Rapport intérimaire - Rapport No. 363, Mars 2012

Cas no 2183 (Japon) - Date de la plainte: 15-MARS -02 - Actif

Allégations: Les organisations plaignantes allèguent que la prochaine réforme de la législation du service public, élaborée sans que les organisations de travailleurs n’aient été dûment consultées, aggrave la législation existante sur le service public et maintient les restrictions aux droits syndicaux fondamentaux des fonctionnaires, sans compensation appropriée

1. 816. Le comité a examiné ces cas lors de ses réunions de novembre 2002, juin 2003, mars 2006, juin 2008, juin 2009 et juin 2010, au cours desquelles il a présenté des rapports intérimaires qui ont été approuvés par le Conseil d’administration à ses 285e, 287e, 295e, 302e, 305e et 308e sessions. [Voir 329e rapport, paragr. 567 à 652; 331e rapport, paragr. 516 à 558; 340e rapport, paragr. 925 à 999; 350e rapport, paragr. 1167 à 1221; 354e rapport, paragr. 951 à 992; et 357e rapport, paragr. 709 à 730.]
2. 817. La Confédération japonaise des syndicats (JTUC-RENGO) (cas no 2177) a présenté des informations complémentaires dans une communication en date du 8 septembre 2011. La Confédération nationale des syndicats (ZENROREN) a présenté des informations complémentaires dans une communication en date du 21 septembre 2011.
3. 818. Le gouvernement a présenté ses observations dans des communications en date du 13 mai et du 16 septembre 2011.
4. 819. Le Japon a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Examen antérieur du cas

1. 820. A sa réunion de juin 2010, le comité a fait les recommandations suivantes:
   • a) Le comité se félicite du fait que des discussions tripartites institutionnalisées ont eu lieu, et veut croire qu’elles se poursuivront, dans un esprit de dialogue social et dans le cadre du processus de réforme actuellement en cours, notamment en ce qui concerne l’élaboration du projet d’amendement de la loi nationale de la fonction publique, et le comité institué au sein du ministère des Affaires intérieures et des Communications pour étudier la question des droits syndicaux des sapeurs-pompiers. Le comité réitère fermement de nouveau ses recommandations antérieures à cet égard, soit que le gouvernement doit poursuivre ses efforts pour assurer la promotion d’un véritable dialogue social visant à l’élaboration de mesures efficaces permettant de mettre rapidement en œuvre les principes de la liberté syndicale inscrits dans les conventions nos87 et 98 ratifiées par le Japon, en partie en ce qui concerne les points suivants:
     • i) reconnaître les droits syndicaux fondamentaux aux fonctionnaires;
     • ii) accorder le droit d’organisation aux sapeurs-pompiers et au personnel pénitentiaire;
     • iii) s’assurer que les employés du secteur public qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat ont le droit de négocier collectivement et de conclure des accords collectifs et que les travailleurs dont les droits de négociation peuvent être légitimement restreints bénéficient de procédures compensatoires adéquates;
     • iv) s’assurer que les fonctionnaires qui n’exercent pas d’autorité au nom de l’Etat jouissent du droit de faire grève, conformément aux principes de la liberté syndicale, et que les membres et les représentants des syndicats qui exercent légitimement ce droit ne sont pas passibles de lourdes sanctions civiles ou pénales;
     • v) déterminer la portée des questions négociables dans la fonction publique.
       • Le comité demande au gouvernement de le tenir informé de l’évolution de la situation sur toutes les questions mentionnées ci-dessus.
         • b) Le comité rappelle à nouveau au gouvernement qu’il peut, s’il le souhaite, bénéficier de l’assistance technique du Bureau.
         • c) Le comité porte à l’attention de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations les informations relatives aux aspects législatifs de ce cas.

