accord pour assurer la rotation entre le délégué titulaire et le délégué suppléant. Le gouvernement a proposé des amendements au chapitre 6 du Code du travail afin de créer un environnement favorable à la promotion des activités syndicales et la prolifération des syndicats. Le gouvernement réaffirme son engagement à mettre en œuvre la convention no 87 et, à cette fin, déclare accueillir favorablement toute assistance technique que le Bureau pourrait lui apporter.
7. 58. La commission regrette avoir reçu la communication écrite du gouvernement quarante-cinq heures après le délai fixé, ce qui l’empêche de procéder à un examen exhaustif de la protestation dont elle est saisie.
8. 59. D’une manière générale, la commission est d’avis que les questions soulevées vont au-delà de celles qui concernent exclusivement la désignation de la délégation des travailleurs, et le Comité de la liberté syndicale pourrait les examiner de manière plus appropriée. Ainsi, il découle de la réponse du gouvernement que la loi interdit la constitution de plus d’une organisation représentative dans chaque province. La commission émet aussi des doutes sur l’authenticité du CCR en tant qu’organisation de travailleurs. Elle note, d’après la communication du gouvernement, que le CCR est notamment chargé de veiller à la bonne application des dispositions du Code du travail et qu’il compte des inspecteurs dans chaque province, ce qui semble indiquer que le CCR exerce des fonctions d’administration publique.
9. 60. La commission rappelle que l’article 3, paragraphe 5, de la Constitution requiert la consultation et l’accord des organisations de travailleurs les plus représentatives. Cette condition ne peut être remplie que si les organisations consultées sont de véritables organisations de travailleurs, qui agissent librement et en toute indépendance du gouvernement. Au vu des informations ci-dessus, la commission s’interroge sur le respect de cette condition dans le présent cas.
10. 61. La commission à l’unanimité considère que la protestation dont elle est saisie soulève des questions qui peuvent relever d’une violation des principes de la liberté syndicale qui n’a pas encore été examinée par le Comité de la liberté syndicale du Conseil d’administration. Elle recommande à la Conférence de proposer le renvoi au comité en vertu de l’article 26 bis, paragraphe 6, du Règlement de la Conférence.
11. …
12. 147. La Commission de vérification des pouvoirs adopte le présent rapport à l’unanimité. Il est soumis à la Conférence afin que celle-ci en prenne acte et adopte les propositions contenues aux paragraphes 10, 61 et 75.
13. Genève, le 15 juin 2010 2
14. 689. Le rapport et les propositions de la Commission de vérification des pouvoirs ont été adoptés à l’unanimité par la Conférence internationale du Travail 3.
15. B. Observations complémentaires du gouvernement
16. 690. Dans sa communication en date du 5 novembre 2010, le gouvernement répond aux questions soulevées par la Commission de vérification des pouvoirs. Il fait savoir que l’article 131, remarque 4, du Code du travail de 1990 accorde une large place au principe du pluralisme et dispose que, selon leurs propres intérêts et préférences, les travailleurs peuvent être représentés de trois manières différentes: par un Conseil islamique du travail, par un syndicat ou par des délégués 4. Il fait également savoir que, conformément au Code du travail, les travailleurs peuvent constituer leur propre syndicat en toute liberté et que les représentants des travailleurs sont désignés démocratiquement lors d’élections directes. Renvoyant à l’article 136 dudit code, le gouvernement indique que tous les représentants des travailleurs auprès de l’OIT des juridictions de première instance, des conseils chargés du règlement des différends et autres organismes, sont élus librement par les organisations de travailleurs les plus représentatives ou par les représentants des travailleurs. Le gouvernement déclare que, contrairement à ce qu’affirme la CSI, les délégués des travailleurs à la session de 2010 de la Conférence ont été élus conformément aux règles et règlements nationaux et aux normes de l’OIT, en tenant compte des observations formulées par la Commission de vérification des pouvoirs quant à la nécessité de faire participer les organisations de travailleurs les plus représentatives. Le gouvernement fait savoir en outre que la même procédure avait été suivie pour élire les délégués présents à la session de 2009 de la Conférence, sans qu’aucune objection ne soit soulevée au sujet de leurs pouvoirs.
