Rapport intérimaire - Rapport No. 367, Mars 2013

Cas no 2177 (Japon) - Date de la plainte: 26-FÉVR.-02 - Actif

Allégations: A l’origine, les organisations plaignantes ont allégué que la réforme de la législation de la fonction publique a été élaborée sans que les organisations de travailleurs n’aient été dûment consultées, ce qui contribue à l’aggravation de la législation existante sur la fonction publique et au maintien des restrictions imposées aux droits syndicaux fondamentaux des fonctionnaires, sans compensation appropriée. Après des consultations à grande échelle, elles exigent maintenant des garanties rapides de leurs droits syndicaux fondamentaux

1. 814. Le comité a déjà examiné ce cas quant au fond à sept occasions, la dernière fois lors de sa réunion de mars 2012, au cours de laquelle il a présenté un rapport intérimaire au Conseil d’administration. [Voir 363e rapport, paragr. 816-852, approuvé par le Conseil d’administration à sa 313e session (mars 2012).]
2. 815. La Confédération japonaise des syndicats (JTUC-RENGO) (cas no 2177) a présenté des informations complémentaires dans une communication en date du 31 août 2012. La Confédération nationale des syndicats (ZENROREN) (cas no 2183) a présenté des informations complémentaires dans une communication en date du 8 janvier 2013.
3. 816. Le gouvernement a envoyé ses observations dans une communication en date du 17 janvier 2013.
4. 817. Le Japon a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Examen antérieur du cas

1. 818. A sa réunion de mars 2012, le comité a formulé les recommandations suivantes. [Voir 363e rapport, paragr. 852.]
2. 819. Le comité accueille favorablement le maintien des discussions tripartites institutionnalisées sur les différents problèmes soulevés dans le présent cas. Tout en saluant les efforts déployés par le gouvernement pour procéder à des consultations systématiques des parties intéressées tout au long du processus de réforme, le comité encourage le gouvernement à maintenir des consultations pleines, franches et significatives avec toutes les parties intéressées sur les questions qui restent à traiter. Il exprime le ferme espoir que le gouvernement poursuivra son action avec détermination pour mener à son terme la réforme en cours de la fonction publique dans un esprit de dialogue social, de façon à trouver des solutions, acceptables par toutes les parties, visant à élaborer efficacement et sans délai les mesures nécessaires à la mise en œuvre des principes de la liberté syndicale inscrits dans les conventions nos 87 et 98 ratifiées par le Japon, en particulier en ce qui concerne les points suivants:
   • i) reconnaître les droits syndicaux fondamentaux aux fonctionnaires;
   • ii) accorder pleinement les droits d’organisation et de négociation collective aux sapeurs-pompiers et au personnel pénitentiaire;
   • iii) s’assurer que les employés du secteur public qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat ont le droit de négocier collectivement et de conclure des conventions collectives et que les travailleurs, dont les droits de négociation peuvent être légitimement restreints, bénéficient de procédures compensatoires adéquates;
   • iv) s’assurer que les fonctionnaires qui n’exercent pas d’autorité au nom de l’Etat jouissent du droit de faire grève, conformément aux principes de la liberté syndicale, et que les membres et les représentants des syndicats, qui exercent légitimement ce droit, ne sont pas passibles de lourdes sanctions civiles ou pénales; et
   • v) déterminer la portée des questions négociables dans la fonction publique.
3. 820. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé de l’évolution de la situation sur toutes les questions mentionnées ci-dessus.

B. Informations complémentaires fournies par les organisations plaignantes

1. 821. Dans sa communication en date du 31 août 2012, la JTUC-RENGO indique que, lors des négociations menées sur la révision de la rémunération des employés de la fonction publique nationale dans le contexte des efforts de relèvement et de reconstruction déployés au lendemain du grand séisme qui a secoué l’est du Japon en mars 2011, le gouvernement a formulé les observations suivantes: 1) il mettrait tout en œuvre en vue de la promulgation du projet de loi sur la diminution de la rémunération et du projet de loi introduisant le système autonome de relations professionnelles, au cours de la 177e session de la Diète; 2) le système de recommandations de l’Administration nationale du personnel (NPA) est un mécanisme de compensation qui est destiné à remédier aux restrictions imposées sur ce qui devrait, en principe, être un accord sur les salaires et les conditions de travail conclu à l’issue de négociations entre travailleurs et employeur; le gouvernement conduirait des négociations de manière à avoir une longueur d’avance, la révision salariale se faisant cette fois par voie de négociations entre travailleurs et employeur.
