Rapport définitif - Rapport No. 364, Juin 2012

Cas no 2899 (Honduras) - Date de la plainte: 22-AOÛT -11 - Clos

Allégations: Les organisations plaignantes contestent le décret no 230-2010 du 5 novembre portant création du Programme national pour le travail à l’heure (PRONEH), qu’elles considèrent contraire aux conventions nos 87 et 98

1. 555. La plainte figure dans une communication en date du 22 août 2011 de la Confédération unitaire des travailleurs du Honduras (CUTH), de la Confédération des travailleurs du Honduras (CTH) et de la Centrale générale des travailleurs (CGT).
2. 556. Le gouvernement a envoyé ses observations dans une communication en date du 22 novembre 2011.
3. 557. Le Honduras a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 558. Dans leur communication du 22 août 2011, la CUTH, la CTH et la CGT contestent le décret no 230-2010 du 5 novembre, lequel contient le Programme national pour le travail à l’heure, considérant que celui-ci constitue une violation des conventions nos 87, 95, 98, 106, 111 et 122 de l’OIT (le comité limitera son examen aux violations alléguées des conventions nos 87 et 98). Les organisations plaignantes ajoutent que, le 21 janvier 2011, l’accord no STSS-002-2011 contenant le règlement d’application du Programme national pour le travail à l’heure (PRONEH) émis par le Secrétariat d’Etat a été publié. Conformément aux dispositions de l’article 19 du décret no 230-2010, le Secrétariat d’Etat est tenu, conjointement avec un membre des organisations de travailleurs et un membre du patronat désignés par le Conseil économique et social, d’établir le règlement d’application dudit décret dans un délai de trente jours à compter de sa publication. Les organisations plaignantes indiquent que les travailleurs n’ont pas reçu de convocation à cette fin. Elles allèguent que le décret qui concerne directement les travailleurs a été adopté sans que le gouvernement n’ait consulté les centrales syndicales et qu’il vise non pas à favoriser l’emploi mais au contraire à déréglementer encore davantage le marché du travail, et à en accroître la précarisation au mépris des conventions internationales du travail, de la Constitution et du Code du travail. D’après les organisations plaignantes, la loi sur le travail temporaire à l’heure a été adoptée afin de légaliser le travail temporaire et l’externalisation. Elles indiquent que le marché du travail se trouve saturé de travailleurs temporaires ou externalisés et que cette loi n’est pas nécessaire pour recruter des travailleurs à titre temporaire (les organisations plaignantes communiquent des chiffres sur les travailleurs temporaires dans les secteurs public et privé).
2. 559. Les organisations plaignantes indiquent que, le décret no 230-2010 et son règlement d’application ayant été approuvés sans consultation, les confédérations de travailleurs préparent un recours en inconstitutionnalité et en inapplicabilité contre ces deux textes, qui sera présenté devant la Chambre constitutionnelle de la Cour suprême de justice. Selon les allégations des organisations plaignantes, les organisations de travailleurs n’ont pas été consultées au sujet de l’adoption du décret et de son règlement, et seuls les intérêts des employeurs ont été pris en compte. En outre, les organisations plaignantes se réfèrent à l’article 7, paragraphe 2), du décret qui dispose qu’«il est entendu que, dans le cadre du programme, les travailleurs recrutés selon cette modalité jouissent des droits fondamentaux inscrits dans le Code du travail et les huit conventions fondamentales de l’OIT ratifiées par l’Etat du Honduras, dont les conventions nos 87 et 98 qui garantissent la liberté syndicale et la négociation collective conformément aux dispositions de la législation du travail nationale». Elles estiment qu’il s’agit d’un simple paragraphe déclaratif dont les effets sont pervers, étant donné que le décret fait d’une activité professionnelle à caractère permanent exercée par de très nombreux travailleurs une activité temporaire qui, plus grave encore, est rémunérée à l’heure. Les organisations plaignantes considèrent par ailleurs que ce paragraphe repose sur une contradiction, puisqu’il dispose que les droits et les garanties des travailleurs temporaires sont conformes à la législation du travail nationale, alors que celle-ci ne leur reconnaît pas le droit de se syndiquer.
3. 560. Pour les organisations plaignantes, ce qui constitue principalement une violation est le fait que l’on cherche à transformer, par décret, des activités professionnelles qui par définition sont permanentes en des activités temporaires rémunérées à l’heure. Cela entraînera une augmentation du nombre de travailleurs privés de la liberté syndicale et du droit de négociation collective. D’après les organisations plaignantes, le décret ne contient pas de dispositions concrètes et effectives sur ces droits. Les organisations plaignent indiquent que, dans la pratique, ce décret a pour effet de rendre impossible la constitution d’organisations et la négociation collective avec des travailleurs temporaires et à plus forte raison avec des travailleurs rémunérés à l’heure ou des intérimaires. Les organisations plaignantes affirment que la possibilité de recruter des travailleurs à l’heure et la précarité qui en découle ne peuvent qu’avoir des répercussions négatives sur l’exercice de la liberté syndicale et favoriser des actes de discrimination antisyndicale. Dans la pratique, la plupart des entreprises ont recours au travail temporaire sans qu’il n’y ait aucune réglementation ni garantie des droits fondamentaux.