B. Informations complémentaires fournies par les organisations plaignantes

1. 821. Dans sa communication en date du 8 septembre 2011, la JTUC–RENGO indique que, le 14 décembre 2010, le ministère des Affaires intérieures et des Communications a publié un rapport établi par le Comité sur les droits syndicaux du personnel de lutte contre les incendies, à sa 9e session, laquelle s’était tenue le 3 décembre. D’après ce rapport, la décision finale d’accorder ou non le droit syndical aux sapeurs-pompiers doit être prise par le gouvernement après un examen plus approfondi, mais le comité estime être en mesure de proposer un produit susceptible de contribuer à la conception du système dans le cas où ce droit syndical serait rétabli. La JTUC–RENGO regrette que le rapport n’aille pas jusqu’à affirmer que le personnel de lutte contre les incendies devrait se voir octroyer le droit syndical. Cependant, l’organisation plaignante précise que, le 10 juin 2011, lors d’une réunion à laquelle assistaient le ministre des Affaires intérieures et des Communications et le ministre chargé de la réforme de la fonction publique, le secrétaire en chef du Cabinet a indiqué que la position officielle du gouvernement était «d’octroyer le droit syndical au personnel de lutte contre les incendies» en réponse à la demande de l’organisation plaignante. Rappelant que la question du droit syndical des sapeurs-pompiers est en suspens depuis les années soixante, l’organisation plaignante observe que, même si les mesures prises à ce sujet ont chaque fois représenté un progrès et qu’il convient de le saluer, la législation idoine n’est toujours pas adoptée, pas plus que le droit d’organisation du personnel de lutte contre les incendies n’est inscrit dans les faits.
2. 822. S’agissant du droit de grève des travailleurs de la fonction publique nationale, l’organisation plaignante indique que, le 26 novembre 2010, le gouvernement a institué le Groupe consultatif sur les droits syndicaux fondamentaux (droit de grève) des agents de la fonction publique nationale, en qualité de groupe consultatif privé auprès du ministre chargé de la réforme de la fonction publique. Ce groupe s’est réuni cinq fois et a publié un rapport le 24 décembre 2010. Aux termes de ce rapport, l’une des options possibles serait d’établir le calendrier d’octroi du droit de grève en tenant compte des conditions réelles et des problèmes entourant les négociations entre travailleurs et employeur, tout en sachant qu’il appartient au gouvernement de prendre la décision finale sur l’octroi ou non du droit de grève ainsi que sur d’autres aspects de cette question, tels que les caractéristiques du système qui serait effectivement mis en place. L’organisation plaignante accueille favorablement l’instauration du groupe consultatif, laquelle témoigne d’un changement dans l’attitude des pouvoirs publics qui, pendant trente-huit ans, s’en sont tenus à la décision de la Cour suprême selon laquelle le fait de priver les agents de la fonction publique du droit de grève n’était pas anticonstitutionnel.
3. 823. L’organisation plaignante ajoute que le projet de réforme du système autonome de relations professionnelles a été publié le 24 décembre 2010. Le 5 avril 2011, le Bureau de la promotion de la réforme de la fonction publique a officiellement adopté le «schéma global» de la réforme reposant notamment sur la loi portant réforme de la fonction publique nationale. Le 3 juin 2011, le Cabinet a adopté les quatre projets de loi liés à la réforme de la fonction publique, comme une étape vers la mise en place du système autonome de relations professionnelles, après quoi lesdits projets de loi ont été présentés à la Diète. Bien que le ministère des Affaires intérieures et des Communications ait publié, le 2 juin 2011, sa «Vision générale d’un système de gestion du personnel de la fonction publique locale», aucun projet de loi sur ce thème n’a été rédigé ni présenté. L’organisation plaignante indique que, durant le déroulement de cette série d’événements, des consultations utiles ont eu lieu entre le gouvernement et la JTUC-RENGO, et avec l’Alliance des syndicats des travailleurs des services publics (APU).
4. 824. L’organisation plaignante accueille favorablement la présentation à la Diète des projets de loi de réforme comme constituant une première étape historique vers une ouverture susceptible d’aboutir au rétablissement des travailleurs dans leurs droits fondamentaux. Cependant, rappelant que, pour le moment, les projets de loi de réforme n’ont toujours pas été débattus à la Diète et que les projets de loi relatifs aux agents de la fonction publique locale n’ont pas encore été rédigés, l’organisation plaignante exprime l’espoir que le gouvernement traitera avec sérieux les recommandations formulées par le comité dans le présent cas et agira de bonne foi pour les mettre en œuvre en faisant progresser l’inscription de la discussion des projets de loi de réforme à l’ordre du jour de la Diète et en rédigeant les projets de loi relatifs aux agents de la fonction publique locale dans les meilleurs délais.
5. 825. Dans sa communication du 21 septembre 2011, la ZENROREN prend acte des progrès – aussi limités qu’ils soient – réalisés par le gouvernement s’agissant de l’étude de plusieurs systèmes de relations professionnelles et de l’élaboration des projets de loi nécessaires en vue de leur présentation à la Diète. La ZENROREN considère le changement d’attitude du gouvernement à l’égard du rétablissement des droits syndicaux fondamentaux dans le secteur public comme étant étroitement lié aux recommandations répétées du Comité de la liberté syndicale.