2. 822. La JTUC-RENGO indique par ailleurs que, sur la base d’un accord conclu avec le groupe des employés de bureau (cols blancs) de l’Alliance des syndicats des travailleurs des services publics (APU) formé à l’occasion de ces négociations, le Cabinet a adopté un projet de loi portant disposition spéciale temporaire en matière de rémunération des employés de la fonction publique nationale, que le gouvernement a ensuite présenté à la Diète le 3 juin 2011. Toutefois, la question du projet de loi n’a pas été débattue lors de la 179e session extraordinaire de la Diète (qui s’est tenue du 20 octobre au 9 décembre 2011) et a été reportée pour délibération à la 180e session ordinaire de la Diète.
3. 823. La JTUC-RENGO ajoute que, le 17 février 2012, trois partis politiques – le Parti démocratique du Japon (DPJ), le Parti démocratique libéral du Japon (LDP) et le Nouveau Komeito – ont abouti à un accord concernant la rémunération des employés de la fonction publique. Cet accord politique, qui tient compte de la diminution de traitement recommandée par la NPA en 2011 (de 0,23 pour cent en moyenne), à laquelle il a ajouté une nouvelle baisse de la rémunération pouvant aller jusqu’à 7,8 pour cent, a servi de fondement au nouveau «projet de loi concernant la révision de la rémunération des employés de la fonction publique nationale et portant disposition spéciale temporaire» qui a été adopté par la Diète.
4. 824. La JTUC-RENGO se déclare déçue par le fait que, malgré la déclaration d’intention du gouvernement, l’accord conclu entre les travailleurs et l’employeur ait été passé sous silence au moment de l’adoption du projet de loi par la Diète.
5. 825. S’agissant des quatre projets de loi sur la réforme de la fonction publique nationale, la JTUC-RENGO regrette qu’ils soient toujours en attente malgré des consultations franches et constructives entre le gouvernement, la JTUC-RENGO et l’APU. Les quatre projets de loi ont été adoptés par le Cabinet et présentés à la Diète le 3 juin 2011. La JTUC-RENGO indique que les projets de loi ont été mis en délibération à la séance plénière de la Chambre basse qui s’est ouverte le 1er juin 2012, après un report de près d’un an et en l’absence du LDP, et que ces délibérations n’ont toujours pas abouti. La JTUC-RENGO conteste l’attitude de la Diète à cet égard.
6. 826. La JTUC-RENGO demande donc au comité de presser à nouveau le gouvernement du Japon de faire avancer les délibérations de la Diète sur les quatre projets de loi relatifs à la réforme de la fonction publique nationale.
7. 827. Concernant l’introduction d’un système autonome de relations professionnelles pour les agents de la fonction publique locale, la JTUC-RENGO déclare que, après l’annonce du «concept de base du système de relations professionnelles applicable aux agents de la fonction publique locale» le 2 juin 2011, les travaux de rédaction des projets de loi connexes ont cessé de progresser pendant plus de cinq mois. Finalement, après une série d’échanges de vues, tant entre le DPJ et les organisations de travailleurs concernées qu’entre le ministère des Affaires internes et des Communications et ces organisations, le ministère a présenté sa «réforme du système pour les agents de la fonction publique locale (avant-projet)» le 11 mai 2012, dont voici les éléments essentiels: 1) tout en clarifiant l’octroi du droit syndical au personnel de lutte contre les incendies pour la première fois dans l’histoire, le gouvernement a également exprimé clairement son intention d’accorder le droit de conclure des conventions collectives; 2) la date d’entrée en vigueur des quatre projets de loi sera à nouveau reportée. La JTUC-RENGO ajoute que, en plusieurs occasions par la suite, le gouvernement a exprimé son intention de tout mettre en œuvre pour faire avancer les choses; le ministre a même indiqué que l’élaboration du projet de révision du système pour les agents de la fonction publique locale, y compris la reconnaissance du droit syndical du personnel de lutte contre les incendies, est terminée. La JTUC-RENGO déclare que les faits précités confirment que des consultations franches et constructives ont eu lieu entre le gouvernement, le DPJ, la JTUC-RENGO et l’APU. Toutefois, du fait de l’opposition de trois organisations locales principalement – l’Association nationale des gouverneurs, l’Association des maires de grandes villes du Japon et l’Association nationale des villes et villages –, les projets de loi en vue de l’introduction du système autonome de relations professionnelles pour les agents de la fonction publique locale et les projets de loi relatifs au rétablissement des droits syndicaux fondamentaux de ces derniers, y compris un règlement de la question du droit d’organisation du personnel de lutte contre les incendies, n’ont pas encore été rédigés.