17. 691. Le gouvernement explique que les délégués des travailleurs ont été désignés à l’issue d’une procédure de droit coutumier établie de longue date, mais peu utilisée aujourd’hui. L’élection de chacun des six délégués des travailleurs a eu lieu comme suit, en quatre tours dont les instances compétentes ont pris acte: 1) élection sur le lieu de travail, en présence et avec la participation de la majorité des travailleurs de l’unité en question; 2) élection au niveau provincial, en présence et avec la participation de la majorité des représentants des travailleurs des différents lieux de travail de la région; 3) élection des membres de la Confederation of Trade Unions (sic), en présence et avec la participation de la majorité des syndicats, dans les provinces du pays; 4) élection des représentants parmi les membres des comités directeurs des Confederations of Workers’ Trade Union (sic), en présence et avec la participation de la majorité d’entre eux. Le gouvernement souligne que les délégués des travailleurs dont la CSI a contesté les pouvoirs avaient été élus démocratiquement par les membres de la High Assembly of the Workers’ Representatives (HAWR) et avaient reçu leur lettre d’accréditation. Les délégués des travailleurs à la Conférence ont rencontré plusieurs membres de la CSI et fonctionnaires du BIT. Le gouvernement indique de plus qu’il les reconnaît en tant que partenaires sociaux.
18. 692. Le gouvernement précise que la HAWR a été créée et enregistrée le 16 août 2008, conformément à l’article 131 du Code du travail, à l’issue d’une élection libre et indépendante à laquelle participaient les membres du comité fondateur et ceux du comité directeur de l’Assembly of Worker Representatives (sic) de différentes provinces du pays. Les onze membres du comité directeur (six représentants des secteurs d’activité et cinq représentants des corporations) et leurs cinq suppléants (trois représentant les secteurs d’activité et deux représentant les corporations), ainsi que deux inspecteurs et leurs deux suppléants ont été élus. Les dirigeants de l’organisation remplissent un mandat de quatre ans. La HAWR a sa propre constitution, subdivisée en quatre chapitres, 41 articles et 53 remarques, et représente 3 600 professions et lieux de travail. Ses dirigeants participent aux activités d’institutions telles que le Conseil suprême du travail, le Conseil suprême de l’emploi, le Conseil suprême de la sécurité sociale, le Conseil suprême de la protection technique, de nombreux comités de protection sociale, etc. Sur les 30 provinces du pays, 22 ont enregistré un comité directeur des représentants des travailleurs, et plus de 80 élections provinciales ont eu lieu.
19. 693. Suite à la création de la HAWR, les conseils islamiques des travailleurs (sic) ont été dissous et la Workers’ House n’a plus représenté les travailleurs ni eu le statut de syndicat. Le gouvernement explique que la Workers’ House menait des activités d’ordre à la fois politique et syndicale et que l’OIT lui avait recommandé précédemment de distinguer ces activités et de renforcer le pluralisme syndical. Il déclare en outre avoir toujours favorisé la liberté et l’indépendance des syndicats de travailleurs et d’employeurs. De plus, leurs dirigeants et représentants ayant acquis un certain bagage théorique et intellectuel, la tendance au sein de ces organisations est actuellement à la réforme. Aussi les travailleurs ont-ils décidé de dissoudre la Workers’ House pour créer, à la place, des assemblées générales (sic) provinciales et nationales.
20. 694. Le gouvernement se félicite d’avoir réussi, avec la collaboration des partenaires sociaux, à créer les conditions permettant aux travailleurs de développer leurs activités syndicales. En l’espace d’une année, 1 000 conseils des travailleurs ont été créés et enregistrés. En outre, entre 2005 et 2009, le nombre d’associations de travailleurs est passé de 2 958 à 4 990 (soit une augmentation de 69 pour cent). Le gouvernement exprime son respect pour le principe de pluralisme des associations de travailleurs par profession et secteur d’activité. Par ailleurs, en invitant les représentants des travailleurs à prendre part à la révision du Code du travail, il cherche à renforcer le dialogue social et à accroître le nombre de conventions collectives.