B. Réponse du gouvernement

1. 561. Dans sa communication du 22 novembre 2011, le gouvernement relève que, dans l’exposé des violations, il est indiqué que les confédérations syndicales se préparent à présenter un recours en inconstitutionnalité car elles estiment qu’il y a violation de la Constitution de la République et des conventions nos 87, 95, 98, 106 et 122. Selon les arguments avancés, les travailleurs honduriens seraient privés de protection en raison de la violation de leur droit à la sécurité de l’emploi, dans un contexte de précarisation croissante, ainsi que de leurs droits syndicaux et du droit de négociation collective. Toutefois à ce jour personne n’a présenté de recours contre la loi portant création du Programme national pour le travail à l’heure (décret no 230-2010). De même, aucune plainte pour violation des droits au travail des travailleurs recrutés en vertu de ce programme n’a été enregistrée par l’inspection du travail.
2. 562. Pour ce qui est de la violation présumée du droit à la sécurité de l’emploi, le PRONEH rend impossible toute atteinte à ce droit, étant donné tout d’abord qu’il est interdit de licencier des travailleurs fixes pour recruter à leur place des travailleurs en vertu du PRONEH et, ensuite, du fait que les employeurs peuvent recruter jusqu’à 40 pour cent de travailleurs temporaires sachant toutefois que ce pourcentage est calculé à partir du nombre total des effectifs fixes employés par l’entreprise de sorte que, si des membres du personnel fixe sont licenciés, le pourcentage de travailleurs pouvant être recrutés à titre temporaire sera réduit d’autant. S’agissant des violations alléguées de la liberté syndicale et du droit de négociation collective, il convient d’indiquer que l’article 7 2) du décret no 230 2010 dispose qu’«il est entendu que, dans le cadre du programme, les travailleurs recrutés selon cette modalité jouissent des droits fondamentaux inscrits dans le Code du travail et les huit conventions fondamentales de l’OIT ratifiées par l’Etat du Honduras, dont les conventions nos 87 et 98 qui garantissent la liberté syndicale et la négociation collective conformément aux dispositions de la législation du travail nationale».
3. 563. En ce qui concerne l’allégation selon laquelle les organisations de travailleurs n’auraient pas été associées à l’approbation du PRONEH, le gouvernement indique que, avant l’approbation de la loi, le Congrès national a tenu des consultations avec les partenaires concernés et que, ultérieurement, le Secrétariat au travail et à la sécurité sociale (STSS) a convoqué, par l’intermédiaire du Conseil économique et social, des représentants des travailleurs et du patronat en vue d’élaborer le règlement d’application de la loi. Seuls des représentants du patronat y ont participé. Le Congrès national a organisé une série de réunions et de consultations avec les différents partenaires sociaux, avant l’approbation de la loi (des pièces documentaires sont fournies à l’appui de ces affirmations). Lors du suivi de l’exécution du programme, les partenaires concernés ont également été convoqués. Les seuls représentants des travailleurs à avoir participé à ces réunions, en qualité d’observateurs, sont MM. Alfredo Ponce et Roberto Sevilla de la Centrale des travailleurs du Honduras (CTH); l’objet était d’assurer le suivi et le contrôle du programme et de déterminer s’il y avait lieu ou non de proposer des modifications pour améliorer l’application du décret no 230-2010 par l’unité d’experts juridiques chargée du programme.
4. 564. En ce qui concerne l’argument selon lequel le PRONEH n’a pas favorisé l’emploi et que l’un de ses objectifs est de légaliser le travail temporaire, le gouvernement indique que le PRONEH a été conçu dans le cadre du Plan gouvernemental pour 2010-2014 en tant que programme stratégique de réduction et d’élimination de la pauvreté occasionnelle. Ses objectifs fondamentaux sont notamment d’élargir les possibilités d’emploi pour favoriser des conditions de vie décentes pour la population, de maintenir les postes existants et d’éviter une augmentation des taux de chômage et de sous-emploi. Le programme n’a pas été créé pour légaliser le travail temporaire. Il suffit pour s’en convaincre d’examiner l’article 5, paragraphes 1) et 4), qui est rédigé comme suit: «1) les unités productives ou de service ne peuvent pas recruter des travailleurs ou des travailleuses, au titre du programme, pour accomplir des tâches qui au sens du Code du travail sont considérées comme ayant un caractère temporaire ou saisonnier», et ce pour la simple raison que ces travailleurs sont régis et protégés par le Code du travail (art. 347 du code); «4) peuvent recourir au programme et recruter du personnel dans les conditions prévues par celui-ci, les unités productives ou de service accomplissant des tâches qui, tout en étant propres à leur domaine d’activité, ont un caractère ponctuel du fait qu’elles sont tributaires des contrats de production passés avec des clients occasionnels aux fins de la livraison de quantités déterminées d’un produit à des dates précises – de sorte que