8. 828. Dans une communication en date du 8 janvier 2013, la ZENROREN affirme que, en attendant l’adoption de la réforme de la fonction publique nationale qui instaurerait un système autonome de relations professionnelles, les recommandations de la NPA sont la seule règle existante pour fixer la rémunération des fonctionnaires. En conséquence, elle dénonce le processus qui a mené à l’adoption du projet de loi concernant la révision de la rémunération des employés de la fonction publique nationale et portant disposition spéciale temporaire à la suite d’un accord politique qui est allé au-delà de la recommandation de la NPA (outre la baisse de 0,23 pour cent recommandée, de nouvelles réductions variant de 4,77 pour cent à 9,77 pour cent seraient imposées) et qui a été conclu sans que soient entendues les parties concernées, notamment la Fédération japonaise des employés de la fonction publique nationale (KOKKOROREN). Pour protester contre l’adoption d’une loi visant à diminuer la rémunération, la KOKKOROREN, affiliée à la ZENROREN, a intenté une action contre la Diète au tribunal de district de Tokyo, le 25 mai 2012, pour violation de l’article 28 de la Constitution du Japon qui reconnaît les droits syndicaux fondamentaux, et de la convention de l’OIT garantissant le droit à la liberté syndicale par l’adoption unilatérale d’une loi imposant une diminution de la rémunération supérieure à celle préconisée dans la recommandation de la NPA.
9. 829. La ZENROREN indique par ailleurs que, à la suite de l’adoption de la loi sur la diminution de la rémunération du personnel du gouvernement national, le gouvernement a adopté une politique visant à imposer une réduction salariale comparable aux employés des «institutions administratives indépendantes» (99 institutions) et des «sociétés universitaires nationales» (100 sociétés dont des instituts de recherche interuniversitaires). Au nom de cette politique, le gouvernement et les ministères compétents ont exercé des pressions grandissantes sur ces institutions administratives indépendantes. De ce fait, toutes les institutions ont imposé des réductions salariales sous diverses formes, et certaines ont annulé unilatéralement des conventions collectives ou ont diminué les salaires sans tenir compte des dispositions de la convention collective en vigueur. La ZENROREN déclare que les exigences pressantes du gouvernement, conjuguées à la menace de coupures budgétaires pesant sur ces institutions, constituent ni plus ni moins une ingérence dans les relations syndicales-patronales. Elle ajoute que, le 27 novembre 2012, les syndicats d’employés d’un certain nombre de sociétés universitaires nationales ont intenté une action contre la direction d’universités pour le paiement des salaires perdus du fait des diminutions de rémunération imposées.
10. 830. La ZENROREN dénonce par ailleurs le fait que la recommandation de 2012 de la NPA s’écarte des dispositions de l’article 28 de la loi sur la fonction publique nationale, aux termes de laquelle son mandat est l’élimination des disparités entre les secteurs public et privé concernant les salaires versés au cours de la même période. Tout en reconnaissant que les traitements des fonctionnaires au 1er avril 2012 étaient inférieurs de 7,67 pour cent aux salaires des employés du secteur privé, la NPA n’a pas recommandé une hausse destinée à combler un tel écart au motif que la loi sur la diminution de la rémunération avait été adoptée par la Diète. La ZENROREN estime que cela témoigne du degré avancé de dégradation du système de recommandations de la NPA, que le gouvernement qualifie de mesure destinée à compenser la restriction des droits syndicaux fondamentaux, et souligne qu’il est urgent de rétablir les droits syndicaux fondamentaux des employés du secteur public.
11. 831. S’agissant de l’absence de progrès concernant les quatre projets de loi relatifs à la réforme de la fonction publique nationale, la ZENROREN juge qu’il est évident que, après avoir forcé l’adoption du projet de loi sur la diminution de la rémunération, la Diète est extrêmement défavorable à cette réforme et qu’elle n’a pas vraiment fait d’efforts pour améliorer la situation.
12. 832. Concernant la réforme du système pour les agents de la fonction publique locale, la ZENROREN indique que le gouvernement n’a pas répondu à son avis écrit et qu’il n’a pas accepté de négociations ni de consultations avec les syndicats. La ZENROREN ajoute que la «réforme du système pour les agents de la fonction publique locale (avant-projet)», présentée le 11 mai 2012, pose des problèmes graves comme l’introduction d’un système d’homologation syndicale qui reviendrait, pour ainsi dire, à refuser le droit de négociation collective aux petits syndicats ayant des difficultés financières et l’exclusion des questions de gestion et d’administration de la portée des négociations. C’est entre autres pour cette raison que la ZENROREN a présenté au gouvernement un autre avis écrit; des consultations ont finalement eu lieu avec le gouvernement, qui n’ont pas donné de résultats satisfaisants. La ZENROREN évoque également l’opposition de trois organisations locales d’employeurs à la réforme (point soulevé dans la communication de la JTUC-RENGO); elle ajoute que, le 15 novembre 2012, le gouvernement a présenté à la Diète deux projets de loi qui rétabliraient les agents de la fonction publique locale (mais pas les sapeurs pompiers) dans leur droit de conclure des accords de travail, mais ces deux projets de loi ont également été abandonnés au moment de la dissolution de la Chambre des représentants.