6. 826. Dans le cadre du processus décisionnel du «schéma global» adopté en avril 2011, des réunions de consultation ont bien été organisées entre le gouvernement et la ZENROREN, mais l’organisation plaignante précise qu’elles se sont révélées insatisfaisantes pour la confédération dans la mesure où elles se sont tenues un mois seulement après la publication du plan du gouvernement. En outre, elles ont eu lieu dans la confusion qui a suivi le séisme du Grand Est du Japon, survenu en mars 2011. La ZENROREN déclare avoir exprimé sa déception en avril, à la veille de l’adoption du «schéma global», en raison du peu d’efforts et de bonne foi manifestés par le gouvernement sur plusieurs des points soulevés durant la négociation. La ZENROREN regrette que celui-ci n’ait guère été disposé à prendre les remarques de la confédération en considération. Les quatre projets de loi relatifs au système régissant le personnel de la fonction publique seront donc présentés et adoptés sans aucune des modifications demandées par la ZENROREN. La ZENROREN observe par ailleurs que le débat sur le rétablissement des agents de la fonction publique locale dans leurs droits syndicaux fondamentaux n’a pas progressé depuis les auditions des parties prenantes organisées en avril et mai 2011 par le ministère de l’Administration publique et de l’Intérieur, l’autorité responsable de la gestion du personnel de l’administration locale. A cet égard, la ZENROREN rappelle les points de vue exprimés durant les audiences par ses organisations affiliées (la Fédération japonaise des syndicats des travailleurs préfectoraux et municipaux (JICHIROREN) et le Syndicat japonais des enseignants et personnels de l’éducation (ZENKYO)).
7. 827. S’agissant du droit d’organisation du personnel de lutte contre les incendies, la ZENROREN précise que le rapport, publié en décembre 2010, du comité d’étude travaillant sur ce sujet présentait simplement cinq scénarios possibles, parmi lesquels la reconnaissance du seul droit d’organisation, la reconnaissance de ce droit et de la consultation entre travailleurs et employeurs, la reconnaissance de ce droit et de celui de négocier avec l’employeur (mais pas de celui de conclure un accord collectif), ainsi qu’un scénario visant «une amélioration du système des comités du personnel de lutte contre les incendies plutôt que le rétablissement du droit d’organisation». Du point de vue de la ZENROREN, le gouvernement n’a pas réussi à convaincre les adversaires d’un retour au droit syndical du personnel de lutte contre les incendies et n’a pas encore adopté de position propre à encourager le rétablissement des droits syndicaux fondamentaux en tenant compte des différences entre les sapeurs-pompiers et les policiers, comme l’a conseillé le BIT.

C. Réponse du gouvernement

1. 828. Dans sa communication du 13 mai 2011, le gouvernement déclare qu’en avril 2011 le «schéma global de la réforme reposant notamment sur la loi portant réforme de la fonction publique» a été officiellement adopté par le Bureau de la promotion de la réforme de la fonction publique, bureau dirigé par le Premier ministre et comprenant tous les ministres d’Etat. L’objet des réformes en cours du système de la fonction publique est de parvenir à des services efficients et de haute qualité, qui répondent aux besoins de la population, et de s’adapter ainsi à l’évolution des conditions sociales et économiques. Le «schéma global» est constitué d’un ensemble d’orientations des pouvoirs publics sur des mesures précises et du calendrier de mise en œuvre de toutes les réformes citées dans la loi portant réforme de la fonction publique, qui comprend notamment l’instauration d’un système autonome de relations professionnelles. Le gouvernement déclare que, durant le processus d’élaboration du «schéma global», il a organisé des discussions à différents niveaux avec la JTUC-RENGO/RENGO-PSLC, la ZENROREN et le KOKKOROREN. Le «schéma global» a également pris l’opinion du public en considération, au moyen d’une consultation publique sur le système autonome de relations professionnelles, qui s’est déroulée de décembre 2010 à janvier 2011, soit avant la décision d’avril 2011.