la livraison ou l’expiration du délai met fin au travail visé par le contrat – ainsi que celles dont l’activité s’intensifie à des saisons, périodes ou dates précises de l’année et exige une augmentation provisoire des effectifs». Avec cette disposition, les employeurs ont la possibilité de créer du travail en recrutant du personnel pour répondre à une demande saisonnière. Les personnes qui, conformément à ces modalités, sont employées à l’heure bénéficient de tous les droits et avantages sociaux. Par exemple, pour garantir le versement des treizième et quatorzième mois ainsi que le droit aux congés payés, les périodes correspondantes sont rémunérées au prorata du nombre d’heures travaillées moyennant une compensation dite spéciale. Cela équivaut à majorer de 20 pour cent le salaire de base convenu, lequel ne doit pas être inférieur au salaire minimum (art. 6, paragraphe sur la compensation spéciale).
5. 565. Toute entreprise qui souhaite recruter du personnel en vertu du PRONEH devra s’inscrire auprès de la Direction générale de l’emploi du Secrétariat au travail et à la sécurité sociale et, en outre, enregistrer le ou les contrats qu’elle souscrit, à défaut de quoi il sera considéré que ces travailleurs relèvent de la législation du travail applicable aux travailleurs en général occupant des emplois de durée indéterminée. Il est clairement établi dans la loi et dans son règlement quelles sont les obligations des employeurs: s’enregistrer auprès de la Direction générale de l’emploi du Secrétariat au travail et à la sécurité sociale, conclure un contrat individuel par écrit qui soit conforme au contrat type élaboré par le Secrétariat au travail et à la sécurité sociale (afin de garantir le respect des droits au travail des travailleurs), enregistrer les contrats ainsi conclus auprès de la Direction générale de l’emploi (art. 15, paragr. 1) et 2), de la loi), respecter la législation du travail nationale et internationale sur le travail des enfants et ses pires formes (art. 5, paragr. 3), de la loi), recruter des travailleurs et des travailleuses issus de groupes vulnérables dans les proportions fixées par la loi (art. 4, paragr. 6) et 7), de la loi), inscrire les travailleurs ou les travailleuses sur la liste établie à des fins de suivi ou auprès de l’Institut de la sécurité sociale du Honduras (art. 8, paragr. 1), de la loi), sélectionner de préférence des personnes relevant du programme pour pourvoir des postes laissés vacants par des membres du personnel fixe (art. 5, paragr. 2)), conclure des accords avec l’Institut de la sécurité sociale du Honduras pour que les travailleurs relevant du programme puissent bénéficier des prestations de la sécurité sociale ou, le cas échéant, avec des cliniques privées, des régimes médicaux d’entreprise ou des assurances (art. 9 de la loi) dans les zones non couvertes par l’Institut de la sécurité sociale du Honduras, accorder aux travailleuses et aux travailleurs relevant du programme les droits et avantages qui sont accordés aux travailleurs employés pour une durée indéterminée au titre des régimes de santé, des polices d’assurance et d’autres prestations de sécurité sociale (art. 8, paragr. 2), de la loi), et communiquer à la Direction générale de l’emploi et à l’Inspection générale du travail les informations nécessaires à l’évaluation du programme (art. 12 de la loi et art. 14 du règlement).
6. 566. Le gouvernement indique que, à l’heure actuelle, à l’échelon national, 311 entreprises appliquant le programme sont enregistrées auprès du Secrétariat au travail et à la sécurité sociale. L’enregistrement des contrats régis par le PRONEH s’est accéléré, ce qui a permis un meilleur contrôle et un meilleur suivi des droits des travailleurs qui bénéficient d’un contrat régi par le programme. Il s’ensuit qu’à ce jour aucune plainte n’a été déposée auprès du Secrétariat au travail et à la sécurité sociale par le biais de l’inspection du travail, ce qui est l’assurance de l’absence de toute exploitation.
7. 567. Dans leur grande majorité, les contrats enregistrés au titre du PRONEH sont des contrats de travail à mi-temps (quatre ou cinq heures) ou à plein temps (six, sept ou huit heures) en fonction des tâches dont s’acquitte le travailleur au poste qu’il occupe. Le fait de recruter une personne à plein temps lui assure une rémunération supérieure au salaire minimum établi pour 2011 et accroît ses chances de passer à un emploi permanent. Enfin, le gouvernement indique qu’il est important de signaler que le PRONEH, quasiment un an après son approbation, a généré 272 626 471,90 lempiras en termes de salaires perçus et que, grâce au contrôle, à l’enregistrement et au suivi assurés par le Secrétariat au travail et à la sécurité sociale, il est possible de donner des chiffres concrets sur l’incidence économique du programme et la manière dont celui-ci contribue à la réduction progressive du chômage et du taux de pauvreté au Honduras. Si la tendance actuelle se confirme, à la fin de 2014, les ressources générées par le décret no 230-2010 frôleront ou dépasseront la barre des 500 millions de lempiras.

