Rapport définitif - Rapport No. 363, Mars 2012

Cas no 2888 (Pologne) - Date de la plainte: 28-JUIL.-11 - Clos

Allégations: L’organisation plaignante allègue que la législation polonaise restreint le droit de certaines catégories de travailleurs de constituer des organisations et d’y adhérer et ne protège pas effectivement contre les actes de discrimination antisyndicale

1. 1066. La Commission nationale de NSZZ «Solidarność» a présenté sa plainte dans une communication en date du 28 juillet 2011.
2. 1067. Le gouvernement a fait parvenir ses observations par une communication en date du 30 septembre 2011.
3. 1068. La Pologne a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, et la convention (no 135) concernant les représentants des travailleurs, 1971.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 1069. Dans sa communication en date du 28 juillet 2011, l’organisation plaignante allègue que la version polonaise de la convention no 87 utilise le terme «pracownicy» (l’équivalent de «employé») pour traduire les termes «workers» ou «travailleurs» des versions anglaise et française de la convention. L’organisation plaignante estime que le terme «employé» peut s’appliquer à toute personne accomplissant un travail rémunéré mais, dans le langage juridique, il a un sens plus restreint car il ne concerne que les travailleurs tels que définis par le Code du travail. Ceci, selon l’organisation plaignante, peut aboutir à une interprétation plus restrictive que celle utilisée dans la convention. Se référant aux principes de la liberté syndicale, l’organisation plaignante insiste sur le fait que toute personne accomplissant un travail rémunéré devrait avoir le droit de constituer le syndicat de son choix et de s’y affilier, et qu’il n’y a pas lieu d’avoir des restrictions fondées sur l’existence de relations professionnelles qui, dans la pratique, sont souvent inexistantes, comme dans le cas des travailleurs agricoles, des travailleurs indépendants ou libéraux.
2. 1070. L’organisation plaignante indique que le Code du travail définit l’«employé» comme une personne employée sur la base d’un contrat de travail, d’une désignation, d’une élection, d’une nomination ou d’un contrat de travail en coopérative. La législation polonaise, en définissant la portée du droit d’organisation tel qu’énoncé dans la loi sur les syndicats de 1991, n’accorde le droit de constituer des syndicats et d’y adhérer qu’aux «travailleurs» tels que définis par le Code du travail, aux membres de coopératives agricoles, aux personnes accomplissant un travail sur la base d’un contrat conclu avec une agence, aux travailleurs à domicile, aux retraités, aux chômeurs, aux fonctionnaires et aux personnes effectuant leur service militaire dans des unités non combattantes. L’organisation plaignante estime donc que, en utilisant une définition restreinte du terme «employé» inspirée du Code du travail, le législateur a refusé les droits à la liberté syndicale aux personnes employées sur la base de contrats de droit civil (contrats de service), aux travailleurs indépendants et aux autres personnes accomplissant un travail mais n’étant pas des employeurs. Selon l’organisation plaignante, la portée du droit d’organisation ne se limite donc qu’à certaines catégories de travailleurs, et ce choix semble arbitraire et ne pas refléter la réalité du marché polonais du travail, où les personnes employées sur la base de contrats de droit civil et les travailleurs indépendants constituent une proportion non négligeable de la population active.
3. 1071. Selon l’organisation plaignante, le problème est encore plus visible dans le cas des travailleurs indépendants car, selon la législation polonaise, ces travailleurs ne peuvent pas adhérer à des organisations d’employeurs du fait qu’elles n’emploient personne et ne sont pas des «employeurs» au sens de la définition prévue à l’article 3 du Code du travail. Selon les articles 1 et 2 de la loi sur les organisations d’employeurs de 1991, seuls les sujets définis par le Code du travail peuvent s’associer dans des organisations d’employeurs.