2. 829. Le gouvernement donne de plus amples détails sur les principaux aspects des mesures constituant le système autonome de relations professionnelles dans le «schéma global». Selon le gouvernement, pour susciter la motivation et mobiliser les talents du personnel, et fidéliser et employer au mieux une main-d’œuvre qualifiée, le cadre actuel doit être transformé en un cadre dans lequel, mieux informés, travailleurs et employeur négocieront de façon autonome les conditions de travail et soutiendront la réforme du système de gestion et de rémunération du personnel, en réponse à l’évolution des conditions et aux nouveaux enjeux politiques. En outre, le gouvernement cherche à mettre en place un cadre de fixation des conditions de travail qui permet au personnel de prendre part au processus et exige d’eux qu’ils en partagent la responsabilité. Par ailleurs, ce cadre devrait être transparent et devrait recevoir le soutien du public, ce dernier jugeant d’après la qualité du travail du personnel.
3. 830. Le gouvernement a arrêté sa politique sur l’octroi du droit de conclure des accords collectifs aux travailleurs de la fonction publique nationale du secteur non opérationnel – à l’exclusion des fonctionnaires de police, des gardes-côtes et des fonctionnaires des établissements pénitentiaires ainsi que des vice-ministres administratifs, des directeurs généraux d’organismes et des directeurs généraux des bureaux des ministères – de même que sur le choix des sujets qui devront être gérés au moyen d’une négociation collective, des parties à cette négociation et des procédures à suivre en la matière, et sur la validité des accords collectifs et les procédures de conciliation, de médiation et d’arbitrage de la Commission centrale des relations professionnelles. A cet effet, une «loi sur les relations professionnelles dans la fonction publique nationale» (titre provisoire) doit être adoptée.
4. 831. Le gouvernement précise que ce nouveau texte, qui vise à créer un cadre dans lequel les décisions touchant aux conditions de travail du personnel pourront être prises de façon autonome par le biais de négociations entre travailleurs et employeur, pourvoira aux points suivants:
   • – La loi définira la réponse devant être donnée par les autorités lorsqu’elles reçoivent, de la part d’un syndicat accrédité par la Commission centrale des relations professionnelles, une proposition de négociation collective légale portant sur les conditions de travail du personnel ou sur les relations entre travailleurs et employeur (procédures de négociation collective, par exemple).
   • – Dans les cas où un accord collectif aura été conclu entre un syndicat accrédité et une autorité compétente, cet accord aura force exécutoire. Si certains aspects de cet accord collectif nécessitent l’établissement ou la révision d’une loi ou d’un décret ministériel fixant des conditions de travail, le cabinet sera tenu de soumettre les projets de loi correspondants à la Diète ou de prendre ou réviser les décrets ministériels qui s’imposent.
   • – Les pratiques de travail déloyales, telles qu’un traitement pénalisant du personnel de la part des autorités, le refus de la négociation collective, l’assistance financière de syndicats ou l’ingérence dans leur gestion, sont interdites. Si la Commission centrale des relations professionnelles est saisie d’allégations de pratiques de travail déloyales émanant d’un syndicat accrédité, elle devra se prononcer sur ce cas et, s’il y a lieu, prendre une ordonnance de redressement.
   • – La loi habilitera la Commission centrale des relations professionnelles à mener des procédures de conciliation, de médiation et d’arbitrage auxquelles les syndicats accrédités pourront prendre part. Plus spécifiquement, elle définit l’obligation de lancer une procédure d’arbitrage à la demande des deux parties concernées, à la demande d’une des parties concernées quand aucun règlement n’a été trouvé à un différend dans les deux mois qui suivent le début d’une conciliation ou d’une médiation ou sur décision de la Commission centrale des relations professionnelles au sujet d’un dossier de conciliation ou de médiation en cours.
5. 832. En outre, le gouvernement estime que, pour faire face à l’évolution des conditions sociales et économiques et offrir des services publics efficients et de haute qualité, les fonctions d’administration du personnel correspondantes doivent être centralisées et un Bureau de la fonction publique doit être instauré afin de gérer les fonctions des organismes et les services de l’Etat. A cet effet, une «loi portant établissement d’un Bureau de la fonction publique» doit être adoptée. Le Bureau de la fonction publique sera responsable de l’ensemble du système de gestion et de rémunération du personnel et se chargera des négociations avec les syndicats en qualité d’employeur.
6. 833. Le gouvernement ajoute que, du fait de l’octroi du droit de conclure des accords collectifs et de l’établissement d’une organisation agissant en qualité d’employeur (Bureau de la fonction publique), le Bureau chargé des questions de personnel et ses fonctions de recommandation disparaîtront. Un Comité de l’équité envers le personnel (titre provisoire) doit être établi et placé sous l’autorité du Premier ministre. Agissant en qualité d’organisation tierce, ce comité sera chargé de garantir l’équité dans l’administration du personnel et d’examiner les plaintes de ce dernier et les restrictions qui lui sont imposées en matière d’activités politiques ou commerciales, et de formuler des recommandations d’amélioration de l’administration du personnel à l’intention des ministres concernés. La loi qui régit la fonction publique nationale doit être révisée afin de prendre en compte les mesures relatives au système autonome de relations professionnelles.