13. 833. Pour conclure, la ZENROREN déclare que la plupart des membres de la Diète et des chefs de gouvernements locaux sont toujours réticents à accorder des droits syndicaux fondamentaux aux fonctionnaires et que le gouvernement n’a pas accordé suffisamment d’attention à ses exhortations répétées à la réforme pour les employés de l’Etat et les agents de la fonction publique locale. En outre, elle souligne le fait que des réactions négatives ont été observées récemment dans certaines municipalités du Japon, notamment dans la ville d’Osaka où le conseil municipal a adopté un accord interdisant les activités politiques aux employés municipaux et imposant des restrictions à leurs activités syndicales. La ZENROREN demande au comité de faire pression sur le gouvernement pour qu’il mette rapidement en œuvre les réformes relatives aux employés de la fonction publique en vue de rétablir ces derniers dans leurs droits syndicaux fondamentaux et de mener de nouvelles négociations avec tous les syndicats concernés à l’appui de la réalisation de ce but.

C. Réponse du gouvernement

1. 834. Dans sa communication en date du 17 janvier 2013, le gouvernement indique, concernant la réforme de la fonction publique nationale, que, dans le cadre de l’examen des quatre projets de loi relatifs à la réforme, il a eu des discussions avec la JTUC-RENGO, l’APU, la ZENROREN et la KOKKOROREN. Après en avoir délibéré à la Chambre des représentants lors de la session ordinaire de la Diète en 2012, lesdits projets de loi ont été reportés à sa session suivante (extraordinaire) et ont été abandonnés suite à la dissolution de la Chambre des représentants le 16 novembre 2012.
2. 835. Le gouvernement ajoute que, suite à l’élection générale des membres de la Chambre des représentants qui s’est tenue le 16 décembre 2012, un nouveau gouvernement vient d’arriver au pouvoir le 26 décembre 2012. La nouvelle administration examinera le contenu concret de la réforme de la fonction publique nationale après avoir fait le point sur son avancement.
3. 836. Concernant les droits syndicaux fondamentaux des agents de la fonction publique locale, le gouvernement indique que la «réforme du système pour les agents de la fonction publique locale (avant-projet)» présentée le 11 mai 2012, qui offre une vue d’ensemble de la réforme, a été débattue avec les organisations compétentes de travailleurs (la JTUC RENGO, l’APU et la ZENROREN) et d’employeurs (l’Association nationale des gouverneurs, l’Association des maires de grandes villes du Japon et l’Association nationale des villes et villages). Malgré les efforts déployés par le gouvernement, les employeurs ont fait part de certaines préoccupations concernant cette réforme: 1) le système actuel de relations professionnelles étant stable, ils ne comprenaient pas la nécessité d’une telle réforme; 2) ils s’inquiétaient de l’augmentation des coûts administratifs; 3) la reconnaissance du droit de s’organiser au personnel de lutte contre les incendies provoquerait des problèmes dans la chaîne de commandement. Pour ces raisons, aucun projet de loi n’a été présenté à la session ordinaire de la Diète. Finalement, après beaucoup d’efforts, dont la création d’un comité sur le système autonome de relations professionnelles pour les agents de la fonction publique locale, où toutes les parties étaient représentées et qui s’est réuni à six reprises en septembre et octobre 2012, le gouvernement a finalement présenté le projet d’amendement de la loi sur la fonction publique locale et le projet de loi sur les relations professionnelles dans la fonction publique locale à la session extraordinaire de la Diète, le 15 novembre 2012.
4. 837. Le gouvernement fournit en annexe des informations détaillées sur les principaux points traités dans ces projets de loi en vue de définir un cadre dans lequel les décisions sur les conditions de travail des agents de la fonction publique locale puissent être prises de façon autonome à l’occasion de négociations entre travailleurs et employeur, en particulier: 1) l’octroi du droit de conclure des conventions collectives aux agents de la fonction publique locale du secteur non opérationnel, à l’exclusion du personnel chargé de prendre des décisions administratives importantes et du personnel dont le droit syndical continuera d’être restreint et qui bénéficiera de mesures compensatoires appropriées; 2) le choix des questions à régler au moyen d’une négociation collective, des parties à cette négociation et des procédures à suivre en la matière (un syndicat peut avoir le droit de conclure des conventions collectives s’il demande son homologation à la Commission préfectorale des relations professionnelles; les critères objectifs d’une telle homologation exigent notamment que les employés d’un gouvernement local constituent la majorité de tous les membres du syndicat); 3) l’interdiction et l’examen des pratiques de travail déloyales; 4) les procédures de conciliation, de médiation et d’arbitrage de la Commission centrale des relations professionnelles et de la Commission préfectorale des relations professionnelles; et 5) l’octroi du droit d’organisation et de négociation collective au personnel de lutte contre les incendies (à l’exclusion du droit de conclure des conventions collectives).
5. 838. Toutefois, ces projets de loi ont été abandonnés à la suite de la dissolution de la Chambre des représentants le 16 novembre 2012. Le gouvernement rappelle que la nouvelle administration examinera le contenu concret de la réforme de la fonction publique locale.