4. 1072. L’organisation plaignante indique toutefois que, selon les publications sur la question, les travailleurs indépendants jouissent du droit d’organisation car ils peuvent créer d’autres organisations et associations. L’organisation plaignante estime toutefois que les personnes qui travaillent et qui souhaitent participer activement à la création de meilleures conditions de vie et de travail ne peuvent le faire que par l’intermédiaire des activités des organisations syndicales ou d’employeurs. Il s’agit d’organismes légitimes pour représenter et défendre les droits et les intérêts des personnes, et seules ces organisations se voient accorder des droits collectifs (négociation collective et conflits collectifs du travail). Alors que la loi sur les associations de 1989 a été adoptée pour garantir pleinement les droits constitutionnels découlant de la Déclaration universelle des droits de l’homme et du Pacte international relatif aux droits civils et politiques et pour accorder aux citoyens des droits égaux pour participer pleinement à la vie publique, exprimer des opinions divergentes et suivre leurs intérêts individuels, la forme d’association prévue par cette loi est différente de celle prévue par la convention no 87.
5. 1073. L’organisation plaignante allègue aussi que l’article 2 de la loi sur les syndicats viole la convention no 87 car elle établit une distinction entre les droits de certaines catégories de travailleurs. Alors que le droit de créer des syndicats et d’y adhérer est accordé aux travailleurs, aux membres de coopératives agricoles, aux personnes employées sur la base de contrats conclus avec des agences et aux personnes effectuant leur service militaire dans des unités non combattantes, seul le droit d’adhérer à des syndicats (sans le droit de les créer) est accordé aux travailleurs à domicile, aux retraités et aux chômeurs. Les fonctionnaires d’Etat en uniforme peuvent s’associer sous réserve de certaines restrictions prévues par des dispositions législatives spéciales.
6. 1074. L’organisation plaignante allègue aussi que la loi sur les syndicats viole la convention no 135 selon laquelle l’expression «représentant des travailleurs» renvoie non seulement aux membres syndicaux, mais aussi à d’autres personnes telles que prévues par la législation nationale. La loi sur les syndicats n’accorde toutefois une protection spéciale dans l’emploi qu’à certaines personnes. A cet égard, l’organisation plaignante indique que, selon la loi, un employeur ne pourra pas, sans le consentement du conseil syndical de l’entreprise: 1) mettre fin à la relation d’emploi, avec ou sans préavis, d’un membre du conseil syndical de l’entreprise nommément désigné dans la résolution du conseil, d’un travailleur membre du syndicat de l’entreprise habilité à représenter le syndicat devant l’employeur ou l’autorité, ou d’une personne accomplissant des activités dans le domaine de la législation du travail pour le compte de l’employeur; et 2) modifier unilatéralement les conditions de travail et de rémunération du travailleur concerné, sauf disposition contraire prévue dans les règles. Cette norme n’inclut toutefois que les travailleurs au sens du Code du travail, à savoir les employés. Par ailleurs, le travail à domicile est réglementé par une disposition législative spécifique (décret du 31 décembre 1975 sur les droits au travail des travailleurs à domicile) selon laquelle il est illégal de mettre fin à la relation d’emploi, avec ou sans préavis, d’un travailleur membre d’un conseil syndical. C’est pourquoi, selon l’organisation plaignante, la portée de la protection est différente: alors qu’un travailleur non membre d’un conseil syndical mais nommé par le syndicat pour représenter les travailleurs jouirait d’une protection contre le licenciement, une personne accomplissant un travail à domicile ne serait pas protégée.
7. 1075. L’organisation plaignante indique aussi que les personnes accomplissant un travail sur la base d’un contrat (de droit civil) conclu avec une agence, qui jouissent du droit d’organisation conformément à la loi sur les syndicats, si elles sont élues ou nommées par le conseil syndical d’une entreprise, ne bénéficient pas de la même protection. En outre, en exécution de la loi portant application des règles de l’UE sur l’égalité de traitement du 3 décembre 2010, ces personnes n’ont pas droit à une compensation en cas de discrimination car l’appartenance à un syndicat ne figure pas dans la liste des motifs illicites de discrimination.