7. 834. Dans sa dernière communication, en septembre 2011, le gouvernement indique que, à la suite de l’adoption formelle, le 5 avril 2011, du «schéma global» de la réforme reposant notamment sur la loi portant réforme de la fonction publique, il a préparé quatre projets de loi, qu’il a soumis à la Diète le 3 juin 2011. Il faut noter cependant que les projets de loi n’ont pas été examinés durant la session indiquée et sont reportés à la session suivante. Ces quatre projets de loi de réforme sont les suivants: i) projet d’amendement de la loi qui régit la fonction publique nationale; ii) projet de loi sur les relations professionnelles dans la fonction publique nationale; iii) projet de loi portant établissement du Bureau de la fonction publique; et iv) projet de loi visant à aménager les lois concernées consécutivement à l’entrée en vigueur du projet d’amendement de la loi qui régit la fonction publique nationale. Durant le processus d’élaboration de ces lois, le gouvernement a organisé des discussions à différents niveaux avec la JTUC-RENGO et le RENGO-PSLC. Des discussions ont également eu lieu à plusieurs échelons avec la ZENROREN et le KOKKOROREN. Le gouvernement précise que les diverses opinions exprimées durant ces échanges ont été prises en compte dans les projets de loi de réforme.
8. 835. Le gouvernement donne des informations complètes sur les dispositions pratiques susceptibles d’aider à créer un cadre dans lequel les décisions sur les conditions de travail du personnel peuvent être prises de façon autonome à l’occasion de négociations entre travailleurs et employeur. Ces dispositions portent sur les points suivants: i) l’organisation des syndicats; ii) l’accréditation des syndicats; iii) le système de mise en disponibilité pour les délégués syndicaux à plein temps; iv) la négociation collective; v) les obligations liées à la conclusion d’un accord collectif; vi) l’interdiction et l’examen, entre autres, des pratiques de travail déloyales; vii) la conciliation, la médiation et l’arbitrage par la Commission centrale des relations professionnelles; et viii) la prise d’effet des sentences arbitrales.
9. 836. Sur la question de l’octroi du droit de grève aux agents de la fonction publique nationale, le gouvernement précise qu’une disposition complémentaire du projet de loi sur les relations professionnelles dans la fonction publique nationale prévoit que, «après considération de l’état d’avancement de la mise en application de cette loi, y compris concernant le fonctionnement de la négociation collective et du système de conciliation, de médiation et d’arbitrage, et la prise en compte de l’opinion du public sur la mise en œuvre du système autonome de relations professionnelles, le gouvernement examinera le droit de grève des agents de la fonction publique nationale. Les mesures nécessaires devront ensuite être prises en fonction du résultat de l’examen.»
10. 837. Le gouvernement ajoute qu’un Groupe consultatif sur les droits syndicaux fondamentaux (droit de grève) des agents de la fonction publique nationale – groupe composé d’experts, dont un ayant des liens avec les syndicats – a été créé en novembre 2011 et placé sous l’autorité du ministre chargé de la réforme de la fonction publique. Au sein de ce groupe, sans préjuger des conclusions qui seront tirées, l’examen a porté principalement sur les points suivants: signification du droit de grève au vu du système autonome de relations professionnelles; points à noter à propos de la décision d’octroyer ou non le droit de grève; et points à noter pour agir avec prudence lors de la conception du système effectif applicable aux cas dans lesquels le droit de grève est accordé. Un rapport a été publié en décembre 2010, répertoriant les cas modèles conciliant le droit de grève et le caractère de service public des fonctions assurées et des dossiers gérés par les agents de la fonction publique. En décembre 2010 et janvier 2011, le gouvernement a mené une consultation publique sur les mesures relatives au système autonome de relations professionnelles, en utilisant comme documents de référence le projet de loi sur la réforme de ce système et le rapport du groupe consultatif mentionné précédemment. Cette consultation a permis de collecter 217 commentaires, émanant pour certains de personnes ayant des liens avec les syndicats.
