Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 363, Mars 2012

Cas no 2868 (Panama) - Date de la plainte: 06-JUIN -11 - Clos

Allégations: Refus d’enregistrer six syndicats en formation ou de leur octroyer la personnalité juridique, en violation de la législation et de la convention no 87; licenciement de syndicalistes dans deux de ces syndicats

1. 951. La plainte figure dans une communication de la Centrale générale autonome des travailleurs du Panama (CGTP) en date du 6 juin 2011.
2. 952. Le gouvernement a envoyé ses observations dans une communication en date du 12 septembre 2011.
3. 953. Le Panama a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 954. Dans sa communication en date du 6 juin 2011, la Centrale générale autonome des travailleurs du Panama (CGTP) allègue le refus des autorités d’enregistrer les organisations syndicales en formation suivantes ou de leur accorder la personnalité juridique: 1) Union des travailleurs agricoles du quartier de Tortí; 2) Syndicat des travailleurs de l’entreprise «Gaming Properties of Panama Inc.»; 3) Syndicat des travailleurs de l’entreprise «Panama Gaming & Services of Panamá S.A.» et/ou «Cirsa Panamá S.A.»; 4) Syndicat des travailleurs, dockers, vérificateurs et opérateurs des ports de Balboa et Cristóbal; 5) Syndicat des travailleurs des comités de santé; et 6) Syndicat industriel des travailleurs du transport par voies d’eau et connexes du Panama. Selon les allégations, les travailleurs qui avaient signé leur intention de constituer le Syndicat des travailleurs de l’entreprise «Gaming Properties of Panama Inc.» et ceux qui avaient signé leur intention de constituer un Syndicat des travailleurs de l’entreprise «Panama Gaming & Services of Panamá» et/ou «Cirsa Panamá S.A.» ont été licenciés.
2. 955. L’organisation plaignante envoie un exemplaire des décisions administratives et des décisions prises sur la base des recours présentés, et elle souligne que les décisions du ministère du Travail et du Développement social constituaient des violations du Code du travail (dont l’article 354, par exemple, prévoit que des objections ne pourront être formulées à la demande d’enregistrement d’un syndicat que dans les cas où la finalité prévue par la législation n’est pas proposée, où le syndicat a été constitué sans que ne soit respecté le nombre minimum légal des membres fondateurs ou bien si le syndicat ne présente pas la documentation exigée par la loi en bonne et due forme) ainsi que des violations de la convention no 87 de l’OIT.
3. 956. Par ailleurs, l’organisation plaignante allègue que le ministère du Travail a rejeté le cahier de revendications qui lui a été présenté, aux fins de la négociation collective, par le Syndicat unitaire des travailleurs de l’hôtellerie, de la gastronomie et du tourisme à l’adresse de: 1) l’entreprise «Comidas y Bebidas Especializadas Int. S.A.»; et 2) l’entreprise «Cirsa Panamá S.A.» et/ou «Gaming & Services», en dépit du fait que, dans les deux cas, des travailleurs de ces entreprises ont assisté aux audiences de conciliation organisées par le ministère.

B. Réponse du gouvernement

1. 957. Dans sa communication datée du 12 septembre 2011, le gouvernement déclare que la plainte de la Centrale générale autonome des travailleurs du Panama (CGTP) est totalement infondée. Le gouvernement reconnaît toute la valeur du principe de la liberté syndicale en tant que droit fondamental des relations de travail, ainsi que son rôle important dans la consolidation de la démocratie, la gouvernabilité et la paix sociale. A cet égard, les dispositions de ce principe ont été intégrées dans la législation et la pratique nationales; le gouvernement s’efforce par ailleurs de respecter ces dispositions afin que le développement de la liberté syndicale et de la négociation collective soit effectif dans le pays.
2. 958. S’agissant du refus d’octroyer la personnalité juridique au Syndicat des travailleurs agricoles du quartier de Tortí, le gouvernement indique qu’en effet, le 16 novembre 2009, le Département des partenaires sociaux de la Direction générale du travail du ministère du Travail et du Développement social (MITRADEL) a reçu la demande d’enregistrement de la personnalité juridique du syndicat en formation susmentionné, demande qui avait été présentée par M. Carlos Guerra Nieto, en sa qualité de secrétaire général intérimaire. Cette demande n’a pas été approuvée, car l’examen des documents présentés a dévoilé certaines irrégularités qui font obstacle à la procédure ordinaire d’approbation de la personnalité juridique. Parmi ces irrégularités, on peut citer les suivantes:
   • 1) Dans les statuts du syndicat en formation, plus particulièrement dans son article 2, il est dit que ce syndicat est une organisation corporative et il est important de signaler que l’activité agricole comprend un éventail de métiers et professions tels les labours, les semailles, le sulfatage, les moissons, jusqu’à l’ingénierie agronome, et que cette diversité de professions et de tâches est indispensable à l’activité agricole en général.
   • 2) Par ailleurs, les signataires de la demande n’ont pas décrit en détail les spécialités de chacun; ils se sont contentés d’indiquer qu’il s’agissait de travailleurs agricoles, indépendants, non salariés, résidents du quartier de Tortí. Ce fait ne correspond pas aux exigences de la constitution des organisations sociales, en particulier à l’article 342, alinéa 1, du Code du travail, qui prévoit que les syndicats sont: «1. Corporatifs, quand ils sont constitués par des personnes appartenant à une même profession, un même métier, une même spécialité; ...».