C. Conclusions du comité

1. 568. Le comité observe que, dans le cas présent, les organisations plaignantes contestent le décret no 230-2010 du 5 novembre, lequel contient le Programme national pour le travail à l’heure (PRONEH), considérant que celui-ci constitue une violation des conventions nos 87 et 98. Le comité observe également que les organisations plaignantes indiquent que les confédérations de travailleurs se préparent à présenter un recours en inconstitutionnalité et en inapplicabilité contre ces deux textes auprès de la Chambre constitutionnelle de la Cour suprême. Selon les organisations plaignantes, le décret en question et son règlement n’ont pas fait l’objet d’une consultation avec les organisations de travailleurs et ils transforment des activités professionnelles à caractère permanent en activités temporaires rémunérées à l’heure, ce qui a pour effet de priver un nombre croissant de travailleurs de l’exercice de la liberté syndicale et du droit de négociation collective; l’article 7, paragraphe 2), du décret – qui dispose qu’«il est entendu que, dans le cadre du programme, les travailleurs recrutés selon cette modalité jouissent des droits fondamentaux inscrits dans le Code du travail et les huit conventions fondamentales de l’OIT ratifiées par l’Etat du Honduras, dont les conventions nos 87 et 98 qui garantissent la liberté syndicale et la négociation collective conformément aux dispositions de la législation du travail nationale» – n’est rien d’autre qu’un simple paragraphe déclaratif qui repose sur une contradiction puisque le Code du travail (législation du travail nationale) ne reconnaît pas aux travailleurs temporaires le droit de se syndiquer.
2. 569. Le comité prend note des déclarations du gouvernement selon lesquelles: 1) à ce jour, aucun recours n’a été déposé contre le décret du Programme national pour le travail à l’heure, et aucune plainte contre d’éventuelles violations des droits au travail des travailleurs recrutés au titre du programme n’a été enregistrée par l’inspection du travail; 2) s’agissant de la précarisation de l’emploi, la loi interdit le licenciement de travailleurs employés pour une durée indéterminée en vue de recruter à leur place des travailleurs en vertu du programme; 3) quant aux violations des droits syndicaux et du droit de négociation collective, le texte de l’article 7 du décret en question est reproduit (voir paragraphe précédent); 4) en ce qui concerne l’allégation selon laquelle il n’aurait pas été tenu compte des organisations de travailleurs pour approuver la loi, le Congrès national, contrairement à ce qui a été allégué, a organisé des consultations avec les partenaires sociaux concernés avant l’adoption de la loi, et le Secrétariat au travail et à la sécurité sociale a convoqué, par l’intermédiaire du Conseil économique et social, les représentants des travailleurs et du patronat en vue d’en élaborer le règlement d’application. Seuls les représentants du patronat ont participé à ces réunions. Durant le suivi de l’exécution du programme, les partenaires sociaux concernés ont été convoqués et seuls les représentants de la CTH ont participé aux réunions; 5) toute entreprise qui souhaite recruter du personnel en vertu du programme doit s’inscrire auprès de la Direction générale de l’emploi du Secrétariat au travail et à la sécurité sociale et, en outre, enregistrer le ou les contrats qu’elle souscrit; 6) 311 entreprises ont recours au programme, et l’enregistrement des contrats s’est accéléré, ce qui a permis un meilleur contrôle et un meilleur suivi des droits des travailleurs; et 7) à ce jour, aucune plainte n’a été déposée auprès de l’inspection du travail, ce qui apporte un démenti à l’allégation selon laquelle des licenciements en masse auraient eu lieu.