11. 838. En conséquence, le gouvernement a rédigé le «schéma global», en avril 2011, dans lequel la politique était exposée comme suit: «Un examen doit être réalisé au sujet du droit de grève des agents de la fonction publique nationale, en tenant compte des conditions réelles de la négociation collective dans le cadre du système autonome de relations professionnelles récemment mis en œuvre et de l’opinion du public sur la mise en œuvre de ce système. Les mesures nécessaires seront prises en fonction du résultat de cet examen.» Après un examen juridique approfondi, le gouvernement a institué la disposition ci-dessus dans les projets de loi de réforme.
12. 839. Sur la question des droits fondamentaux des travailleurs de la fonction publique locale, le gouvernement précise que le «schéma global» exige que soit menée sans délai, en prenant conseil auprès des parties concernées, une étude sur les droits syndicaux fondamentaux des agents de la fonction publique locale en service régulier, en se fondant sur les caractéristiques des systèmes applicables à cette catégorie de personnel et en veillant à la cohérence avec les mesures relatives au système de relations professionnelles des agents de la fonction publique nationale. A ce titre, le ministère des Affaires intérieures et des Communications a organisé une «réunion destinée à recueillir les avis des parties concernées sur la question des droits syndicaux fondamentaux des agents de la fonction publique locale». Après considération des opinions exprimées lors de cette réunion et du contenu des projets de loi relatifs aux agents de la fonction publique nationale, le «concept de base du système de relations professionnelles applicable aux agents de la fonction publique locale» a été élaboré, puis publié le 2 juin 2011. Le gouvernement détaille les points clés du contenu du système.
13. 840. Enfin, concernant le droit syndical du personnel de lutte contre les incendies, le gouvernement fournit des informations sur le rapport du comité travaillant sur ce sujet (annexes 3 et 4 de sa communication de mai). Il indique également qu’un autre examen sera effectué ultérieurement, conformément au «concept de base du système de relations professionnelles applicable aux agents de la fonction publique locale» en vue de mener à bien la réforme du système.
14. 841. En conclusion, le gouvernement déclare qu’il met actuellement tout en œuvre pour mener des discussions constructives et faire aboutir la réforme de la fonction publique, en gardant à l’esprit l’idée fondamentale que des échanges de vues sans dissimulation et une concertation avec les organisations compétentes sont indispensables. Le gouvernement continuera en outre à se référer aux recommandations du Comité de la liberté syndicale et à fournir sans délai au BIT des informations pertinentes sur la situation.

D. Conclusions du comité

1. 842. Le comité rappelle que ces plaintes, initialement présentées en mars 2002, concernent la réforme de la fonction publique actuellement en cours au Japon. Le comité note les observations récemment formulées par la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations sur la mise en œuvre des conventions nos 87 et 98, qui portent sur les aspects législatifs de la réforme.
2. 843. S’agissant de la réforme de la fonction publique, le comité note que, selon le dernier examen du cas, effectué en juin 2010, le gouvernement a pris les mesures suivantes pour faire progresser la situation: i) le gouvernement a adopté, le 5 avril 2011, le «schéma global de la réforme reposant notamment sur la loi portant réforme de la fonction publique», schéma constitué d’un ensemble d’orientations des pouvoirs publics sur des mesures précises et du calendrier de mise en œuvre de toutes les réformes citées dans la loi sur la réforme de la fonction publique, qui comprend notamment l’instauration d’un système autonome de relations professionnelles; ii) le gouvernement a élaboré quatre projets de loi de réforme de la fonction publique (les projets de loi de réforme) sur la base de ce schéma global – le projet d’amendement de la loi qui régit la fonction publique nationale, le projet de loi sur les relations professionnelles dans la fonction publique nationale, le projet de loi portant établissement du Bureau de la fonction publique et le projet de loi visant à aménager les lois concernées consécutivement à l’entrée en vigueur du projet d’amendement de la loi qui régit la fonction publique nationale – qui ont tous été soumis à la Diète le 3 juin 2011; et iii) le 2 juin 2011, le ministère des Affaires intérieures et des Communications a publié son concept de base du système de relations professionnelles applicable aux agents de la fonction publique locale.
3. 844. D’après les informations fournies par les organisations plaignantes et le gouvernement, le comité note que, tout au long du processus décrit ci-dessus, le gouvernement a procédé à des consultations à différents niveaux avec les organisations de travailleurs, parmi lesquelles la JTUC-RENGO, le RENGO-PSLC, la ZENROREN et le KOKKOROREN, même si la ZENROREN a exprimé son insatisfaction quant au processus de consultation et à son résultat.