3. 959. Le refus d’accorder la personnalité juridique au Syndicat des travailleurs agricoles du quartier de Tortí s’est matérialisé par la décision no DM 306 du 31 décembre 2009; les plaignants ont fait appel par le biais d’un recours en révision.
4. 960. Le recours a donné lieu à la décision no 123 du 13 avril 2010 qui confirme en tous points la décision ministérielle, étant donné que les qualités de ces travailleurs ne sont pas conformes à la définition de l’article 82 du Code du travail selon lequel: «Sont dénommées “travailleurs” toutes les personnes physiques qui s’obligent, par le biais d’un contrat de travail oral ou écrit, individuel ou collectif, exprès ou présumé, à assurer un service ou à exécuter une tâche dans le cadre d’une subordination ou d’une dépendance vis-à-vis d’une personne.»
5. 961. Comme on peut le constater, les plaignants ont sollicité l’enregistrement d’un syndicat constitué par des travailleurs dont les caractéristiques ne reflètent aucun type de relations travailleurs-employeurs conformément à l’article cité plus haut; c’est la raison pour laquelle il a été jugé approprié de confirmer la décision no DM 306 du 31 décembre 2009.
6. 962. S’agissant du refus d’octroyer la personnalité juridique au Syndicat des travailleurs de l’entreprise «Gaming Properties of Panama Inc.» (SINTEGPPI), le gouvernement indique que ce refus a été formalisé par la décision no DM 78 du 5 mars 2010, au motif que le pourcentage minimum des membres du syndicat exigé par l’article 344 du Code du travail n’était pas respecté. Cette décision a fait l’objet d’un recours en révision par l’administration judiciaire aux motifs que le MITRADEL avait appliqué une mesure non conforme aux dispositions de l’article 352 du Code du travail; le syndicat était déjà constitué puisque la demande avait été présentée le 18 janvier 2010 et que la décision no DM 78 de 2010 a été notifiée le 11 mai 2010; le MITRADEL a agi à l’encontre de la liberté syndicale, raison pour laquelle il a reçu des lettres de renonciation de certains membres de l’organisation précitée, qui font savoir par ailleurs que cette situation constitue une ingérence directe des autorités du ministère dans l’exercice de la liberté syndicale; en violation des dispositions de l’article 386 du Code du travail, le MITRADEL n’a pas reconnu que les travailleurs ont présenté une liste de neuf travailleurs adhérents le 2 février 2010.
7. 963. Concernant les revendications du plaignant, le ministère tente de résoudre le litige de la manière suivante:
   • 1) L’assemblée plénière de la Cour suprême de justice, à la suite du recours pour inconstitutionnalité interjeté par M. Sergio González, déclare que les expressions suivantes: «quinze jours calendaires» et «quinze jours», utilisées dans le contexte de la constitution des syndicats, et figurant dans l’article 42 de la loi no 44 de 1995 qui abroge l’article 352 du Code du travail, sont inconstitutionnelles.
   • 2) Mme Eloísa Miller, secrétaire générale intérimaire du syndicat en formation appelé SINTEGPPI, connaissant le terme que la loi stipule pour la présentation d’une demande de personnalité juridique, décide d’approcher le MITRADEL le 11 mai 2010, et elle est alors notifiée de la décision no DM 78 du 5 mars 2010 émanant du ministère conformément aux termes de la loi.
   • 3) Concernant les arguments selon lesquels le MITRADEL a agi au détriment de la liberté syndicale, et en référence aux renonciations présentées par certains membres de l’organisation syndicale en formation, il faut observer que le principe de la liberté syndicale présente deux aspects quant à son contenu essentiel: un aspect individuel positif, selon lequel une personne peut choisir, de par sa volonté propre, d’appartenir à une organisation syndicale, et un aspect individuel négatif, selon lequel une personne a le pouvoir de ne pas s’affilier ou de se désaffilier d’une organisation au moment où elle le juge opportun. C’est en se fondant sur ce principe que le MITRADEL a accepté les renonciations des travailleurs et des travailleuses qui ne souhaitaient plus faire partie de l’organisation syndicale en formation, par respect pour leur autonomie et leur volonté; par conséquent, il ne s’agit pas d’une ingérence, comme l’affirme l’administrateur judiciaire dans les allégations exprimant son désaccord.
   • 4) Quant à l’objection indiquant que le MITRADEL n’a pas fait cas du fait que les travailleurs lui ont transmis une liste d’adhésion de neuf travailleurs, cette déclaration est illogique, car cette liste a été incluse dans le dossier contenant la demande d’enregistrement de la personnalité juridique, et elle figure à la page 76 du dossier. Cette liste a été ajoutée après la demande de personnalité juridique; et ces personnes jouissaient de l’immunité syndicale, privilège qui était également celui des membres fondateurs, et contrairement à ce que prétendent les plaignants dans leur recours.