B. Réponse du gouvernement

1. 1076. Dans sa communication en date du 30 septembre 2011, le gouvernement fait savoir que les droits à la liberté syndicale sont énoncés dans l’article 12 de la Constitution polonaise selon laquelle «la République de Pologne garantit la liberté de former des syndicats, des organisations socioprofessionnelles d’agriculteurs, des associations, des mouvements civiques et autres groupements et fondations». Cette disposition sera interprétée comme une garantie de la liberté syndicale dans tous les aspects de la vie sociale, y compris les relations d’emploi. Cette disposition ne comporte pas de liste exhaustive des formes d’associations dans lesquelles les personnes peuvent s’organiser: plusieurs et divers types d’organisations peuvent être créés. Dans le système juridique polonais, les syndicats ne sont pas les seules organisations à fonctionner dans le domaine des relations d’emploi au sens large. La législation polonaise prévoit des conditions favorables à la création de divers types d’organisations. Les caractéristiques de ces organisations sont réglementées par des textes législatifs spécifiques, par exemple la loi de 1989 sur les syndicats d’agriculteurs individuels, la loi de 1989 sur les associations et la loi de 1984 sur les fondations. Le gouvernement ajoute que les associations et fondations peuvent demander le statut d’organisation d’intérêt public sur la base de la loi de 2003 sur l’intérêt public et le travail volontaire. En outre, les travailleurs indépendants ou les membres de professions libérales peuvent constituer leurs propres organisations pour représenter leurs intérêts. Le gouvernement donne une liste d’exemples de ce type d’organisations: l’Association des journalistes polonais; l’Association des transporteurs routiers polonais; l’Association des chauffeurs de taxi, l’Association des artistes polonais; etc.
2. 1077. Le gouvernement ajoute que les syndicats ont un rôle particulier dans la vie sociale et économique et jouissent de droits à la négociation collective ainsi que du droit de grève. Ainsi, la législation se fait l’écho du point de vue traditionnel selon lequel les syndicats sont des organisations de travailleurs qui cherchent à protéger les intérêts des travailleurs vis-à-vis des employeurs en établissant les conditions de rémunération et de travail par la voie de la négociation avec les employeurs.
3. 1078. Le gouvernement estime que les individus ne bénéficient pas littéralement du droit d’association mais plutôt de la protection de leurs droits (Déclaration universelle des droits de l’homme) «pour défendre leurs intérêts» (Pacte international relatif aux droits civils et politiques) et «pour protéger leurs droits économiques et sociaux» (Charte sociale européenne). Dans le cas des syndicats, seuls les intérêts liés au travail, à l’exclusion de tout autre, relèvent des activités syndicales. Ceci conduit à une interprétation plus restrictive du champ des personnes ayant le droit de former des syndicats. Le gouvernement renvoie à une décision de la Cour européenne des droits de l’homme selon laquelle, de façon typique, une organisation professionnelle soutient l’éthique et la discipline dans une profession et protège les intérêts de ses membres dans les questions non conflictuelles; un syndicat, en revanche, représente ses membres dans les conflits avec un employeur et négocie avec ce dernier. C’est pourquoi, selon le gouvernement, il y a une différence claire entre les syndicats et les autres organisations, dans la mesure où les syndicats ont le droit de conclure des conventions collectives.
4. 1079. Le gouvernement indique que l’article 1 de la loi sur les syndicats définit un syndicat comme une organisation de personnes qui travaillent et, en conséquence, il n’y a pas que les employés comme indiqué dans l’article 2 du Code du travail à avoir le droit de créer des syndicats et à s’y affilier. En application de ses articles 2 et 5, la loi sur les syndicats s’applique aussi aux membres de coopératives de production agricole et aux personnes accomplissant un travail sur la base d’un contrat conclu avec une agence s’ils ne sont pas employeurs, de même qu’avec les personnes détachées dans des entreprises dans le cadre de leur service militaire. En ce qui concerne les personnes qui accomplissent un travail à domicile, elles ont le droit de s’affilier à un syndicat opérant dans une entreprise avec laquelle elles ont conclu un contrat de travail à domicile (art. 2(2) de la loi sur les syndicats).
5. 1080. Le gouvernement ajoute que les différents droits relatifs à la possibilité de créer des syndicats découlent des différents liens entre certains groupes de personnes et leur lieu de travail. Conformément à la tradition nationale et à la législation nationale, la structure organisationnelle de base d’un syndicat est une organisation syndicale d’entreprise. Ce modèle renvoie clairement à la fois à des relations employeurs-employés dans le processus de travail et à des parties dans des relations professionnelles résolvant des conflits résultant d’intérêts opposés par la voie de la négociation collective. Selon le gouvernement, on ne constate pas de relations de la sorte dans le cas des travailleurs indépendants ou des membres de professions libérales indépendantes.