6. 839. Concernant la question de la rémunération des employés de la fonction publique nationale, le gouvernement rappelle que, après avoir consulté les organisations de travailleurs, il a présenté le projet de loi portant disposition spéciale temporaire en matière de rémunération dans la fonction publique nationale à la Diète le 3 juin 2011, au même moment que les quatre projets de loi sur la réforme visant à introduire le système de relations professionnelles. Lors de l’examen de ce projet de loi sur la rémunération, le gouvernement a négocié de bonne foi tant avec la Conférence de liaison des syndicats des employés de la fonction publique nationale (la Conférence de liaison), affiliée à la JTUC RENGO, qu’avec la KOKKOROREN, affiliée à la ZENROREN. Bien qu’un accord ait été conclu avec la Conférence de liaison, aucun accord n’a été possible avec la KOKKOROREN. Etant donné qu’il fallait de toute urgence prendre des mesures pour diminuer la rémunération des employés de la fonction publique nationale, le gouvernement a présenté le projet de loi portant disposition spéciale temporaire en matière de rémunération à la Diète pour obtenir sa décision, mais le projet de loi n’a pas été débattu à l’occasion des sessions de 2011 de la Diète. Le gouvernement fournit un exposé détaillé des raisons qui l’ont amené à renoncer à réviser la loi sur la rémunération conformément à la recommandation de la NPA, notamment de graves difficultés économiques à l’échelle nationale et l’urgence de la reconstruction au lendemain de la catastrophe provoquée par le séisme. Suite à des consultations entre le parti au pouvoir et les partis d’opposition, certains membres de la Diète ont présenté un «projet de loi portant révision et disposition spéciale temporaire en matière de rémunération dans la fonction publique nationale» résultant d’un accord tripartite conclu entre le Parti démocratique du Japon (le parti au pouvoir), le Parti démocratique libéral et le Nouveau Komeito (les partis d’opposition) le 22 février 2012. Ce projet de loi a été approuvé le 29 février 2012.
7. 840. Le gouvernement ajoute que la «Loi portant révision et disposition spéciale temporaire en matière de rémunération dans la fonction publique nationale» (loi no 2 de 2012, ci-après nommée «Loi portant révision et disposition spéciale temporaire en matière de rémunération») prévoit deux mesures: l’une est de diminuer la rémunération des employés de la fonction publique nationale de 0,23 pour cent en moyenne, suite à la recommandation de la NPA du 30 septembre 2011 et l’autre est de déroger à cette règle (par des réductions exceptionnelles variant de 4,77 pour cent à 9,77 pour cent pour les traitements, et une réduction uniforme de 9,77 pour cent appliquée aux primes). La seconde mesure, qui est conforme à l’intention du projet de loi portant disposition spéciale temporaire en matière de rémunération présenté par le Cabinet, a été introduite en vue de réduire les charges de personnel occasionnées par les employés de la fonction publique nationale, une nouvelle baisse des dépenses annuelles étant indispensable compte tenu des graves difficultés économiques rencontrées à l’échelle nationale et de la nécessité de faire face aux conséquences du grand séisme qui a secoué l’est du Japon. Par ailleurs, la mesure spéciale temporaire visant à diminuer la rémunération est valable seulement pendant deux ans, du 1er avril 2012 au 31 mars 2014.
8. 841. Le gouvernement souligne avoir tout mis en œuvre pour engager des discussions constructives et pour mener à bien une réforme de la fonction publique qui porte ses fruits, en gardant à l’esprit le principe selon lequel de francs échanges de vues et une coordination avec les organisations compétentes sont nécessaires. Il continuera d’adopter une telle approche et de fournir au comité des informations pertinentes et opportunes sur la situation.

D. Conclusions du comité

1. 842. Le comité rappelle que ces cas, présentés à l’origine en 2002, concernent la réforme actuelle de la fonction publique au Japon. Le comité note que le gouvernement et les organisations plaignantes fournissent des informations détaillées sur les dernières mesures prises dans ce processus de réforme et dans le processus de révision de la rémunération des employés de la fonction publique.
2. 843. Concernant la réforme de la fonction publique nationale, le comité croit comprendre que les quatre projets de loi connexes, qui ont été présentés à la Diète le 3 juin 2011, ont été mis en délibération lors de la session ordinaire de 2012 de la Diète, et que ces délibérations ont été reportées à sa session (extraordinaire) suivante. Le comité note l’indication du gouvernement selon laquelle les quatre projets de loi sur la réforme ont été finalement abandonnés suite à la dissolution de la Chambre des représentants le 16 novembre 2012. Le comité regrette que, malgré les progrès qui ont été accomplis à l’appui d’une réforme de la fonction publique au Japon (les quatre projets de loi instaurant un nouveau cadre auraient prévu l’octroi du droit de conclure des conventions collectives aux employés de la fonction publique nationale du secteur non opérationnel, la création d’un bureau de la fonction publique et la suppression de la NPA et de ses fonctions en matière de recommandations, le traitement du droit de grève des employés de la fonction publique nationale), une telle réforme n’ait pas été adoptée.