   • 5) Par conséquent, s’agissant de la vérification évoquée par l’article 352 du Code du travail, cet article fait référence aux cartes d’identité personnelles enregistrées au procès-verbal de l’assemblée constitutive, et non pas aux listes d’adhésion qui sont essentiellement produites après la formalisation de la demande. Ainsi, les cartes d’identité personnelles enregistrées au procès-verbal de la constitution du syndicat ont été vérifiées par rapport aux copies des cartes d’identité personnelles adjointes à la demande, et il est apparu que, du fait de la somme des incohérences issues de cette révision, sans compter la renonciation de cinq membres fondateurs de l’organisation mentionnée, seuls 29 membres signataires du procès-verbal de l’assemblée constitutive répondaient aux conditions prévues par la loi; or ce chiffre ne répond pas aux exigences de l’article 352 du Code du travail en vertu duquel «il convient de vérifier les cartes d’identité personnelles enregistrée au procès-verbal de l’assemblée constitutive d’un nombre d’affiliés correspondant au moins au nombre minimum d’affiliés exigé par l’article 344».
8. 964. Compte tenu de ce qui précède, par la décision no DM 181 2010 du 15 juin 2010 le MITRADEL a estimé opportun de confirmer la décision no DM 78 du 5 mars 2010, car il n’y avait aucune raison de la modifier.
9. 965. Concernant le rejet de la communication de l’intention de constituer un Syndicat des travailleurs dans l’entreprise «Panama Gaming & Services of Panamá S.A.» et/ou «Cirsa Panamá S.A.», le gouvernement indique que, le 27 avril 2011, le Département des partenaires sociaux de la Direction générale du travail du MITRADEL a reçu à 9 h 54 du matin une note signée par un groupe de 31 travailleurs des entreprises «Panama Gaming & Services of Panamá S.A.» et/ou «Cirsa Panamá S.A.» dans laquelle ils font connaître leur volonté de constituer un syndicat d’entreprise, conformément à l’article 385 du Code du travail. Le 31 avril et le 4 mai 2011, ils ont fait parvenir des listes d’adhérents pour qu’elles soient incorporées dans leur première communication.
10. 966. Après que le personnel technique du Département des partenaires sociaux a analysé la communication, il a été estimé qu’elle ne réunissait pas les conditions minima prévues par l’article 385 du Code du travail concernant la disposition suivante:
    • Article 385. Les travailleurs ou leurs représentants qui souhaitent créer un syndicat pourront obtenir l’immunité syndicale en notifiant la Direction régionale ou la Direction générale du travail par écrit de la volonté du groupe de constituer un syndicat; ils ajouteront les noms et les informations générales relatives à chacun de ses membres, ainsi qu’à l’entreprise, l’établissement ou l’affaire dans laquelle ils travaillent...
11. 967. Même si la norme syndicale ne prévoit pas de formalisme concernant la constitution du syndicat, le Code du travail prévoit certains paramètres minima concernant sa présentation, et ce sont ces éléments fondamentaux qui sont vérifiés au moment de procéder à l’enregistrement ou à l’acceptation de la viabilité de la demande des travailleurs.
12. 968. Ainsi la norme est claire et il n’est pas nécessaire d’en faire une interprétation, puisqu’elle prévoit que cette notification doit être accompagnée d’une déclaration des noms et des informations générales relatives à chacun des membres du syndicat; il est entendu que les informations générales relatives à une personne sont ses noms et prénoms, sa carte d’identité personnelle, son adresse, son numéro de téléphone, sa profession, son âge et son état civil notamment; en outre, l’ordonnance juridique prévoit également qu’il faut décrire l’entreprise, l’établissement ou l’affaire dans lequel travaille la personne en question. Par conséquent, à l’examen de la documentation présentée par les travailleurs, il apparaît que les signatures sont accompagnées de la description d’une partie des exigences établies par la législation, et il faut donc compléter les informations générales de chacun des membres. C’est pourquoi la note no 182 DOS.2011 du 10 mai 2011, adressée à M. Abelardo Herrera de la CGTP, indique que la notification présentée au Département des partenaires sociaux ne saurait être enregistrée, compte tenu des lacunes qui viennent d’être décrites.
13. 969. Cependant, une autre communication (note no 186 DOS.2011 du 12 mai 2011) notifie M. Eric A. Batista Ríos de la dévolution de la documentation présentée, au motif qu’elle ne respectait pas les exigences prévues par l’article 385 du Code du travail.
14. 970. Il est important de souligner que, le 12 mai 2011, une réunion a été organisée à la demande du secrétaire général de la CGTP, M. Mariano Mena, pour traiter de cette question. Ont assisté à cette réunion en représentation du MITRADEL M. Hernán García, secrétaire général; Mme Ada Romero, directrice générale du travail; M. Rodrigo A. Gómez Rodríguez, chef du Département des partenaires sociaux; ainsi qu’un groupe de travailleurs qui accompagnaient M. Mena. Pendant la réunion, il a été informé de la position du MITRADEL concernant l’article 385 du Code du travail, et il lui a été expliqué que le problème pourrait être résolu à bref délai si le ministère recevait l’information nécessaire pour pouvoir octroyer à ce nouveau syndicat la protection syndicale évoquée dans la législation. Cependant, ces recommandations n’ont pas été entendues. Il a donc été décidé d’interjeter un recours en amparo des garanties constitutionnelles auprès de la Cour suprême de justice contre la note administrative no 186 DOS.2011 du 12 mai 2011, émanant du chef du Département des partenaires sociaux.
15. 971. S’agissant du refus d’octroyer la personnalité juridique au Syndicat des travailleurs, dockers, vérificateurs et opérateurs des ports de Balboa et Cristóbal (SITEVOP BALCRIS), le gouvernement indique que MM. Ulises Colina et Manuel Arosemena, par une note datée du 14 mai 2009, écrite au nom d’un groupe de travailleurs de l’entreprise «Port Outsourcing Service S.A.», ont fait connaître leur intention de constituer une organisation syndicale. Par la suite, le 18 mai 2009, ils ont présenté officiellement une demande d’enregistrement de la personnalité juridique.