4. 845. Le comité note que, selon le gouvernement, une fois les quatre projets de loi de réforme adoptés par la Diète, un nouveau cadre entrera en vigueur dans la fonction publique, dans lequel les deux parties aux relations professionnelles négocieront et fixeront de façon autonome les conditions de travail et soutiendront la réforme du système de gestion et de rémunération du personnel, en réponse à l’évolution des conditions et aux nouveaux enjeux politiques. Le comité observe en particulier que ce nouveau cadre comprend l’octroi du droit de conclure des accords collectifs aux travailleurs de la fonction publique nationale du secteur non opérationnel, l’établissement d’un Bureau de la fonction publique et la suppression du Bureau chargé des questions de personnel et de ses fonctions de recommandation, le traitement du droit de grève des agents de la fonction publique nationale et les droits syndicaux fondamentaux des travailleurs de la fonction publique locale.
5. 846. Le comité observe également que les projets de loi de réforme n’ont pas été mis en délibération durant la 177e session ordinaire de la Diète, qui s’est terminée en août 2011, mais prend bonne note du fait que le gouvernement a indiqué que ces textes seraient examinés à la prochaine session de l’assemblée.
6. 847. Tout en saluant les efforts déployés par le gouvernement pour procéder à des consultations systématiques des parties intéressées tout au long du processus de réforme, le comité encourage le gouvernement à maintenir des consultations pleines, franches et significatives avec toutes les parties intéressées sur les questions qui restent à traiter. Le comité s’attend à ce que le gouvernement poursuive son action pour mener à son terme la réforme en cours de la fonction publique dans un esprit permanent de dialogue social, de façon à trouver des solutions acceptables par toutes les parties à l’ensemble des problèmes soulevés. Il prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les progrès accomplis dans l’examen de ces projets de loi et sur toute loi connexe adoptée par la Diète.
7. 848. S’agissant du droit de grève des travailleurs de la fonction publique nationale, le comité note que, le 26 novembre 2010, le gouvernement a institué le Groupe consultatif sur les droits syndicaux fondamentaux (droit de grève) des agents de la fonction publique nationale, en qualité de groupe consultatif privé auprès du ministre chargé de la réforme de la fonction publique. Ce groupe s’est réuni à plusieurs reprises et a publié un rapport le 24 décembre 2010. Aux termes de ce rapport, l’une des options possibles serait d’établir le calendrier d’octroi du droit de grève, en tenant compte des conditions réelles et des problèmes entourant les négociations entre travailleurs et employeur, tout en sachant qu’il appartient au gouvernement de prendre la décision finale sur l’octroi ou non du droit de grève ainsi que sur d’autres aspects de cette question, tels que les caractéristiques du système qui serait effectivement mis en place. Le comité observe que la JTUC-RENGO a accueilli favorablement la création du Groupe consultatif, laquelle témoigne d’un changement dans l’attitude du gouvernement sur le sujet.
8. 849. Concernant les commentaires qu’il a formulés de longue date sur la nécessité de reconnaître le droit d’organisation du personnel de lutte contre les incendies, le comité note que le gouvernement a indiqué qu’un autre examen serait effectué ultérieurement, conformément au «concept de base du système de relations professionnelles applicable aux agents de la fonction publique locale» en vue de mener à bien la réforme du système. Le comité note également que la JTUC-RENGO et la ZENROREN ont indiqué que le ministère des Affaires intérieures et des Communications avait publié en décembre 2010 un rapport établi par le Comité sur les droits syndicaux du personnel de lutte contre les incendies. Aux termes de ce rapport, la décision finale sur l’octroi ou non du droit d’organisation aux sapeurs-pompiers doit être prise par le gouvernement après un examen plus approfondi. Le rapport, annexé à la communication du gouvernement, présente en outre des scénarios possibles, parmi lesquels la reconnaissance du seul droit d’organisation, la reconnaissance de ce droit et de la consultation entre travailleurs et employeurs, la reconnaissance de ce droit et de celui de négocier avec l’employeur (mais pas de celui de conclure un accord collectif), ainsi qu’un scénario visant «une amélioration du système des comités du personnel de lutte contre les incendies plutôt que le rétablissement du droit d’organisation». Cependant, le comité note la déception exprimée par la JTUC-RENGO que le rapport n’aille pas jusqu’à affirmer que le personnel de lutte contre les incendies devrait se voir octroyer le droit syndical. Le comité prend acte également du point de vue de la ZENROREN, qui estime que le gouvernement n’a pas réussi à convaincre les adversaires d’un retour au droit syndical du personnel de lutte contre les incendies et n’a pas encore adopté de position propre à encourager le rétablissement des droits syndicaux fondamentaux en tenant compte des différences entre les sapeurs-pompiers et les policiers, comme l’a conseillé le BIT. Enfin, le comité note que, même si elle accueille favorablement le fait que les mesures prises à ce sujet ont chaque fois représenté un progrès, la JTUC-RENGO observe que la législation idoine n’est toujours pas adoptée, pas plus que le droit d’organisation du personnel de lutte contre les incendies n’est inscrit dans les faits.