3. 844. S’agissant de la réforme de la fonction publique locale, le comité croit comprendre que, après l’annonce du «concept de base du système de relations professionnelles applicable aux agents de la fonction publique locale» le 2 juin 2011, une série d’échanges de vues a été organisée par le ministère des Affaires internes et des Communications avec toutes les parties concernées, qui a abouti à la présentation de la «réforme du système pour les agents de la fonction publique locale (avant-projet)» le 11 mai 2012. Selon les informations fournies par la JTUC-RENGO, les éléments essentiels de cet avant-projet étaient les suivants: 1) tout en clarifiant l’octroi du droit syndical au personnel de lutte contre les incendies pour la première fois dans l’histoire, le gouvernement a également exprimé clairement son intention d’accorder le droit de conclure des conventions collectives; 2) la date d’entrée en vigueur des quatre projets de loi sera à nouveau reportée. Selon la ZENROREN, l’avant-projet posait des problèmes graves comme l’introduction d’un système d’homologation syndicale qui reviendrait pour ainsi dire à refuser le droit de négociation collective aux petits syndicats ayant des difficultés financières et l’exclusion des questions de gestion et d’administration de la portée des négociations. Le comité croit comprendre également, d’après les informations fournies par le gouvernement et les organisations plaignantes, que trois organisations locales d’employeurs (l’Association nationale des gouverneurs, l’Association des maires de grandes villes du Japon et l’Association nationale des villes et villages) ont fait état de certaines préoccupations concernant cette réforme: 1) le système actuel de relations professionnelles étant stable, ils ne comprenaient pas la nécessité d’une telle réforme; 2) ils s’inquiétaient de l’augmentation des coûts administratifs; 3) la reconnaissance du droit de s’organiser au personnel de lutte contre les incendies provoquerait des problèmes dans la chaîne de commandement. Le comité note l’indication du gouvernement selon laquelle, après avoir fait à nouveau beaucoup d’efforts pour tenter de concilier les positions de chacun, il a finalement présenté le projet d’amendement de la loi sur la fonction publique locale et le projet de loi sur les relations professionnelles dans la fonction publique local à la session extraordinaire de la Diète, le 15 novembre 2012. Le gouvernement fournit en annexe des informations détaillées sur les principaux points traités dans ces projets de loi en vue de définir un cadre dans lequel les décisions sur les conditions de travail des agents de la fonction publique locale puissent être prises de façon autonome à l’occasion de négociations entre travailleurs et employeur, en particulier: 1) l’octroi du droit de conclure des conventions collectives aux agents de la fonction publique locale du secteur non opérationnel, à l’exclusion du personnel chargé de prendre des décisions administratives importantes et du personnel dont le droit syndical continuera d’être restreint et qui bénéficiera de mesures compensatoires appropriées; 2) le choix des questions à régler au moyen d’une négociation collective, des parties à cette négociation et des procédures à suivre en la matière (un syndicat peut avoir le droit de conclure des conventions collectives s’il demande son homologation à la Commission préfectorale des relations professionnelles; les critères objectifs d’une telle homologation exigent notamment que les employés d’un gouvernement local constituent la majorité de tous les membres du syndicat); 3) l’interdiction et l’examen des pratiques de travail déloyales; 4) les procédures de conciliation, de médiation et d’arbitrage de la Commission centrale des relations professionnelles et de la Commission préfectorale des relations professionnelles; et 5) l’octroi du droit d’organisation et de négociation collective au personnel de lutte contre les incendies (à l’exclusion du droit de conclure des conventions collectives). Le comité note l’indication du gouvernement selon laquelle les deux projets de loi sur la réforme ont été abandonnés suite à la dissolution de la Chambre des représentants le 16 novembre 2012.