3. 570. Le comité constate tout d’abord que le décret no 230-2010 du 5 novembre qui contient le Programme national pour le travail à l’heure ne réglemente pas les questions syndicales et ne contient donc pas de dispositions qui, en elles mêmes, sont incompatibles avec les principes de la liberté syndicale (au contraire, l’article 7 établit que les travailleurs recrutés sur la base du décret jouissent des droits fondamentaux consacrés dans les conventions de l’OIT et fait référence en particulier aux conventions nos 87 et 98).
4. 571. En ce qui concerne l’absence alléguée de consultation dans le cadre du processus d’adoption du décret en question et de son règlement d’application, le comité prend note des versions contradictoires des organisations plaignantes et du gouvernement au sujet des consultations préalables qui ont été menées et de la participation des représentants des travailleurs à ces consultations (les organisations plaignantes affirment qu’elles n’ont pas été consultées et le gouvernement indique qu’il a consulté les partenaires sociaux concernés et que, à quelques exceptions près, les représentants des travailleurs n’ont pas donné suite à la convocation qui leur a été adressée par le Conseil économique et social en vue de rédiger le règlement d’application).
5. 572. Pour ce qui est de la préoccupation exprimée par les organisations plaignantes concernant les répercussions du décret sur les droits syndicaux des travailleurs, le comité souhaite faire référence au paragraphe 935 des conclusions de l’étude d’ensemble de la commission d’experts sur les conventions fondamentales concernant les droits au travail à la lumière de la Déclaration de l’OIT sur la justice sociale pour une mondialisation équitable, 2008, qui indique ce qui suit: «la commission note que l’une des principales préoccupations signalées par les organisations syndicales porte sur l’impact négatif des formes précaires d’emploi sur les droits syndicaux et la protection des travailleurs, et notamment les contrats temporaires à court terme renouvelés à plusieurs reprises, la sous-traitance, même de la part de certains gouvernements dans leur propre service public pour accomplir des tâches permanentes statutaires; et le non-renouvellement de contrats pour des motifs antisyndicaux. Certaines de ces modalités de contrats privent souvent les travailleurs de l’accès aux droits en matière de liberté syndicale et de négociation collective, particulièrement lorsqu’elles cachent une relation d’emploi réelle et permanente. Certaines formes de précarité peuvent dissuader les travailleurs de s’affilier à un syndicat. La commission voudrait souligner l’importance pour tous les Etats Membres d’examiner, dans un cadre tripartite, l’impact de ces formes d’emploi sur l’exercice des droits syndicaux.» Le comité souligne que, s’il s’avérait nécessaire, ce dialogue pourrait avoir lieu.
6. 573. Enfin, en ce qui concerne l’allégation selon laquelle la législation nationale ne reconnaît pas aux travailleurs temporaires le droit de se syndiquer (les organisations plaignantes citent le Code du travail qui prévoit qu’il faut exercer normalement une activité pour pouvoir être membre du conseil de direction d’un syndicat et qui définit un syndicat comme une organisation permanente de travailleurs), le comité constate, d’une part, que le gouvernement fait référence à l’article 7 du décret, qui mentionne la nécessité de respecter les conventions fondamentales du travail (en particulier les conventions nos 87 et 98) ainsi qu’au fait qu’aucune plainte n’a été présentée auprès de l’inspection du travail et, d’autre part, que les organisations plaignantes n’ont pas communiqué d’exemples de cas concrets dans lesquels l’application du décret en question aurait donné lieu à des violations des droits syndicaux et du droit de négociation collective des travailleurs temporaires. Accueillant favorablement la référence dans le texte du décret no 230-2010 aux droits syndicaux fondamentaux des travailleurs temporaires, et compte tenu du fait qu’aucun recours judiciaire n’a été intenté contre le décret, le comité ne poursuivra pas l’examen du présent cas.

Recommandation du comité

1. 574. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à décider que le présent cas n’appelle pas un examen plus approfondi.