16. 972. Cependant, le chef du Département des partenaires sociaux les a informés, par la note no 124 DOS.2009 du 19 mai 2009, qu’avant cette demande, une autre demande émanant du syndicat de l’entreprise avait déjà été reçue; il y avait donc des obstacles juridiques à la poursuite des formalités, et il a été demandé d’urgence de formuler une nouvelle demande d’organisation sociale de nature industrielle.
17. 973. Comme cela est expliqué ci-dessus, il n’est pas question ici d’empêcher ce groupe de travailleurs de poursuivre les formalités relatives à la création d’un syndicat; mais, pour les raisons déjà mentionnées dans la note précitée, le groupe a été informé qu’il ne peut y avoir dans une même entreprise deux syndicats d’entreprise, conformément à la législation nationale.
18. 974. En dépit de cette communication et de cet obstacle juridique, le groupe des travailleurs a continué de présenter au Département des partenaires sociaux des listes d’adhérents, qui ont été reçues. Par la suite et conformément à la procédure établie par le Code du travail, la Direction générale du travail a pris la décision no 44 DOS.2009 du 1er juin 2009 qui prévoit dans son dispositif que:
    • Article premier: Ordonner à ceux qui souhaitent poursuivre les formalités de demande de la personnalité juridique en faveur du Syndicat des travailleurs de l’entreprise Port Outsourcing Service S.A., de combler les lacunes signalées et, en tout premier lieu, de corriger leur dénomination et la projection de leurs activités de telle manière qu’elles n’empiètent plus sur l’organisation qui avait présenté une demande avant eux.
19. 975. Le 9 juin 2009, M. Ulises Colina a présenté un recours en révision à l’encontre de la décision du 1er juin 2009. Ce groupe de travailleurs a continué de présenter des listes d’adhérents. Cependant, le 8 juillet 2009, MM. Ulises Colina et Manuel Arosemena ont adressé au Département des partenaires sociaux la note datée du 3 juillet 2009, adressée à M. Gavino Omar Rodríguez, dans laquelle ils disent ceci:
    • Par la présente, je vous fais parvenir les corrections demandées conformément à la décision no 44 DOS.2009 relative à la constitution de notre organisation syndicale, qui souhaitait prendre le nom de «Syndicat des travailleurs de l’entreprise Port Outsourcing Service S.A».
20. 976. Dans la note datée du 3 juillet 2009, les intéressés eux-mêmes corrigent la documentation relative à la décision no 44 DOS.2009 du 1er juin 2009, et il a été vérifié qu’il ne s’agit pas d’une nouvelle demande, comme ils le prétendent dans leur recours extraordinaire en amparo de garanties constitutionnelles. Par conséquent, le MITRADEL, pendant cette procédure, a veillé à ce que le droit constitutionnel et juridique des travailleurs soit respecté, ainsi que le processus qu’implique ce type de formalités.
21. 977. Il faut souligner que ces pétitionnaires ont poursuivi les formalités de la demande de la personnalité juridique pour le syndicat d’entreprise, même s’il leur a été communiqué que ce syndicat ne pouvait être un syndicat d’entreprise, mais plutôt un syndicat d’industrie puisque, dès avril 2009, les travailleurs de l’entreprise «Port Outsourcing Service S.A.» avaient présenté une demande antérieure. Par ailleurs et simultanément, ce groupe de travailleurs avait lancé une mise en garde pour inconstitutionnalité contre le Syndicat des travailleurs de l’entreprise «Port Outsourcing Service S.A.», dossier no 562 09, d’où l’impossibilité de poursuivre les formalités avant que l’assemblée plénière de la Cour suprême de justice ne se soit prononcée.
22. 978. Le gouvernement indique que ceci est confirmé par la note no 183 DOS.2010 du 18 mai 2010, libellée par M. Edgar D. Ángelo R., chef du Département des partenaires sociaux, et adressée à Mme Alma L. Cortés Aguilar, ministre du Travail et du Développement social. C’est à cause de cette mise en garde pour inconstitutionnalité que le Département des partenaires sociaux n’a pas poursuivi les formalités, car il attend la décision de la Cour suprême de justice.
23. 979. Au bout d’un certain temps, M. Ulises Colina a présenté la note datée du 21 mars 2011 dans laquelle il écrit ce qui suit:
    • Cette lettre a pour objet de porter à votre attention le fait que les termes prescrits dans les articles 351 et 352 du Code du travail n’ont pas été respectés sans qu’il y ait eu le moindre commentaire concernant la teneur des dispositions de l’article 353 du Code du travail; nous venons donc vous demander de faire respecter les dispositions de l’article 356 du Code du travail et, à cet égard, de bien vouloir émettre un certificat de reconnaissance du Syndicat industriel des travailleurs, dockers, vérificateurs et opérateurs des ports de Balboa et Cristóbal (SITEVOP-BALCRIS), ainsi que de bien vouloir inscrire au registre des organisations le syndicat susmentionné.
24. 980. Cette demande, présentée le 21 mars 2011, résulte précisément du fait que la Cour suprême de justice s’est prononcée, et n’a pas admis la mise en garde pour inconstitutionnalité présentée par le groupe de travailleurs du syndicat qui était alors en formation.