4. 845. Notant que le gouvernement indique que la nouvelle administration, qui est arrivée au pouvoir le 26 décembre 2012 à la suite de l’élection générale des membres de la Chambre des représentants qui s’est tenue le 16 décembre 2012, fera le point sur l’avancement des réformes de la fonction publique nationale et locale et en examinera le contenu concret, le comité exhorte le gouvernement à mener des consultations approfondies, franches et constructives avec toutes les parties intéressées sur ces questions. Le comité s’attend à ce que le gouvernement mette tout en œuvre pour mener à bien la réforme de la fonction publique sans plus tarder, compte tenu du temps écoulé depuis le dépôt de la plainte et du dialogue prolongé et intensif dans lequel le gouvernement et les partenaires sociaux se sont engagés afin de garantir le plein respect des principes de la liberté syndicale inscrits dans les conventions nos 87 et 98 ratifiées par le Japon, en particulier en ce qui concerne les points suivants: i) reconnaître les droits syndicaux fondamentaux aux fonctionnaires; ii) accorder pleinement les droits d’organisation et de négociation collective aux sapeurs pompiers et au personnel pénitentiaire; iii) s’assurer que les employés du secteur public qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat ont le droit de négocier collectivement et de conclure des conventions collectives et que les travailleurs, dont les droits de négociation peuvent être légitimement restreints, bénéficient de procédures compensatoires adéquates; iv) s’assurer que les fonctionnaires qui n’exercent pas d’autorité au nom de l’Etat jouissent du droit de faire grève, conformément aux principes de la liberté syndicale, et que les membres et les représentants des syndicats qui exercent légitimement ce droit ne sont pas passibles de lourdes sanctions civiles ou pénales; et v) déterminer la portée des questions négociables dans la fonction publique. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé de l’avancement de toutes les questions précitées et d’indiquer si les projets de loi sur la réforme de la fonction publique aux niveaux national et local, qui ont été présentés au Parlement avant sa dissolution, l’ont été à nouveau.
5. 846. Le comité note que les organisations plaignantes s’inquiètent également du fait que la révision unilatérale de la rémunération des employés de la fonction publique nationale dans le contexte des efforts de relèvement et de reconstruction déployés au lendemain du grand séisme qui a secoué l’est du Japon a eu lieu en l’absence de progrès tangibles concernant les propositions de réforme de la fonction publique. Premièrement, le comité croit comprendre que, malgré les efforts déployés par le gouvernement pour faire adopter la réforme introduisant un système autonome de relations professionnelles dans la fonction publique et le projet de loi relatif à la révision de la rémunération des employés de la fonction publique nationale au cours de la même session de la Diète, seul ce dernier a été finalement adopté, et la question de la réforme de la fonction publique n’est apparemment pas à l’étude actuellement au Parlement. Par ailleurs, le comité note que les organisations plaignantes critiquent le processus qui a mené à l’adoption des mesures de réduction de la rémunération. La JTUC-RENGO se déclare déçue par le fait que, malgré la déclaration d’intention du gouvernement, l’accord qui a été conclu en la matière entre les travailleurs et l’employeur ait été passé sous silence au moment de l’adoption du projet de loi définitif par la Diète, qui s’est appuyée dans ses délibérations sur les résultats d’un accord politique et non sur l’accord entre les travailleurs et l’employeur. Pour sa part, la ZENROREN dénonce le fait que cet accord politique est allé au-delà de la recommandation de la NPA (qui, selon la ZENROREN, est la seule règle existante pour fixer la rémunération des fonctionnaires, en attendant l’adoption de la réforme de la fonction publique nationale qui instaurerait un système autonome de relations professionnelles). La ZENROREN dénonce en outre le fait que la recommandation de 2012 de la NPA s’écarte des dispositions de l’article 28 de la loi sur la fonction publique nationale, aux termes de laquelle son mandat est l’élimination des disparités entre les secteurs public et privé concernant les salaires versés au cours de la même période. La ZENROREN estime que cela témoigne du degré avancé de dégradation du système de recommandations de la NPA, que le gouvernement qualifie de mesure destinée à compenser la restriction des droits syndicaux fondamentaux, et souligne qu’il est urgent de rétablir les droits syndicaux fondamentaux des employés du secteur public.
6. 847. Le comité note que le gouvernement déclare avoir négocié de bonne foi sur la question de la rémunération tant avec la Conférence de liaison, affiliée à la JTUC-RENGO, qu’avec la KOKKOROREN, affiliée à la ZENROREN, et que, bien qu’un accord ait été conclu avec la Conférence de liaison, aucun accord n’a été possible avec la KOKKOROREN. Selon le gouvernement, étant donné qu’il fallait de toute urgence prendre des mesures pour diminuer la rémunération des employés de la fonction publique nationale, il a présenté le projet de loi portant disposition spéciale temporaire en matière de rémunération à la Diète pour obtenir sa décision. Le comité note l’exposé détaillé fourni par le gouvernement concernant les raisons qui l’ont amené à renoncer à réviser la loi sur la rémunération, conformément à la recommandation de la NPA. Le gouvernement confirme qu’en définitive un accord tripartite conclu entre le Parti démocratique du Japon (le parti au pouvoir), le Parti démocratique libéral et le Nouveau Komeito (les partis d’opposition) le 22 février 2012 a servi de fondement au projet de loi qui a été finalement approuvé le 29 février 2012. Selon le gouvernement, la diminution de la rémunération des employés de la fonction publique nationale introduite par la loi s’imposait compte tenu des graves difficultés économiques rencontrées à l’échelle nationale et de la nécessité de faire face aux conséquences du grand séisme qui a secoué l’est du Japon. Le gouvernement souligne que la mesure spéciale temporaire visant à diminuer la rémunération est valable seulement pendant deux ans, du 1er avril 2012 au 31 mars 2014.