9. 850. Le comité observe qu’aucune information spécifique n’a été fournie sur la question de l’octroi du droit d’organisation au personnel pénitentiaire. Il souhaite rappeler de nouveau l’importance qu’il attache au droit de tous les travailleurs, y compris le personnel pénitentiaire, à constituer des organisations et à s’affilier à celles de leur choix.
10. 851. Le comité accueille favorablement le maintien des discussions tripartites institutionnalisées sur les différents problèmes soulevés dans le présent cas. Il exprime le ferme espoir que le gouvernement poursuivra son action avec détermination pour mener à son terme la réforme en cours de la fonction publique dans un esprit de dialogue social, de façon à trouver des solutions, acceptables par toutes les parties, visant à élaborer efficacement et sans délai les mesures nécessaires à la mise en œuvre des principes de liberté syndicale inscrits dans les conventions nos 87 et 98, ratifiées par le Japon, en particulier en ce qui concerne les points suivants: i) reconnaître les droits syndicaux fondamentaux aux fonctionnaires; ii) accorder pleinement les droits d’organisation et de négociation collective aux sapeurs-pompiers et au personnel pénitentiaire; iii) s’assurer que les travailleurs du service public qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat ont le droit de négocier collectivement et de conclure des accords collectifs, et que les travailleurs dont les droits de négociation peuvent être légitimement restreints bénéficient de procédures compensatoires adéquates; iv) s’assurer que les travailleurs des services publics qui n’exercent pas d’autorité au nom de l’Etat jouissent du droit de faire grève, conformément aux principes de la liberté syndicale, et que les membres et représentants des syndicats qui exercent légitimement ce droit ne sont pas passibles de lourdes sanctions civiles ou pénales; v) déterminer la portée des questions négociables dans la fonction publique. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé de l’évolution de la situation sur toutes les questions mentionnées ci-dessus.

Recommandation du comité

1. 852. Au vu des conclusions intérimaires qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver la recommandation suivante:
   • Le comité accueille favorablement le maintien des discussions tripartites institutionnalisées sur les différents problèmes soulevés dans le présent cas. Tout en saluant les efforts déployés par le gouvernement pour procéder à des consultations systématiques des parties intéressées tout au long du processus de réforme, le comité encourage le gouvernement à maintenir des consultations pleines, franches et significatives avec toutes les parties intéressées sur les questions qui restent à traiter. Il exprime le ferme espoir que le gouvernement poursuivra son action avec détermination pour mener à son terme la réforme en cours de la fonction publique dans un esprit de dialogue social, de façon à trouver des solutions, acceptables par toutes les parties, visant à élaborer efficacement et sans délai les mesures nécessaires à la mise en œuvre des principes de liberté syndicale inscrits dans les conventions nos 87 et 98, ratifiées par le Japon, en particulier en ce qui concerne les points suivants:
     • i) reconnaître les droits syndicaux fondamentaux aux fonctionnaires;
     • ii) accorder pleinement les droits d’organisation et de négociation collective aux sapeurs-pompiers et au personnel pénitentiaire;
     • iii) s’assurer que les employés du secteur public qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat ont le droit de négocier collectivement et de conclure des accords collectifs et que les travailleurs dont les droits de négociation peuvent être légitimement restreints bénéficient de procédures compensatoires adéquates;
     • iv) s’assurer que les fonctionnaires qui n’exercent pas d’autorité au nom de l’Etat jouissent du droit de faire grève, conformément aux principes de la liberté syndicale, et que les membres et les représentants des syndicats qui exercent légitimement ce droit ne sont pas passibles de lourdes sanctions civiles ou pénales;
     • v) déterminer la portée des questions négociables dans la fonction publique.
   • Le comité demande au gouvernement de le tenir informé de l’évolution de la situation sur toutes les questions mentionnées ci-dessus.