C. Conclusions du comité

1. 1081. Le comité note que l’organisation plaignante dans le présent cas allègue que, suite à une traduction inexacte du mot «travailleur» dans la version polonaise de la convention no 87, la législation polonaise du travail utilise le terme «pracownic» («employé») au lieu de «travailleur» utilisé dans la convention no 87 et estime notamment que le Code du travail, en limitant son champ d’application aux employés et en prévoyant une définition plus étroite du terme «pracownic», restreint le droit de nombreuses catégories de travailleurs de constituer des organisations syndicales et d’y adhérer. Le comité note que, selon l’article 2 du Code du travail, un «pracownic» est une «personne employée sur la base d’un contrat d’emploi, d’une désignation, d’une élection, d’une nomination ou d’un contrat de travail en coopérative». Cette définition est, selon l’organisation plaignante, beaucoup plus limitée que le terme «travailleur» utilisé dans la convention no 87. Selon l’organisation plaignante le terme «pracownic» utilisé dans la loi sur les syndicats doit être lu conjointement avec la définition donnée dans le Code du travail. Bien que cette loi, en plus des employés, accorde le droit d’organisation à une catégorie plus large de travailleurs (par exemple les membres des coopératives agricoles, les personnes accomplissant un travail sur la base d’un contrat conclu avec une agence, les travailleurs à domicile, les retraités, les chômeurs, les fonctionnaires et les personnes effectuant leur service militaire dans des unités non combattantes), les personnes employées sur la base de contrats de droit civil (contrats de service), les travailleurs indépendants et les autres personnes accomplissant un travail mais n’étant pas employeurs ne jouissent pas du droit d’organisation au sens de la convention no 87.
2. 1082. Le comité prend note en outre de l’allégation de l’organisation plaignante selon laquelle la définition restreinte du terme «pracownic» prévue dans le Code du travail peut aboutir dans la pratique à une moindre protection accordée aux représentants syndicaux s’ils ne sont pas des employés au sens du Code du travail. A cet égard, l’organisation plaignante indique que les dispositions de la loi sur les syndicats traitant de la protection des représentants syndicaux utilisent le terme «pracownic» au sens du Code du travail, à savoir «employé», et excluent de ce fait toutes les autres catégories de travailleurs ou prévoient un champ de protection différent. Ainsi, les personnes accomplissant un travail sur la base d’un contrat (de droit civil) conclu avec une agence, si elles sont élues ou nommées au conseil syndical d’une entreprise, ne jouissent pas de la même protection que celle des personnes employées et travaillant dans l’entreprise.
3. 1083. Le comité note que le gouvernement renvoie à l’article 12 de la Constitution polonaise, qui traite d’une manière générale de la liberté d’association et qui explique que divers types d’organisations peuvent être librement créées en Pologne, y compris des organisations syndicales. Selon le gouvernement, le but d’une organisation est ce qui qualifie une organisation donnée. Dans le cas des syndicats, ces organisations s’occupent des intérêts des travailleurs et représentent ces derniers dans la négociation collective et les différents collectifs du travail avec leurs employeurs. La relation de travail constitue donc un élément fondamental. Dans le cas des travailleurs indépendants ou libéraux, il n’existe pas de relations de travail avec un employeur. Certes, ces personnes ne peuvent pas créer des syndicats en tant que tels et y adhérer mais elles peuvent créer leurs propres organisations pour représenter leurs intérêts. Le comité note que le gouvernement donne des exemples d’associations professionnelles existant en Pologne et qui représentent les intérêts de diverses catégories de travailleurs indépendants et de professions libérales indépendantes telles qu’artistes, journalistes, chauffeurs de taxi, etc. Le comité note aussi que, dans son rapport de 2010 à la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations, le gouvernement indique, en lien avec l’application de la convention no 87, que le droit de créer des organisations syndicales et de s’y affilier n’est pas reconnu aux personnes qui se sont engagées dans une relation d’emploi sur la base de contrats soumis au droit civil, étant donné qu’elles ne peuvent être considérées comme des salariés au titre de l’article 2 du Code du travail.