25. 981. Le 14 avril 2011, la décision no DM 75 2011 a été prise et, dans son dispositif, elle rejette la demande de personnalité juridique de l’organisation sociale appelée Syndicat industriel des travailleurs, dockers, vérificateurs et opérateurs des ports de Balboa et Cristóbal (SITEVOP-BALCRIS). Un recours en révision a été introduit contre cette décision, et il en est résulté la décision No DM 88 2011 du 26 avril 2011, qui confirme dans sa totalité la décision ayant fait l’objet du recours.
26. 982. Quant au silence de l’administration qui équivaut à un refus d’accorder la personnalité juridique au Syndicat des travailleurs des comités de santé, le gouvernement fait savoir que, par le biais de la note du 14 juin 2006, un groupe de travailleurs du Comité de la santé du Centre sanitaire de San Isidro avait présenté une communication écrite au MITRADEL concernant leur intention de constituer un syndicat de type industriel, conformément à l’article 385 du Code du travail. Cette communication a été reçue le 19 juin 2006 par le Département des partenaires sociaux. Le 18 juillet 2006, par le biais de la décision no 55 DOS.2006, le directeur général du travail a résolu de restituer aux intéressés leur demande de personnalité juridique pour le Syndicat des travailleurs des comités de santé pour qu’ils puissent y apporter les corrections indiquées dans les quinze jours suivant la notification.
27. 983. Par la suite, le Département des partenaires sociaux a reçu la documentation corrigée et, après analyse, il est apparu que toutes les lacunes qui avaient été signalées n’avaient pas été comblées. Compte tenu de ce qui précède et conformément à l’article 355, numéro 1, du Code du travail, le 11 août 2006, le directeur général du travail a décidé, par la décision no 67 DOS.2006, de rejeter la demande d’octroi de la personnalité juridique du syndicat en formation.
28. 984. A cet égard, le gouvernement cite le dernier paragraphe de la partie motivée de la décision no 67 DOS. 2006 qui indique ce qui suit:
    • Afin d’assurer le respect de la décision précitée (décision no 55 DOS.2006), les cartes d’identité de 40 membres fondateurs de cette organisation ont été vérifiées. Cependant, nous avons constaté que, outre le fait que toutes les lacunes qui avaient été signalées n’ont pas été comblées, les plaignants n’ont jamais donné la preuve de leur qualité de travailleurs dans le secteur de la santé, ce qui était une condition indispensable et obligatoire en vertu des dispositions de l’article 342 du Code du travail, afin d’éviter toute possibilité de contestation découlant de l’admission d’affiliés qui ne réunissent pas les conditions légales.
29. 985. Concernant le refus par le MITRADEL d’accorder la personnalité juridique au Syndicat industriel des travailleurs du transport par voies d’eau et connexes du Panama, le gouvernement indique que, le 13 avril et les 5, 8, 11, 13 et 18 mai 2009, deux notes ont été présentées au Département des partenaires sociaux dans le but de notifier la volonté d’un groupe de travailleurs de l’entreprise «Panama Ports Company S.A.» de constituer un syndicat dans ladite entreprise. S’y ajoutaient des signatures d’adhérents ainsi que leurs numéros de cartes d’identité respectifs. Par la suite, le 25 mai 2009, le Département des partenaires sociaux a reçu des documents contenant la demande formelle et matérielle d’enregistrement du syndicat en formation sous le nom de Syndicat industriel des travailleurs du transport par voies d’eau et connexes du Panama, dont le secrétaire général intérimaire était M. Luis Alberto Zárate.
30. 986. Après analyse de la documentation, le MITRADEL a transmis le dossier au ministère de la Présidence par le biais de la note No DM 490/2009 du 12 juin 2009 pour examen et signature de sa décision; cependant, cette décision n’a pas été signée par la plus haute autorité de l’organe exécutif.
31. 987. Comme cela a été constaté, l’acte est incomplet sur le plan juridique puisque la demande de la personnalité juridique n’a pas reçu l’aval de la plus haute autorité compétente. A cet égard, le MITRADEL, par la décision no DM 256 2010 du 11 août 2010, a décidé de classer l’affaire. M. Luis Alberto Zárate, par le truchement de son administrateur judiciaire M. Martin González, a introduit un recours en révision contre cette décision, au motif de l’irrégularité de sa notification, et du fait qu’elle était illégale.
32. 988. Face à ce recours, le MITRADEL a émis la décision no DM 296 2010 du 14 septembre 2010, qui confirme en tous points la décision no DM 256 2010 et dit textuellement dans ses considérants que:
    • Après diverses tentatives pour localiser le secrétaire général de l’organisation décrite ci dessus, cette autorité a appliqué la disposition de l’article 888 du Code du travail qui prévoit dans son premier paragraphe que:
    • Si le fondé de pouvoir d’une partie déjà constituée dans le processus, qui aurait dû être notifié personnellement, n’a pas pu être localisé à cette fin, l’huissier en fera le constat dans le dossier, en indiquant le jour et l’heure auxquels il s’est présenté en personne pour faire cette notification.
33. 989. A cet égard, le gouvernement signale que, contrairement aux allégations du plaignant, la notification a bel et bien été faite.
34. 990. Quant à la supposée illégalité de la décision faisant l’objet du recours, la décision no DM 296 2010 précise qu’«il s’agit du cas de figure d’un acte administratif imparfait, car la présentation de la demande de la personnalité juridique n’a pas reçu l’aval de la plus haute autorité, comme cela est dit dans la décision no DM 256 2010 du 11 août 2010».