7. 848. Enfin, le comité note que la ZENROREN indique que, pour protester contre l’adoption d’une loi visant à diminuer la rémunération, la KOKKOROREN, affiliée à la ZENROREN, a intenté une action contre la Diète au tribunal de district de Tokyo, le 25 mai 2012, pour violation de l’article 28 de la Constitution du Japon qui reconnaît les droits syndicaux fondamentaux, et de la convention de l’OIT garantissant le droit à la liberté syndicale par l’adoption unilatérale d’une loi imposant une diminution de la rémunération supérieure à celle préconisée dans la recommandation de la NPA. La ZENROREN indique en outre que, à la suite de l’adoption de la loi sur la diminution de la rémunération du personnel du gouvernement national, le gouvernement a adopté une politique visant à imposer une réduction salariale comparable aux employés des «institutions administratives indépendantes» (99 institutions) et des «sociétés universitaires nationales» (100 sociétés dont des instituts de recherche interuniversitaires), politique qui occasionne des difficultés grandissantes à ces institutions administratives indépendantes, qui ont toutes de ce fait dû imposer des réductions salariales sous diverses formes, tandis que certaines ont annulé unilatéralement des conventions collectives ou ont diminué les salaires sans tenir compte des dispositions de la convention collective en vigueur. La ZENROREN déclare que les exigences pressantes du gouvernement, conjuguées à la menace de coupures budgétaires pesant sur les institutions, constituent ni plus ni moins une ingérence dans les relations syndicales-patronales; elle ajoute que, le 27 novembre 2012, les syndicats des employés d’un certain nombre de sociétés universitaires nationales ont intenté une action contre la direction d’universités pour le paiement des salaires perdus du fait des diminutions de rémunération imposées. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé du résultat des actions judiciaires précitées.
8. 849. Prenant note des circonstances exceptionnelles et urgentes invoquées pour appeler à la rigueur budgétaire au lendemain du tremblement de terre, et prenant note des efforts déployés par le gouvernement en vue de limiter la durée des mesures spéciales à une période de deux ans, le comité regrette cependant que la question des droits syndicaux fondamentaux des fonctionnaires ne soit toujours pas réglée. Considérant que cette situation est en grande partie à l’origine des tensions et des procédures judiciaires en cours et prenant en compte le fait que les mesures prises en matière de rémunération l’ont été de manière unilatérale, sans consultation des organisations syndicales, le comité prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que la réforme de la fonction publique soit menée à bien sans plus attendre sur la base de ses recommandations.

Recommandations du comité

1. 850. Au vu des conclusions intérimaires qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Notant que le gouvernement indique que la nouvelle administration, qui est arrivée au pouvoir le 26 décembre 2012, fera le point sur l’avancement des réformes de la fonction publique nationale et locale et en examinera le contenu concret, le comité prie instamment le gouvernement de mener des consultations approfondies, franches et constructives avec toutes les parties intéressées sur ces questions et de prendre les mesures nécessaires pour mener à bien la réforme de la fonction publique sans délai supplémentaire en tenant compte des recommandations du comité, cela afin de garantir le plein respect des principes de la liberté syndicale inscrits dans les conventions nos 87 et 98 ratifiées par le Japon, en particulier en ce qui concerne les points suivants:
     • i) reconnaître les droits syndicaux fondamentaux aux fonctionnaires;
     • ii) accorder pleinement les droits d’organisation et de négociation collective aux sapeurs-pompiers et au personnel pénitentiaire;
     • iii) s’assurer que les employés du secteur public qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat ont le droit de négocier collectivement et de conclure des conventions collectives et que les travailleurs, dont les droits de négociation peuvent être légitimement restreints, bénéficient de procédures compensatoires adéquates;
     • iv) s’assurer que les fonctionnaires qui n’exercent pas d’autorité au nom de l’Etat jouissent du droit de faire grève, conformément aux principes de la liberté syndicale, et que les membres et les représentants des syndicats qui exercent légitimement ce droit ne sont pas passibles de lourdes sanctions civiles ou pénales; et
     • v) déterminer la portée des questions négociables dans la fonction publique.
   • Le comité demande au gouvernement de le tenir informé de l’avancement de toutes les questions précitées et d’indiquer si les projets de loi sur la réforme de la fonction publique aux niveaux national et local qui ont été présentés au Parlement avant sa dissolution l’ont été à nouveau.
   • b) Le comité demande au gouvernement de le tenir informé du résultat des poursuites intentées par la KOKKOROREN contre la Diète au tribunal de district de Tokyo, le 25 mai 2012, ainsi que des poursuites intentées par les syndicats d’employés d’un certain nombre de sociétés universitaires nationales contre la direction d’universités pour le paiement des salaires perdus du fait des diminutions de rémunération imposées.