4. 1084. Le comité rappelle que, par le terme «organisation» utilisé dans la convention no 87, il entend toute organisation de travailleurs ou d’employeurs qui a pour objectif de promouvoir et de défendre les intérêts des travailleurs ou des employeurs (art. 10); ces organisations devraient donc avoir la possibilité d’engager des négociations collectives dans l’intérêt de leurs membres. Le comité prend note, toutefois, de l’indication du gouvernement selon laquelle le modèle de relations professionnelles dans le pays ne permet pas aux travailleurs indépendants ou aux membres de professions libérales travaillant de façon autonome d’engager des négociations. Le comité rappelle à cet égard, en vertu des principes de la liberté syndicale, que tous les travailleurs – à la seule exception des membres des forces armées et de la police – devraient avoir le droit de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier. Le critère à retenir pour définir les personnes couvertes n’est donc pas la relation d’emploi avec un employeur; cette relation est en effet souvent absente, comme pour les travailleurs de l’agriculture, les travailleurs indépendants en général ou les membres des professions libérales qui doivent pourtant tous jouir du droit syndical. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 254.] En conséquence, le comité, comme la commission d’experts, prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, y compris par voie d’amendement législatif, pour faire en sorte que tous les travailleurs, sans distinction d’aucune sorte, y compris les travailleurs indépendants et ceux employés sur la base de contrats de droit civil, jouissent du droit de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier au sens de la convention no 87. Par ailleurs, rappelant que la convention no 98 protège tous les travailleurs et leurs représentants contre les actes de discrimination antisyndicale et que les seules catégories exclues de son champ d’application sont la police, les forces armées et les agents publics commis à l’administration de l’Etat, le comité prie le gouvernement de veiller à ce que tous les travailleurs et leurs représentants jouissent d’une protection adéquate contre les actes de discrimination antisyndicale indépendamment du fait qu’ils entrent ou non dans la définition des employés au sens du Code du travail.
5. 1085. Le comité prend également note de l’allégation de l’organisation plaignante, non contestée par le gouvernement, selon laquelle la loi sur les syndicats établit une distinction entre ceux qui peuvent constituer des organisations de leur choix et y adhérer et ceux qui peuvent uniquement s’affilier à des syndicats. S’agissant du dernier cas, l’organisation plaignante renvoie notamment aux catégories de travailleurs ci-après: travailleurs à domicile, chômeurs et retraités. Le comité insiste sur le fait que les travailleurs à domicile ne sont pas exclus du champ d’application de la convention no 87 et doivent donc tous bénéficier des garanties offertes par la convention et avoir le droit de constituer des organisations professionnelles et de s’y affilier. Le comité prie donc le gouvernement de modifier la loi sur les syndicats à cet égard. Le comité ne considère pas toutefois que le fait de n’accorder aux retraités et aux chômeurs que le droit de s’affilier à un syndicat et de participer à ses activités sous réserve des règles de l’organisation concernée soit contraire aux principes de la liberté syndicale.
6. 1086. Le comité prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées pour mettre sa législation et la pratique en conformité avec les principes de la liberté d’association à la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations, à laquelle il renvoie les aspects législatifs de ce cas.

Recommandations du comité

1. 1087. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour faire en sorte que tous les travailleurs, sans distinction d’aucune sorte, y compris les travailleurs indépendants et ceux employés sur la base de contrats de droit civil, jouissent du droit de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier au sens de la convention no 87.
   • b) Rappelant que la convention no 98 protège tous les travailleurs et leurs représentants contre les actes de discrimination antisyndicale et que les seules catégories possibles exclues de son champ d’application sont la police, les forces armées et les fonctionnaires commis à l’administration de l’Etat, le comité prie le gouvernement de veiller à ce que tous les travailleurs et leurs représentants jouissent d’une protection adéquate contre les actes de discrimination antisyndicale, indépendamment du fait qu’ils entrent ou non dans la définition du terme employé au sens du Code du travail.
   • c) Le comité prie le gouvernement de modifier la loi sur les syndicats pour faire en sorte que les travailleurs à domicile puissent constituer des organisations de leur choix et s’y affilier.
   • d) Le comité prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées pour mettre sa législation et la pratique en conformité avec les principes de la liberté syndicale à la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations, à laquelle il renvoie les aspects législatifs de ce cas.