21. 695. Le gouvernement indique que toutes les associations de travailleurs et d’employeurs existantes sont autonomes, puisqu’elles ont été constituées à la suite d’élections libres et indépendantes. Il se considère toutefois en droit d’établir un système d’enregistrement de ces associations. C’est le ministère du Travail et des Affaires sociales qui est chargé d’enregistrer les organisations de travailleurs et d’employeurs. Le caractère obligatoire de cet enregistrement ne remet pas pour autant en cause l’indépendance des syndicats.
22. 696. Le gouvernement réitère que les responsables des comités directeurs des syndicats de travailleurs les plus représentatifs au niveau national ont été invités, par un courrier en date du 30 mars 2010, à élire leurs représentants puis à en donner les noms au ministère du Travail, de sorte que ce dernier puisse les communiquer à l’OIT. D’après les procès-verbaux établis conjointement par les dirigeants du High Center for Islamic Labour Councils (HCILC) et celui de la HAWR, les noms des six délégués ont été reçus le 5 mai 2010. Ils ont alors été soumis à la Commission de vérification des pouvoirs. Aucun délégué de la Workers’ House n’a été élu, étant donné que cette organisation n’est pas un syndicat. Cependant, nonobstant la décision prise de façon libre et indépendante par les travailleurs, M. Mohammad Hamzei, directeur de l’Unité chargée des affaires internationales au sein de la Workers’ House, a assisté à la session de la Commission de l’application des normes de la Conférence.
23. 697. Le gouvernement fait savoir qu’il est prêt à collaborer pleinement avec l’OIT aux niveaux technique et professionnel.

C. Conclusions du comité

1. 698. Le comité note que le présent cas lui a été soumis par la Conférence internationale du Travail sur proposition de la Commission de vérification des pouvoirs – présentée en vertu de l’article 26 bis, paragraphe 6, du Règlement de la Conférence – visant à renvoyer au Comité de la liberté syndicale les questions soulevées par la Confédération syndicale internationale (CSI) dans sa protestation relative à la désignation de la délégation des travailleurs de la République islamique d’Iran. Le comité note que la Commission de vérification des pouvoirs a estimé que la protestation soulevait des questions allant au-delà de la seule désignation de la délégation des travailleurs participant à la Conférence. La Commission de vérification des pouvoirs avait en particulier fait observer qu’il ne semblait pas possible, au regard de la législation nationale, de constituer plus d’une organisation de représentants des travailleurs dans chaque province et s’était également demandé si le Coordinating Center of Workers’ Representatives (CCR) pouvait être considéré comme une véritable organisation de travailleurs.
2. 699. Tout en rappelant que la question de représentation à la Conférence internationale du Travail relève de la compétence de la Commission de vérification des pouvoirs de la Conférence [voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 6 et 14], le comité procédera à un examen de ce cas compte tenu de l’article 26 bis, paragraphe 6, du Règlement de la Conférence internationale du Travail et de sa compétence à connaître des questions de liberté syndicale soulevées par la Commission de vérification des pouvoirs.
3. 700. S’agissant de la question qui lui a été transmise au sujet du pluralisme syndical, le comité prend note des observations fournies par le gouvernement, qui ont trait, notamment, à l’article 131 du Code du travail. Le comité rappelle à cet égard que la remarque 4 dudit article prévoit que: «Les travailleurs d’une unité quelconque peuvent instituer soit un Conseil islamique du travail, soit une association corporative, soit désigner leurs représentants.» Tout en notant que le gouvernement déclare respecter le pluralisme syndical, le comité rappelle qu’il a eu plusieurs fois l’occasion d’examiner la situation de monopole syndical prévue par l’article 131 du Code du travail et a conclu que ce monopole consacré par la législation en vigueur semblait être à l’origine des problèmes rencontrés dans le pays en matière de liberté syndicale. [Voir cas nos 2508 et 2567.] Le comité rappelle également que, s’agissant du cas no 2508, le gouvernement avait reconnu que le cadre juridique en vigueur ne permettait pas la coexistence d’un Conseil islamique du travail et d’un syndicat dans une même entreprise et fait part de son intention d’amender le Code du travail pour remédier à cette situation. [Voir 346e rapport du Comité de la liberté syndicale, cas no 2508, paragr. 1190.] Alors que, dans un rapport ultérieur, le comité a pris note avec intérêt des projets d’amendements au Code du travail [voir 354e rapport, cas nos 2508 et 2567, paragr. 912 et 946, respectivement], il semblerait que la disposition susmentionnée n’ait toujours pas été modifiée.