35. 991. Après ces faits, M. Roberto Mendoza, qui est l’auteur de la demande d’octroi de personnalité juridique, par le biais de son représentant légal, a interjeté le 4 juin 2010 un recours en amparo auprès de la Cour suprême de justice contre l’ordre de ne pas procéder, figurant dans la note no 0087 2010 du 4 mars 2010 du Département des partenaires sociaux de la Direction générale du travail du MITRADEL.
36. 992. Cette action a été déclarée recevable par décision du 22 juillet 2010, qui en notifiait la Direction générale du travail et lui ordonnait de faire rapport sur les mesures prises, car cette notification n’était pas du ressort de la Direction générale du travail mais de celui du fonctionnaire public défendeur dans le recours décrit plus haut, c’est-à-dire le chef du Département des partenaires sociaux alors en poste, et c’est pourquoi il y aurait eu violation des règles de droit.
37. 993. A cet égard, le Code judiciaire établit de manière claire dans son article 2615 ce qui suit:
    • Toute personne à l’encontre de laquelle un ordre de procéder ou de ne pas procéder sera lancé ou exécuté par quelque fonctionnaire que ce soit, en violation des droits et garanties que la Constitution consacre, aura le droit de voir cet ordre révoqué à sa demande ou à celle de toute autre personne; (…) le recours en amparo auquel se réfère cet article sera instruit par le biais d’une procédure simplifiée et relèvera de la compétence des tribunaux judiciaires.
38. 994. Compte tenu de ce qui précède, il apparaît que la compétence en matière de résolution du recours en amparo ne relevait pas de l’assemblée plénière de la Cour suprême car le fonctionnaire défendeur ne peut se prévaloir du commandement ni de la juridiction dans toute la République du Panama, non plus que dans deux provinces ou plus, conformément à l’article 2616, alinéa 1, du Code judiciaire.
39. 995. De même, l’assemblée plénière de la Cour suprême de justice, par sa décision du 26 octobre 2010, a accordé l’amparo dans son dispositif et ordonné que la liste des nouveaux adhérents soit déclarée recevable et que l’existence de cette organisation soit reconnue. Le Département des partenaires sociaux a respecté l’ordre de l’assemblée plénière et considéré recevable la liste des nouveaux adhérents.
40. 996. Par ailleurs, M. Zárate Salazar, par le truchement de son fondé de pouvoir, M. Martín González, a entamé des poursuites pour outrage contre le MITRADEL qui n’a pas respecté l’ordre contenu dans la décision du 26 octobre 2010 de la Cour suprême de justice et n’a donc pas reconnu l’organisation précitée. (Dossier no 549 10 – un incident n’ayant pas fait l’objet d’une décision par la plus haute autorité judiciaire.)
41. 997. A cet égard, le gouvernement indique qu’il est très important de signaler que l’ordre précité présente un élément incongru et confus dans tout les cas de figure, car le MITRADEL ne peut reconnaître l’existence de l’organisation susmentionnée (cette tâche étant dévolue au Département des partenaires sociaux), puisque cette organisation n’existe pas encore sur le plan juridique (cela se produit lorsqu’une organisation syndicale en formation a été avalisée (en vue de l’enregistrement de sa personnalité juridique) par le Président de la République) et, dans ce cas, cela ne s’est pas produit.
42. 998. C’est pourquoi le ministère du Travail et du Développement social n’a pas commis d’outrage comme le prétend le demandeur dans le cadre dudit incident, puisque le ministère a accusé réception d’une liste de nouveaux adhérents à l’organisation, comme l’avait ordonné l’assemblée plénière de la Cour suprême, et cette dernière n’a jamais ordonné d’accorder la personnalité juridique à l’organisation en question.
43. 999. Le gouvernement signale que le refus d’octroyer la personnalité juridique aux syndicats en formation susmentionnés ne relève absolument pas d’une politique gouvernementale, mais plutôt du non-respect des procédures nécessaires pour y parvenir.
44. 1000. Enfin, pour ce qui est des allégations relatives au rejet de deux cahiers de revendications présentés par le Syndicat des travailleurs de l’hôtellerie, de la gastronomie et du tourisme à l’encontre de deux entreprises et en vue d’une négociation collective, le gouvernement déclare que, dans l’un des cas, sept des huit travailleurs qui appuyaient ce cahier de revendications ont renoncé à poursuivre et que, dans l’autre cas, le syndicat en question a adressé le cahier de revendications à une entreprise de salles de machines à sous, dont l’activité ne correspond pas à celle du syndicat.

C. Conclusions du comité

1. 1001. Le comité observe que, dans le présent cas, l’organisation plaignante allègue que le ministère du Travail et du Développement social fait obstacle à la constitution de six organisations syndicales de divers secteurs en violation de la convention no 87 et du Code du travail. L’organisation plaignante envoie copies des décisions administratives ainsi que le résultat des recours interjetés et souligne que l’article 354 du Code du travail prévoit que des objections à la demande d’enregistrement d’un syndicat ne pourront être formulées que dans les cas où le syndicat ne propose pas la finalité prévue dans la législation, ne s’est pas constitué avec le nombre minimum légal de membres ou ne présente pas la documentation exigée par la loi en bonne et due forme. Par ailleurs, l’organisation plaignante allègue le licenciement des travailleurs qui ont signé l’intention de constituer deux des six syndicats en question.