4. 701. Le comité note avec préoccupation que les nouvelles questions soulevées dans ce cas ont trait à la représentation effective des travailleurs par le CCR et la HAWR. Le comité note à cet effet que la Commission de vérification des pouvoirs avait émis des doutes sur la nature du CCR en tant que véritable organisation de travailleurs et avait aussi noté que le CCR semblait exercer des fonctions d’administration publique. Le comité rappelle que le principe de pluralisme syndical – que le gouvernement iranien a été appelé à promouvoir en droit et en pratique à de nombreuses reprises – repose sur le droit des travailleurs de se réunir et de constituer, de manière indépendante, les organisations de leur choix, organisations dont la structure doit permettre à leurs membres d’élire leurs propres dirigeants, d’élaborer et d’adopter leurs propres statuts, d’organiser leur administration et leurs activités et de formuler leur programme, sans ingérence de la part des autorités publiques, en vue de défendre les intérêts des travailleurs. Etant donné que l’article 131 du Code du travail est toujours en vigueur, il semblerait que ce droit ait une fois encore été usurpé par une autre structure – à savoir le CCR et la HAWR.
5. 702. En outre, le comité souhaite rappeler qu’il s’est dit préoccupé au sujet du cadre juridique utilisé par le gouvernement pour superviser les élections syndicales. Il rappelle en particulier qu’il a déjà pris note avec regret de l’information communiquée par le gouvernement selon laquelle, tant que les amendements n’ont pas été adoptés par le Parlement, il est tenu d’appliquer de manière systématique les dispositions prévoyant un droit de regard des autorités publiques sur les élections des organisations – à savoir l’article 131 du Code du travail et l’article 19 des règles et procédures du Conseil des ministres relatives à l’organisation, aux fonctions, au champ d’action et aux responsabilités des syndicats. [Voir 354e rapport, cas no 2567, paragr. 943.]
6. 703. Le comité est sérieusement préoccupé par l’absence apparente de représentants des organisations de travailleurs, désignés dans le plein respect de la liberté syndicale, parmi la délégation officielle présente à la Conférence internationale du Travail. Il observe par ailleurs que les amendements proposés, transmis dans le cadre du cas no 2567 examiné dans l’introduction du rapport du comité, semblent maintenir un choix restrictif entre la possibilité d’être représentés soit par une organisation de travailleurs, soit par un délégué des travailleurs. Ainsi, il semble que les travailleurs sur les lieux de travail qui sont maintenant représentés par des représentants des travailleurs ne seraient pas en mesure de constituer des organisations de travailleurs de leur choix soit maintenant, soit à la suite de l’amendement proposé. Il considère de ce fait que le gouvernement doit d’urgence prendre toutes les mesures nécessaires pour modifier sans tarder la législation du travail de manière à ce qu’elle soit pleinement conforme aux principes de la liberté syndicale, en veillant à ce que les travailleurs puissent se rassembler librement – sans considération de l’existence de représentants élus des travailleurs ou de Conseils islamiques du travail – et sans ingérence de sa part, pour constituer les organisations de leur choix. Il prie le gouvernement de communiquer des informations au sujet des mesures prises récemment à cet égard.
7. 704. Le comité prend note que le gouvernement indique être prêt à collaborer pleinement avec l’OIT, aux niveaux technique et professionnel, et il s’attend à ce que celui-ci se prévale de l’assistance technique du Bureau pour toutes les questions de liberté syndicale dont lui-même est saisi.

Recommandation du comité

1. 705. Au vu des conclusions intérimaires qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité prie instamment le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour modifier sans tarder la législation du travail de manière à ce qu’elle soit pleinement conforme aux principes de la liberté syndicale, en veillant à ce que les travailleurs puissent se rassembler librement, sans ingérence de sa part, pour constituer les organisations de leur choix. Il prie le gouvernement de communiquer des informations au sujet des mesures prises récemment à cet égard.
   • b) Le comité s’attend à ce que le gouvernement se prévale de l’assistance technique du Bureau pour toutes les questions de liberté syndicale dont lui-même est saisi.