2. 1002. Le comité note que le gouvernement déclare que ces refus d’enregistrer ou d’octroyer la personnalité juridique à des organisations syndicales en formation sont dus au non-respect de la législation ou à des irrégularités, et qu’ils n’obéissent pas à une politique d’Etat, puisque l’Etat reconnaît et valorise le principe de liberté syndicale en tant que droit fondamental; le gouvernement ajoute que les syndicats en formation ont intenté des recours légaux qui ont été résolus conformément à la loi.
3. 1003. Le comité observe que les raisons de fond du refus d’octroyer la personnalité juridique sont les suivantes:
   • – pour ce qui est du Syndicat des travailleurs agricoles du quartier de Tortí, le principal motif du refus d’octroyer la personnalité juridique à l’organisation vient de ce qu’elle est composée de travailleurs indépendants non salariés, alors que la notion de travailleurs telle qu’elle figure dans le Code du travail fait référence à des personnes physiques qui s’obligent à rendre un service ou à exécuter un travail «dans le cadre d’une subordination ou d’une dépendance»;
   • – pour ce qui est du Syndicat des travailleurs de l’entreprise «Gaming Properties of Panama Inc.» (SINTEGPPI), la raison du refus d’octroyer la personnalité juridique est due au fait que le syndicat en formation n’a pas réuni le minimum légal de membres et au fait que des affiliations postérieures de travailleurs n’étaient pas recevables à cause notamment de la renonciation de cinq membres fondateurs, de sorte que seulement 29 travailleurs membres fondateurs du syndicat répondaient aux exigences légales;
   • – pour ce qui est du Syndicat des travailleurs de l’entreprise «Panama Gaming & Services of Panamá S.A.» et/ou «Cirsa Panamá S.A.», le motif du rejet de la communication de l’intention de constituer un syndicat est dû au fait que cette communication devait comprendre, en vertu de la législation, les informations générales suivantes: nom complet, carte d’identité, adresse, numéro de téléphone, profession, âge, état civil, etc. des membres et la description de l’entreprise ou de l’affaire dans laquelle ils travaillent. Le comité note que le ministère du Travail a invité les intéressés à compléter ces informations mais qu’ils ont préféré interjeter un recours en amparo auprès de la Cour suprême de justice;
   • – s’agissant du refus d’octroyer la personnalité juridique au Syndicat des travailleurs, dockers, vérificateurs et opérateurs des ports de Balboa et Cristóbal, celui-ci est motivé par l’existence d’une demande antérieure (formulée par d’autres travailleurs) de constituer un syndicat d’entreprise car, en vertu de la législation, il ne saurait y avoir deux syndicats d’entreprise dans la même entreprise (bien que l’un d’eux puisse se constituer en syndicat d’industrie);
   • – concernant le refus d’octroyer la personnalité juridique (prenant la forme d’un silence administratif) au Syndicat des travailleurs des comités de santé, celui-ci est motivé par le fait que ces travailleurs n’ont pas pu constituer un syndicat d’industrie parce qu’ils n’ont pas fait la preuve de leur qualité de travailleurs dans le secteur de la santé;
   • – concernant le refus d’octroyer la personnalité juridique au Syndicat industriel des travailleurs du transport par voies d’eau et connexes du Panama, celui-ci est motivé par le fait que cette demande n’a pas reçu l’aval de la plus haute autorité compétente (le Président de la République); les travailleurs concernés ont donc présenté un recours en amparo auprès de la Cour suprême de justice, amparo qui a été accordé et sur la base duquel le ministère du Travail a accusé réception de la liste des nouveaux affiliés au syndicat mais n’a pas reconnu l’existence du syndicat, parce que le ministre du Travail ne peut, selon le gouvernement, reconnaître l’existence d’une organisation qui n’existe pas encore sur le plan juridique, étant donné que son enregistrement n’a pas été avalisé par le Président de la République.
4. 1004. Le comité exprime sa profonde préoccupation devant certaines des raisons exprimées par le gouvernement concernant le refus d’octroyer la personnalité juridique aux six organisations syndicales mentionnées dans la plainte.
5. 1005. Le comité estime que les diverses exigences légales ou les interprétations qui en sont faites dans la pratique dans ce cas semblent être allées à l’encontre de l’article 2 de la convention no 87, selon lequel les travailleurs sans distinction d’aucune sorte ont le droit, sans autorisation préalable, de constituer des organisations de leur choix. De même, dans son article 3, la convention no 87 consacre le principe de non-ingérence des autorités. A cet égard, le comité souligne que, même si l’exigence de formalités simples dans le cadre de la constitution d’organisations syndicales est compatible avec la convention no 87, il est contraire à cette même convention d’empêcher la constitution de syndicats de travailleurs indépendants, qui ne travaillent pas dans le cadre d’une subordination ou d’une dépendance, d’empêcher la coexistence de deux syndicats d’entreprise, de faire dépendre l’octroi de la personnalité juridique de l’approbation du Président de la République, d’exiger des informations relatives aux fondateurs d’une organisation comme leur numéro de téléphone, leur état civil ou leur domicile (car indirectement cela exclut l’affiliation de travailleurs sans domicile fixe ou de ceux qui n’ont pas les moyens de s’offrir un abonnement téléphonique), de permettre les renonciations émanant de l’affiliation de travailleurs (dans la documentation annexée à la plainte, l’organisation plaignante laisse entendre que ces renonciations ont été induites) afin que le syndicat en formation ne dispose plus du nombre minimum légal d’affiliés. Le comité observe par ailleurs que, dans le cadre du cas no 2751, les organisations plaignantes (parmi lesquelles se trouve le CONATO – qui est l’organisation centrale syndicale la plus importante du pays) ont allégué le «gel» par les autorités, de 30 demandes d’enregistrement de syndicats.
6. 1006. Dans ces conditions, le comité demande instamment au gouvernement de prendre des mesures visant à modifier la législation pour la mettre en conformité avec la convention no 87 et, comme il le fait déjà en ce qui concerne le cas no 2751, le comité demande au gouvernement d’examiner d’une manière proactive et constructive, avec les organisations plaignantes et les autorités administratives, les raisons de cette situation afin de pouvoir évaluer le fonctionnement du système dans la pratique et la manière de résoudre la question de l’enregistrement ou de l’accès à la personnalité juridique des organisations syndicales dont l’enregistrement a été refusé. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé à cet égard.
7. 1007. Par ailleurs, le comité croit comprendre que certains cas de refus d’octroi de la personnalité juridique ont été soumis à l’autorité judiciaire, et il demande au gouvernement de lui communiquer les jugements qui seront prononcés à cet égard.
8. 1008. Enfin, pour ce qui est des allégations selon lesquelles les travailleurs qui ont signé l’intention de constituer le Syndicat des travailleurs de l’entreprise «Gaming Properties of Panama Inc.» et ceux qui ont signé l’intention de constituer un syndicat de travailleurs dans l’entreprise «Panama Gaming & Services of Panamá» et/ou «Cirsa Panamá S.A.» ont été licenciés, le comité regrette que le gouvernement n’ait pas envoyé de commentaires détaillés sur ces graves allégations à part une référence générale à l’existence de l’immunité syndicale des membres constituant un syndicat, et tout en rappelant qu’en vertu de l’article 1 de la convention no 98 il est expressément interdit de «congédier un travailleur ou de lui porter préjudice par tous autres moyens en raison de son affiliation syndicale», le comité demande instamment au gouvernement, au cas où ces allégations seraient avérées, de prendre des mesures en vue de la réintégration immédiate des travailleurs des deux syndicats en formation et de la compensation pour toutes leurs pertes (salaires et prestations), et de le tenir informé à cet égard.
9. 1009. Enfin, pour ce qui est de l’allégation relative au rejet des deux cahiers de revendications du Syndicat des travailleurs de l’hôtellerie, de la gastronomie et du tourisme à l’encontre de deux entreprises et en vue d’une négociation collective, le comité note que le gouvernement déclare que, dans l’un des cas, sept des huit travailleurs qui soutenaient le cahier de revendications ont renoncé à le soutenir et que, dans l’autre cas, le syndicat en question a adressé le cahier de revendications à une entreprise de salles de machines à sous dont l’activité ne correspond pas à celle du syndicat.

Recommandations du comité

1. 1010. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité exprime sa profonde préoccupation devant certaines des raisons exprimées par le gouvernement concernant le refus d’enregistrer six organisations syndicales en formation mentionnées dans la plainte ou de leur octroyer la personnalité juridique. Le comité estime que diverses exigences légales ou leur interprétation dans la pratique dans ce cas semblent être allées à l’encontre de l’article 2 de la convention no 87 selon lequel les travailleurs, sans distinction d’aucune sorte, ont le droit, sans autorisation préalable, de constituer des organisations de leur choix.
   • b) Le comité demande instamment au gouvernement de prendre des mesures en vue de modifier la législation pour la mettre en conformité avec la convention no 87 et, comme il le fait déjà en ce qui concerne le cas no 2751, le comité demande au gouvernement d’examiner d’une manière proactive et constructive, avec les organisations plaignantes et les autorités administratives, les raisons de cette situation, aux fins de l’évaluation du fonctionnement du système dans la pratique et de la manière de résoudre la question de l’enregistrement ou de l’accès à la personnalité juridique des organisations syndicales dont l’enregistrement a été refusé. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé à cet égard.
   • c) De même, le comité croit comprendre que certains des motifs du refus d’octroyer la personnalité juridique ont été soumis à l’autorité judiciaire, et il demande au gouvernement de lui communiquer les jugements qui seront prononcés à cet égard.
   • d) Enfin, en ce qui concerne les allégations selon lesquelles les travailleurs qui ont signé l’intention de constituer le Syndicat des travailleurs de l’entreprise «Gaming Properties of Panama Inc.» et ceux qui ont signé l’intention de constituer un syndicat de travailleurs dans l’entreprise «Panama Gaming & Services of Panamá» et/ou «Cirsa Panamá S.A.» ont été licenciés, le comité regrette que le gouvernement n’ait pas envoyé de commentaires détaillés sur ces graves allégations, et il rappelle en même temps que, en vertu de l’article 1 de la convention no 98, il est expressément interdit de «congédier un travailleur ou de lui porter préjudice par tous autres moyens à cause de son affiliation syndicale»; le comité demande instamment au gouvernement, si ces allégations sont avérées, de prendre des mesures en vue de la réintégration immédiate des travailleurs des deux syndicats en formation et de la compensation pour toutes leurs pertes (salaires et prestations), et de le tenir informé à cet égard.